Zaaknummer: OLOGdbo14. Onderwerp: Principebesluit verkrijgen aandelen Attero voor inbesteding afvalverwerking

Transcriptie

1 Collegevoorstel Inleiding De Brabantse gewesten hebben namens de Brabantse gemeenten contracten afgesloten voor de verwerking van GFT-en huishoudelijk restafval (HRA) met. In juli 2010 hebben de Brabantse gewesten Addendum 3 bij de Dienstverleningsovereenkomst voor de verwerking van GFT-afval ondertekend. Met dit addendum is die overeenkomst binnen de juridische mogelijkheden daarvan geoptimaliseerd. Kernpunten van die optimalisatie zijn: het voortzetten van de overeenkomst tot 1 februari 2017; een neerwaartse bijstelling van het aanbiedingstarief voor GFT; het inzetten op een (verdere) verduurzaming van de GFT-verwerking. Bij de ondertekening van het addendum is met afgesproken dat een dergelijke optimalisatie ook bij de Overeenkomst inzake het verwerken van huishoudelijk restafval doorgevoerd zou gaan worden. De optimalisatie die partijen bij het restafval voor ogen hadden, namelijk op dezelfde wijze als bij GFT, bleek echter aanbestedingsrechtelijk niet mogelijk. Daarop heeft aan de klantgemeenten voorgesteld het bedrijf zodanig om te vormen dat voor hen inbesteding van de restafvalverwerking mogelijk is (onder de naam Publiek Dienstverlenermodel PDA). Absolute voorwaarde voor inbesteding is dat de gemeenten die gebruik willen maken van de mogelijkheid tot inbesteden de aandelen in het bedrijf bezitten (zeggenschapsvoorwaarde). Voorliggend advies is bedoeld om: 1. uw college te informeren over de inhoud en consequenties van het verwerven van aandelen en het inbesteden; 2. Hierover uw college een voornemen uit te laten spreken om aan de gemeenteraad voor te leggen. Feitelijke informatie Alle Brabantse gemeenten hebben via hun respectievelijke gewesten een overeenkomst met voor het verwerken van hun (grof) huishoudelijk restafval. Deze overeenkomst is midden jaren negentig gesloten en loopt na de tijdig uitgevoerde opzegging tot 1 februari (voor een korte geschiedenis over de totstandkoming van deze langlopende contracten wordt verwezen naar achtergrondbijlage geschiedenis ). De overeenkomst is opgezegd omdat deze niet meer voldoet aan de (gemeentelijke) eisen van deze tijd: Op grond van de overeenkomst betalen de gemeenten in 2012 een aanbiedingstarief van 140,06 per ton inclusief bovenregionale logistiek exclusief btw. Dit tarief ligt veel hoger dan op dit moment gebruikelijk in de markt. De overeenkomst bevat geen mogelijkheden de volumeverplichting (zie verder), het aanbiedingstarief of andere voorwaarden, zoals het verbod op nascheiding, te wijzigen. Met het opzeggen van de overeenkomst zijn vervolgens twee trajecten mogelijk: I. voortzetten van de huidige overeenkomst met de huidige voorwaarden tot 1 februari 2017 gevolgd door een aanbesteding voor de verwerking van (grof) huishoudelijk restafval voor de periode na 1 februari 2017; II. volgen van een inbestedingstraject, waartoe de gemeente aandelen in dient te verwerven dan wel te behouden. Dit traject biedt op korte termijn ruimte voor aanpassingen in de contractvoorwaarden (met name tarief en duurzaamheid). De Vereniging van Contractanten (VvC) heeft de taak op zich genomen om, als belangenbehartiger van gewesten en gemeenten, de beide vervolgtrajecten te onderzoeken. Deze worden hier kort besproken.

2 Voortzetten van de huidige overeenkomst gevolgd door aanbesteden In de huidige overeenkomst dienen de Brabantse gemeenten al hun (grof) huishoudelijk restafval aan te leveren met een minimum van ton per jaar. Indien het Brabantbrede aanbod in een jaar minder bedraagt dan ton dienen de gemeenten uiteindelijk ook voor de mindertonnen te betalen. Dit staat op gespannen voet met de wens tot afvalpreventie. Voor de periode na 1 februari 2017 wordt de verwerking van (grof) huishoudelijk restafval aanbesteed. NB1. In 2011 is het gezamenlijke aanbod restafval van de Brabantse gemeenten al onder de grens van ton beland ( ton). heeft dit onderaanbod niet in rekening gebracht. Op dit moment voldoet het Stadsgewest Den Bosch (naar rato) wel aan de aanleververplichting, de gemeente Heusden (naar rato) niet. Een belangrijke onzekerheid bij de aanbesteding is de ontwikkeling van de verwerkingsmarkt. Er is op dit moment sprake van overcapaciteit die voor lage tarieven heeft gezorgd. De meest recente aanbestedingen laten een tarief van 45,- 70,- per ton poorttarief zien (prijspeil 2012). Het beeld is dat de huidige overcapaciteit nog een tijd kan blijven bestaan, hoewel een sanering niet valt uit te sluiten. In het geval sanering uitblijft, zal het aanbiedingstarief in 2017 liggen op 50,- 60,- per ton. In het geval van een sanering ligt herstel naar een tariefsniveau van 80,- 90,- per ton poorttarief voor de hand. Voor een correcte vergelijking met het huidige all in aanbiedingstarief dienen de genoemde poorttarieven verhoogd te worden met 15,- 20,- per ton aan bovenregionale logistiek (overslag en natransport). Verwerven van de aandelen, gevolgd door inbesteden In de situatie dat de gemeenten de aandelen van verwerven, is het mogelijk voor de verwerking van (grof) huishoudelijk restafval via inbesteden een nieuwe overeenkomst te sluiten voor de verwerking van huishoudelijk restafval. Voor deze nieuwe overeenkomst geldt dat dan: niet langer sprake is van een volumeverplichting voor het aanbiedingstarief aansluiting wordt gezocht bij de heersende marktomstandigheden. Deze wijzigingen worden niet gekwalificeerd als een wezenlijke wijziging, zoals bedoeld in de Europese jurisprudentie met betrekking tot het aanbestedingsrecht. Het ligt niet in de lijn der verwachting dat bereid is om het tarief aan te passen voor gemeenten die niet meegaan met het voorstel. Ten aanzien van het aandeelhouderschap geldt dat dit moet leiden tot zeggenschap in de koers van en een zo groot mogelijke flexibiliteit in de activiteiten om een nauwe aansluiting bij het gemeentelijk beleid te hebben. Hierbij dient aangetekend te worden dat de invloed van de individuele gemeente beperkt zal zijn, omdat de aandelen over een groot aantal gemeenten verspreid zal worden. Informatie ten behoeve van de keuze tussen de vervolgtrajecten Om een onderbouwde keuze te kunnen maken tussen de twee vervolgtrajecten is de volgende informatie van belang: vergelijking op hoofdlijnen met betrekking tot kosten en duurzaamheid en andere aspecten zoals volume, nascheiding etc.; overdracht van de aandelen aan de gemeenten (verwervingsprijs van de aandelen en het risico als aandeelhouder); indicatieve waarde van ; juridische en organisatorische structuur van ; evaluatie en uitstapmogelijkheid;

3 waarde waarde waarde Zaaknummer: OLOGdbo14 beschouwing van de gemeentelijke taken, positie van de gemeenten die niet kiezen voor het inbestedingstraject. Vergelijking op hoofdlijnen De vergelijking met betrekking tot de kosten van de restafvalverwerking gebeurt aan de hand van hoeveelheid maal tarief over de periode juli Uitgaande van bepaalde aannames over vermindering van het afvalaanbod (zoals een halvering van het afvalaanbod in 2022 ten opzichte van nu) en marktprijsontwikkeling komt het verschil neer op 57,- per inwoner (zie bijlage berekening). Dit komt neer op een totale korting van ongeveer 2,5 miljoen euro over 10 jaar. Dat maakt een voordeel per inwoner van 5,70 per jaar op basis van de afvalpreventie 1. Voor de vergelijking met betrekking tot duurzaamheid geldt op hoofdlijnen dat bij de inbestedingsvariant de volumeplicht komt te vervallen, en afvalpreventie daarom minder wordt belemmerd. Anderzijds kan de gemeente in 2017 mogelijk beter inspelen op de ontwikkelingen in de markt als er geen sprake is van binding met en komt de volumeverplichting dan ook te vervallen. Overdracht van de aandelen aan de gemeenten (verwervingsprijs en risico) Bovenstaande vergelijking op hoofdlijnen is gemaakt ten aanzien van de contractuele relatie, dat wil zeggen als klant. Voor de inbestedingsvariant is het noodzakelijk dat de gemeenten de aandelen verwerven van de die geen klant zijn van (provincies en een beperkt aantal gemeenten). Normaliter gaat dit schematisch als volgt: vergoeding gemeenten gemeenten [1] [2] [3] Gezien de (huidige) financiële positie van de gemeenten dient een dergelijke aandelenoverdracht aan hen echter met zeer lage kosten gepaard te gaan. Een relatief laag, symbolisch bedrag voor de aandelen is mogelijk door de vergoeding aan de niet door de gemeenten te laten betalen maar vanuit zelf te financieren. Schematisch: 1 In het rekenvoorbeeld is het tarief voor inbesteding ( 99,50) de middeling van het hoog- en het laagtarief voor aanbesteding. Met andere woorden: indien er geen afvalreductie plaatsvindt, vindt er ook geen kostenreductie plaats.

4 waarde Zaaknummer: OLOGdbo14 symbolisch bedrag gemeenten gemeenten vergoeding w aarde w aarde w aarde [1] [1A] [2A] [3A] De vergoeding vanuit moet daarbij wel zodanig zijn dat de levensvatbaarheid van blijft gewaarborgd. De vergoeding aan de is gerelateerd aan de waarde van. Uit boekenonderzoek moet nog blijken of na de vergoeding aan de een levensvatbaar bedrijf is. Vanuit de VvC wordt aangegeven dat, in het geval na verloop van tijd toch niet levensvatbaar blijkt te zijn, de aandeelhouder in financiële zin geen ander risico loopt dan verlies van de aanschafwaarde van de aandelen (zijnde een symbolisch bedrag). Hierbij wordt aan enkele risico s voorbij gegaan: - Als in een financiële noodsituatie terechtkomt, ligt het voor de hand dat in eerste instantie de aandeelhouders wordt gevraagd om kapitaal vrij te maken om te laten voortbestaan. Mogelijk zal de gemeente - vanwege zaken als continuïteit van de afvalinzameling, imagoschade en verantwoordelijkheid nemen voor het eigen bedrijf zich genoodzaakt achten om te voorzien in de dan ontstane situatie. - is o.a. eigenaar van een afvalverbrandingsinstallatie in Moerdijk. Wanneer de gemeenten zeggenschap krijgen over deze installatie, zijn ze er ook verantwoordelijk voor als deze installatie een milieuhygiënisch ongewenste situatie veroorzaakt. - Ook is niet duidelijk welke randvoorwaarden aan levensvatbaarheid worden gesteld. Omdat door de voorgestelde constructie minimale financiële reserves zal hebben, is het niet duidelijk in hoeverre de mogelijkheid om te investeren in duurzaamheid in de levensvatbaarheidsanalyse wordt meegenomen. Indicatieve waarde van Ten behoeve van de Aandeelhouderscommissie heeft PricewaterhouseCoopers (PwC) een aantal toekomstscenario s geanalyseerd inclusief een indicatieve bepaling van de waarde van. Onder het tekenen van een geheimhoudingsverklaring door twee bestuursleden en de ambtelijk secretaris van de VvC en het door de VvC ingeschakelde accountantskantoor (ESJ Accountants) hebben zij inzage gekregen in het PwC-rapport en onderliggende gegevens. De opdracht aan ESJ bestond uit het vanuit de koperspositie bestuderen en interpreteren van het rapport van PwC. Op basis van het Verslag van bevindingen van ESJ (definitief 29 mei 2012) kan vastgesteld worden dat noch de interpretatie van de resultaten uit het PwC-rapport noch de gevoeligheidsanalyse van de onderliggende gegevens aanleiding geven tot de stelling dat na de vergoeding van de waarde aan de niet levensvatbaar zou zijn. De waardecreatie die ontstaat door de langere termijn klantzekerheid is hierbij buiten beschouwing gelaten. Het in een later stadium uit te voeren boekenonderzoek zal moeten uitwijzen of deze vaststelling valide blijft op basis van de definitieve waardebepaling van.

5 Juridische en organisatorische structuur van Om als gemeente te kunnen inbesteden bij dient de juridische en organisatorische structuur van te voldoen aan twee voorwaarden uit de Europese jurisprudentie: de zeggenschapsvoorwaarde; de werkzaamhedenvoorwaarde. De zeggenschapsvoorwaarde betekent dat de gemeente (al dan niet samen met andere gemeenten) toezicht op de opdrachtnemer uitoefent als was het een eigen dienst èn dat geen enkele zeggenschap ligt bij een private partij. De werkzaamhedenvoorwaarde betekent dat de opdrachtnemer het merendeel (>90%) van haar activiteiten uitvoert voor de toezichthoudende gemeente(n). De huidige juridische structuur van voldoet niet aan de zeggenschapsvoorwaarde. Om aan de inbestedingsvoorwaarden te voldoen wordt binnen een nieuwe vennootschap opgericht ( Publiek) die zich volledig richt op het bedienen van de deelnemende gemeenten en voor hen fungeert als opdrachtnemer. Privaat bedient alle overige klanten (niet-deelnemende gemeenten en bedrijven). Voor Publiek geldt een versterkte zeggenschap voor de aandeelhouders. NB2. De gemeenten worden aandeelhouder van Holding en vervolgens als aandeelhoudende gemeente klant bij Publiek, de overige gemeenten blijven bij Privaat. Aandeelhouders Holding Publiek Privaat Om in dit nieuwe model aan de werkzaamhedenvoorwaarden te voldoen moet het in de organisatorische structuur zo zijn dat (een deel van) de huidige installaties worden ondergebracht in Privaat en zo nodig via huurovereenkomsten ter beschikking worden gesteld aan Publiek. De VvC stelt dat de hier voorgestelde juridische en organisatorische structuur in lijn is met de aanbestedingsrechtelijke regelgeving en jurisprudentie. Deze structuur wordt nog via een Wira-procedure getoetst aan de markt om zo juridische procedures achteraf te voorkomen. Navraag leert echter dat een Wira-procedure geen absolute garantie biedt dat er in een later stadium niet alsnog wordt geprocedeerd. Evaluatie en uitstapmogelijkheid Aan de gemeenten wordt, om op dit moment niet voor een onomkeerbare keuze gesteld te worden, een uitstapmogelijkheid geboden. Deze is gebonden aan een evaluatie die in 2016 plaats moet vinden. Uit deze evaluatie moet blijken dat: door de inbesteding de gemeente de doelstellingen op het gebied van duurzaamheid en kosten heeft kunnen realiseren; nog steeds een levensvatbaar bedrijf is. Als uit deze evaluatie blijkt dat voortzetting van de inbesteding niet in het belang van de individuele gemeente is, dan heeft zij op 1 februari 2017 een uitstapmogelijkheid. Gebruik maken van de uitstapmogelijkheid betekent dat de aandelen tegen de door de gemeenten betaalde aanschafwaarde (symbolisch bedrag) verkocht worden aan de overige aandeelhouders dan wel aan. De

6 uitstapmogelijkheid betekent ook dat de genoten financiële voordelen ten opzichte van het voortzetten van de huidige overeenkomst - bij wijze van schadeloosstelling aan de overige aandeelhouders worden terugbetaald. Dit komt erop neer dat gemeenten die gebruik willen maken van deze uitstapmogelijkheid, het financiële voordeel dat ze hebben van de inbestedingsconstructie moeten reserveren voor eventuele uittreding. Dat kan vormgegeven worden door er als individuele gemeente voor te kiezen tot 2017 het huidige tarief te blijven betalen en daarna het marktconforme tarief te gaan betalen. Een risico hierbij is dat alleen gebruik gemaakt kan worden van deze optie indien de evaluatie aangeeft dat niet aan een van beide doelstellingen wordt voldaan. Daarbij is nu niet gedefinieerd wat de doelstelling op het gebied van duurzaamheid precies inhoudt. De kans bestaat dus dat de gemeente achteraf niet tevreden is met de inbestedingsconstructie, maar toch gehouden is om hierin door te blijven gaan. Beschouwing van de gemeentelijke taken, Naast de genoemde voor- en nadelen ontbreekt in de beschouwing van de VvC een bezinning op de taak van de (gemeentelijke) overheid. Meegaan met de -constructie betekent dat de overheid ondernemer wordt op de afvalmarkt (en wel als mede-eigenaar van een bedrijf dat vanuit een historisch gegroeide situatie de gemeenten een tarief berekent dat boven de marktprijs ligt). Vooralsnog lijkt de eindverwerking van afval meer des markts te zijn dan des overheids. Positie gemeenten die niet inbesteden Voor de gemeenten, die niet kiezen voor het inbestedingstraject, geldt dat zij onder de werking van de huidige overeenkomst vallen. Dit betekent dat: zij tot 1 februari 2017 al hun (grof) huishoudelijk restafval aan dienen te leveren tegen een aanbiedingstarief zoals dat uit het tarievenmodel volgt; De VvC stelt dat het huidige Brabantbrede minimumtonnage van ton wordt omgerekend naar de omvang van de gemeenten die onder de huidige overeenkomst blijven vallen. Op dit moment is het niet duidelijk of deze aanpak juridisch zal standhouden, dit wordt meegenomen in de eerder genoemde WIRA-procedure. Hetzelfde geldt voor een dergelijke omrekening voor andere verplichtingen uit de overeenkomst, zoals het garant staan voor de verplichtingen jegens Afvalverbranding Zuid-Nederland (AZN). Principebesluit Er zijn 5 escapes die gebruikt kunnen worden om terug te komen op een positief principebesluit; namelijk dat 1. de gemeente de aandelen in tegen een symbolisch bedrag kan verwerven, tevens zijnde de nominale waarde van de aandelen; 2. uit boekenonderzoek blijkt dat op korte en langere termijn levensvatbaar is en blijft; 3. uit juridisch onderzoek blijkt dat inbesteding is toegestaan; 4. de gemeente de mogelijkheid heeft om per 1 februari 2017 de aandelenverwerving en inbesteding ongedaan te maken, waarbij zij per saldo niet méér kwijt is dan zij bij voortzetting van de huidige overeenkomst kwijt zou zijn geweest; 5. de gemeenteraad instemt met het verwerven/(deels) behouden van aandelen in. Dit geeft echter al aan dat er voor een besluit dat verregaande gevolgen heeft, er nog veel onduidelijkheden zijn. Dit gecombineerd met de marktgerelateerde aard van de afval-eindverwerking, de beperkte invloed op voor een enkele gemeente en de risico s die het bezit van een verbrandingsoven met zich mee brengt, wordt geadviseerd om niet in te stemmen met het voornemen om een positief besluit voor te leggen aan de gemeenteraad tot het verwerven van aandelen in. Dit

7 wijkt af van het advies dar de VvC aan de gemeenten heeft voorgelegd. In dit geval wordt het huidige contract (tot februari 2017) voortgezet. Inzet van Middelen Wel of geen deelname aan inbesteding heeft financiële consequenties. Deelname aan inbesteding heeft belangrijke financiële voordelen. De hoogte daarvan is mede afhankelijk van de mogelijkheden om het huidige aanbod te kunnen reduceren en op welke wijze de marktprijs zich zal ontwikkelen. Een en ander is in de bijlage alternatievenberekening weergegeven. Deelname aan inbesteding kan echter ook aanzienlijke financiële nadelen opleveren in de vorm van het voordoen van risico s zoals die in dit voorstel zijn genoemd. Risico's Het voorgerekende voordeel gaat uit van aannames met een halvering van het afvalaanbod in Dit is wel erg ambitieus, zeker in het licht van de gemeentelijke doelstelling van 65% bronscheiding in 2015 (afvalbeheersplan) en die van het Landelijk Afvalbeheersplan van 60%. Ook de aanname van 80,- per ton voor hergebruikt afval is optimistisch 2. Omdat de voorgerekende kostenreductie behaald moet worden vanuit deze onderdelen is het niet zeker dat het voordeel van 2,5 miljoen daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden. Naast het hiervoor gestelde, dient ook overwogen te worden dat het van belang is dat de gemeente Heusden blijft optrekken met andere gemeenten, om bij overeenkomsten gebruik te kunnen maken van schaalvoordelen. Als een grote meerderheid van gemeenten wel voor de aanbestedingsvariant kiest, dient een herbezinning plaats te vinden op dit principebesluit. Daarom zullen de regionale ontwikkelingen goed worden gevolgd. Procedure Vervolgstappen Op 28 juni 2012 neemt de aandeelhouderscommissie van een beslissing over de verkoop van de aandelen. Indien de meerderheid van de gemeenten voornemens is een positief besluit voor te leggen aan de gemeenteraad staan voor de maanden daarna de volgende acties op het programma: formele besluitvorming in gemeenteraden en provinciale staten; opstellen van de nieuwe overeenkomsten; boekenonderzoek op bedrijfswaarde en levensvatbaarheid (stresstest). Dit verklaart waarom er vanuit veel nadruk wordt gelegd op snelle besluitvorming bij gemeenten: gaat ervan uit dat de gemeenten die voor 28 juni geen reactie hebben gegeven, niet akkoord gaan met het voorstel. Mogelijk besluit de aandeelhouderscommissie de aandelen te verkopen aan een private partij indien er onvoldoende belangstelling is vanuit de klantgemeenten. Voorgenomen besluit Wij stellen u voor bijgaand besluit vast te stellen. Ter kennisname naar de raadsleden. 2 Omdat het voorstel tot inbesteding naar alle klantgemeenten is verstuurd, wordt nu wel uitgegaan van deze cijfers om miscommunicatie met andere gemeenten te voorkomen. Wel is een extra overzicht meegestuurd met alternatieve uitgangspunten.

8 BESLUIT Het college van Heusden heeft in de vergadering van 26 juni 2012; besloten: - Niet in te gaan op het voorstel van om aandelen in te verwerven (en dus het huidige contract te continueren). Ter kennisname naar de raadsleden namens het college van Heusden, de secretaris, mr. J.T.A.J. van der Ven

9 Zaaknummer:DBo14 Publiekssamenvatting Het college neemt het principebesluit om geen aandelen te kopen. De voordelen van aankoop van aandelen wegen niet op tegen de nadelen. Als mede-eigenaar neemt de gemeente ongewenste financiële risico s, bovendien is het niet wenselijk om als overheidsorganisatie op deze wijze mee te doen in de afvalmarkt. Verdere ontwikkelingen worden op de voet gevolgd.