Spoor Beleid ABSTRACT

Transcriptie

1 Spoor Beleid ABSTRACT Vanaf eind 2002 tot eind 2004 werden de beleidsvormingsprocessen van vier beleidsmaatregelen (Opleidingscheques, Persoonlijke-assistentiebudget, Integrale Jeugdhulp en Ruimtelijk Uitvoeringsplan regionaalstedelijk gebied Aalst) gedetailleerd gereconstrueerd en geanalyseerd. Met deze studie op micro- of maatregelniveau beoogden we twee zaken: Vooreerst wilden we een blik werpen op innovatieve beleidsmaatregelen en vernieuwende beleidsvormingsprocessen en op de implicaties ervan voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit. Daarnaast wilden we via deze studie meer te weten komen over het beleidswerk dat Vlaamse ambtenaren verrichten en wilden we nagaan welke competenties ze in beleidsprocessen nodig hebben. Dit tweede luik van het onderzoek had niet alleen een beschrijvende of verkennende ambitie, maar was tegelijk toetsend van opzet. We wilden immers bestuderen welke implicaties de aard van het beleidsvormingsproces (open/interactief of gesloten) voor de activiteiten en de competenties van beleidsambtenaren heeft. In de bestuurskundige literatuur wordt immers vaak melding gemaakt van de noodzaak aan een andere opstelling van de centrale overheidsactoren (politici én ambtenaren) in open beleidsprocessen. Wij wilden met het onderzoek dan ook nagaan of open beleidsprocessen inderdaad andersoortige beleidsactiviteiten- en competenties vereisen van ambtenaren. Voorliggend rapport is de neerslag van dit comparatief embedded multiple-case onderzoek. Het rapport is als volgt opgebouwd: In het eerste inleidend hoofdstuk schetsen we naast een conceptueel, ook een normatief analysekader voor beleidsvormingsprocessen. In het tweede hoofdstuk situeren we onze studie in de empirische onderzoeksliteratuur en verduidelijken we het onderzoeksopzet. We eindigen het hoofdstuk met een lijst onderzoeksvragen. In de daaropvolgende hoofdstukken komen de diverse cases aan bod. We zullen daarbij telkens dezelfde vierledige opbouw aanhouden: 1. Eerst wordt de maatregel -het beleid- gesitueerd en inhoudelijk voorgesteld. 2. Vervolgens reconstrueren en bespreken we het beleidsvormingsproces. 3. In een derde deel belichten en beschrijven we het verrichte beleidswerk. 4. Ten slotte analyseren we het beleidsproces vanuit het normatieve analysekader uit het eerste hoofdstuk. In het zevende en afsluitende hoofdstuk maken we de case-overschrijdende vergelijking en analyse en vatten we de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek samen. In feite werpt dit rapport een blik op zaken die in Vlaanderen veelal onderbelicht worden: het design en verloop van beleidsvormingsprocessen, het complexe samenspel tussen overheid en samenleving in de ontwikkeling van beleid, het verschil in beleidswerk tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers, innovatieve beleidsvormingsprocessen, uitdagingen voor de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit,. We hopen dan ook dat dit onderzoek een academische en bestuurlijke leemte enigszins heeft opgevuld en dat het kan bijdragen tot een verhoogde aandacht voor het professioneel opzetten en regisseren van beleidsvormingsprocessen. We willen hier uitdrukkelijk alle ambtenaren, politici, kabinetsmedewerkers en belangengroepen danken voor hun open & niet vanzelfsprekende medewerking aan deze studie. Speciale dank gaat naar de afdelings- en celhoofden die het mogelijk maakten om het archief beschikbaar te stellen en die toelieten dat hun medewerkers geïnterviewd werden. Bedankt!! Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans i

2 TU UT TUTOEKOMSTGERICHTUT TU UT TUOMGEVINGSBEWUSTUT... TU UT TUOPEN TU UT TUITVOERINGSGERICHTUT... TU UT TUONDERBOUWDUT TU UT TUIMPACT-ANTICIPERENDUT... TU UT TUINNOVATIEFUT... TU UT TUKRITISCH TU UT TUOPVOLGEND TU UT TUGEÏNTEGREERDUT... TUBELEIDSWERK UTHEORETISCHE Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen INHOUDSTAFEL TUHOOFDSTUK 1UT EN (VERNIEUWENDE) BELEIDSVORMING: EEN INLEIDEND KADERUT... 1 TU1.1.UT TUSITUERING VAN DE STUDIEUT... 1 TU1.1.1.UT TUSchets van het algemene onderzoekskader van het spoor BeleidUT... 1 TU1.1.2.UT TUSituering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskaderut... 2 TU1.2.UT TUCONCEUELE UITKLARINGUT... 4 TU1.2.1.UT TUBeleidsvormingUT... 4 TU1.2.2.UT TUBeleidswerkUT... 7 TUEnkele literatuurinzichtenut... 7 TUNaar een eigen analyseschemaut... 8 TUNaar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schemaut TUNut van dit analyseschemaut TU1.3.UT TUEEN NORMATIEF KADER VOOR BELEIDSVORMINGUT TU1.3.1.UT TU Professional policy-making in het Verenigd-KoninkrijkUT TU1.3.2.UT TUNaar een eigen normatief modelut INFORMEREND & COMMUNICERENDUT REFLECTERENDUT EN EVALUERENDUT TU1.3.3.UT TUNut van dit simplistisch normatief kaderut TU1.4.UT TUCONCLUSIEUT... 16T UHOOFDSTUK 2U SITUERING & ONDERZOEKSOPZETU U2.1.U UTHEORETISCHE SITUERING VAN HET CAPACITEITSPERSPECTIEFU U2.1.1.U UCanadese case-studies inzake complex files & horizontal work U U2.1.2.U UHet multiple-case design van Hoppe (1988)U UDoel van de studieu UMethodologie en operationaliseringenu ULeerpuntenU U2.2.U UTHEORETISCHE SITUERING VAN HET COMPETENTIEPERSPECTIEFU U2.2.1.U UHet multiple-case design van Hood & Lodge: Civil service policy-making competenciesu UDoel van de studieu UOnderzoeksopzetU UMethodologische operationaliseringu UBemerkingen bij het onderzoeksopzetu ULeerpuntenU U2.3.U UEIGEN ONDERZOEKSOPZETU U2.3.1.U UHoofdlijnen van het onderzoeksdesignu U2.3.2.U UOpen versus gesloten beleidsprocessenu ii Spoor Beleid

3 UCASE UHET U2.3.3.U UVerzameling casesu U2.3.4.U USelectie van de casesu U2.3.5.U UAnalyseprocedureU U2.3.6.U UOnderzoeksinstrumentU U2.4.U UONDERZOEKSVRAGENU U2.4.1U UAlgemene onderzoeksvragen over de cases heenu U2.4.2U UOnderzoeksvragen per caseu UReconstructie beleidsprocesu UTaakverdelingsanalyseU UCapaciteitsperspectiefU U2.4.3U UOnderzoeksvragen per individuu UHOOFDSTUK 3U OPLEIDINGSCHEQUESU U3.1.U UINLEIDING OP DE MAATREGELU U3.2.U URECONSTRUCTIE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCESU U3.2.1U UAgendavormingsprocesU UEconomisch ondersteuningsbeleidu ULevenslang lerenu UConclusie agendavormingsprocesu U3.2.2U UBeleidsvoorbereidingsprocesU U3.2.3U UAanpassingen & uitbreidingenu Uitbreidingen van juli 2002 en april 2004U UReflectie op het uitbreidingstrajectu U3.2.4U UBeleidsopvolging & beleidsevaluatieu U3.3.U UAMBTELIJK BELEIDSWERK IN HET PROCES OPLEIDINGSCHEQUESU U3.3.1U USchematische voorstelling van het beleidswerku U3.3.2U UOrganisatie & verdeling van het beleidswerku U3.3.3U UMoeilijkheden en knelpunten in het beleidswerku UDe Europese steunkadersu UDe e-gov applicatieu UOperationele detailsu U3.3.4U UConclusies beleidswerku U3.4.U UCAPACITEITSANALYSE VAN HET BELEIDSPROCESU U3.4.1U UAlgemene beschouwingenu U3.4.2U UDe consultatie-dimensie het INCLUSIVENESS aspectu UArena-samenstelling en aanwezige belangenu UParticipatiekanalen (Channels of Involvement)U UHOOFDSTUK 4U PERSOONLIJKE-ASSISTENTIEBUDGET VOOR PERSONEN MET EEN HANDICAPU U4.1.U UINLEIDING: SCHETS VAN DE MAATREGEL EN DE AANVRAAGPROCEDUREU U4.2.U UVERLOOP VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCESU U4.2.1U UAgenderingsfaseU U4.2.2U UHet voorstel van decreet uit 1996U U4.2.3U UDe experimentele faseu UOpzetU UOnderzoeksresultaten en maatschappelijke reactieu Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans iii

4 UCASE Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen UEvaluatieU U4.2.4U UDe uiteindelijke beleidsvorming: hoofdlijnenkeuze (in een PGB-context)U U4.2.5U UVan beleidsbepaling naar beleidstoepassing: operationalisering & beleidsinvoeringu UInhoudelijke operationaliseringu UBeleidsinvoeringU U4.2.6U UBeleidsopvolgingU UOpvolging van het uitvoeringsprocesu UDe inhoudelijke opvolgingu U4.2.7U UWijzigingen, principiële discussies en pogingen tot wijzigingu UVoorstel tot wijziging inzake mantelzorgu UWijzigingsbesluit van juli 2002: assistentie door voorzieningenu UWijzigingsbesluit van 2003U UDe RSZ-problematiek inzake de tewerkstelling van echtgenotenu U4.2.8U UWetenschappelijke beleidsevaluatieu U4.3.U UANALYSE VAN HET BELEIDSWERKU U4.3.1U UOverzicht van het verrichte beleidswerku U4.3.2U UOverleg met andere overheidsdienstenu U4.3.3U UInhoudelijk (operationaliserend) beleidsvoorbereidend werku U4.3.4U UBeleidsinvoerend werku UHet inschalingsverslagu UInschalingsmethodeU UDe vorming van de PAB-MDT su U4.3.5U UTerugblik op het beleidswerku U4.4.U UNORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCESU U4.4.1U UAlgemene beschouwingenu UVernieuwende regeling, innovatief proces?u UitvoeringsgerichtU UKritisch reflecterendu UBeleidsopvolgend en evaluerendu UOutward looking / OmgevingsbewustU UToekomstgericht, onderbouwd, impact-anticiperendu URol van de mediau U4.4.2U UBeleidsvormingsmanagementU U4.4.3U UBeleidsintegratieU U4.4.4U UInteractiviteitU UArena-samenstelling en aanwezige belangenu UParticipatiekanalenU UAfsluitende bemerkingen bij het interactieve procesu UHOOFDSTUK 5U RUP REGIONAAL-STEDELIJK GEBIED AALSTU U5.1.U UACHTERGROND EN INHOUD VAN HET BELEIDU U5.2.U URECONSTRUCTIE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCESU U5.2.1U UHet wettelijk kaderu U5.2.2U UVoorbereidingen op het afbakeningsprocesu U5.2.3U UChronologisch overzicht van het beleidsvormingsprocesu U5.2.4U UFase 1: Start van het afbakeningsproces + AS-IS-analyse (Januari Maart 1999)U iv Spoor Beleid

5 UCASE UInhoudelijk verloopu UEnkele reflecties over deze faseu U5.2.5U UFase 2: TO BE-besprekingen over de gewenste ruimtelijke structuur (Maart 1999-Maart 2000)U UAlgemene ontwikkelingen tot de zomer van 1999U UInspraakforum (19 juni 1999)U UOntwikkelingen inzake SiesegemkouterU UOntwikkelingen na de zomer van 1999: Knelpunten en vertragingu UEnkele reflecties bij deze faseu U5.2.6U UFase 3: Adviesronde + unilaterale opmaak RUP (Maart 2000-December 2001)U UInhoudelijke ontwikkelingen lente 2000U UDe unilaterale opmaak van het RUP + plenaire vergaderingu U5.2.7U UFase 4: Vlaamse besluitvorming (IKW s) (Januari 2002-Juni 2002)U U5.2.8U UFase 5: Openbaar onderzoek (Juni 2002-Februari 2003)U U5.2.9U UFase 6: NazorgU U5.3.U UANALYSE VAN DE AMBTELIJKE BELEIDSROLU U5.3.1U UOverzicht van het verrichte beleidswerku UInterne organisatieu UOverzicht van het verrichte beleidswerku U5.3.2U UBeschouwingen bij de ambtelijke beleidsrolu U5.3.3U UConclusie beleidswerku U5.4.U UNORMATIEVE ANALYSE VAN HET BELEIDSVORMINGSPROCESU U5.4.1U UEnkele inleidende bedenkingenu U5.4.2U UEen vernieuwend beleidsprocesu UOnderbouwd, Omgevingsbewust & toekomstgerichtu UBeleidsvormingsmanagementU U5.4.3U UEen open & interactief proces (althans gedeeltelijk)u UDe horizontale afstemmingu UVerticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerkingu UMaatschappelijke interactiviteitu UHOOFDSTUK 6U INTEGRALE JEUGDHULPU U6.1.U USITUERINGU U6.1.1U UBeknopte schets van de hervormingu U6.1.2U USchets van de bestaande organisatie van het beleidsveld JeugdhulpU UVoorzieningen uit de belendende sectorenu UActoren en voorzieningen uit de bijzondere jeugdbijstandu UAfsluitende bedenkingen bij de schets van het bestaande beleidsveldu U6.2.U UPROCESRECONSTRUCTIEU U6.2.1U UChronologisch overzicht van het beleidsvormingsprocesu U6.2.2U UOntstaansgeschiedenis: De Maatschappelijke Nota Bijzondere JeugdzorgU UDe Parlementaire CommissieU UDe discussienota van Eric BerxU UDe parlementaire rondetafelgesprekkenu UDe maatschappelijke beleidsnota zelfu U6.2.3U UStrategisch Plan Integrale jeugdhulpverleningu U6.2.4U UIntegrale jeugdhulp verfijnd en getoetst: structurering van het vernieuwend projectu Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans v

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen USchets van de projectstructuuru UBedenkingen bij deze projectstructuuru U6.2.5U UOperationalisering in de thematische werkgroepenu UKeuze van de werkgroepenu UVrij toegankelijke hulpu UModuleringU UToegangspoortU UOnderscheidU UTrajectbegeleidingU UDwangU UCrisishulpU UBedenkingen bij de thematische werkgroepenu U6.2.6U UToetsing in de pilootregio s: VoorbereidingU UKeuze van de regio su UJuridisch kaderu UVoorbereidende werkzaamhedenu U6.2.7U UToetsing in de pilootregio s: Projecten in de praktijku UDe algemene opdracht: modulering & onderscheidu UDe concrete pilootprojectenu UToegangspoortU UBedenkingen bij de pilootprojectenu U6.2.8U UOpstelling van het kaderdecreet Integrale JeugdhulpU UFinaliteit van het kaderdecreetu UVoorbereidingU UParlementaire weerstandu UInhoud van het decreetu U6.3.U UAMBTELIJK BELEIDSWERKU U6.3.1U UTaken en houding van de andere ambtenaren in het procesu U6.3.2U UHet beleidsondersteunend team Integrale Jeugdhulp: Samenstelling & taakverdelingu USamenstellingU UTaakverdelingU U6.3.3U UHet Beleidsondersteunend team: beleidswerku U6.3.4U UPolitico-ambtelijke taakverdeling & samenwerkingu U6.4.U UNORMATIEVE ANALYSE VAN PROCES EN PROCESORGANISATIEU U6.4.1U UOmgevingsbewust en ToekomstgerichtU U6.4.2U UOnderbouwdU U6.4.3U UInnovatiefU U6.4.4U UitvoeringsgerichtU U6.4.5U UBeleidsvormingsmanagementU UPlanning & TimingU USamenstelling van het beleidsteamu UMaatschappelijk overlegu UDecretale behandelingu U6.4.6U UGeïntegreerdU UIntegraliteit beperkt?u UStructureel overleg noodzakelijk, maar niet voldoendeu UDe bedreiging van de sectorale ontwikkelingen en de flankerende hervormingenu UIntegratie binnen de integraleu vi Spoor Beleid

7 UVERGELIJKENDE U6.4.7U UInteractiviteitU UHOOFDSTUK 7U EN AFSLUITENDE BEDENKINGENU UVERNIEUWENDE BELEIDSPROCESSEN EN HUN UITDAGINGEN VOOR DE VLAAMSE U7.1.U BELEIDSCAPACITEITU U7.1.1U UAlgemene kenmerken van de 4 beleidsvormingsprocessenu U7.1.2U UVergelijkende normatieve analyse: Algemene beschouwingenu UOnderbouwing & impactanalyse van PAB & OPLU UOutward Looking / OmgevingsbewustzijnU UitvoeringsgerichtheidU UOpen informerendu UInnovatiefU UKritisch reflecterend - Opvolgend en evaluerendu UBeleidsvormingsmanagementU U7.1.3U UVergelijkende normatieve analyse: Het aspect Geïntegreerd of Gecoördineerd U UMechanismenU UMoeilijkheden / Knelpunten inzake horizontale afstemmingu UVerticale afstemming / Interbestuurlijke samenwerking: mechanismen & moeilijkhedenu UAfsluitende bedenkingenu U7.1.4U UHet aspect Interactiviteit U UMate van betrokkenheid & Participatiekanalen (Channels of Involvement)U UInvloedU UMoeilijkheden/UitdagingenU UAfsluitende bedenkingen bij het aspect interactiviteit U U7.2.U UAMBTELIJK BELEIDSWERK IN DE VLAAMSE BELEIDSVORMINGU U7.2.1U UContext van het ambtelijk beleidswerk: Kenmerken van de beleidssituatieu U7.2.2U UHet ambtelijk beleidswerk: Organisatorische vaststellingenu UBeleidswerk is teamwerku Umet kernteams en bredere beleidsteamsu UBeleidswerk gebeurt doorgaans onder leiding van het afdelingshoofdu UBeleidswerk vereist flexibiliteit & is belastendu UBeleidsambtenaren hebben vooral uitvoeringservaringu U7.2.3U UHet ambtelijk beleidswerk: Vergelijkende taakanalyseu UProbleemanalyserend werku UInitiatingU UHoofdlijnbepalingU UOplossingsanalyserend werku UInhoudelijke operationaliseringu UBeleidsinvoeringU USchrijfwerkU U7.2.4U UVerdeeld beleidswerk tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkersu UTaakverdeling in de éénvoudige casesu UTaakverdeling in de complexe, open casesu UAfsluitende bedenkingen bij de transversale taakverdeling: Beleidsvormingsmanagement & consulterenu U7.3.U UVEREISTE ROLLEN & COMPETENTIES IN DE VLAAMSE BELEIDSVORMINGU Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans vii

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen U7.3.1U UDe rol van beleidsambtenaren (niveau A1) in de Vlaamse beleidsvormingu UGenerieke rolanalyseu URolverschillen tussen de cases?u U7.3.2U UVereiste competenties in de Vlaamse beleidsvormingu UGenerieke competentie-analyse: kanttekeningenu UVerkennende competentie-analyse: cluster per clusteru UVerkennende competentie-analyse: individuele competentieu U7.3.3U UProcesimpact op de nodige competentiesu UBIJLAGEU UBIJLAGE 1: TABELLEN EN FIGURENU UBIJLAGE 2: OVERZICHT INTERVIEWSU UBIJLAGE 3: COMPETENTIERAAMWERK VAN HOOD & LODGEU UBIJLAGE 4: COMPETENTIE-SCORE-INSTRUMENTU UBIJLAGE 5: LOCATIE SIESEGEMKOUTER IN HET AFBAKENINGSPROCESU UBIJLAGE 6: IMPLEMENTATIEPLAN INTEGRALE JEUGDHULPU UBIBLIOGRAFIEU UBIBLIOGRAFIE INLEIDEND KADER (HOOFDSTUKKEN 1 & 2)U UBIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 3: CASE OPLEIDINGSCHEQUESU UBIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 4: PAB-CASEU UBIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 5: CASE RUPU UBIBLIOGRAFIE HOOFDSTUK 6: CASE INTEGRALE JEUGDHULPU viii Spoor Beleid

9 OVER DE AUTEURS... Diederik Vancoppenolle ( 1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van de beleidsvorming in Vlaanderen, meer bepaald vanuit het dubbele perspectief professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsvorming. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) betrof een vergelijking van de modernisering van de regionale overheidsadministraties in België (Vlaamse Overheid, Waals Gewest, Franstalige Gemeenschap). Naast de onderzoeksactiviteiten voor het Steunpunt probeert Diederik aan een doctoraatsscriptie over de bestuurlijke organisatie van de Vlaamse beleidsvorming te werken, met specifieke focus op de ambtelijke beleidsrol in het Vlaams politico-administratief systeem. Prof. Dr. Marleen Brans ( 1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid. In het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen publiceerden de auteurs al over de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap (taakverdeling en verhouding tussen kerndepartement en agentschappen) en werkten ze aan een verkennende studie over consultatiecodes voor ambtenaren. Spoor Beleid Diederik Vancoppenolle Marleen Brans ix

10

11 TP Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader HOOFDSTUK 1 Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader Een rapport over beleidsvorming, beleidswerk en over vernieuwende beleidsvormingsprocessen dient grondig te verhelderen wat het onder deze zaken verstaat. Daarom zullen we in dit eerste hoofdstuk niet alleen een conceptueel, maar ook een normatief kader uitwerken aan de hand waarvan de geselecteerde cases nadien geanalyseerd kunnen worden. Maar alvorens deze analysekaders geschetst worden, willen we het onderzoek situeren in een ruimere onderzoekscontext, zodat duidelijk wordt welke achterliggende redenen de grondslag voor dit onderzoek vormden SITUERING VAN DE STUDIE Schets van het algemene onderzoekskader van het spoor Beleid Dit onderzoek vond plaats in het kader van het onderzoeksspoor Beleid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Dat zogeheten Spoor Beleid kijkt vanuit een beleidswetenschappelijke invalshoek naar de overheid. Het denken in deze discipline heeft zich weliswaar vanuit een viertal invalshoeken (effectiviteit, haalbaarheid, legitimiteit en legaliteit)- volgens Bekkers & Ringeling (2003) langs twee lijnen ontwikkeld. De eerste lijn is die van de beleidsanalyse (de beleidsinhoud), de tweede die van de analyse van beleidsprocessen. Ons onderzoek situeert zich voornamelijk in die tweede, procesmatige onderzoekslijn. Het onderzoeksproject heeft als hoofddoel om na te gaan hoe de Vlaamse beleidsvormingscapaciteit ( policy-making capacity ) te verstaan als het geheel aan structuren, procedures, beleidsondersteunend personeel en waarden dat de Vlaamse Overheid inzet om haar beleidsvormingsprocessen gestalte te geven- versterkt kan worden. Die capaciteit is nu aan twee trends of uitdagingen onderhevig: -Enerzijds is er de vraag naar een professionalisering van die capaciteit, teneinde beter (effectiever) beleid te ontwikkelen. -Anderzijds is er een steeds sterker wordende vraag om de beleidsvorming te vermaatschappelijken, meer in samenspraak met overheidsexterne actoren en/of individuele burgers te laten verlopen. Ook deze trend heeft gevolgen voor de beleidscapaciteit (andere processen, andere ambtelijke competenties, implicaties voor de politiek-ambtelijke verhouding, ). 1 Centrale vraag van het onderzoeksproject is nu hoe de Vlaamse beleidscapaciteit (nogtp ) kan versterkt worden in het licht van beide uitdagingen. We kunnen deze onderzoeksvraag en het hele onderzoeksraamwerk visueel voorstellen in volgende tabel. 1 Voortbouwend op de capaciteitsversterkende initiatieven uit het verleden: MIS, Strategische planning, 1

12 TP Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen Analyseniveaus: -Macro -Meso -Micro COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT Structuren/Procedures HR + Competenties Cultuur Politiek- Ambtelijke verhoudingen DIMENSIES Informatie Evaluatie Strategie / LT-visie Coördinatie Consultatie Tabel 1-1: Algemeen onderzoeksraamwerk van het Spoor Beleid -De kolommen bevatten de diverse UcomponentenU die we aan de beleidscapaciteit onderscheiden, de rijen geven de vijf UdimensiesU weer die aan de uitdagingen verbonden zijn: Professionalisering heeft ons inziens betrekking op het versterken van de informatiebasis voor beleid, op het versterken van de ex-ante en ex-post evaluatiecapaciteit, op een beter gecoördineerde beleidsontwikkeling en op het inbedden van individuele maatregelen in een onderbouwde beleidsvisie op langere termijn. Vermaatschappelijking uit zich in de consultatiedimensie. -De tabel geeft ook aan dat dit raamwerk op Uverschillende analyseniveausu kan toegepast worden (macro-meso-micro). Het macro-level is het regeringsbrede niveau, het meso-level is het niveau van een beleidsdomein/-veld of van een Ministerie, het microniveau bevindt zich op maatregelniveau. -Onderzoeksmatig hanteren we dit raamwerk zowel beschrijvend als explorerend of toetsend. -Vooreerst brengen we op descriptieve wijze de capaciteitsversterkende initiatieven uit binnen- en buitenland in de tabel onder. Op het eind van het project moet zo duidelijk worden welke verschillende capaciteitsaanpassingen er bestaan om te werken aan één of andere dimensie. -Daarnaast gaan we ook na (exploreren en/of toetsen) welke implicaties bepaalde capaciteitsvernieuwingen hebben voor de andere componenten. Bijvoorbeeld: Welke implicaties hebben interactieve processen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen? Samenvattend kunnen we stellen dat dit raamwerk erg breed, maar ook erg vernieuwend en beleidsrelevant is. Het biedt een integraal perspectief op de versterking van de beleidscapaciteit en maakt duidelijk aan welke componenten nog gewerkt kan worden. Wanneer we de afgeronde en lopende beleidsgeoriënteerde onderzoeksprojecten van het Instituut voor de Overheid of het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie in dit raamwerk plaatsen, blijkt dat rond diverse dimensies en/of 2 componenten reeds onderzoek werd/wordt verricht, maar dat andere dimensiestp, componenten en vooral lagere analyseniveaus onderbelicht werden/worden Situering van het voorliggende onderzoek in het algemene onderzoekskader In het Jaarplan 2003 schreven we -in het kader van onze inventarisatie en analyse van de Vlaamse beleidscapaciteit- als subdoelstelling in om een genuanceerd beeld te verwerven van beleidsvormingsprocessen in de Vlaamse Overheid. Daarbij zouden we speciale aandacht besteden aan de organisatie van open beleidsvormingsprocessen en wilden we vooral oog hebben voor de 2 De consultatiedimensie is daar het beste voorbeeld van. 2

13 TP blijven Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader implicaties van dergelijke interactieve beleidsvormen voor de politiek-ambtelijke verhoudingen en voor de competenties van beleidsambtenaren. Met dit deelonderzoek dat deeltijds en gespreid over twee onderzoeksjaren uitgevoerd werdwilden we verschillende van de vermelde leemtes opvullen. Eerst en vooral wilden we met deze studie op het micro-analyseniveau meer over het verloop van concrete beleidsvormingsprocessen in Vlaanderen te weten komen. Dit niet alleen om met meer kennis van zaken te kunnen spreken over hogere analyseniveaus, maar ook om te zien welke capaciteitscomponenten de Vlaamse Overheid in die processen inzet. Tevens wilden we door een grondige analyse een beter zicht krijgen op het beleidswerk van ambtenaren. Over ambtelijk beleidswerk wordt in Vlaanderen of België immers weinig of niets 3 geschreven, waardoor er tal van misvattingen en imago-problementp bestaan. Ten slotte wilden we met dit project nadrukkelijk stil staan bij de implicaties van twee van de uitdagingsdimensies (de dimensies coördinatie en consultatie) op de diverse capaciteitscomponenten, met speciale aandacht voor de impact van open beleidsprocessen op de activiteiten en competenties van ambtenaren in interactieve processen. De openheid kan zowel betrekking hebben op de beleidscoproductie met externe maatschappelijke actoren, als op de sectoroverschrijdende samenwerking met andere administraties/ beleidsdomeinen. Voor Vlaanderen is deze uitdaging mogelijks nog groter, omdat zo veronderstellen wij toch- de consultatie-taken (het overleg en onderhandelen met belangengroepen en/of andere maatschappelijke actoren) in belangrijke mate het prerogatief vormen van de kabinetten. In het licht van een eventuele versterking van de beleidsondersteunende rol van ambtenaren als gevolg van een eventuele afslanking van de ministeriële kabinetten, zou men kunnen verwachten dat ambtenaren er nieuwe taken zouden bij krijgen, waarvoor ze mogelijkerwijze nieuwe en andere competenties zouden nodig hebben. Subdoel van de studie was dus om zoals tabel 1.2 weergeeft- te exploreren welke gevolgen interactieve beleidsvormingsprocessen hebben voor de taken en competenties van ambtenaren. Analyseniveau: COMPONENTEN BELEIDSCAPACITEIT -Micro Structuren/Procedures HR + Competenties Cultuur Politiek- Ambtelijke verhoudingen Informatie Evaluatie DIMENSIES Strategie Coördinatie Consultatie Ambtelijke beleidswerk in vernieuwende beleidsvormingsprocessen Tabel 1-2: Situering van het onderzoek in het ruimer onderzoekskader 3 Zoals het beeld van de onbeduidende rol van ambtenaren in de beleidsvoorbereiding (in verhouding tot de kabinetten) of het beeld van de saaie, uitvoerende ambtenaar. 3

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen 1.2. CONCEUELE UITKLARING In vroegere rapporten (Brans, Vancoppenolle et al., 2003; Vancoppenolle & Brans, 2003) besteedden we al aandacht aan de conceptuele uitklaring van de beleidscyclus en diens deelprocessen en deeltaken. We hernemen hieronder een deel van dat kader om nader in te kunnen gaan op beleidsvormingsprocessen Beleidsvorming Doorgaans wordt in de bestuurskundige literatuur vertrokken van een éénvoudig fasemodel van beleidsprocessen. Na de agendering van het probleem, zou het beleid achtereenvolgens voorbereid, bepaald of vastgesteld, uitgevoerd, opgevolgd en -idealiter- ook geëvalueerd worden. Beleidsvorming zien wij niet als één van die fases, maar wel als een overkoepelende fase of deelproces. Meer bepaald beschouwen wij beleidsvorming als het proces dat de toepassing van het beleid (de eigenlijke uitvoering) voorafgaat. In essentie omvat dat deelproces een complex geheel aan deelprocessen en activiteiten. BELEIDSVORMING Beleidsvorming Agendavorming Beleidsvoorbereiding Beleidsbepaling Beleidsuitvoering Beleidsopvolging/beleidsevaluatie Terugkoppeling Beleidscyclus / Beleidsvoering Figuur 1-1: Inhoud van het concept beleidsvorming Wij kiezen er om drie redenen voor om dit concept te gebruiken: Eerst en vooral geeft het veel beter de verwevenheid en overlap tussen de klassieke fases agendavorming, beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling weer. Besluitvorming is immers niet het eindpunt van de beleidsvoorbereidende fase, maar maakt er juist integraal deel van uit. Het begrip Beleidsvorming geeft zo meent ook Kuypers (1980)- die verwevenheid, die verstrengeling van de processen van beleidsontwikkeling en besluitvorming helder weer. Er worden immers vaak op basis van een aantal richtinggevende beslissingen ontwerpnota s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren voorgelegd worden, waarna een aantal wijzigingen aangebracht worden of waarna beslist wordt een aantal zaken verder of anders uit te werken. Meer nog, door beleidsvorming op te vatten als al datgene wat gebeurd vóór men tot de uitvoering overgaat, kunnen we ook andere, minder lineaire modellen van beleidsontwikkelingsprocessen zoals het stromen- (Kingdon, 1995) of het ronden-model (Teisman, 1992)- in onze analyse integreren. Tegelijk is het een dynamisch concept dat beter de complexe multi-actor context waarin beleid tot stand komt illustreert en heeft het minder een rationeel-analytische inslag. Ten derde is het ook een concept of proces dat door bepaalde auteurs grondig is geanalyseerd in een aantal relevante deelprocessen. De auteur die dit naar onze mening- het best heeft gedaan is de Nederlandse academicus Rob Hoppe. Hoppe onderscheidt aan beleidsvorming een aantal deelprocessen of basisroutines en onderkent een aantal terugkoppelingen tussen die deelprocessen, zowel voorwaartse als achterwaartse (Hoppe & Van de Graaf, 1992). 4

15 TP en Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader Figuur 1-2 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe Drie aspecten van zijn model zijn erg relevant voor onze benadering: Vooreerst is het interessant dat zijn model bruikbaar is in de dagelijkse beleidsrealiteit 4 doordat hij stelt dat elk proces er anders zal/kan uit zientp doordat hij vijf soorten iteratieve terugkoppelingscycli onderscheidt. Zo maakt zijn model bijvoorbeeld heel duidelijk dat besluitvorming niet alleen op het eind van de rit voorkomt, maar dat er en cours de route grote en kleine keuzes gemaakt worden en dat er na onderhandelingen bepaalde pistes verlaten of juist verder uitgewerkt kunnen worden. Hoppe stelt ook dat elke basisroutine zijn neerslag kan vinden in een apart document (Hoppe, Jeliazkova & Van de Graaf, 1998). In de praktijk zal het echter vaak gaan om uitbreidingen, detailleringen of aanpassingen aan bestaande teksten. Tot slot is Hoppe s benadering nog relevant omdat hij van oordeel is dat elke deelroutine in meer of mindere mate het voorwerp kan zijn van politieke wilsvorming. Elke fase is dan meer of minder instigerend volgens hem. Moeilijkheid is dat de spanningsverhouding tussen intellectuele rijping (uitdenken) en politieke wilsvorming (instigeren) zich per basisroutine hult in een andere gedaante, zoals onderstaande figuur aangeeft. Figuur 1-3: Overzicht van de zes rivaliserende claims 4 Beleidsprocessen kunnen op een aantal manieren van elkaar verschillen, meent Hoppe. Ze kunnen verschillen in de aanwezigheid van (één of meer) basisroutines, in de fasering (volgtijdelijke ordening) van de routines, in de cycli tussen de routines, in de continuïteit van het proces (interrupties of niet en zo ja, om welke redenen). 5

16 TP Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen In de basisroutine Opdrachtformulering moet de opdrachtgever kiezen tussen het ruimte laten voor beleidsontwikkelende creativiteit of tussen het binden van beleidsambtenaren aan strakke politieke controle. In de basisroutine Grondvragenselectie gaat het om het verschil tussen ontembaarheid en vooringenomenheid. Bij de keuze van de hoofdlijnen staat de vraag centraal hoe men de onzekerheid die gepaard gaat met de assumpties achter de voorgestelde keuze kan verminderen. Dit kan via onzekerheidsabsorptie (door politieke wilsact) of via plausibiliteitstoetsing (beraad door deskundigen). In de basisroutine Deelontwerpen staat het dilemma Orthodoxie versus Inventiviteit centraal. Vraag is immers of men op de oude manier voortgaat of of men het om een andere en vernieuwende boeg gaat gooien? Bij het Onderhandelen geeft politieke wilsvorming aanleiding tot het zoeken naar een compromis, terwijl de ontwerp-benadering eerder op synthese uit zou zijn. In de laatste fase Haalbaarheidstoetsing gaat het volgens Hoppe om het verschil tussen aanvaardbaarheid voor buitenstaanders als politici, belangengroepen, publiek en uitvoerbaarheid voor het eigen apparaat. We vatten beleidsvorming dus op als het geheel van processen of taken die ertoe leiden dat een beleidsmaatregel uitgewerkt en vastgesteld wordt, zodat deze kan uitgevoerd worden. Beleidsvorming omvat bijgevolg ook die activiteiten die tot doel hebben om de inhoudelijke beleidsbeslissingen te vertalen in uitvoeringsstructuren. De uitvoering van beleidsontwerpen voltrekt zich immers niet zonder meer, maar veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks van opeenvolgende activiteiten, voortvloeiende uit het beleidsprogramma. Sommige auteurs noemen dit programmering (het ontrafelen van beleidsprogramma s in operationele taken), anderen spreken over het ontwerpen van de beleidsuitvoering, over de uitvoeringsgerichte vertaling of over de invoering of nadere uitwerking van een beleid als geheel (of beleidselementen daaruit) tot het gebruiksklaar is. In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (=hun toepassingsgebied bepalen: wat, wanneer en wie) en om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van 5 het uitvoeringsapparaattp. In een ander rapport hebben wij deze twee aspecten conceptueel onderscheiden als de inhoudelijke operationalisering van een beleidsmaatregel enerzijds (in principe een onderdeel van de beleidsvoorbereidende fase, maar in de praktijk vaak een faseoverschrijdend deelproces), en de beleidsinvoering anderzijds. Beleidsinvoering slaat dan enkel op het operationeel & beheersmatig voorbereiden van het toepassingsproces. Het invoeren van een beleid bestaat er dus uit om een keten, een combinatie of convergerend netwerk van werkeenheden zodanig aan elkaar te koppelen (en te routiniseren), dat precies de juiste pool van kennis, vaardigheden en materiaal ontstaat om toepassingsprestaties (de eigenlijke uitvoering) te kunnen leveren (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 339). Het gaat dus niet alleen om het oprichten of aanpassen van structuren, maar ook om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines. In de praktijk blijken beide fases wel eerder gelijktijdig, dan consecutief plaats te vinden. Desalniettemin denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. 5 De kenmerken van dat uitvoeringsapparaat het geheel van organisaties dat bij de uitvoering van het beleid is betrokken- zijn van belang omdat ze de kans op succesvolle uitvoering bepalen. Uitvoeringsorganisaties kunnen zeer divers van aard zijn: het kan om private partijen gaan, om andere overheden of om eigen al dan niet verzelfstandigde- afdelingen/entiteiten. Naargelang het nieuwe beleid moeilijk te aanvaarden is voor uitvoeringsorganisaties of grondige aanpassingen aan de werkroutines van die uitvoeringsorganisaties vraagt, zal de beleidsinvoering meer tijd vergen. 6

17 TP Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader We geven in de onderstaande tabel voor de duidelijkheid het door ons gehanteerde begrippenkader schematisch weer. B E L E I D S V O R M I N G Beleidsuitvoering Fase / Proces Hoofdtaken Eindpunt Agendavorming Beleidsproblemen of oplossingen Maatregel op beleidsagenda onder de aandacht brengen Beleidsvoorbereiding -Inhoudelijk operationaliseren Beleidsbepaling Beleidsinvoering Beleidstoepassing Ontwerpen beleid: Uitwerken, uitschrijven en beargumenteren Het inhoudelijk operationaliseren van de regelgeving: begrippen, doelgroepen,. Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk en politiekbestuurlijk krachtenveld loodsen. Het organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, van uitvoeringsapparaat (Doen) inzetten van goedgekeurde beleidsinstrumenten (door uitvoeringsorganisaties) dient uiteindelijk te resulteren in een voorstel van beleidsontwerp dat politiek bekrachtigd kan worden. dient te resulteren in een goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan. Dient te resulteren in een voorbereid uitvoeringsapparaat, klaar voor de beleidstoepassing. dient te resulteren in een aantal beleidsprestaties, in 6 een zekere outputtp. Beleidsopvolging Monitoren en rapporteren over uitvoering Dient te resulteren in veelheid aan beleidsrelevante data. Beleidsevaluatie (Ex-Post) Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse van processen, inhoud of effecten van beleid Tabel 1-3: Schematisch overzicht van het gehanteerde begrippenkader Dient te resulteren in voortzetting, bijsturing of beëindiging van beleid Beleidswerk Enkele literatuurinzichten Uit het model van Hoppe en uit de tabel uit de vorige paragraaf viel al op te maken dat de verschillende deelprocessen een veelheid aan beleidstaken omvatten en dat elk deelproces meer of minder politiek gedomineerd kan worden. Elke taak omvat dan nog vele en diverse beleidsactiviteiten. Al dit beleidswerk volledig en werkelijkheidsgetrouw, maar beknopt opsommen is echter niet zo eenvoudig. Aan de hand van een aantal theoretische benaderingen pogen wij tot een overzichtelijke schets van het te verrichten beleidsvormend werk te komen. In rationeel-synoptische benaderingen onderscheidt men meestal twee clusters van beleidstaken: probleem- en oplossingsanalyserende werkzaamheden. Probleemanalytische taken zijn gericht op het bereiken van een duidelijk inzicht in de aard, de omvang en de oorzaken van een ongewenste maatschappelijke situatie. Oplossingsanalytische taken staan in het teken van het ontwerpen en vergelijken van de beste oplossingsalternatieven. Dergelijke 6 Waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen. 7

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen benaderingen gaan echter voorbij aan de sociale en politieke complexiteit van de beleidswerkelijkheid en geven geen volledig beeld van het te vervullen beleidswerk. Andere auteurs -zoals William Dunn- hanteren een meer cyclische opvatting van beleidswerk waarbij de beleidswerker zowel descriptief, evaluatief als prescriptief werkt. Hij/zij dient informatie te produceren en argumenten op te bouwen op drie vlakken: facts, values & actions (Dunn, 1994). Daarmee leunt Dunn aan bij Hoppe die stelt dat beleidsvorming een proces is dat zich langs drie lijnen afspeelt: een proces van intellectuele rijping, een democratisch-politiek proces (met al dan niet-conflicterende waarden en belangen) en een bestuurlijk of management-proces (Hoppe & Van de Graaf, 1992). Interessant aan Dunn s benadering is dat hij een aantal min of meer continue taken onderscheidt zoals het produceren van beleidsdocumenten & het communiceren over beleid. De Britse academicus Ed Page onderscheidt een tiental taken aan het beleidswerk van Britse ambtenaren: -Scanning: Het monitoren van informatiestromen omtrent omgevingsfactoren die bestaand beleid kunnen beïnvloeden of die tot nieuw beleid kunnen leiden. -Brainstorming: Het participeren in wide ranging formative discussions over de wijze waarop beleid zou ontwikkeld moeten worden. -Initiating: Het verdedigen van een bepaalde probleem- en oplossingsbenadering teneinde een probleem aan te pakken. Initiëren wordt vaak beperkt door de grenzen van bestaand beleid en bestaande prioriteiten. -Fleshing out: Het proces waarbij brede beleidsaspiraties in concrete praktijken worden omgezet. -Consulting: Intern of extern (geen definities). -Representing -Selling: Anderen overtuigen van de waarde van een beleid. Schriftelijk of mondeling! -Enacting: Het omzetten van beleid in de praktijk, het mogelijk maken dat beleid uitgevoerd wordt door ervoor te zorgen dat juridische, financiële, personele en adviesmechanismen aanwezig zijn. -Managing -Sensitive casework De opdeling van Page sluit volgens ons nauw aan bij het tot nu uitgewerkte kader. We menen dan ook dat we zijn classificatie gedeeltelijk kunnen overnemen, al maken we daarbij wel abstractie van het feit of dit nu ambtelijke taken zijn of niet. Naar een eigen analyseschema Op basis van de inzichten van de vermelde auteurs en steunend op ons proceskader hebben wij een eigen analyseschema over beleidswerk uitgetekend (zie figuur 1.4). Doorheen het schema is duidelijk het genuanceerd fasemodel aanwezig, waarbij beleidsvoorbereiding nu uitgesplitst is over probleem- en oplossingsanalyserende taken. Nadien volgen de operationalisering (fleshing out) en de beleidsinvoering (enacting). De deelfases overlappen doorgaans minstens gedeeltelijk, hetgeen de figuur ook illustreert. Het schema geeft tevens aan dat er een drietal transversale taken zijn die over alle fases heen worden uitgevoerd in een beleidsvormingsproces: Schrijven, consulteren & managen van het beleidsvormingsproces. Onder de figuur worden al deze deeltaken verduidelijkt en uitgesplitst naar beleidsactiviteiten. 8

19 Hoofdstuk 1: Beleidswerk en (vernieuwende) beleidsvorming: een inleidend kader Beleidsvormingsmanagement Consulting (Consulteren) & Representing & Selling Informeren - Overleggen - Onderhandelen Probleemanalyserend werk Oplossingsanalyserend werk Initiating Fleshing out Enacting o.a. Scanning o.a. Brainstorming Writing (Schrijven van beleidsdocumenten) Figuur 1-4: Taakanalyse van het te verrichten beleidsvormend werk Het gaat in eerste instantie dus om allerlei probleemvindingsactiviteiten. Bestuderen van het beleidsprobleem, verzamelen van informatie, opstarten van verzamelingsprocessen, interpreteren van bestaande informatie, analyseren van de eisen van externe actoren,. Eens het probleem gedefinieerd is, is het belangrijk om een sterke argumentatie uit te bouwen over deze ongewenste maatschappelijke situatie zodat de zoektocht naar een treffend beleidsantwoord kan geïnitieerd worden. Vaak heeft men echter al een bepaalde maatregel voor ogen wanneer men zijn argumentatie opstelt. Diezelfde argumentatie, samen met een lezing van de gunstige kenmerken van de maatregel zullen ook nodig zijn om een maatregel verder te kunnen uitwerken. Ten derde gaat het om oplossingsvindingsactiviteiten, of het verkennen, bestuderen, kiezen en ontwerpen van een probleemoplossing, die dan neergeschreven wordt in een ontwerptekst of deelontwerp. Het analyseren van beleidsmaatregelen van andere landen is één van de vaak gebruikte oplossingsactiviteiten. Ook het vergelijken en afwegen van oplossingsalternatieven hoort in deze fase thuis. De operationaliserings- en de beleidsinvoerende activiteiten vinden -zoals eerder al werd beschreven- vaak gedeeltelijk gelijktijdig plaats. Belangrijk om te vermelden is dat er in deze fases vaak parallel aan verschillende lijnen wordt gewerkt. Inhoudelijk moeten er nog detailkeuzes gemaakt worden, technisch moet het uitvoeringsapparaat uitgebouwd en voorzien worden van procedures, juridisch moeten beide aspecten verankerd worden in de juiste wetteksten (decreet en/of besluiten of omzendbrieven). De transversale taken omvatten vooreerst het schrijfwerk, dat zeer gevarieerd kan zijn. Doorheen een beleidsproces worden korte probleemanalyserende nota s geschreven, worden de doelstellingen en hoofdlijnen van het beleid uitgeschreven, worden principes juridisch vertaald in wetteksten, worden procedures uitgetekend, persmededelingen opgesteld,. Teksten vormen de basis van discussies, overleg en beslissingen en vormen als dusdanig een continue opdracht voor de beleidsmedewerkers. Een volgende transversale deeltaak betreft het voorleggen van ideeën, gemaakte keuzes en uitgeschreven ontwerpversies aan andere betrokken actoren, hetgeen wij consulteren noemen. Consulteren kan niet alleen in diverse vormen en gradaties plaatsvinden (informeren, overleg en onderhandelen), maar kan ook met een veelheid aan actoren gebeuren. Eerst intern, dan verticaal (met de Minister), misschien ook horizontaal (met andere administraties, kabinetten en/of Ministers) of extern (met maatschappelijke actoren, experten, parlementsleden, ). Doel van het consulteren kan het inhoudelijk kwalitatief verbeteren van 9

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen de beleidsvoorstellen zijn, maar ook het verwerven van politieke/maatschappelijke steun en/of het vermijden van weerstand. Overheidsbeleid dient in onze westerse samenlevingen immers te midden van een veelheid aan externe actoren tot stand te komen, actoren die elk vanuit hun eigen belangen, eisen, macht en informatie het overheidsbeleid naar hun hand willen zetten. Maar doordat Vlaanderen een multi-partijsysteem en een traditie van coalitieregeringen kent, moet er ook zeer sterk intern geconsulteerd worden. Nauw verbonden aan de consultatietaken zijn de taken representing en selling. Een laatste transversale lijn bevindt zich eigenlijk boven het proces, omdat het om het plannen, sturen en regisseren van het beleidsvormingsproces an sich gaat, hetgeen we beleidsvormingsmanagement noemen. Deze zorg om de totstandkoming van beleidsproduct X zo optimaal mogelijk te laten verlopen, omvat onder meer volgende inhoudelijke en een procedurele zorgaspecten (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 300): -Beslissen over de wijze van organisatie van de beleidsvorming en over de wijze van terugkoppeling naar de ambtelijke of politieke top -Rekrutering en aanduiding van het ontwerpteam -Bewaking van voortgang en beoordeling van tussenproducten -Beslissingen over tempo en deadlines -Beslissingen over presentatie en daarmee samenhangende overwegingen Voor een goed begrip willen we bij dit analyseschema wel twee kanttekeningen plaatsen: -De figuur geeft mogelijks de indruk dat we veronderstellen dat beleidsvormingsprocessen steeds vloeiend en vlot verlopen en dat processen doorgaans zeer snel doorlopen worden. Buitenlandse procesreconstructies (Koppenjan & Ringeling, 1987) en onze eigen gevalsstudies tonen aan dat beide zaken vaak niet het geval zijn. Beleidsvormingsprocessen duren gemakkelijk meer dan een jaar en kennen wel eens een discontinu verloop, waarbij het proces soms ook gewoon stokt of stil komt te vallen. -De figuur zou de indruk kunnen geven dat de opgesomde beleidsactiviteiten door één enkel persoon kunnen uitgevoerd worden. Ook hier zijn we de mening toegedaan dat dit meestal niet het geval is. Niet alleen is er het tijdsaspect en de omvattendheid van het proces die dit bemoeilijken, sommige activiteiten vereisen ook zodanige specialistische competenties die moeilijk in één persoon te verenigen zijn. Beleidsvorming gebeurt dan ook vaak in team en in samenspraak en wisselwerking met externe actoren. Naar een plaatsing van politiek en ambtelijk werk in dit schema Zoals Hoppe zijn deelroutines zag als een spanningsveld tussen instigeren en ontwerpen, kunnen de diverse taken en activiteiten ook meer of minder door de politiek en door politieke wilsvorming gedomineerd worden. Met betrekking tot de Vlaamse situatie zouden we ons kunnen afvragen in welke vorm en mate de verschillende deeltaken verdeeld zijn over politieke actoren -de Minister en diens kabinet- enerzijds en de ambtelijke actoren anderzijds. Er doen zich dan verschillende mogelijkheden voor: -Ofwel wordt een taak autonoom en naar eigen inzicht door één actor opgenomen, -Ofwel wordt een taak door één actor opgenomen, maar op aanwijzing van de andere actor, -Ofwel worden bepaalde activiteiten uit een beleidstaak verdeeld over de actoren, -Ofwel wordt een taak samen opgenomen. Daarbij mag niet vergeten worden dat er in het schema een aantal beslismomenten aanwezig zijn. Ook die beslissingen kunnen meer of minder door de politiek genomen zijn. We hebben getracht om deze politiek-ambtelijke taakverdeling en/of samenwerking weer te geven in ons analyseschema. 10