Spoor Beleid ABSTRACT

Transcriptie

1 Spoor Beleid ABSTRACT Vanaf eind 2002 tot eind 2004 werden de beleidsvormingsprocessen van vier beleidsmaatregelen (Opleidingscheques, Persoonlijke-assistentiebudget, Integrale Jeugdhulp en Ruimtelijk Uitvoeringsplan regionaalstedelijk gebied Aalst) gedetailleerd gereconstrueerd en geanalyseerd. Met deze studie op micro- of maatregelniveau beoogden we twee zaken: 1. Vooreerst wilden we een blik werpen op vernieuwende beleidsvormingsprocessen en op de implicaties ervan voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. 2. Daarnaast wilden we via deze studie meer te weten komen over het beleidswerk dat Vlaamse ambtenaren verrichten en wilden we nagaan welke competenties ze in beleidsprocessen nodig hebben. Omdat niet iedereen geïnteresseerd is in alle aspecten van deze omvattende studie, hebben we naast een volledig eindrapport 1, ook nog vier aparte deelrapportjes samengesteld. In elk van die deelrapportjes wordt één van de vier beleidsvormingsprocessen geanalyseerd. Daarbij wordt aandacht besteed aan het innovatieve karakter van het proces, aan het beleidswerk van ambtenaren & kabinetsmedewerkers, aan het management van het beleidsvormingsproces, aan de moeilijkheden in en de uitdagingen voor het proces,. Speciale aandacht gaat naar twee centrale uitdagingen voor de overheidsbeleidsvorming, nl. het geïntegreerd (administratie-overschrijdend en/of intersectoraal) en het interactief (in samenspraak met maatschappelijke actoren) uitwerken van beleid. We bekijken voor elk van de processen welke mechanismen daarvoor ingezet werden en wat de implicaties van die keuzes zijn geweest voor de beleidsmaatregel, voor het proces en voor het Vlaams politiek-ambtelijk systeem. Dit rapport bevat de analyse van het beleidsproces Persoonlijke-assistentiebudget voor personen met een handicap. Het bevat echter ook de inleiding van het eindrapport (om het ruimere onderzoek en de gebruikte concepten & begrippen te verduidelijken) en een deel van het slothoofdstuk (om deze case te kunnen situeren en om tot meer algemene conclusies te komen over de vier beleidsvormings-processen heen). Het rapport is bijgevolg als volgt opgebouwd: In het eerste inleidend hoofdstuk schetsen we naast een conceptueel, ook een normatief analysekader voor beleidsvormingsprocessen. In het tweede hoofdstuk analyseren we de case PAB : o Eerst wordt de maatregel -het beleid- gesitueerd en inhoudelijk voorgesteld. o Vervolgens reconstrueren en bespreken we het beleidsvormingsproces. o In een derde deel belichten en beschrijven we het verrichte beleidswerk. o Ten slotte analyseren we het beleidsproces vanuit het normatieve analysekader uit het eerste hoofdstuk. In het derde en afsluitende hoofdstuk maken we de case-overschrijdende vergelijkende analyse en vatten we de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek over de Vlaamse beleidsvorming samen. We beperken ons daarbij tot de uitdagingen van de vernieuwende processen voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. De algemene bedenkingen over het ambtelijk beleidswerk en over de vereiste competenties in beleidsprocessen, vindt u in het volledige eindrapport. 1 Te vinden op Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans i

2 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1 BELEIDSWERK EN (VERNIEUWENDE) BELEIDSVORMING: EEN INLEIDEND KADER SITUERING VAN DE STUDIE Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader CONCEPTUELE UITKLARING Beleidsvorming Beleidswerk... 7 Enkele literatuurinzichten... 7 Naar een eigen analyseschema... 8 Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema Nut van dit analyseschema EEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMING Professional policy-making in het Verenigd-Koninkrijk Naar een eigen normatief model TOEKOMSTGERICHT OMGEVINGSBEWUST OPEN INFORMEREND & COMMUNICEREND UITVOERINGSGERICHT ONDERBOUWD IMPACT-ANTICIPEREND INNOVATIEF KRITISCH REFLECTEREND OPVOLGEND EN EVALUEREND GEÏNTEGREERD Nut van dit simplistisch normatief kader ONDERZOEKSVRAGEN Algemene onderzoeksvragen over de cases heen Onderzoeksvragen per case Reconstructie beleidsproces Taakverdelingsanalyse Capaciteitsperspectief Onderzoeksvragen per individu HOOFDSTUK 2 HET PERSOONLIJKE-ASSISTENTIEBUDGET VOOR PERSONEN MET EEN HANDICAP INLEIDING: SCHETS VAN DE MAATREGEL EN DE AANVRAAGPROCEDURE VERLOOP VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES Agenderingsfase Het voorstel van decreet uit De experimentele fase Opzet Onderzoeksresultaten en maatschappelijke reactie Evaluatie De uiteindelijke beleidsvorming: hoofdlijnenkeuze (in een PGB-context) Van beleidsbepaling naar beleidstoepassing: operationalisering & beleidsinvoering ii Spoor Beleid

3 Inhoudelijke operationalisering Beleidsinvoering Beleidsopvolging Opvolging van het uitvoeringsproces De inhoudelijke opvolging Wijzigingen, principiële discussies en pogingen tot wijziging Voorstel tot wijziging inzake mantelzorg Wijzigingsbesluit van juli 2002: assistentie door voorzieningen Wijzigingsbesluit van De RSZ-problematiek inzake de tewerkstelling van echtgenoten Wetenschappelijke beleidsevaluatie ANALYSE VAN HET BELEIDSWERK Overzicht van het verrichte beleidswerk Overleg met andere overheidsdiensten Inhoudelijk (operationaliserend) beleidsvoorbereidend werk Beleidsinvoerend werk Het inschalingsverslag Inschalingsmethode De vorming van de PAB-MDT s Terugblik op het beleidswerk NORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCES Algemene beschouwingen Vernieuwende regeling, innovatief proces? Uitvoeringsgericht Kritisch reflecterend Beleidsopvolgend en evaluerend Outward looking / Omgevingsbewust Toekomstgericht, onderbouwd, impact-anticiperend Rol van de media Beleidsvormingsmanagement Beleidsintegratie Interactiviteit Arena-samenstelling en aanwezige belangen Participatiekanalen Afsluitende bemerkingen bij het interactieve proces HOOFDSTUK 3 VERNIEUWENDE BELEIDSVORMINGSPROCESSEN & HUN CAPACITEITSUITDAGINGEN: VERGELIJKENDE EN AFSLUITENDE BEDENKINGEN VERNIEUWENDE BELEIDSPROCESSEN EN HUN UITDAGINGEN VOOR DE VLAAMSE BELEIDSCAPACITEIT Algemene kenmerken van de 4 beleidsvormingsprocessen Vergelijkende normatieve analyse: Algemene beschouwingen Onderbouwing & impactanalyse van PAB & OPL Outward Looking / Omgevingsbewustzijn Uitvoeringsgerichtheid Open informerend Innovatief Kritisch reflecterend - Opvolgend en evaluerend Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans iii

4 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen Beleidsvormingsmanagement Vergelijkende normatieve analyse: Het aspect Geïntegreerd of Gecoördineerd Mechanismen Moeilijkheden / Knelpunten inzake horizontale afstemming Verticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking: mechanismen & moeilijkheden Afsluitende bedenkingen Het aspect Interactiviteit Mate van betrokkenheid & Participatiekanalen (Channels of Involvement) Invloed Moeilijkheden/Uitdagingen Afsluitende bedenkingen bij het aspect interactiviteit BIJLAGE...63 BIJLAGE 1: TABELLEN EN FIGUREN BIJLAGE 2: OVERZICHT INTERVIEWS BIBLIOGRAFIE BIBLIOGRAFIE INLEIDEND KADER (HOOFDSTUKKEN 1 & 2 VOLLEDIG EINDRAPPORT) BIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 2: PAB-CASE iv Spoor Beleid

5 OVER DE AUTEURS... Diederik Vancoppenolle ( 1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van de beleidsvorming in Vlaanderen, meer bepaald vanuit het dubbele perspectief professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsvorming. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) betrof een vergelijking van de modernisering van de regionale overheidsadministraties in België (Vlaamse Overheid, Waals Gewest, Franstalige Gemeenschap). Naast de onderzoeksactiviteiten voor het Steunpunt probeert Diederik aan een doctoraatsscriptie over de bestuurlijke organisatie van de Vlaamse beleidsvorming te werken, met specifieke focus op de ambtelijke beleidsrol in het Vlaams politico-administratief systeem. Prof. Dr. Marleen Brans ( 1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid. In het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen publiceerden de auteurs al over de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap (taakverdeling en verhouding tussen kerndepartement en agentschappen) en werkten ze aan een verkennende studie over consultatiecodes voor ambtenaren. Alle bemerkingen & feedback over dit rapport zijn welkom bij Diederik Vancoppenolle, E. Van Evenstraat 2C 3000 Leuven, diederik.vancoppenolle@soc.kuleuven.ac.be. Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans v

6

7 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader HOOFDSTUK 1 Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader Een rapport over beleidsvorming, beleidswerk en over vernieuwende beleidsvormingsprocessen dient grondig te verhelderen wat het onder deze zaken verstaat. Daarom zullen we in dit eerste hoofdstuk niet alleen een conceptueel, maar ook een normatief kader uitwerken aan de hand waarvan de geselecteerde case nadien kan geanalyseerd worden. Maar alvorens deze analysekaders te schetsen, willen we het onderzoek situeren in een ruimere onderzoekscontext, zodat duidelijk wordt welke achterliggende redenen de grondslag voor dit onderzoek vormden SITUERING VAN DE STUDIE Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid Dit onderzoek vond plaats in het kader van het onderzoeksspoor Beleid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Dat zogeheten Spoor Beleid kijkt vanuit een beleidswetenschappelijke invalshoek naar de overheid. Het denken in deze discipline heeft zich weliswaar vanuit een viertal invalshoeken (effectiviteit, haalbaarheid, legitimiteit en legaliteit)- volgens Bekkers & Ringeling (2003) langs twee lijnen ontwikkeld. De eerste lijn is die van de beleidsanalyse (de beleidsinhoud), de tweede die van de analyse van beleidsprocessen. Ons onderzoek situeert zich voornamelijk in die tweede, procesmatige onderzoekslijn. Het onderzoeksproject heeft als hoofddoel om na te gaan hoe de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit ( policy-making capacity ) te verstaan als het geheel aan structuren, procedures, beleidsondersteunend personeel en waarden dat de Vlaamse Overheid inzet om haar beleidsvormingsprocessen gestalte te geven- versterkt kan worden. Die capaciteit is nu aan twee trends of uitdagingen onderhevig: -Enerzijds is er de vraag naar een professionalisering van die capaciteit, teneinde beter (effectiever) beleid te ontwikkelen. -Anderzijds is er een steeds sterker wordende vraag om de beleidsvorming te vermaatschappelijken, meer in samenspraak met overheidsexterne actoren en/of individuele burgers te laten verlopen. Ook deze trend heeft gevolgen voor de beleidscapaciteit (andere processen, andere ambtelijke competenties, implicaties voor de politiek-ambtelijke verhouding, ). Centrale vraag van het onderzoeksproject is nu hoe de Vlaamse beleidscapaciteit (nog 2 ) kan versterkt worden in het licht van beide uitdagingen. We kunnen deze onderzoeksvraag en het hele onderzoeksraamwerk visueel voorstellen in volgende tabel. 2 Voortbouwend op de capaciteitsversterkende initiatieven uit het verleden: MIS, Strategische planning, Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 1

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen Analyseniveaus: -Macro -Meso -Micro COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT Structuren/Procedures HR + Competenties Cultuur Politiek- Ambtelijke verhoudingen DIMENSIES Informatie Evaluatie Strategie / LT-visie Coördinatie Consultatie Tabel 1-1: Algemeen onderzoeksraamwerk van het Spoor Beleid -De kolommen bevatten de diverse componenten die we aan de beleidscapaciteit onderscheiden, de rijen geven de vijf dimensies weer die aan de uitdagingen verbonden zijn: Professionalisering heeft ons inziens betrekking op het versterken van de informatiebasis voor beleid, op het versterken van de ex-ante en ex-post evaluatiecapaciteit, op een beter gecoördineerde beleidsontwikkeling en op het inbedden van individuele maatregelen in een onderbouwde beleidsvisie op langere termijn. Vermaatschappelijking uit zich in de consultatiedimensie. -De tabel geeft ook aan dat dit raamwerk op verschillende analyseniveaus kan toegepast worden (macro-meso-micro). Het macro-level is het regeringsbrede niveau, het meso-level is het niveau van een beleidsdomein/-veld of van een Ministerie, het microniveau bevindt zich op maatregelniveau. -Onderzoeksmatig hanteren we dit raamwerk zowel beschrijvend als explorerend of toetsend. -Vooreerst brengen we op descriptieve wijze de capaciteitsversterkende initiatieven uit binnen- en buitenland in de tabel onder. Op het eind van het project moet zo duidelijk worden welke verschillende capaciteitsaanpassingen er bestaan om te werken aan één of andere dimensie. -Daarnaast gaan we ook na (exploreren en/of toetsen) welke implicaties bepaalde capaciteitsvernieuwingen hebben voor de andere componenten. Bijvoorbeeld: Welke implicaties hebben interactieve processen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen? Samenvattend kunnen we stellen dat dit raamwerk erg breed, maar ook erg vernieuwend en beleidsrelevant is. Het biedt een integraal perspectief op de versterking van de beleidscapaciteit en maakt duidelijk aan welke componenten nog gewerkt kan worden. Wanneer we de afgeronde en lopende beleidsgeoriënteerde onderzoeksprojecten van het Instituut voor de Overheid of het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie in dit raamwerk plaatsen, blijkt dat rond diverse dimensies en/of componenten reeds onderzoek werd/wordt verricht, maar dat andere dimensies 3, componenten en vooral lagere analyseniveaus onderbelicht werden/worden Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader In het Jaarplan 2003 schreven we -in het kader van onze inventarisatie en analyse van de Vlaamse beleidscapaciteit- als subdoelstelling in om een genuanceerd beeld te verwerven van beleidsvormingsprocessen in de Vlaamse Overheid. Daarbij zouden we speciale aandacht besteden aan de organisatie van open beleidsvormingsprocessen en wilden we vooral oog hebben voor de 3 De consultatiedimensie is daar het beste voorbeeld van. 2 Spoor Beleid

9 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader implicaties van dergelijke interactieve beleidsvormen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen en voor de competenties van beleidsambtenaren. Met dit deelonderzoek dat deeltijds en gespreid over twee onderzoeksjaren uitgevoerd werdwilden we verschillende van de vermelde leemtes opvullen. Eerst en vooral wilden we met deze studie op het micro-analyseniveau meer over het verloop van concrete beleidsvormingsprocessen in Vlaanderen te weten komen. Dit niet alleen om met meer kennis van zaken te kunnen spreken over hogere analyseniveaus, maar ook om te zien welke capaciteitscomponenten de Vlaamse Overheid in die processen inzet. Tevens wilden we door een grondige analyse een beter zicht krijgen op het beleidswerk van ambtenaren. Over ambtelijk beleidswerk wordt in Vlaanderen of België immers weinig of niets geschreven, waardoor er tal van misvattingen en imago-problemen 4 blijven bestaan. Ten slotte wilden we met dit project nadrukkelijk stil staan bij de implicaties van twee van de uitdagingsdimensies (de dimensies coördinatie en consultatie) op de diverse capaciteitscomponenten, met speciale aandacht voor de impact van open beleidsprocessen op de activiteiten en competenties van ambtenaren in interactieve processen. De openheid kan zowel betrekking hebben op de beleidscoproductie met externe maatschappelijke actoren, als op de sectoroverschrijdende samenwerking met andere administraties/ beleidsdomeinen. Voor Vlaanderen is deze uitdaging mogelijks nog groter, omdat zo veronderstellen wij toch- de consultatie-taken (het overleg en onderhandelen met belangengroepen en/of andere maatschappelijke actoren) in belangrijke mate het prerogatief vormen van de kabinetten. In het licht van een eventuele versterking van de beleidsondersteunende rol van ambtenaren als gevolg van een eventuele afslanking van de ministeriële kabinetten, zou men kunnen verwachten dat ambtenaren er nieuwe taken zouden bij krijgen, waarvoor ze mogelijkerwijze nieuwe en andere competenties zouden nodig hebben. Subdoel van de studie was dus om zoals tabel 1.2 weergeeft- te exploreren welke gevolgen interactieve beleidsvormingsprocessen hebben voor de taken en competenties van ambtenaren. Analyseniveau: COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT -Micro Structuren/Procedures HR + Competenties Cultuur Politiek- Ambtelijke verhoudingen Informatie Evaluatie DIMENSIES Strategie Coördinatie Consultatie Ambtelijke beleidswerk in vernieuwende beleidsvormingsprocessen Tabel 1-2: Situering van het onderzoek in het ruimer onderzoekskader 4 Zoals het beeld van de onbeduidende rol van ambtenaren in de beleidsvoorbereiding (in verhouding tot de kabinetten) of het beeld van de saaie, uitvoerende ambtenaar. Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 3

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen 1.2. CONCEPTUELE UITKLARING In vroegere rapporten (Brans, Vancoppenolle et al., 2003; Vancoppenolle & Brans, 2003) besteedden we al aandacht aan de conceptuele uitklaring van de beleidscyclus en diens deelprocessen en deeltaken. We hernemen hieronder een deel van dat kader om nader in te kunnen gaan op beleidsvormingsprocessen Beleidsvorming Doorgaans wordt in de bestuurskundige literatuur vertrokken van een éénvoudig fasemodel van beleidsprocessen. Na de agendering van het probleem, zou het beleid achtereenvolgens voorbereid, bepaald of vastgesteld, uitgevoerd, opgevolgd en -idealiter- ook geëvalueerd worden. Beleidsvorming zien wij niet als één van die fases, maar wel als een overkoepelende fase of deelproces. Meer bepaald beschouwen wij beleidsvorming als het proces dat de toepassing van het beleid (de eigenlijke uitvoering) voorafgaat. In essentie omvat dat deelproces een complex geheel aan deelprocessen en activiteiten. BELEIDSVORMING Beleidsvorming Agendavorming Beleidsvoorbereiding Beleidsbepaling Beleidsuitvoering Beleidsopvolging/beleidsevaluatie Terugkoppeling Beleidscyclus / Beleidsvoering Figuur 1-1: Inhoud van het concept beleidsvorming Wij kiezen er om drie redenen voor om dit concept te gebruiken: Eerst en vooral geeft het veel beter de verwevenheid en overlap tussen de klassieke fases agendavorming, beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling weer. Besluitvorming is immers niet het eindpunt van de beleidsvoorbereidende fase, maar maakt er juist integraal deel van uit. Het begrip Beleidsvorming geeft zo meent ook Kuypers (1980)- die verwevenheid, die verstrengeling van de processen van beleidsontwikkeling en besluitvorming helder weer. Er worden immers vaak op basis van een aantal richtinggevende beslissingen ontwerpnota s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren voorgelegd worden, waarna een aantal wijzigingen aangebracht worden of waarna beslist wordt een aantal zaken verder of anders uit te werken. Meer nog, door beleidsvorming op te vatten als al datgene wat gebeurd vóór men tot de uitvoering overgaat, kunnen we ook andere, minder lineaire modellen van beleidsontwikkelingsprocessen zoals het stromen- (Kingdon, 1995) of het ronden-model (Teisman, 1992)- in onze analyse integreren. Tegelijk is het een dynamisch concept dat beter de complexe multi-actor context waarin beleid tot stand komt illustreert en heeft het minder een rationeel-analytische inslag. Ten derde is het ook een concept of proces dat door bepaalde auteurs grondig is geanalyseerd in een aantal relevante deelprocessen. De auteur die dit naar onze mening- het best heeft gedaan is de Nederlandse academicus Rob Hoppe. Hoppe onderscheidt aan beleidsvorming een aantal deelprocessen of basisroutines en onderkent een aantal terugkoppelingen tussen die deelprocessen, zowel voorwaartse als achterwaartse (Hoppe & Van de Graaf, 1992). 4 Spoor Beleid

11 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader Figuur 1-2 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe Drie aspecten van zijn model zijn erg relevant voor onze benadering: Vooreerst is het interessant dat zijn model bruikbaar is in de dagelijkse beleidsrealiteit doordat hij stelt dat elk proces er anders zal/kan uit zien 5 en doordat hij vijf soorten iteratieve terugkoppelingscycli onderscheidt. Zo maakt zijn model bijvoorbeeld heel duidelijk dat besluitvorming niet alleen op het eind van de rit voorkomt, maar dat er en cours de route grote en kleine keuzes gemaakt worden en dat er na onderhandelingen bepaalde pistes verlaten of juist verder uitgewerkt kunnen worden. Hoppe stelt ook dat elke basisroutine zijn neerslag kan vinden in een apart document (Hoppe, Jeliazkova & Van de Graaf, 1998). In de praktijk zal het echter vaak gaan om uitbreidingen, detailleringen of aanpassingen aan bestaande teksten. Tot slot is Hoppe s benadering nog relevant omdat hij van oordeel is dat elke deelroutine in meer of mindere mate het voorwerp kan zijn van politieke wilsvorming. Elke fase is dan meer of minder instigerend volgens hem. Moeilijkheid is dat de spanningsverhouding tussen intellectuele rijping (uitdenken) en politieke wilsvorming (instigeren) zich per basisroutine hult in een andere gedaante, zoals onderstaande figuur aangeeft. Figuur 1-3: Overzicht van de zes rivaliserende claims 5 Beleidsprocessen kunnen op een aantal manieren van elkaar verschillen, meent Hoppe. Ze kunnen verschillen in de aanwezigheid van (één of meer) basisroutines, in de fasering (volgtijdelijke ordening) van de routines, in de cycli tussen de routines, in de continuïteit van het proces (interrupties of niet en zo ja, om welke redenen). Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 5

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen In de basisroutine Opdrachtformulering moet de opdrachtgever kiezen tussen het ruimte laten voor beleidsontwikkelende creativiteit of tussen het binden van beleidsambtenaren aan strakke politieke controle. In de basisroutine Grondvragenselectie gaat het om het verschil tussen ontembaarheid en vooringenomenheid. Bij de keuze van de hoofdlijnen staat de vraag centraal hoe men de onzekerheid die gepaard gaat met de assumpties achter de voorgestelde keuze kan verminderen. Dit kan via onzekerheidsabsorptie (door politieke wilsact) of via plausibiliteitstoetsing (beraad door deskundigen). In de basisroutine Deelontwerpen staat het dilemma Orthodoxie versus Inventiviteit centraal. Vraag is immers of men op de oude manier voortgaat of of men het om een andere en vernieuwende boeg gaat gooien? Bij het Onderhandelen geeft politieke wilsvorming aanleiding tot het zoeken naar een compromis, terwijl de ontwerp-benadering eerder op synthese uit zou zijn. In de laatste fase Haalbaarheidstoetsing gaat het volgens Hoppe om het verschil tussen aanvaardbaarheid voor buitenstaanders als politici, belangengroepen, publiek en uitvoerbaarheid voor het eigen apparaat. We vatten beleidsvorming dus op als het geheel van processen of taken die ertoe leiden dat een beleidsmaatregel uitgewerkt en vastgesteld wordt, zodat deze kan uitgevoerd worden. Beleidsvorming omvat bijgevolg ook die activiteiten die tot doel hebben om de inhoudelijke beleidsbeslissingen te vertalen in uitvoeringsstructuren. De uitvoering van beleidsontwerpen voltrekt zich immers niet zonder meer, maar veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks van opeenvolgende activiteiten, voortvloeiende uit het beleidsprogramma. Sommige auteurs noemen dit programmering (het ontrafelen van beleidsprogramma s in operationele taken), anderen spreken over het ontwerpen van de beleidsuitvoering, over de uitvoeringsgerichte vertaling of over de invoering of nadere uitwerking van een beleid als geheel (of beleidselementen daaruit) tot het gebruiksklaar is. In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (=hun toepassingsgebied bepalen: wat, wanneer en wie) en om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van het uitvoeringsapparaat 6. In een ander rapport hebben wij deze twee aspecten conceptueel onderscheiden als de inhoudelijke operationalisering van een beleidsmaatregel enerzijds (in principe een onderdeel van de beleidsvoorbereidende fase, maar in de praktijk vaak een faseoverschrijdend deelproces), en de beleidsinvoering anderzijds. Beleidsinvoering slaat dan enkel op het operationeel & beheersmatig voorbereiden van het toepassingsproces. Het invoeren van een beleid bestaat er dus uit om een keten, een combinatie of convergerend netwerk van werkeenheden zodanig aan elkaar te koppelen (en te routiniseren), dat precies de juiste pool van kennis, vaardigheden en materiaal ontstaat om toepassingsprestaties (de eigenlijke uitvoering) te kunnen leveren (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 339). Het gaat dus niet alleen om het oprichten of aanpassen van structuren, maar ook om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines. In de praktijk blijken beide fases wel eerder gelijktijdig, dan consecutief plaats te vinden. Desalniettemin denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. We geven in de onderstaande tabel voor de duidelijkheid het door ons gehanteerde begrippenkader schematisch weer. 6 De kenmerken van dat uitvoeringsapparaat het geheel van organisaties dat bij de uitvoering van het beleid is betrokken- zijn van belang omdat ze de kans op succesvolle uitvoering bepalen. Uitvoeringsorganisaties kunnen zeer divers van aard zijn: het kan om private partijen gaan, om andere overheden of om eigen al dan niet verzelfstandigde- afdelingen/entiteiten. Naargelang het nieuwe beleid moeilijk te aanvaarden is voor uitvoeringsorganisaties of grondige aanpassingen aan de werkroutines van die uitvoeringsorganisaties vraagt, zal de beleidsinvoering meer tijd vergen. 6 Spoor Beleid

13 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader B E L E I D S V O R M I N G Beleidsuitvoering Fase / Proces Hoofdtaken Eindpunt Agendavorming Beleidsproblemen of oplossingen Maatregel op beleidsagenda onder de aandacht brengen Beleidsvoorbereiding -Inhoudelijk operationaliseren Beleidsbepaling Beleidsinvoering Beleidstoepassing Ontwerpen beleid: Uitwerken, uitschrijven en beargumenteren Het inhoudelijk operationaliseren van de regelgeving: begrippen, doelgroepen,. Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk en politiekbestuurlijk krachtenveld loodsen. Het organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, van uitvoeringsapparaat (Doen) inzetten van goedgekeurde beleidsinstrumenten (door uitvoeringsorganisaties) dient uiteindelijk te resulteren in een voorstel van beleidsontwerp dat politiek bekrachtigd kan worden. dient te resulteren in een goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan. Dient te resulteren in een voorbereid uitvoeringsapparaat, klaar voor de beleidstoepassing. dient te resulteren in een aantal beleidsprestaties, in een zekere output 7. Beleidsopvolging Monitoren en rapporteren over uitvoering Dient te resulteren in veelheid aan beleidsrelevante data. Beleidsevaluatie (Ex-Post) Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse van processen, inhoud of effecten van beleid Tabel 1-3: Schematisch overzicht van het gehanteerde begrippenkader Dient te resulteren in voortzetting, bijsturing of beëindiging van beleid Beleidswerk Enkele literatuurinzichten Uit het model van Hoppe en uit de tabel uit de vorige paragraaf viel al op te maken dat de verschillende deelprocessen een veelheid aan beleidstaken omvatten en dat elk deelproces meer of minder politiek gedomineerd kan worden. Elke taak omvat dan nog vele en diverse beleidsactiviteiten. Al dit beleidswerk volledig en werkelijkheidsgetrouw, maar beknopt opsommen is echter niet zo eenvoudig. Aan de hand van een aantal theoretische benaderingen pogen wij tot een overzichtelijke schets van het te verrichten beleidsvormend werk te komen. In rationeel-synoptische benaderingen onderscheidt men meestal twee clusters van beleidstaken: probleem- en oplossingsanalyserende werkzaamheden. Probleemanalytische taken zijn gericht op het bereiken van een duidelijk inzicht in de aard, de omvang en de oorzaken van een ongewenste maatschappelijke situatie. Oplossingsanalytische taken staan in het teken van het ontwerpen en vergelijken van de beste oplossingsalternatieven. Dergelijke benaderingen gaan echter voorbij aan de sociale en politieke complexiteit van de beleidswerkelijkheid en geven geen volledig beeld van het te vervullen beleidswerk. 7 Waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen. Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 7

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen Andere auteurs -zoals William Dunn- hanteren een meer cyclische opvatting van beleidswerk waarbij de beleidswerker zowel descriptief, evaluatief als prescriptief werkt. Hij/zij dient informatie te produceren en argumenten op te bouwen op drie vlakken: facts, values & actions (Dunn, 1994). Daarmee leunt Dunn aan bij Hoppe die stelt dat beleidsvorming een proces is dat zich langs drie lijnen afspeelt: een proces van intellectuele rijping, een democratisch-politiek proces (met al dan niet-conflicterende waarden en belangen) en een bestuurlijk of management-proces (Hoppe & Van de Graaf, 1992). Interessant aan Dunn s benadering is dat hij een aantal min of meer continue taken onderscheidt zoals het produceren van beleidsdocumenten & het communiceren over beleid. De Britse academicus Ed Page onderscheidt een tiental taken aan het beleidswerk van Britse ambtenaren: -Scanning: Het monitoren van informatiestromen omtrent omgevingsfactoren die bestaand beleid kunnen beïnvloeden of die tot nieuw beleid kunnen leiden. -Brainstorming: Het participeren in wide ranging formative discussions over de wijze waarop beleid zou ontwikkeld moeten worden. -Initiating: Het verdedigen van een bepaalde probleem- en oplossingsbenadering teneinde een probleem aan te pakken. Initiëren wordt vaak beperkt door de grenzen van bestaand beleid en bestaande prioriteiten. -Fleshing out: Het proces waarbij brede beleidsaspiraties in concrete praktijken worden omgezet. -Consulting: Intern of extern (geen definities). -Representing -Selling: Anderen overtuigen van de waarde van een beleid. Schriftelijk of mondeling! -Enacting: Het omzetten van beleid in de praktijk, het mogelijk maken dat beleid uitgevoerd wordt door ervoor te zorgen dat juridische, financiële, personele en adviesmechanismen aanwezig zijn. -Managing -Sensitive casework De opdeling van Page sluit volgens ons nauw aan bij het tot nu uitgewerkte kader. We menen dan ook dat we zijn classificatie gedeeltelijk kunnen overnemen, al maken we daarbij wel abstractie van het feit of dit nu ambtelijke taken zijn of niet. Naar een eigen analyseschema Op basis van de inzichten van de vermelde auteurs en steunend op ons proceskader hebben wij een eigen analyseschema over beleidswerk uitgetekend (zie figuur 1.4). Doorheen het schema is duidelijk het genuanceerd fasemodel aanwezig, waarbij beleidsvoorbereiding nu uitgesplitst is over probleem- en oplossingsanalyserende taken. Nadien volgen de operationalisering (fleshing out) en de beleidsinvoering (enacting). De deelfases overlappen doorgaans minstens gedeeltelijk, hetgeen de figuur ook illustreert. Het schema geeft tevens aan dat er een drietal transversale taken zijn die over alle fases heen worden uitgevoerd in een beleidsvormingsproces: Schrijven, consulteren & managen van het beleidsvormingsproces. Onder de figuur worden al deze deeltaken verduidelijkt en uitgesplitst naar beleidsactiviteiten. 8 Spoor Beleid

15 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader Beleidsvormingsmanagement Consulting (Consulteren) & Representing & Selling Informeren - Overleggen - Onderhandelen Probleemanalyserend werk Oplossingsanalyserend werk Initiating Fleshing out Enacting o.a. Scanning o.a. Brainstorming Writing (Schrijven van beleidsdocumenten) Figuur 1-4: Taakanalyse van het te verrichten beleidsvormend werk Het gaat in eerste instantie dus om allerlei probleemvindingsactiviteiten. Bestuderen van het beleidsprobleem, verzamelen van informatie, opstarten van verzamelingsprocessen, interpreteren van bestaande informatie, analyseren van de eisen van externe actoren,. Eens het probleem gedefinieerd is, is het belangrijk om een sterke argumentatie uit te bouwen over deze ongewenste maatschappelijke situatie zodat de zoektocht naar een treffend beleidsantwoord kan geïnitieerd worden. Vaak heeft men echter al een bepaalde maatregel voor ogen wanneer men zijn argumentatie opstelt. Diezelfde argumentatie, samen met een lezing van de gunstige kenmerken van de maatregel zullen ook nodig zijn om een maatregel verder te kunnen uitwerken. Ten derde gaat het om oplossingsvindingsactiviteiten, of het verkennen, bestuderen, kiezen en ontwerpen van een probleemoplossing, die dan neergeschreven wordt in een ontwerptekst of deelontwerp. Het analyseren van beleidsmaatregelen van andere landen is één van de vaak gebruikte oplossingsactiviteiten. Ook het vergelijken en afwegen van oplossingsalternatieven hoort in deze fase thuis. De operationaliserings- en de beleidsinvoerende activiteiten vinden -zoals eerder al werd beschreven- vaak gedeeltelijk gelijktijdig plaats. Belangrijk om te vermelden is dat er in deze fases vaak parallel aan verschillende lijnen wordt gewerkt. Inhoudelijk moeten er nog detailkeuzes gemaakt worden, technisch moet het uitvoeringsapparaat uitgebouwd en voorzien worden van procedures, juridisch moeten beide aspecten verankerd worden in de juiste wetteksten (decreet en/of besluiten of omzendbrieven). De transversale taken omvatten vooreerst het schrijfwerk, dat zeer gevarieerd kan zijn. Doorheen een beleidsproces worden korte probleemanalyserende nota s geschreven, worden de doelstellingen en hoofdlijnen van het beleid uitgeschreven, worden principes juridisch vertaald in wetteksten, worden procedures uitgetekend, persmededelingen opgesteld,. Teksten vormen de basis van discussies, overleg en beslissingen en vormen als dusdanig een continue opdracht voor de beleidsmedewerkers. Een volgende transversale deeltaak betreft het voorleggen van ideeën, gemaakte keuzes en uitgeschreven ontwerpversies aan andere betrokken actoren, hetgeen wij consulteren noemen. Consulteren kan niet alleen in diverse vormen en gradaties plaatsvinden (informeren, overleg en onderhandelen), maar kan ook met een veelheid aan actoren gebeuren. Eerst intern, dan verticaal (met de Minister), misschien ook horizontaal (met andere administraties, kabinetten en/of Ministers) of extern (met maatschappelijke actoren, experten, parlementsleden, ). Doel van het consulteren kan het inhoudelijk kwalitatief verbeteren van de beleidsvoorstellen zijn, maar ook het verwerven van politieke/maatschappelijke steun en/of Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 9

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen het vermijden van weerstand. Overheidsbeleid dient in onze westerse samenlevingen immers te midden van een veelheid aan externe actoren tot stand te komen, actoren die elk vanuit hun eigen belangen, eisen, macht en informatie het overheidsbeleid naar hun hand willen zetten. Maar doordat Vlaanderen een multi-partijsysteem en een traditie van coalitieregeringen kent, moet er ook zeer sterk intern geconsulteerd worden. Nauw verbonden aan de consultatietaken zijn de taken representing en selling. Een laatste transversale lijn bevindt zich eigenlijk boven het proces, omdat het om het plannen, sturen en regisseren van het beleidsvormingsproces an sich gaat, hetgeen we beleidsvormingsmanagement noemen. Deze zorg om de totstandkoming van beleidsproduct X zo optimaal mogelijk te laten verlopen, omvat onder meer volgende inhoudelijke en een procedurele zorgaspecten (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 300): -Beslissen over de wijze van organisatie van de beleidsvorming en over de wijze van terugkoppeling naar de ambtelijke of politieke top -Rekrutering en aanduiding van het ontwerpteam -Bewaking van voortgang en beoordeling van tussenproducten -Beslissingen over tempo en deadlines -Beslissingen over presentatie en daarmee samenhangende overwegingen Voor een goed begrip willen we bij dit analyseschema wel twee kanttekeningen plaatsen: -De figuur geeft mogelijks de indruk dat we veronderstellen dat beleidsvormingsprocessen steeds vloeiend en vlot verlopen en dat processen doorgaans zeer snel doorlopen worden. Buitenlandse procesreconstructies (Koppenjan & Ringeling, 1987) en onze eigen gevalsstudies tonen aan dat beide zaken vaak niet het geval zijn. Beleidsvormingsprocessen duren gemakkelijk meer dan een jaar en kennen wel eens een discontinu verloop, waarbij het proces soms ook gewoon stokt of stil komt te vallen. -De figuur zou de indruk kunnen geven dat de opgesomde beleidsactiviteiten door één enkel persoon kunnen uitgevoerd worden. Ook hier zijn we de mening toegedaan dat dit meestal niet het geval is. Niet alleen is er het tijdsaspect en de omvattendheid van het proces die dit bemoeilijken, sommige activiteiten vereisen ook zodanige specialistische competenties die moeilijk in één persoon te verenigen zijn. Beleidsvorming gebeurt dan ook vaak in team en in samenspraak en wisselwerking met externe actoren. Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema Zoals Hoppe zijn deelroutines zag als een spanningsveld tussen instigeren en ontwerpen, kunnen de diverse taken en activiteiten ook meer of minder door de politiek en door politieke wilsvorming gedomineerd worden. Met betrekking tot de Vlaamse situatie zouden we ons kunnen afvragen in welke vorm en mate de verschillende deeltaken verdeeld zijn over politieke actoren -de Minister en diens kabinet- enerzijds en de ambtelijke actoren anderzijds. Er doen zich dan verschillende mogelijkheden voor: -Ofwel wordt een taak autonoom en naar eigen inzicht door één actor opgenomen, -Ofwel wordt een taak door één actor opgenomen, maar op aanwijzing van de andere actor, -Ofwel worden bepaalde activiteiten uit een beleidstaak verdeeld over de actoren, -Ofwel wordt een taak samen opgenomen. Nut van dit analyseschema In de diverse cases hebben we dit schema gebruikt om het verrichte beleidswerk te bekijken, te beschrijven en te kaderen. Daarbij hebben we ook telkens trachten na te gaan hoe het beleidswerk verdeeld werd over kabinet en administratie. In deel drie van het volgende hoofdstuk gaan we in op het beleidswerk en de taakverdeling ambtenaren/kabinetten in de case Integrale Jeugdhulp. Voor meer algemene conclusies over deze zaken, verwijzen we naar het volledig eindrapport. 10 Spoor Beleid

17 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader 1.3. EEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMING Alhoewel het niet onze bedoeling is om de waarde van de geselecteerde beleidsvormingsprocessen te beoordelen, kan het als analysekader wel nuttig zijn om te vertrekken van een normatief raamwerk over goede beleidsvorming. Zo n raamwerk vonden we in de Britse overheid waar -na het aantreden van de Labour-Regering in werd gestart met een moderniseringsprogramma voor de overheid (Modernising Government 8 ), waarvan Better Policy-Making één van de vijf doelstellingen was. We beschrijven in een eerste paragraaf dat Britse kader, om vervolgens in de tweede paragraaf een eigen normatief model voor te stellen, een vertaalde en licht aangepaste versie van het Britse raamwerk Professional policy-making in het Verenigd-Koninkrijk Na haar eclatante verkiezingsoverwinning pakte de Regering Blair uit met een White Paper (soort beleidsnota) over de modernisering van de Britse overheid. De intentie luidde als volgt: Government must re-evaluate and develop policies that are forward looking and shaped by the evidence, that tackle causes, that are measured by results, that are flexible and innovative and that promote compliance rather than avoidance or fraud. (Cabinet Office, Modernising Government, 1999, p. 15) Deze doelstelling werd nader uitgewerkt in een specifiek rapport over Professional Policy-Making for the 21th century (Cabinet Office, 2000). Dit rapport stelde een normatief standaardmodel voor dat aan een professionele en moderne beleidsvorming negen kenmerken onderscheidde die van een goed klinkende naam voorzien werden. In professionele beleidsvormingsprocessen: -worden effecten duidelijk gedefinieerd en hanteert men een lange termijnperspectief -wordt rekening gehouden met de nationale, Europese en internationale situatie -hanteert men een holistisch perspectief op beleidsproblemen dat verder kijkt dan institutionele grenzen om strategische objectieven te bereiken -is men bereid om gewoontes en routines in vraag te stellen en moedigt men nieuwe en creatieve ideeën aan -steunt men op en maakt men gebruik van de best beschikbare evidentie -vraagt men zich voortdurend af of de bestaande beleidsmaatregelen nog werken en of ze geen schadelijke neveneffecten voortbrengen -overdenkt men de rechtvaardigheid van het beleid ten opzichte van al diegenen waarop het beleid een invloed heeft. Dit betekent dat men tijdens de beleidsvorming stilstaat bij de algemene impact van het beleid. Het betrekken van alle stakeholders bij de beleidsvorming kan hiervoor nuttig zijn. -worden systematische evaluaties van de effectiviteit van het beleid voorzien en uitgevoerd. -leert men uit wat werkt en wat niet werkt en verspreidt men die kennis Professional policy-making= FORWARD LOOKING OUTWARD LOOKING JOINED UP INNOVATIVE EVIDENCE-BASED REVIEW INCLUSIVE EVALUATION LEARNS LESSONS Figuur 1-5: Het normatieve professional policy-making model 8 Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 11

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen Naar een eigen normatief model Het Britse model beschrijft natuurlijk een aantal zaken die reeds langer bekend zijn in de beleidswetenschappelijke literatuur. Sterktepunt is wel dat het deze aspecten integreert in een overzichtelijk en aantrekkelijk geformuleerd begrippenkader. Omdat het model ons inziens op enige punten te veel aspecten onder één noemer verzamelt, hebben wij het vrij vertaald en lichtjes verfijnd. Hierna gaan we op elk van die features van dat aangepast model van professionele beleidsvorming kort nader in. TOEKOMSTGERICHT Dit kenmerk heeft betrekking op het denken op lange termijn (strategische planning) en op het verrekenen van toekomstige beleidsontwikkelingen in de actuele beleidsvorming. Een goede kennis en het gebruik van demografische en maatschappelijke evoluties zijn hierbij van groot belang. Probleem daarbij zijn de onzekerheden van de toekomst die men niet kan voorzien. Dit probleem mag echter geen voorwendsel zijn om toekomstontwikkelingen niet te proberen in te schatten. Men kan de onzekerheden immers deels ondervangen met het uitwerken van één of meerdere toekomstscenario s op basis van fluctuerende parameters. OMGEVINGSBEWUST Het Britse Naar buiten kijken draait volgens ons niet alleen om het opvolgen van supra- en internationale ontwikkelingen of om het bestuderen van beleidsontwikkelingen in andere landen, maar heeft ook betrekking op het signaleren en analyseren van maatschappelijke ontwikkelingen. Via een goed omgevingsbewustzijn houdt een overheid de vinger aan de maatschappelijke pols, is ze in staat om in te spelen op de actuele en wezenlijke maatschappelijke noden en hanteert ze buitenlandse inzichten in haar eigen beleid. OPEN INFORMEREND & COMMUNICEREND Een modern beleidsproces besteedt aandacht aan goede en correcte informatie en communicatie naar doelgroepen, betrokkenen en partners. Niet alleen op het eind van het proces, maar van bij het begin. Professionele beleidsvorming laat zich dus kenmerken door een doordachte en weluitgebouwde informatie- en communicatiestrategie. UITVOERINGSGERICHT Een maatregel mag inhoudelijk dan nog zo goed opgebouwd zijn, als hij niet uitvoerbaar is of niet uitgevoerd wordt, is zijn waarde gelijk aan nul. Daarom moet men gedurende de beleidsvorming goed de uitvoeringsgerichtheid van de geconcipieerde maatregel in het achterhoofd houden. Kan de maatregel uitgevoerd worden en wie gaat dat doen? Wat hebben we er allemaal voor nodig? Welke knelpunten moeten weggeruimd worden om de uitvoering te doen lukken? Het zijn allemaal vragen die gedurende de beleidsvorming tijdig en in voldoende mate aan bod moeten komen. Een goed beleidsproces denkt immers niet alleen vooruit, maar redeneert ook achterwaarts. Forward and backward mapping noemt Elmore (1985) dat. Hoppe vertaalde dit als heen- en terugdenken (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 427). Heendenken vertrekt vanuit het perspectief van politici en beleidsambtenaren die denken vanuit politiek gewenste beleidsdoelen. Bij terugdenken vormen werkprocedures, de omvang, capaciteit en bereidheid van de uitvoerende diensten het vertrekpunt. Ook het berekenen van de financiële implicaties van de maatregel zodat er voldoende budgettaire ruimte kan voorzien worden, behoort tot dit uitvoeringsgericht beleidswerk. Om grondig terug te denken betrekt men best de uitvoeringsexperten bij de analyse. Dit kan onder meer door in het beleidsvoorbereidend team uitvoeringsexpertise in te brengen (via 12 Spoor Beleid

19 Hoofdstuk 1: Beleidswerk & vernieuwende beleidsvormingsprocessen: een inleidend kader mandatering of coöptatie) of door de uitvoerders bij de inhoudelijke uitwerking te betrekken, al dan niet via een formele uitvoeringstoets (Zie Brans, Vancoppenolle et al., 2003, p. 24). ONDERBOUWD Beleid voeren betekent per definitie ingrijpen op een maatschappelijke situatie. Het kenmerk onderbouwd slaat dan op de beargumenteerde keuze om iets te doen en om juist dat te doen wat men voorstelt. Die argumentatie staat of valt met de kennis van de maatschappelijke situatie waarin men gaat werken en met de juiste inschatting van de effecten van de gekozen maatregel. Onderbouwde beleidsvorming besteedt dus aandacht aan de causale mechanismen van de ongewenste maatschappelijke situatie en denkt na over de finale kenmerken van de probleemoplossingen. De beleidsvoerder dient dan te beschikken over een goede kennis van de handelingscondities en van de handelingsgevolgen (zie figuur 1.7). Daarvoor dienen inspanningen gedaan te worden om wat kenbaar is, gekend te maken en om wat voorzienbaar is mee te nemen in de beleidsvorming. Maar feiten zijn ook maar relatief. Ze dienen immers geïnterpreteerd te worden en ze zijn doorgaans voor verschillende interpretaties vatbaar. Soms zijn er ook geen feiten voorhanden of spreken feiten elkaar tegen. Beleid voeren is volgens Noordegraaf (2000) dan ook in de eerste plaats omgaan met ambiguïteit. Politiek is bovendien geen waardenvrij gebeuren, waardoor beslissingen doorgaans of toch vaak ook normatieve keuzes zijn. Dit alles wil echter niet zeggen dat die beslissingen niet onderbouwd kunnen worden. Een normatieve argumentatie kan versterkt/ondersteund worden met informatie die van diverse bronnen afkomstig kan zijn: gegevens over de maatschappelijke ontwikkelingen, gegevens over het tot dan gevoerde beleid, operationele bedrijfsvoeringsgegevens, expertmeningen,. Belangrijk om te vermelden is dat het onderbouwen van beleidsvormingsprocessen er niet alleen op neer komt om kennis te verzamelen, maar ook om kennis te delen en te verspreiden in de overheid. Figuur 1-6: De handelingscontext van de beleidsvoerders (uit Hoppe & Van de Graaf, 1992) IMPACT-ANTICIPEREND Het kenmerk impact-anticiperend sluit nauw aan bij het voorgaande kenmerk. Als professionele beleidsvorming gekarakteriseerd wordt door het beargumenteerd kiezen van de maatregel met de meest gewenste beleidseffecten, dan heeft professionaliteit evenzeer betrekking op het inschatten van (al dan niet gewenste) niet bedoelde neveneffecten van de Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans 13