Spoor Beleid Spoor Bestuurlijke Relaties De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd ABSTRACT

Transcriptie

1 De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap Spoor Beleid Spoor Bestuurlijke Relaties De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap ABSTRACT Op vraag van de spoorstuurgroep van het Spoor Beleid (Project Vlaanderen) werd het onderzoek van twee steunpuntprojecten gedurende het eerste semester van 2003 grotendeels gewijd aan het vraagstuk waar en hoe beleidsondersteunende taken en activiteiten gestructureerd moeten worden in een overheid die steeds meer taken en afdelingen verzelfstandigt. Het spooroverschrijdend deelproject kreeg de werktitel De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap mee. Voorliggend document is het onderzoeksrapport van dit deelproject. Doel van het onderzoek was om via literatuuronderzoek en gerichte internationale analyse te komen tot een overzicht van verschillende mogelijke inrichtingen. Voor de internationale verkenning hebben we ons beperkt tot drie landen (Nederland, Denemarken & Frankrijk). Omdat het debat ook op federaal vlak uiterst actueel is, hebben we tevens de administratieve inrichting van de Belgische Sociale Zekerheid in het onderzoek als case opgenomen. Het rapport is als volgt opgebouwd: Het inleidende hoofdstuk bestaat uit een situering van het onderzoek en uit een theoretische schets van de problematiek. Die problematiek zal op basis van literatuuronderzoek en na een conceptuele verduidelijking van de begrippen- gedetailleerd ontleed worden in al zijn aspecten. Bij dit alles zullen we steeds de link leggen naar de bijzondere Vlaamse beleidssituatie en naar de keuzes in het kader van de BBBhervormingen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van het onderzoeksdesign. De twee daaropvolgende hoofdstukken zijn de neerslag van de internationale verkenning in Nederland (Hoofdstuk 2) en Denemarken (Hoofdstuk 3). Bij deze internationale verkenning bespreken we cases uit het beleidsveld Arbeid & Werkgelegenheid. De vier cases geven vier inrichtingsvarianten weer, waarbij elke variant zijn specifieke accenten en arrangementen kent. We beschrijven onder meer volgende interessante aspecten: de inrichting van een interface unit, de structurele ontvlechting in sturingsrelaties, het verschil tussen beleids- en bestuursdepartementen,. In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op de inrichting in de Belgische Sociale Zekerheid, waarbij zowel de oude situatie de relaties tussen de instellingen van de sociale zekerheid en het vroegere Ministerie voor Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu- als de nieuwe situatie zoals voorzien in de Copersoc-hervorming- aan bod zullen komen. Het vijfde hoofdstuk bespreekt de Franse overheidssector en de poging om een algemene sturing te organiseren voor alle buitendiensten van de Franse ministeries die zich bevinden in hetzelfde territorium (departement of regio). Het zesde en laatste hoofdstuk bevat algemene conclusies en beleidsrelevante aanbevelingen. 1

2 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen DE INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN EEN VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP: INTERNATIONALE VERKENNING INHOUDSTAFEL Over de auteurs HOOFDSTUK 1 Situering van het onderzoek & schets van de problematiek Situering van het onderzoek Schets van de problematiek BELEIDSONDERSTEUNING: CONCEPTUELE SITUERING - POGING TOT OMSCHRIJVING ILLUSTRATIE VAN EEN PROCES VAN BELEIDSVORMING - VLAAMSE BESCHRIJVING VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN EEN VERZELFSTANDIGD OVERHEIDSLANDSCHAP INRICHTING VAN DE BELEIDSONDERSTEUNENDE FUNCTIE IN DE VERZELFSTANDIGDE VLAAMSE OVERHEID: ANALYSE VAN HET UITGETEKEND (BBB-)KADER IN FUNCTIE VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN Beschrijving van het onderzoeksdesign ONDERZOEKSDOEL ONDERZOEKSOPZET ONDERZOEKSKADER: DE CENTRALE ONDERZOEKSVRAGEN CONCRETE ONDERZOEKSVRAGEN PER LAND HOOFDSTUK 2 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Nederland De Nederlandse rijksdienst: Enkele relevante beleidsmatige kenmerken STRUCTURELE INRICHTING BELEIDSRELEVANTE REGELINGEN: VBTB & RPE Verzelfstandiging in Nederland VERZELFSTANDIGING: CIJFERS EN BEGRIPPEN BESTUURLIJK & ACADEMISCH DEBAT De beleidsondersteunende functie in een verzelfstan-digd overheidslandschap: case-studies Ministerie SZW HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID HET AGENTSCHAP SZW

3 De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap DE ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN IN HET MINISTERIE SZW: DE SUWI-ORGANISATIES Conclusies en bemerkingen bij de nederlandse inrichting CONCLUSIES UIT HET BESTUURLIJK EN ACADEMISCH DEBAT CONCLUSIES UIT DE CASE-STUDIES HOOFDSTUK 3 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in Denemarken De Deense overheid en verzelfstandiging DE DEENSE OVERHEID: BEKNOPTE BESCHRIJVING VAN HET POLITICO-ADMINISTRATIEF SYSTEEM VERZELFSTANDIGING IN DE DEENSE OVERHEID & DE SCHEIDING VAN BELEID EN UITVOERING De beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap: case-studie AMS HET BELEIDSDOMEIN EN HET BELEIDSVELD: ARBEID - WERKGELEGENHEID BELEIDSONDERSTEUNING IN HET MINISTERIE VAN WERKGELEGENHEID: HET OUDE MODEL DE MOTIEVEN VOOR DE VERANDERINGEN HET NIEUWE MODEL IMPLICATIES VAN DE HERVORMING Conclusies & Bemerkingen bij de deense structurering ALGEMENE BEMERKINGEN BIJ DE DEENSE INRICHTING(EN) SPECIFIEKE BEMERKINGEN BIJ DE DEENSE INRICHTING(EN) HOOFDSTUK 4 Inrichting van de beleidsondersteunende functie in de sector van de sociale zekerheid in België Inleiding BELANG VAN DE CASE HET BELEIDSDOMEIN EN HET BELEIDSVELD BIJ DE SOCIALE ZEKERHEID IN BELGIË Een onduidelijke situatie voor Copersoc SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN VOOR COPERSOC KOPPELINGSARRANGEMENTEN EN STURING VOOR COPERSOC SAMENVATTENDE TABEL EVALUATIE VAN DE EERSTE PERIODE Hervorming van de fase van beleidsvoorbereiding bij Copersoc CONTEXT EN STRATEGIE

4 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen DEFINIËREN VAN BELEIDSVOORBEREIDING SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN BIJ COPERSOC KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN BIJ COPERSOC EVALUATIE VAN HET NIEUWE MODEL Conclusies HOOFDSTUK 5 Inrichting van de beleidsondersteunde functie in Frankrijk De Franse overheid: beknopte beschrijving FRANKRIJK: EEN APARTE CASE ALGEMENE KENMERKEN VAN DE FRANSE STAAT DE PARLEMENTAIRE SITUATIE DE REGERING DE ADMINISTRATIE DIRECTE EN POLITIEKE MINISTERIËLE ONDERSTEUNING De buitendiensten als taakuitvoerders (voor 1989) SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN VOOR KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN VOOR PROBLEMEN BIJ HET KLASSIEKE FRANSE MODEL De buitendiensten als beleidsuitvoerders ( ) SCHEIDINGSLIJNEN EN CAPACITEITEN TUSSEN 1989 EN KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN TUSSEN 1989 EN PROBLEMEN IN HET GEDECONCENTREERDE OVERHEIDSLANDSCHAP De nieuwe hervormingen: de regionale buitendiensten als beleidsdenkers? TWEE FUNDAMENTELE HERVORMINGEN DE GEVOLGEN: NIEUWE SCHEIDINGSLIJNEN DE GEVOLGEN: NIEUWE KOPPELINGS- EN STURINGSARRANGEMENTEN Conclusie HOOFDSTUK 6 CONCLUSIE & AANBEVELINGEN Inleiding De inrichting van de beleidsondersteunende functie in Nederland, Denemarken, Frankrijk en de belgische sociale zekerheid: een vergelijkende analyse ALGEMENE BEMERKINGEN BIJ DE INRICHTINGEN IN HET BUITENLAND

5 De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap EEN OVERZICHT VAN DE STRUCTURERINGEN ALGEMENE VERGELIJKING Lessen en Aanbevelingen voor de Vlaamse Overheid ALGEMENE AANBEVELINGEN SCHEIDINGSLIJN DEPARTEMENTALE INVULLING KOPPELINGSARRANGEMENTEN AFSTEMMING VAN STURINGSRELATIES Bijlagen Bijlage 1. Bronnen en verwijzingen Bijlage 2. Afkortingen Bijlage 3. Gecontacteerde personen Bijlage 4. Lijst van figuren Bijlage 5. Lijst van tabellen Bijlage 6. operationele beleidsondersteuning: illustratie Bijlage 7. De SZW-toets Bijlage 8. Modellen

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen OVER DE AUTEURS... Prof. Dr Marleen Brans ( 1965) is Doctor in de sociale wetenschappen (Europees Universitair Instituut, Firenze), Master of Politics with special reference to policy processes in industrial societies (University of Hull, UK) en Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (K.U. Leuven). Marleen publiceerde reeds over lokale bestuursreorganisatie, sturing en verzelfstandiging, comparatieve bestuurskunde, politiek-ambtelijke verhoudingen en professionele beleidsvoering. Zij is coördinator van onderzoeksprojecten over de organisatie en het management van de beleidsvorming, over praktijken van beleidsoverdracht en over de relatie tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid. Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie leidt zij het Spoor Beleid. Diederik Vancoppenolle ( 1975) is Licentiaat in de Politieke Wetenschappen (KUL, 2001) en Licentiaat in de Arbeids- en Organisatiepsychologie (KUL, 1998). Diederik voert onderzoek naar de organisatie en het management van beleidsontwikkeling in Vlaanderen. Meerbepaald vanuit het dubbele perspectief professionalisering en vermaatschappelijking van de beleidsontwikkeling. Dit onderzoeksproject vindt plaats binnen het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en bestrijkt vijf jaren (start 2001). Vroeger onderzoek (in het kader van een licentiaatsverhandeling) handelde over de modernisering van de Waalse overheden. dr. Koen Verhoest ( 1970) is Licentiaat Politieke Wetenschappen (Universiteit Gent), Gediplomeerd in GAS in Economische Wetenschappen (K.U.Leuven), EMPA (K.U.Leuven - Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ) en Doctor in de Sociale Wetenschappen (K.U.Leuven). Hij werkt sinds 1994 bij het Instituut en was betrokken bij de voorbereiding en pilootgewijze implementatie van organisatieveranderingen, evaluatiesystemen op het vlak van leefmilieu en armoedebeleid en prestatiebegrotingen in het MVG. In december 2002 verdedigde hij zijn doctoraatsonderzoek naar verzelfstandiging en sturing van overheidsorganisaties. Momenteel staat hij in voor de projectleiding van onderzoeksprojecten inzake verzelfstandiging, kerntaken, coördinatie en contractmanagement. Verder geeft hij training met betrekking tot verzelfstandiging, contractmanagement en marktwerking binnen de overheid. Amaury Legrain ( 1977) is Licentiaat Politieke Wetenschappen (2000, K.U.Leuven) en Gediplomeerd in de Aanvullende Studies Overheidsmanagement en Bestuurskunde (2001, K.U.Leuven) en sinds 15 september 2001 verbonden aan het Instituut. Tot december 2002 voerde Amaury Legrain het DWTC-onderzoek omtrent de coördinatiemechanismen binnen de overheidssector (project Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit ). Vanaf januari 2003 is hij bezig met een B-Project rond beheersovereenkomsten voor het Spoor Bestuurlijke Relaties van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 6

7 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek HOOFDSTUK 1 Situering van het onderzoek & schets van de problematiek PROF. DR. MARLEEN BRANS, DIEDERIK VANCOPPENOLLE, DR. KOEN VERHOEST 1.1 SITUERING VAN HET ONDERZOEK Dit onderzoek vond spooroverschrijdend plaats binnen twee onderzoeksprojecten van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, enerzijds het project De capaciteit van beleidsontwikkeling in de Vlaamse Overheid in het licht van professionalisering en vermaatschappelijking 1 en anderzijds het deelproject Beheersovereenkomsten. Op vraag van de spoorstuurgroep Beleid werd in beide Jaarplannen 2003 volgend deelproject ingeschreven: Onderzoek naar de inrichting van de beleidsondersteunende functie in een versnipperde administratie. Beleidstaken in en relaties tussen kerndepartement en agentschap(pen). Bedoeling was om op korte tijd (6 maanden) en op deeltijdse basis via literatuuronderzoek en gerichte internationale analyses te komen tot een beleidsrelevant rapport waarmee de discussie over de structurele inbedding van de beleidsondersteunende functie gevoed kon worden. In het kader van de bestuurlijke hervorming Beter bestuurlijk beleid heeft de Vlaamse Regering zich immers voorgenomen om: 1) over te gaan tot / verder door te gaan met de organisatorische ontkoppeling van verschillende fases uit de beleidscyclus, zodat uitvoeringstaken (meer dan vroeger) op afstand zullen komen te staan van beleidsvoorbereidende entiteiten 2) een gestructureerde samenspraak uit te bouwen tussen uitvoerende en beleidsvoorbereidende entiteiten 3) een aantal beleidstaken en -verantwoordelijkheden te herverdelen tussen actoren, zodat de afdelingen uit het departement centra van beleidsondersteuning zullen worden. Dergelijke wijzigingen in structuren en taakverdelingen leiden echter tot tal van nieuwe problemen en vraagstukken. Het was onze opdracht om hierover internationaal explorerend onderzoek op te zetten. Volgende hoofdvragen vormden het kader voor die verkenning: -Welke taakverdeling bestaat er op beleidsondersteunend vlak tussen het Ministerie/kerndepartement en de agentschappen? -Waar wordt precies de grens getrokken? (niet alleen in taken & verantwoordelijkheden, maar ook in externe contacten/relaties)? -Via welke mechanismen tracht men beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering op elkaar af te stemmen? 1 Meer informatie over dit project vindt u op de website van het Steunpunt voor Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: 7

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Het onderzoek liep van januari 2003 tot en met juli 2003 en werd spooroverschrijdend uitgevoerd door onderzoekers uit de onderzoekssporen Beleid (Diederik Vancoppenolle- Marleen Brans) en Bestuurlijke Relaties deelproject Beheersovereenkomsten- (Koen Verhoest & Amaury Legrain). Gezien de beperkte onderzoeksduur hebben we er voor geopteerd om ons in de eerste twee maanden te verdiepen in de thematiek met speciale aandacht voor de actuele kennisnoden van de Vlaamse Overheid. De overige maanden werden besteed aan het bestuderen van de concrete inrichting van de beleidsondersteuning in andere landen. Teneinde het rapport juist te kunnen beoordelen, is het nodig om van bij het begin volgende kanttekeningen te plaatsen: Het rapport veronderstelt naast een zekere (theoretische) voorkennis over beleid en verzelfstandiging, ook enige noties van het moderniseringsparcours van de Vlaamse Overheid. Aangezien het een kort en zeer gericht onderzoek betrof, hebben we om de agenda niet te overladen- bewust een aantal zaken niet meegenomen in dit onderzoek. Waar niet of niet al te diep op ingegaan zal worden, zijn de volgende aspecten van verzelfstandigingsoperaties: de concrete verzelfstandigingshistoriek van landen en cases, de juridische vormgeving en de beheersmatige vrijheidsgraden van de verzelfstandigde entiteiten, de financiële systemen en controlcycli. Gezien het beperkte tijdsbestek bestaan de internationale verkenningen van Denemarken en Nederland slechts uit enkele cases. Per land hebben we immers ingezoomd op één of enkele zelfstandige organisaties uit min of meer hetzelfde beleidsdomein/ministerie, namelijk Arbeid en Werkgelegenheid. De beschreven voorbeelden zijn mogelijks dus niet representatief voor het land. Ze mogen dan ook niet als zodanig beschouwd worden. Nochtans leerden we uit onze gesprekken en documentenanalyse dat de cases geen uitzondering zijn voor het betreffende land. Ofschoon de cases uit hetzelfde domein afkomstig zijn, zijn we wel op een variëteit aan inrichtingsvormen gestoten, hetgeen theoretisch het belangrijkst en voor de opdrachtgever ook het meest relevant is. Teneinde zo goed mogelijk aan te sluiten bij de Vlaamse bekommernissen, hebben we het onderzoek aangevangen met een analyse van de Vlaamse situatie en van Vlaamse beleidsteksten en geplande structureringen. Daarbij was het niet de bedoeling om deze te bekritiseren, wel om de zaken in een beter perspectief te kunnen plaatsen. Het is moeilijk om gezien de complexe problematiek en de gevarieerde beleidswerkelijkheid- kant-en-klare oplossingen (dé inrichting) aan te reiken. Dat was dan ook niet de ambitie van dit onderzoek. Wel was het onze bedoeling om even over de grenzen te kijken om te zien hoe de thematiek daar besproken, aangepakt en (in bepaalde gevallen) gestructureerd is. 8

9 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek 1.2 SCHETS VAN DE PROBLEMATIEK Voor niet-ingewijden is de titel van dit rapport wellicht zeer abstract en nietszeggend. Daarom lichten we in deze paragraaf systematisch de verschillende aspecten uit het deelproject toe: Beleidsondersteuning (1.2.1.) Verzelfstandigd overheidslandschap (1.2.2.) Inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd overheidslandschap (1.2.3.). Waar nodig zullen we de gemaakte Vlaamse keuzes in deze bredere context situeren Beleidsondersteuning: Conceptuele situering - Poging tot omschrijving Illustratie van een proces van beleidsvorming - Vlaamse beschrijving Inleiding Beleidsondersteuning is een begrip dat recentelijk in het Vlaams overheidsjargon verschenen is, maar dat nergens expliciet en objectief gedefinieerd of ontleed wordt. Om tot een genuanceerde begripsomschrijving van beleidsondersteuning te kunnen komen, is het ons inziens dan ook nodig om een gedetailleerd en duidelijk arsenaal aan beleidsbegrippen te hanteren. Problematisch daarbij is dat zowel academische, als overheidsteksten vaak een normatief en/of vereenvoudigd beleidsjargon hanteren, dat veelal een vertekening bevat naar analytisch-rationele activiteiten. Aangezien dat jargon ook bepaalt wat je onder beleidsondersteuning gaat verstaan, is het van belang om een gedetailleerd en genuanceerd begrippenkader op te stellen, zodat het begrip beleidsondersteuning ook adequaat ingevuld kan worden. -Gedetailleerd omdat een inleidend beleidsjargon doorgaans niet verder gaat dan een schets van beleidsproces en beleidsfases. Daar het juist noodzakelijk is om verder te gaan dan dat fase- of procesniveau, zullen we de onderliggende deelprocessen nauwkeurig moeten ontleden. Dit impliceert dat we het moeten hebben over activiteiten en taken in het beleidsproces 2. -Genuanceerd omdat vele beschouwingen over beleidsprocessen vanuit micro-actorperspectief een zekere (positivistische) bias vertonen naar analytisch-rationele activiteiten en als dusdanig het sociale aspect van beleidsprocessen wat uit het oog verliezen. Beleidsprocessen zijn immers in wezen sociale processen waarin interacties en communicatie centraal staan. In de volgende paragraaf doen we een poging om een helder begrippenkader uit te bouwen Conceptuele situering: gedetailleerde analyse van de beleidscyclus Zonder al te ver te gaan in onze beschouwingen, willen we bij onze situering vertrekken van het fasemodel van de beleidscyclus. 2 Een stap die analytisch niet altijd even makkelijk te maken was. De oorzaak hiervan ligt in het feit dat vorming, bepaling en uitvoering van beleid weliswaar opgevat kunnen worden als opeenvolgende activiteiten in eenzelfde reeks van handelingen en als zodanig bestudeerd kunnen worden, maar dat ze tegelijkertijd zelf als een reeks van handelingen begrepen kunnen worden, die zich slechts residueel van de andere reeksen van activiteiten onderscheidt. Kortom, een te complexe werkelijkheid die zich moeilijk laat vangen in modellen en concepten. 9

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Het beleidsproces kan min of meer opgevat worden als de levensgeschiedenis van een beleid: haar verschijning, haar totstandkoming, haar uitvoering,. Binnen dat levensproces vinden heel wat handelingen en interacties tussen actoren plaats die in theorie ondergebracht kunnen worden in één of andere fase van het proces: Beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie. Het begrip beleidscyclus illustreert het dynamisch levensverloop van een beleid, eens het op de wereld (agenda) is verschenen. De cyclusgedachte zit vervat in het gegeven dat beleid op geregelde tijdstippen via terugkoppelingtelkens opnieuw de levensfasen kan doorlopen: beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en beleidsbijsturing. Wanneer we het beleidsproces beschouwen vanuit actorperspectief, kunnen we spreken over de beleidsvoering. De kerngedachte is dat de beleidsvoering een verzameling deel- of aspectprocessen omvat die als geheel en in onderlinge wisselwerking de bedoeling hebben een bepaald deel van de werkelijkheid het beleidsveld- naar de hand van de beleidsactor(en) te zetten. Volgens Hoogerwerf (1993) kunnen volgende definities van de verschillende fases onderscheiden worden: FASES IN DE BELEIDSCYCLUS AGENDAVORMING BELEIDSVOORBEREIDING BELEIDSBEPALING OMSCHRIJVINGEN VAN HOOGERWERF Het proces waardoor maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek en/of van de beleidsbepalers krijgen Het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met het oog op het te voeren beleid. Het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid. Hiertoe behoort met name het kiezen en specificeren van de doelgroep, de doeleinden, de middelen en de tijdstippen. BELEIDSUITVOERING BELEIDSEVALUATIE Terugkoppeling BELEIDSBIJSTURING / BELEIDSBEEINDIGING Het toepassen van de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden Het beoordelen van de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria. Het verwerken van een evaluatie inzake de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid en het bijsturen van het beleid of het beleidsproces op basis daarvan. Het staken van een gevoerd beleid. Tabel 1-1 De beleidscyclus van Hoogerwerf. Ofschoon we beseffen dat dit fasemodel slechts een middel is om een ongrijpbare beleidswerkelijkheid bevattelijk weer te geven, zijn we van mening dat het fase-model in deze 10

11 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek vorm om drie redenen geen voldoende basis is voor een goede omschrijving van het begrip beleidsondersteuning: Vooreerst is het een illusie te denken dat de fases strikt van elkaar onderscheiden kunnen worden. Ofschoon het procesmatige onderscheid analytisch wel makkelijk kan gemaakt worden, zijn deze processen in de werkelijkheid niet zo zuiver van elkaar te onderscheiden aangezien de fases overlappen en geleidelijk in elkaar overvloeien. Gedurende de beleidsvoorbereiding is men bijvoorbeeld vaak al bezig met beleidsinvoerende aspecten. Ten tweede worden de fases te simplistisch beschreven. Elke fase herbergt op zich een heel aantal en zeer diverse deelprocessen. Ten derde maakt dergelijke indeling en invulling abstractie van de complexe multi-actor context waarin beleid ontwikkeld en bepaald wordt. Daarom zal hieronder dieper ingegaan worden op elk van deze fases met als bedoeling te komen tot een meer genuanceerde en gedetailleerde (verkenning van de tot het proces behorende activiteiten) kijk op het beleidsproces. 3 In de beleidsvoorbereidende fase staat het ontwerpen van beleid centraal: het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid, hetgeen neerkomt op het vastleggen van een probleemdefinitie, het stellen van één of meer beleidsdoelen, het selecteren van de doelgroep van het beleid en het uitwerken en operationaliseren van bepaalde beleidsinstrumenten. Deze beleidsvoorbereiding krijgt zijn finaal beslag in een door de Minister goedgekeurd beleidsdocument, van welke aard concreet of strategisch- dan ook. Al te vaak echter wordt beleidsvoorbereiding in academische teksten herleid tot een aantal analytisch-rationele activiteiten. Hiermee wordt niet alleen afbreuk gedaan aan de sociale context waarin beleid tot stand komt, maar ook aan het feit dat besluitvorming niet het eindpunt is van de beleidsvoorbereidende fase, maar er vaak integraal deel van uitmaakt. Zo worden er veelal op basis van een aantal richtinggevende beslissingen ontwerpnota s opgemaakt, die dan ter bespreking aan relevante actoren voorgelegd worden, waarna een aantal wijzigingen aangebracht worden of waarna beslist wordt een aantal zaken verder of anders uit te werken. Edelenbos (2000) hanteert hiervoor het verhelderende begrippenpaar Variatie en Selectie. Variatie staat voor het genereren van een zo groot mogelijke veelheid aan alternatieven, argumenten, gegevens en overige ideeën. Selectie wijst op het maken van keuzes uit die veelheid aan informatie ten behoeve van het verdere beleidsproces. Centraal in zijn V/S-model staat dat meerdere malen in het beleidsproces variatie wordt gegenereerd en uitgeprobeerd om daaruit de optimale mogelijkheid te kunnen selecteren. Selectie zou dus 3 Moeilijkheid bij elke schets van het begrippenapparaat inzake beleid is echter dat er binnen een overheid op verschillende niveaus gewerkt wordt aan beleid. Er is enerzijds het concrete niveau -het niveau van de individuele beleidsmaatregelen- met taken en activiteiten op micro-vlak, maar er is anderzijds ook het strategische niveau -het niveau van beleidsnota s en strategische planningsprocessen- en het macro-perspectief op taken. 11

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen veel vroeger in de beleidscyclus plaatsvinden dan sequentiële en rationele beleidsmodellen aangeven. De auteur die beide kenmerken (de sociale aard en de verstrengeling van variatie en selectie) van de beleidsvoorbereidende fase modelmatig het best weergeeft is Hoppe. Hij onderscheidt aan beleidsvorming een aantal deelprocessen of basisroutines (die al dan niet expliciet plaatsvinden binnen beleidsontwikkelingsprocessen) en onderkent een aantal terugkoppelingen tussen die deelprocessen, zowel voorwaartse als achterwaartse (Hoppe & Van de Graaf, 1992). Figuur 1-1 Het beleidsvormingsmodel van Hoppe. Zoals hoger vermeld (en zoals bovenstaande figuur aangeeft) wordt er vaak gaandeweg in de beleidsvoorbereidende fase over een beleidsontwerp beslist. Beleidsbepaling en beleidsvoorbereiding kunnen dus moeilijk van elkaar gescheiden worden. Desalniettemin moet er toch altijd een algemene politieke bekrachtiging of fiattering van een totaalontwerp tot officieel beleid plaatsvinden. 4 Ook moet het sectorale voorstel tijdens deze fase van beleidsbepaling doorgaans nog een aantal procedurele stappen doormaken. Zo moet het onder andere voorgelegd worden aan rechts- en/of adviescolleges, wiens opmerkingen tot een aantal wijzigingen in het ontwerp kunnen leiden. Wat de algemene politieke bekrachtiging betreft, dient een ontwerp in ons Belgisch coalitiestelsel meestal niet alleen door de Minister, maar ook nog door de Regering en/of door het Parlement goedgekeurd te worden. Tussen deze relevante gezagsdragers dient overeenstemming te worden bereikt over de inhoud van het beleid. Het bereiken van overeenstemming veronderstelt communicatie, contact en een gepaste onderhandelingsstijl. Soms is dat echter niet genoeg. Ruilen of stemmen lijken dan de laatste mogelijkheden te worden. In deze fase komt het er dus op neer een ontwerp zo goed mogelijk te presenteren, te verdedigen en zo ongeschonden mogelijk doorheen de politiek-bestuurlijke besluitvorming te 4 Het moge duidelijk zijn dat Hoppe er van uitgaat dat beleidsbepaling voortdurend aanwezig is in de beleidsvorming, zodat beleid intern eigenlijk incrementeel tot stand komt. 12

13 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek loodsen. Hierbij maar vooral hierna- wordt ook de externe communicatie over het ontwerp erg belangrijk. Nadat een beleid is goedgekeurd, dient het immers publiekelijk bekendgemaakt te worden. In onze multimediale samenleving gebeurt dit op verschillende manieren: via grote campagnes, persmededelingen,. Als we aannemen dat de deelprocessen van een beleidsproces van elkaar gescheiden worden door caesuren, kunnen we stellen dat beleidsuitvoering een fase is die zich afspeelt na de uiteindelijke en formele vaststelling van het beleid als plan. Het betreft dan alles wat door, namens of in opdracht van de beleidsactor gedaan wordt met de bedoeling de doelen van het beleid te realiseren (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 90). De beleidsuitvoering vindt haar referentiepunt dus in de tekst van het beleid als vastgesteld. Die tekst -een politiek bekrachtigd plan zoals een decreet of besluit- levert volgens Hoppe in het algemeen geen kant en klare recepten voor wat beleidsuitvoerders vervolgens moeten gaan doen. De uitvoering van beleidsontwerpen voltrekt zich immers niet zonder meer, maar veronderstelt een aantal interpretatieve handelingen en een reeks van opeenvolgende activiteiten, voortvloeiende uit het beleidsprogramma. Sommige auteurs noemen dit programmering (het ontrafelen van beleidsprogramma s in operationele taken), anderen spreken over het ontwerpen van de beleidsuitvoering of over de uitvoeringsgerichte vertaling van een beleidsplan of maatregel. Het proces van beleidsuitvoering kan dan ook omschreven worden als het dynamisch geheel van handelingen met betrekking tot (Hoppe & Van de Graaf, 1992, p. 91): -de invoering of nadere uitwerking van beleid als geheel (of beleidselementen daaruit) tot het gebruiksklaar is (dus operationaliseren, programmeren, coördineren). In concreto gaat het dan om het operationaliseren van begrippen (=hun toepassingsgebied bepalen: wat, wanneer en wie), om het uitbouwen, aanpassen of inlichten van het uitvoeringsapparaat 5 en om het ontwerpen van werkprocedures & beslisroutines. Het invoeren van een beleid bestaat er dus uit om een keten, een combinatie of convergerend netwerk van werkeenheden zodanig aan elkaar te koppelen (en te routiniseren), dat precies de juiste pool van kennis, vaardigheden en materiaal ontstaat om toepassingsprestaties (de eigenlijke uitvoering) te kunnen leveren (Hoppe, 1992, p. 339). -de toepassing van die middelen/procedures in concrete individuele gevallen, hetgeen we doorgaans bedoelen met het leveren van beleidsprestaties (verspreiden folders, toekennen subsidies, afleveren vergunningen, uitschrijven boetes, aanleggen van wegen, ). Opmerkelijk is dat niet alle auteurs deze omschrijving delen. Hoogerwerf (1993) bijvoorbeeld hanteert een andere begripsopvatting door het begrip beleidsinvoering te beschouwen als een deelproces dat behoort tot de beleidsvoorbereidende fase. Wat er ook van zij, beleidsinvoering kan gezien worden als de schakel tussen beleidsvorming en beleidstoepassing. 5 De kenmerken van dat uitvoeringsapparaat of netwerk het geheel van organisaties dat bij de uitvoering van het beleid is betrokken- zijn van belang omdat het de kans op succesvolle uitvoering bepaalt. Uitvoeringsorganisaties kunnen zeer divers van aard zijn: het kan om private partijen gaan, om andere overheden of om eigen al dan niet verzelfstandigde- afdelingen/entiteiten. Naargelang het nieuwe beleid moeilijk te aanvaarden is voor uitvoeringsorganisaties of grondige aanpassingen aan de werkroutines van die uitvoeringsorganisaties vraagt, zal de beleidsinvoering meer tijd vergen. 13

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Wij pleiten er dan ook voor om het conceptueel onderscheid nog preciezer te stellen door een verschil te maken tussen de inhoudelijke operationalisering van de beleidsmaatregel (in principe een onderdeel van de beleidsvoorbereidende fase, maar in de praktijk vaak een faseoverschrijdend deelproces), de beleidsinvoering en de beleidstoepassing 6. Beleidsinvoering slaat dan enkel op het operationeel & beheersmatig voorbereiden van het toepassingsproces. Verder in dit hoofdstuk (punt ) zullen we dit moeilijke onderscheid illustreren en beargumenteren aan de hand van de invoering van een Vlaamse beleidsmaatregel, namelijk het persoonlijk assistentiebudget. 7 In de praktijk blijken deze fases wel eerder gelijktijdig, dan consecutief plaats te vinden. Desalniettemin denken wij dat het voor dit onderzoek om analytische redenen nuttig kan zijn om het onderscheid te maken. Men zou immers kunnen vermoeden dat de deskundigheid van uitvoeringsorganisaties zich juist of voornamelijk op dat inhoudelijk operationeel niveau situeert. In de probleemgerichte opvatting van de beleidscyclus houdt beleidsvoering niet op bij de door de beleidsuitvoering tot stand gebrachte beleidsprestaties, -diensten en produkten. In de beleidscyclus worden daarom twee aparte deelprocessen onderscheiden, die we monitoring en beleidsevaluatie noemen. Monitoring betekent het systematisch en op regelmatige wijze opvolgen van en rapporteren over de stand van zaken van relevante data omtrent de beleidsuitvoering zij het situaties, activiteiten, prestaties en/of effecten- teneinde deze resultaten/data periodiek te vergelijken met vooropgestelde normen of verwachte resultaten. Beleidsevaluatie valt te omschrijven als het (beargumenteerd) in de diepte beoordelen van de inhoud, processen en/of effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria met als doel de bevestiging of bijsturing (eventueel beëindiging) van de beleidsinhoud, de beleidsdoelstellingen, de gestelde normen of de wijze van beleidsuitvoering. In principe kan beleid door iedereen beoordeeld worden. Wij reserveren de term beleidsevaluatie echter voor de doelbewust ondernomen evaluatie-handelingen die intern uitgevoerd of aangestuurd worden. Voorwerp van die evaluatie-handelingen kunnen de beleidsinhoud, de processen van beleid of de effecten van beleid zijn. De beleidsinhoud evalueren betekent uitspraken doen over de waarde/juistheid van bepaalde veronderstellingen die aan de beleidsinhoud ten grondslag liggen (bv. causale relaties, omvang probleem). Dergelijke vorm van evaluatie kan ook voor de beleidsbepaling ex-ante- plaatsvinden. Procesevaluaties hebben betrekking op het beoordelen van processen van beleidsvorming, -beleidsinvoering, beleidsuitvoering, beleidsacceptatie (gedragswijzigingen bij doelgroepen). Procesevaluaties bestuderen dus de wijze waarop de voorbereiding of uitvoering gebeurd is of de manier waarop beleidsinstrumenten 6 We lichten de inhoudelijke operationalisering van de regelgeving dus uit het Hoppe s begrip beleidsinvoering. Ook al zijn alle problemen daarmee niet van de baan, ook die operationaliseringen moeten nog geoperationaliseerd worden. 7 We beschrijven deze illustratie niet hier, omdat ze in punt niet alleen dit begrippenkader over beleidsinvoering- en toepassing, maar ook het door de Vlaamse Overheid gehanteerde begrip operationele beleidsvoorbereiding verduidelijkt. 14

15 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek inwerken op een doelgroep en aldus hun houding, kennis of gedragingen wijzigen (bv. hoe reageren bedrijven op milieu-heffingen, hoe zetten ze die om). Doel is dan om te leren van die processen teneinde de beleidsuitvoering of de beleidsinhoud te wijzigen. Effectevaluaties hebben tot doel uitspraken te doen over de effecten van de ingezette beleidsinstrumenten 8. Verschillende vormen kunnen hieraan volgens Verhoef (1992, p. 412) onderscheiden worden: -Situatie-onderzoek gaat alleen de feitelijke verandering na doorheen de tijd. -Doelbereikingsonderzoek vergelijkt de vastgestelde verandering na het inzetten van de beleidsinstrumenten met de gewenste verandering. -Effectenonderzoek gaat na of het instrument wel degelijk van belang is door het vastgestelde effect na inzetten van de beleidsinstrumenten te vergelijken met vaststellingen waar dat instrument niet werd ingezet. Het gaat daarbij om het vraagstuk van de causale toerekening van effecten aan beleidsinterventies of instrumenten. Te onderscheiden vallen dan verklarende beleidsvariabelen en situatievariabelen. -Effectiviteitsonderzoek combineert de sterktes 9 van de andere methodes om te kunnen concluderen dat de ingezette instrumenten weldegelijk de grondslag vormen voor het opgetreden en al dan niet gewenste beleidseffect. Evenals bij effecten-onderzoek wordt getracht de invloed van het instrument empirisch te achterhalen, tegelijk wordt net zoals bij het doelbereikingsonderzoek- een verband gelegd met de doelstellingen van de beleidsvoerder. In het voorgaande werd het beleidsproces preciezer beschreven aan de hand van een aantal fasen, die ook als deelprocessen konden begrepen worden. Een proces is een opeenvolging van activiteiten, een cyclus waarbij na een bepaalde aanleiding dezelfde handelingen volgen, met een zelfde eindpunt. Per deelproces konden we dus een aantal hoofd- en deelactiviteiten onderscheiden, die steeds resulteren in een eindproduct. Onderstaande tabel geeft een nietexhaustief overzicht van die onderliggende activiteiten. Omwille van de aard van de onderzoeksproblematiek hebben we een tweetal deelprocessen (inhoudelijke operationalisering en beleidsinvoering) expliciet aangeduid in de tabel. Beide deelprocessen bevinden zich immers in het grijze grensgebied tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Inhoudelijke operationalisering vatten we -zoals hoger vermeld- op als een specifiek deelaspect/-proces van de beleidsvoorbereiding. 8 Effectevaluaties worden echter vanuit bepaalde hoek onder vuur genomen, doordat mogelijke neveneffecten van het beleid -door een te sterke nadruk op effectiviteit- dreigen veronachtzaamd te worden. 9 Dit betekent dat dit soort evaluatie-onderzoeken enerzijds controleert of de inzet van het instrument wel verschil uitmaakt (via controlegroepen) en anderzijds nagaat of het bereikte beleidsresultaat overeenkomt met hetgeen vooropgesteld was. 15

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Fase / Proces Hoofd- en deelactiviteiten Eindpunt Beleidsvoorbereiding Uitwerken, uitschrijven en beargumenteren resulteren in een Ontwerpen beleid: dient uiteindelijk te voorstel van Aansturen van de beleidsvoorbereiding beleidsontwerp dat (beleidsvormingsmanagement) Verwerken en interpreteren van aanwezige informatie, politiek bekrachtigd kan eisen, wensen en standpunten; Actief genereren van worden. informatie (via onderzoek, ontsluiten operationele data, ), Actief informeren naar wensen en standpunten (consulteren); Communiceren van en onderhandelen over probleemdefinities en oplossingsontwerpen;. 10 Inhoudelijk operationaliseren van begrippen, doelgroepen, -Inhoudelijk. operationaliseren Beleidsbepaling Beleidsontwerp doorheen maatschappelijk en politiek-bestuurlijk krachtenveld loodsen. Beleidsuitvoering -Beleidsinvoering -Beleidstoepassing Beleidsopvolging Communiceren, onderhandelen,. (Doen) inzetten goedgekeurde beleidsinstrumenten (door uitvoeringsorganisaties). -Beleidsinvoerende activiteiten: organisatorisch/procedureel voorbereiden van de beleidstoepassing: uitbouwen, aanpassen, voorlichten, van uitvoeringsapparaat -Beleidstoepassing: Leveren van prestaties of aansturen van uitvoeringsorganisaties Monitoren en rapporteren over uitvoering Opvolgingssystemen uitwerken, (Doen) verzamelen beleidsrelevante data; interpreteren gegevens, (laten) opstellen monitorrapportages. dient te resulteren in een goedgekeurd & politiek bekrachtigd plan. dient te resulteren in een aantal beleidsprestaties, in een zekere output 11. Dient te resulteren in veelheid aan beleidsrelevante data. Beleidsevaluatie (Ex-Post) Intern uitgevoerde of aangestuurde analyse van processen, inhoud of effecten van beleid Dient te resulteren in voortzetting, bijsturing of beëindiging van beleid. Tabel 1-2 Deelprocessen en eindproducten in de fases van de beleidscyclus Grofweg kunnen deze activiteiten/deelprocessen ons inziens ingedeeld worden in twee soorten: analytische & communicatieve processen/activiteiten. Deze twee aspecten kunnen moeilijk van elkaar losgekoppeld worden, daar er een grote verwevenheid bestaat tussen de ontwikkeling van beleid en de draagvlakvorming, die deels informerend, deels overtuigend van aard is. 11 waarvan men mogelijks hoopt dat deze ook de gewenste beleidseffecten te weeg brengen en resulteren in de gewenste sturing van maatschappelijke ontwikkelingen. 12 Deze conceptuele opdeling in fases en processen impliceert niet dat de processen en activiteiten volgtijdelijk op elkaar volgen. In de praktijk lopen bepaalde fases/processen vaak gelijktijdig, zo bv. de beleidsvoorbereiding en de beleidsinvoering. 16

17 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek Poging tot omschrijving Nu gedetailleerd een overzicht is gegeven van het beleidsvormingsproces en haar deelprocessen, kunnen we een poging doen om het begrip beleidsondersteuning in te vullen. Ons inziens zou je dat op verschillende wijzen kunnen doen, naargelang de beleidsomschrijving en de cyclus- en procesopvattingen die men hanteert. 1) In een heel beperkte betekenis zou je beleidsondersteuning kunnen opvatten als het geheel aan beleidsanalytische activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus, met als doel de beleidsinvulling/het beleidsontwerp van een actor te optimaliseren. 2) In een beperkte betekenis kan beleidsondersteuning omschreven worden als het geheel aan activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus 13, teneinde de beleidsbepaling van een actor te optimaliseren. 3) In een brede betekenis zou je beleidsondersteuning kunnen opvatten als het geheel aan activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus, teneinde de beleidsvoering van een actor te optimaliseren. 4) In een heel brede betekenis staat beleidsondersteuning voor het geheel aan activiteiten dat ondernomen wordt binnen de beleidscyclus- en beheerscyclus, teneinde de beleidsvoering van een actor te optimaliseren. Het verschil ligt hem in het feit of men beleid als politiek bekrachtigd plan of als beleidsvoering gaat beschouwen. In het tweede geval valt immers ook het aansturen van de uitvoering tot de beleidsondersteuning. Bijkomende complexiteit is de keuze of men ook de beheerscyclus onder beleidsondersteuning laat ressorteren. Ondanks de verschillen tussen de visies, zijn er ook wat gemeenschappelijke elementen, die we hieronder kort weergeven: -Alle omschrijvingen vatten beleidsondersteuning op als een geheel van activiteiten. Dat geheel is niet logisch geordend en vindt plaats over fases uit het beleidsproces heen. Het is dan ook niet op zijn plaats om beleidsondersteuning op te vatten als een proces. Eerder is het een verzameling van deelprocessen. -Binnen de beleidsondersteunende activiteiten/processen kan een onderscheid gemaakt worden tussen primaire en secundaire/transversale/ondersteunende activiteiten/processen. De secundaire activiteiten spelen een dienende rol ten aanzien van de primaire. Bv. het aansturen van beleidsonderzoek dient de beleidsinvulling te faciliteren Beleidsondersteuning: Begripsomschrijving(en) in de Vlaamse Overheid De algemene invulling van het begrip kan teruggevonden worden in het ontwerp van kaderdecreet waarin onder beleidsondersteuning het ondersteunen van de Minister bij het uitwerken en evalueren van het beleid en bij de aansturing en opvolging van de 13 Duidelijk moge zijn dat beleidsondersteuning zich niet beperkt tot activiteiten binnen de beleidsvorming en beleidsvoorbereiding, maar gezien het cycluskarakter van een beleidsproces- ook activiteiten in de opvolgings- en evaluatiefase betreft. 17

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen beleidsuitvoering wordt begrepen. Vergeleken met onze pogingen tot omschrijving, de (zeer) brede opvatting dus. Beleidsvorming Agendavorming Beleidsvoorbereiding Beleidsbepaling Beleidsuitvoering Beleidsopvolging/beleidsevaluatie Terugkoppeling Beleidscyclus / Beleidsvoering Beleidsondersteuning in Vlaanderen: Taken voor het departement -Uitwerken & Evalueren van beleid van Minister -Aansturen en opvolgen van de uitvoering Figuur 1-2 Invulling van het begrip Beleidsondersteuning in de Vlaamse Overheid Verzelfstandigd overheidslandschap Inleiding Verzelfstandiging in de overheidsadministratie kan worden omschreven als het proces waarin taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op zodanige wijze worden toevertrouwd aan publieke organisaties, dat de ministeriële sturing en/of verantwoordelijkheid op beheers- en/of beleidsvlak beperkt of gewijzigd wordt. Een verzelfstandigd overheidslandschap is dan een ambtelijke overheidsstructuur die bestaat uit een veelheid aan min of meer autonome organisaties die elk een specifieke rol hebben in de beleidscyclus. Zoals we in de inleiding vermeld hebben, is het echter niet onze bedoeling om in dit rapport gedetailleerd in te gaan op het fenomeen verzelfstandiging an sich. Eerder willen we ons in deze paragraaf beperken tot een schets van de verschillende invalshoeken op verzelfstandiging en tot een situering van dit onderzoeksproject binnen die invalshoeken. Achter verzelfstandiging kunnen immers verschillende motieven schuilgaan en deze motieven hangen doorgaans samen met het perspectief van waaruit men naar het overheidslandschap kijkt. Kickert, Mol en Sorber (1993) onderscheiden drie zo n invalshoeken bij de studie van verzelfstandigde entiteiten: de bestuurlijk-juridische benadering, het financieel-economische perspectief en de organisatorische invalshoek. Elke benadering heeft een eigen focus, wortelt in een specifieke discipline en heeft zijn eigen motieven voor of tegen (bepaalde wijzen van) verzelfstandiging. Discussies over de zin en onzin van verzelfstandiging kunnen dan ook veelal teruggebracht worden tot een confrontatie van de verschillende perspectieven. Bovendien toont beschrijvend onderzoek aan dat in een land in verschillende tijdsperiodes, 18

19 Hoofdstuk 1: Situering van het onderzoek & schets van de problematiek binnen hetzelfde beleidsdomein wisselende perspectieven dominant kunnen zijn. Hieronder schetsen we beknopt de drie benaderingen en werken we onze invalshoek verder uit De bestuurlijk-juridische benadering In deze benadering staat voornamelijk de afbakening van de ministeriële verantwoordelijkheid centraal. Verzelfstandigde organisaties zijn dan entiteiten die een zodanige zelfstandigheid hebben bij het uitoefenen van taken dat er minder/geen hiërarchische ondergeschiktheid is ten opzichte van de (politiek verantwoordelijke) Minister. Hoewel er vanuit dit perspectief voor gepleit kan worden om ter wille van de ministeriële verantwoordelijkheid- de hiërarchische bureaucratieën te behouden, zijn er ook argumenten die stellen dat het primaat van de politiek juist versterkt kan gelden in een verzelfstandigd overheidslandschap en dat een heldere verzelfstandiging ten goede komt aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Deze benadering besteedt tevens aandacht aan de vorm van rechtspersoonlijkheid waarover het verzelfstandigd agentschap moet beschikken De financieel-economische benadering Vanuit deze benadering bestudeert men verzelfstandigde organisaties vanuit een beheersperspectief. Aandachtspunten van deze benadering zijn het zodanig inrichten van het overheidslandschap, het agentschap en de (contractuele) relatie tussen principaal (departement) en agent (agentschap) dat een optimale efficiëntie kan bereikt worden De organisatorische benadering Deze benadering wortelt in de beleids- en organisatiewetenschappen en houdt zich bezig met de taak- en structureringsaspecten van de operatie. Kickert, Mol en Sorber (1993) onderscheiden binnen deze benadering een drietal redeneringen omtrent verzelfstandiging: -Kleinere organisaties zijn flexibeler dan grote hiërarchische organisaties en kunnen zich dus beter kunnen aanpassen aan een wijzigende omgeving. -Door de autonomie van organisaties of organisatie-onderdelen te verhogen, kan de interne coördinatielast verminderd worden. -Verzelfstandiging van beleidsuitvoering komt de beleidsvoering ten goede. Het moge duidelijk zijn dat ons deelproject kadert binnen deze benadering en meer specifiek binnen de laatste redenering. Een organisatorische scheiding zal leiden tot een functionele integratie van beleid en uitvoering, zo luidt de redenering 14. Hieronder lichten we kort de rationale van deze beleids- en organisatiewetenschappelijke benadering toe. Er bestaan eigenlijk twee argumenten voor verzelfstandiging binnen deze benadering: Eerst en vooral is er het argument dat het op afstand plaatsen van de beleidsuitvoering tot een betere uitvoering zal leiden. Uitgangspunt van deze redenering is dat er binnen de overheid te weinig aandacht voor de uitvoering van het beleid bestaat, ondanks het 14 Impliciet veronderstellen Kickert et al. hier wel dat elke verzelfstandiging een verzelfstandiging van de beleidsuitvoering is. Dat is niet altijd het geval, zo blijkt uit internationaal onderzoek. Wel refereert hij aan een internationale trend tot organisatorische ontkoppeling ( decoupling ) van de beleidscyclus. Omdat dit net het verzelfstandigingstype is waar Vlaanderen naar toe wil, zullen we in het vervolg van het verhaal verzelfstandiging steeds zien als het afscheiden van uitvoerende taken. 19

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen feit dat de overgrote meerderheid van het ambtelijk apparaat bezig is met uitvoering en dienstverlening. Het structureel scheiden van beleidsvorming en uitvoering zal zo verwacht men toch- om drie redenen leiden tot een betere uitvoering: -Scheiding van beleidsvorming en uitvoering is een betere garantie voor een consistente, zekere, doorzichtige en bestendige beleidsuitvoering. -Verzelfstandiging zal aanleiding geven tot een scherpere ex-ante bepaling van kosten en baten van nieuw beleid -Een verzelfstandigde status van de uitvoeringsorganisaties schept meer articulatiemogelijkheden voor de noodzakelijke terugkoppeling tussen beleid en uitvoering. Het tweede argument heeft betrekking op het feit dat departementen -door een scherp organisatorisch onderscheid tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering- meer homogene organisaties kunnen worden, waardoor ze bevrijd van uitvoeringstakenbeter kunnen werken aan de kwaliteit van hun producten, in concreto beleidsmaatregelen. De combinatie van ontkoppeling en verzelfstandiging, zou aldus aan leiding geven tot een betere beleidsvorming. Een scheiding van beleid en uitvoering impliceert alleszins een heroverweging in drie opzichten: over de uitvoerende dienst, over het beleidsvoerende departement en over de bestuurlijke verhouding tussen beide. Immers, het op afstand plaatsen van uitvoerende diensten impliceert een herbezinning op het beleidsdepartement over de beleidsmatige aansturing. Die implicaties komen verder aan bod in punt Het verzelfstandigd overheidslandschap in Vlaanderen Vlaanderen kende al een sterk verzelfstandigd overheidslandschap, dat gevormd werd door organisaties van erg diverse aard, waarin de extern verzelfstandigde agentschappen (de VOI s) de belangrijkste plaats innamen. Onderstaande cijfers 15 illustreren dit sterk verscheiden verzelfstandigd overheidslandschap: Personeelsomvang van de verzelfstandigde organisaties Aantal verzelfstandigde organisaties volgens soort +/ Dat is meer dan het dubbel van de personeelsomvang van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap zelf (+/ mensen) 16. VOI s type A (bestuurd door de bevoegde Minister) 18 VOI s type B en sui generis (Bestuurd door Raad van 35 bestuur, met controlebevoegdheid van Minister) Investeringsmaatschappijen 4 VZW s, naamloze vennootschappen en andere rechtspersonen waar de Vlaamse Overheid een nauwe band mee heeft Tabel 1-3 Omvang van het verzelfstandigd overheidslandschap in Vlaanderen 15 Uit Victor, L. & Stroobants, E. (2002). Beter bestuur - Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Brussel, MVG, 228 p. 16 Cijfers uit Overzicht van de personeelssterkte in de overheidssector, Federaal Ministerie van Ambtenarenzaken. Brussel,