DE HOEDERS VAN DE WET

Transcriptie

1 DE HOEDERS VAN DE WET DE ROL VAN INSTELLINGEN IN HET WETGEVINGSPROCES VICTORIA VERLINDEN Onderzoeksmanager UA 2010 rw die Keure

2 INHOUDSTAFEL Woord vooraf Inhoudstafel Inleidend deel. Afbakening, opzet en inspiratie van het onderzoek V VII I Hoofdstuk I. Afbakening van het onderzoeksdomein 4 Afdeling 1. Drie onderzoeksvragen 4 1. Welke kwaliteitseisen worden er gesteld aan onze wetgeving? 4 2. Welke instellingen spelen een belangrijke rol in het federale en Vlaamse besluilvormingsprixes als bijdrage aan een goede kwaliteit van wetgeving? 4 3. Hoe kan de organisatie van het besluitvormingsproces beter aansluiten bij de vooropgestelde vereisten voor een goede kwaliteit van wetgeving? 5 Afdeling 2. Afbakening van het onderzoeksveld 5 1. Institutionele aspecten van het wetgevingsbeleid: waarom? 5 2. Welke regelgevende niveaus? 6 3. Welke instellingen binnen deze niveaus? 7 Hoofdstuk 2. Opzet: methodologische verantwoording 9 Afdeling 1. Kwalitatief empirisch onderzoek 9 1. Kwalitatief versus kwantitatief onderzoek Caveat: beperkingen van kwalitatief onderzoek (in een juridische context) Onderzoeksstrategie en opzet Algemeen: werkwijze De verkennende fase De verdiepende fase De verwerking van de resultaten 16 Afdeling 2. Rechtsvergelijking 17 Hoofdstuk 3. Inspiratie: deliberative democracy en het kwaliteitsdenken binnen enkele niet-juridische benaderingen 20 Afdeling 1. Deliberative democracy: een communicatieve invulling van democratie 21 Afdeling 2. Enkele niet-juridische kwaliteitsconcepten Kwaliteit: een complex begrip Bestuurskundige theorieën: kwaliteit door kwaliteitsvolle processen Evolutie in het kwaliteitsdenken Een ideaaltypische opdeling in de visie op kwaliteit Verband met democratische legitimiteit De producent- en consumentgeoriënteerde visie VII

3 versterken elkaar Kwaliteit in het overheidsmanagement: New Public Management NPM: Kenmerken en modellen Methodologische problemen inzake NPM Concrete aanbevelingen voor de organisatie van de besluitvormingsprocedure De organisatie van het besluitvormingsproces: interne en externe controle Corporate governance: deugdelijk bestuur Enkele parallellen tussen "corporate governance" en goed overheidsbestuur De grote lijnen: parallellen Communicatie, controle en transparantie De praktijk: grote verschillen Inspiratie voor de wetgever: interne en externe controle Het uitgangspunt: risicoanalyse Externe controle Interne controle Informatie en controle Toepassingen betreffende de organisatie van de besluitvormingsprocedure inzake wetgeving De PDCA-cirkel van DEMING 55 Afdeling 3. Lessen voor de kwaliteit van regelgeving en van het besluitvormingsproces inzake wetgeving 57 Deel I. De kwaliteit van de wet 59 Hoofdstuk 1. De kwaliteit van de wet: een juridisch referentiekader 63 Afdeling 1. De beginselen van behoorlijke regelgeving in de rechtsleer 64 Afdeling 2. Een dwingend kader: de beginselen van behoorlijke regelgeving in de rechtspraak Het staatsrechtelijk kader voor beginselen van behoorlijke regelgeving De staatsrechtelijke principes en hoe ze een kader vormen voor wetgeving De beginselen van behoorlijke regelgeving in de rechtspraak Het gelijkheidsbeginsel Het evenredigheidsbeginsel Het rechtszekerheidsbeginsel Het wettigheids- of legaliteitsbeginsel Het zorgvuldigheidsbeginsel Het redelijkheidsbeginsel Het motiveringsbeginsel Overzicht van de kwaliteitseisen uit de rechtspraak 82 Hoofdstuk 2. Het operationaliseren van de beginselen van behoorlijke regelgeving: internationale maatstaven 85 VIII

4 Afdeling 1. De OESO De kwaliteit van regelgeving, economisch bekeken De kenmerken van goede regelgeving volgens de OESO: een evolutie Uitsplitsing van de kenmerken van goede regelgeving 90 Afdeling 2. De Europese Unie De Europese Unie en de kwaliteit van regelgeving Algemeen: wetgevingskwaliteit volgens de Europese Unie Evolutie in het Europese denken omtrent "Better Regulation" De kwaliteitseisen van de EU: geen afgebakende set van kenmerken maar dat blijkt geen obstakel 104 Hoofdstuk 3. Het operationaliseren van de beginselen van behoorlijke regelgeving: nationale maatstaven 106 Afdeling 1. De acht kenmerken van goede regelgeving volgens de Vlaamse regering Waarom kenmerken van goede regelgeving? De kenmerken volgens de Vlaamse regering Uitsplitsen van de kenmerken van goede regelgeving 110 Afdeling 2. De criteria volgens de federale Dienst voor de Administratieve Vereenvoudiging Waarom kenmerken van goede regelgeving? De kenmerken van goede regelgeving volgens de federale regering 118 Hoofdstuk 4. Synthese: vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 121 Afdeling 1. Verfijning van de beginselen van behoorlijke regelgeving Vergelijking van de kenmerken van goede regelgeving Operationalisering van de kenmerken van goede regelgeving 123 Afdeling 2. Een hanteerbaar toetsingskader, vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces Multidisciplinariteit Juridisch perspectief: juristen Taalkundig perspectief: legistiek en vertalingen Socio-economisch perspectief: evaluaties Centrale aansturing: politieke steun Consultatie Transparantie Opleiding en vorming 133 Deel II. De organisatie van het besluitvormingsproces in theorie en praktijk 135 Hoofdstuk I. Interne voorbereiding van regelgeving 138 Afdeling 1. Situering van de instellingen in het regelgevingsproces 138 IX

5 X 1. Korte beschrijving van het regelgevingsproces Decreten Regeringsinitiatief Parlementair initiatief Besluiten van de Vlaamse regering Wetten Regeringsinitiatief Parlementair initiatief Koninklijke besluiten Knelpunten op het eerste gezicht Ministeriële kabinetten en interkabinettenwerkgroepen Gebrek aan overzicht: nood aan een draaiboek Gebrek aan overzicht: nood aan een regelgevingsagenda Het risico op informele netwerken 157 Afdeling 2. Vlaamse instellingen Uitvoerende macht De Cel Juridische Dienstverlening De Dienst Taaiadvies De Dienst Wetsmatiging Inspectie van Financiën De Vlaamse Ministerraad RIA als kern van het wetgevingsbeleid Cellen voor wetskwaliteit Aanleiding Concrete invulling Vlaams Parlement Decreetgevend secretariaat Algemene taak De Legistieke Cel Taal- en communicatiedienst Commissiesecretaris Juridische dienst HetviWTA 184 Afdeling 3. Federale instellingen Uitvoerende macht Inspectie van Financiën Kanselarij van de Eerste Minister Cel algemene beleidscoördinatie DeBeleidscel De Directie Secretariaten en Overleg Directie Coördinatie en Juridische Zaken Stafdiensten Samenvattend: controle door de Kanselarij Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging De Kafka-test: geïnstitutionaliseerd? De DOEB-test: geïnstitutionaliseerd? Kamer Wetgevend secretariaat Juridische dienst 202

6 2.3. Taaldienst Commissiesecretaris Senaat Dienst Plenaire Vergadering Dienst Wetsevaluatie Taaldienst Commissiesecretaris 213 Afdeling 4. Samenvattend: conclusies uit de analyse en de interviews m.b.t. de interne voorbereiding van regelgeving Toeval als instituut: de juiste persoon op de juiste plaats De politieke ratio Tijd als subjectief gegeven Het belang van opleiding en ervaring Verandering van "bedrijfscultuur": een moeilijke opgave Bedrijfscultuur: een korte omschrijving Cultuurverandering Nood aan onderzoek Toetsing van de interne voorbereiding van regelgeving aan de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 234 Hoofdstuk 2. Externe controle op regelgeving 236 Afdeling 1. Consultatie tijdens het besluitvormingsproces: de rol van adviesorganen Consultatie en adviesorganen: onafscheidelijk? Consultatie: wat en waarom? Consultatie: een breed begrip Waarom consulteren? Consultatieplicht krachtens het zorgvuldigheidsbeginsel? Consultatie in het licht van de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces Geïnstitutionaliseerde en niet-geïnstirutionaliseerde consultatie Functionele analyse van adviesraden: een overzicht Adviesraden: algemeen Functies van adviesraden Empirische functie: deskundigenadvisering Democratische functie: representatieadvisering Samenvattend Disfuncties en oneigenlijk gebruik van advisering Regulatory capture De verhouding tussen de taken van adviesraden en die van het parlement Representativiteit en impact Lessen voor dit onderzoek "Best Practices" inzake consultatie Algemeen: Best practices voor consultatie Wie wordt geconsulteerd? Wanneer wordt geconsulteerd? 282 XI

7 Hoe wordt geconsulteerd? Wat gebeurt er met de resultaten van de consultatie? De noodzaak van een consultatiebeleid De tien best practices inzake consultatie Enkele lessen voor de wetgever: tijd, methode en transparantie 289 Geïnstitutionaliseerde consultatie: adviesorganen als belangrijkste institutionele component Vlaanderen: op weg naar strategische adviesraden "Beter bestuurlijk beleid": een hervorming van het adviesstelsel Algemeen: dertien beleidsdomeinen met telkens één strategische adviesraad (of toch niet?) Strategische adviesraden: opdracht en werking Een vergelijking: BBB versus de "Woestijnwefin Nederland "Beter bestuurlijk beleid": een kritische blik op de manier van hervormen Vermindering van het aantal adviesraden? Hoe strategisch zijn de strategische adviesraden? (Deskundigen)advies versus overleg: de Vlaamse strategische adviesraden blazen warm en koud Drie strategische adviesraden ontleed De Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) Algemeen: opdracht en samenstelling Deskundigenadvies of representatieadvies? Consultatiemethode Tijd? Impact Bijdrage tot transparantie Samenwerking met andere adviesraden Milieu-en Natuurraad van Vlaanderen (Minaraad) Algemeen: opdracht en samenstelling Deskundigenadvies of representatieadvies? Consultatiemethode Tijd? Impact Bijdrage tot transparantie Minaraad en SERV: geen gemakkelijke samenwerking De Vlaamse Onderwijsraad (VLOR) Algemeen: opdracht en samenstelling Deskundigenadvies of representatieadvies? Consultatiemethode Tijd? Impact Bijdrage tot transparantie Samenwerking met andere strategische adviesraden Toetsing van de Vlaamse consultatiepraktijk aan de Best Practices Een nieuwe vorm van institutionalisering: verplichte consultatie in het kader van RIA Conclusie: strategische adviesraden en RIA hebben nog werk voor XII

8 de boeg Pact 2020: veelbelovende doelstellingen Federaal: onduidelijkheid troef Algemeen: een onoverzichtelijk kluwen Enkele federale adviesraden Een federale sociaaleconomische adviesraad? IA. Het ontstaan van de hybride structuur Lessen voor de toekomst De Nationale Arbeidsraad (NAR) Algemeen: opdracht en samenstelling Deskundigenadvies of representatieadvies? Consultatiemethode Tijd? Impact Bijdrage tot transparantie Samenwerking met andere adviesorganen Samenvattend De Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB) Algemeen: opdracht en samenstelling Deskundigenadvies of representatieadvies? Consultatiemethode Tijd? Impact Bijdrage tot transparantie Samenwerking met andere adviesorganen Samenvattend Federale economische besluitvorming: nog tal van andere adviesorganen FOD Economie: vereenvoudiging in het vooruitzicht? De Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO) Algemeen: opdracht en samensteling Deskundigenadvies of representatieadvies? Consultatiemethode Tijd? Impact Bijdrage tot transparantie Samenwerking met andere adviesorganen Samenvattend Toetsing van de federale consultatiepraktijk aan de Best Practices Conclusie: transparantie kan beter op federaal niveau De rol van geïnstitutionaliseerde consultaties in het besluitvormingsproces Niet-geïnstitutionaliseerde consultaties: in de kinderschoenen? Ook bij niet-geïnstitutionaliseerde consultatie nood aan methodologie Enkele voorbeelden uit de praktijk Samenvattend Samenvattend: dringend nood aan een consultatiebeleid 419 Afdeling 2. De Raad van State Algemeen 421 XIII

9 XIV 2. De adviesbevoegdheid van (de afdeling wetgeving van) de Raad van State Algemeen: wat doet de Raad van State? De invloed van inrichting en statuut op het gezag van de Raad De opbouw van deskundigheid Permanente samenstelling van de afdeling wetgeving Assessoren Ondersteuning: het auditoraat en het coördinatie-bureau Informatiebronnen Onafhankelijkheid van de staatsraden De eenheid van de adviezen Een interne hiërarchie binnen de adviezen Rotatie van beleidsdomeinen Eenheid in de formulering Tijdsdruk fnuikt overleg Voorwerp van de adviesbevoegdheid Waarover adviseert de Raad? Voorontwerpen, ontwerpen en voorstellen van wet Ontwerpen van reglementaire besluiten Lacunes in de wetgevingsadvisering Wetsvoorstellen en amendementen Wetsontwerpen: schijnvoorstellen, amendementen en spoedadviezen Reglementaire besluiten: hoogdringendheid Europees recht en internationale verdragen Grondwetswijzigingen De inhoud van de adviezen De juridische toets (wettigheidstoets) Controle van de vormvoorschriften Onderzoek van bevoegdheid en rechtsgrond De wetgevingstechnische (of legistieke) toets Een beleidsanalytische toets? Procedures en termijnen Procedurele elementen Dwingende termijnregeling Impact van de adviezen Opvolging en "slikbaarheid" van de adviezen In welke mate worden de adviezen van Raad gevolgd? Factoren die de opvolging beïnvloeden Belang van de opvolging Openbaarmaking van de adviezen Verbetering van de doorwerking van de adviezen? Een blik op het buitenland Knelpunten 480 Afdeling 3. Het Rekenhof Het Rekenhof: een federale instelling? Opdracht Algemeen: kerntaken Het individuele inzage- en informatierecht van parlementsleden Een steeds breder takenpakket: het Rekenhof kijkt vooruit 490

10 3. Werking en criteria De gehanteerde criteria De impact van het Rekenhof op de regelgeving: een voor beeld De doorwerking van het Rekenhof op de regelgevings procedure 496 Afdeling 4. Toetsing van de externe controle op regelgeving aan de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 497 Hoofdstuk 3. Evaluatie ex post 499 Afdeling 1. Algemeen Begripsomschrijving Risico's van evaluatie ex post Nood aan institutionalisering 502 Afdeling 2. Ex post evaluatie in de praktijk Federaal: focus op het parlement Kamer en Senaat: een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie Situering en werking Samenstelling en input: kritiek en bedenkingen Methodologie en uitvoering: kritiek en bedenkingen Conclusie De Dienst Wetsevaluatie De federale Ombudsman Actieplan van de Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging Vlaanderen Het Vlaams Parlement De Vlaamse Ombudsdienst Opdracht Invloed op de besluitvormingsprocedure: aanbevelingen maken de cirkel rond Doorwerking van de aanbevelingen Nood aan ruimere ex post evaluatie De Vlaamse regering: actieplan reguleringsmanagement 528 Afdeling 3. De juridische evaluatie van bestaande regelgeving 528 Afdeling 4. Toetsing van de evaluatie ex post van regelgeving aan de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 530 Hoofdstuk 4. De knelpunten in het Vlaamse en federale besluitvormingsproces aan de hand van de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 532 Afdeling 1. Multidisciplinariteit 532 Afdeling 2. Centrale aansturing: politieke steun 533 Afdeling 3. Consultatie 536 Afdeling 4. Transparantie 537 Afdeling 5. Opleiding en vorming 539 XV

11 Deel III. Knelpunten in het besluitvormingsproces: een rechtsvergelijkende analyse 541 Hoofdstuk 1. Multidisciplinariteit 544 Afdeling 1. Regelgeving als (multidisciplinair) teamwork Het Canadese voorbeeld: projectteams Het belang van projectteams en multidisciplinariteit Het belang van planning Concreet: wie doet wat? Enkele nuances: Canada is België niet Nederland en Zweden: gelijkaardige taakverdeling en projectwerk Lessen voor België 554 Afdeling 2. Taalkundig perspectief: simultaan "draften" Niet iedere jurist is een wetgevingsjurist! Nederland Wetgevingsjuristen: taak en opleiding De Aanwijzingen voor de regelgeving: een ondersteunend kader Canada Drafters of légistes: de Canadese wetgevingsjuristen Jurilinguists en legal revisors ondersteunen de Canadese wetgevingsjuristen Terminologische hulpmiddelen Het Canadese voorbeeld: simultaan opstellen van regelgeving Lessen voor België 572 Afdeling 3. Socio-economische perspectief: ex ante evaluatie geënt op impact assessments Algemeen: de opkomst van ex ante evaluatie Een goed voorbeeld: de integrale aanpak door de Europese Unie Hoe het niet moet: versnippering. Ervaringen uit Nederland Het belang van verankering in een wetgevingsbeleid: Zweden en Duitsland Het succes van RIA komt met vallen en opstaan: de U-curve Lessen voor België' RIA als integrale effectbeoordeling Dataverzameling Openbaarheid Opleiding Monitoring 587 Afdeling 4. Socio-economische perspectief: ex post evaluatie door middel van Law Commissions Het Angelsaksische voorbeeld: Law Commissions Lessen voor België 595 Hoofdstuk 2. Centrale aansturing: politieke steun 598 Afdeling 1. Nederland: wetgevingsjuristen en de rol van het Ministerie van Justitie 598 Afdeling 2. Canada: draftsmen en teamwork 600 Afdeling 3. Lessen voor België 601 XVI

12 Hoofdstuk 3. Consultatie 603 Afdeling I. Nederland: consultatie als automatisme 603 Afdeling 2. Canada: publieke consultaties 604 Afdeling 3. Lessen voor België: RIA heeft potentieel als kader voor consultatie 606 Hoofdstuk 4. Transparantie 607 Afdeling 1. Nederland en Luxemburg: over de openheid en bevoegdheid van de Raad van State Nederland Luxemburg 611 Afdeling 2. Ministeriële kabinetten in rechtsvergelijkend perspectief Kabinetten: de enige manier om politiek en administratie te verbinden? Impact van kabinetten op de wetgevingskwaliteit? Wat met de kabinetten in het licht van een wetgevingsbeleid? 617 Afdeling 3. Nederland en Canada: draaiboek voor de regelgeving 618 Afdeling 4. Angelsaksische landen: de regelgevingsagenda 620 Afdeling 5. Lessen voor België 621 Hoofdstuk 5. Opleiding en vorming 624 Afdeling 1. Nederland: de Academie voor Wetgeving Traineeopleiding Wetgevingsjurist: opleiding van beginnende wetgevingsjuristen Programma voor wetgevingsjuristen De Academie heeft een impact op alle aspecten van het regelgevingsproces 628 Afdeling 2. Canada: universitaire opleidingen 629 Afdeling 3. Lessen voor België Nood aan een opleidinginstituut Een Raad voor de Wetgeving Universitaire opleidingen 635 Deel IV. Conclusies, stellingen en aanbevelingen 637 Hoofdstuk 1. Algemene conclusies 641 Conclusie 1 - Er is institutioneel potentieel op Vlaams en federaal niveau Conclusie maar er wordt onvoldoende rendement uitgehaald Regering: interne voorbereiding van ontwerpregelgeving Parlement: voorbereiding van wetsvoorstellen Parlement: behandeling van wetsvoorstellen of wetsontwerpen Adviesraden: too little too late De Raad van State: wordt niet ten volle benut Het Grondwettelijk Hof: wordt niet opgevolgd 650 XVII

13 7. Wetsevaluatie: komt niet van de grond Samenvattend: vele kleintjes maken groot 651 Conclusie 3 - Institutionele wijzigingen zijn dringend en noodzakelijk 652 Conclusie 4 - Institutionele wijzigingen zijn ook mogelijk Conclusie als de politiek zijn verantwoordelijkheid opneemt 653 Hoofdstuk 2. Stellingen 655 Stelling 1 - Transparantie is de sleutel tot democratie 655 Stelling 2 - Consulteren is meer dan adviesraden alleen 656 Stelling 3 - Langetermijndenken kan en moet institutioneel verankerd worden 659 Stelling 4 - Het parlement maakt zichzelf zwak; het kan zichzelf ook weer sterker opstellen Stelling maar in ieder geval moet de regering verantwoordelijk gesteld worden voor de kwaliteit van de regelgeving 663 Stelling 6 - Ex ante evaluatie door middel van impactanalyses is onont-beerlijk, zowel op Vlaams als op federaal niveau 664 Stelling 1 -Ex post evaluatie maakt de cirkel rond 666 Hoofdstuk 3. Concrete aanbevelingen 669 Aanbeveling 1 Ban het toeval; bouw een wetgevingsbeleid uit Begin met een schone lei: durf bestaande concepten in vraag stellen Een wetgevingsbeleid: wat en hoe? Mogelijke obstakels Stel iemand verantwoordelijk 675 Aanbeveling 2 - Stel een "Draaiboek voor de regelgeving" op 676 Aanbeveling 3 - Maak werk van een toegankelijke en uniforme regelgevingsagenda 678 Aanbeveling 4 Laat de afdeling wetgeving van de Raad van State beter renderen 679 Aanbeveling 5 - Verzamel meer gegevens en stel ze ter beschikking 681 Aanbeveling 6 - Overschat de jurist niet; introduceer wetgevingsjuristen en projectwerk 682 Aanbeveling 7 - Verkies simultaan schrijven boven vertalen 684 Aanbeveling 8 - Maak het opstellen van regelgeving uitdagend en aantrekkelijk 685 Aanbeveling 9 - Durf de positie van ministeriële kabinetten in vraag te stellen 686 Aanbeveling 10 - Richt een onafhankelijke Wetgevingscommissie ("Law Commission") op 687 Afsluitende beschouwing 689 Bijlage 1 - Tabellen 690 Tabel 1: Link kwaliteitseisen OESO -juridische kwaliteitseisen 690 Tabel 2: Europese Unie - Beginselen Witboek en Mandelkemrapport 691 Tabel 3: Link Vlaamse kwaliteitseisen -juridische kwaliteitseisen 692 Tabel 4: Link federale kwaliteitseisen -juridische kwaliteitseisen 693 XVIII

14 Tabel 5: IX' drie ad\ iiven bij de Vlaamse" administratie (>94 Tabel 6: Best Praclices voor facultatieve consultatie <>9S Bijlage 2 - Bibliografie fi'"> Bijdragen in boeken en monografieën d'ki Bijdragen in tijdschriften 725 Rapporten en verslagen 741 OESO 741 F.uropese Unie 743 Federaal 745 Vlaanderen 746 Nederland 747 Guidelines - buitenland 74X Krantenartikels 748 XIX