Op weg naar meer sociale mix in het Gentse basisonderwijs: een (micro-) kosten batenanalyse

Transcriptie

1 Op weg naar meer sociale mix in het Gentse basisonderwijs: een (micro-) kosten batenanalyse LOP Gent Basisonderwijs 23/03/2016 Van de 1470 kinderen van geboortejaar 2014 die in februari 2016 in Gent aangemeld werden, kregen 114 door de dubbele contingentering een plaats in een school toegewezen. Die 114 vormen amper 8% van het aantal toekenningen bij de instappertjes. Het gaat in grotere mate om niet-indicatorkinderen (70) dan om indicator-kinderen (44). Die gelijktijdige tijdelijke voorrang droeg in 25 van de 40 betrokken vestigingsplaatsen bij tot het bereiken van de beoogde verdeling van de vrije plaatsen over indicator- en niet-indicator-kinderen. Ter vergelijking: van de 55 vestigingsplaatsen waar de dubbele contingentering geen effect had (meestal omdat er geen kinderen geweigerd moesten worden) realiseerde het toeval slechts in vijf gevallen de beoogde verdeling van de vrije plaatsen. Die 114 toekenningen impliceren ook 114 weigeringen (gedragen door 101 instappers). De kinderen die er door de dubbele contingentering een toekenning kregen, wonen in de meeste gevallen amper 200 m verder van de school dan de kinderen die in hun plaats geweigerd werden. Bij twee derde van de swaps bleek de voorkeurstatus van de school voor het kind dat de toekenning kreeg gelijk of hoger te liggen dan die voor het kind dat geweigerd werd. Bekijken we naast de 1470 aangemelde instappertjes ook de 1331 die vóór de aanmeldingsperiode al met voorrang als broer/zus of kind van personeelslid ingeschreven werden, dan blijkt nu 56% van de Gentse vestigingsplaatsen met een aanbod kleuteronderwijs inzake sociale mix rond de streefnorm voor het eigen deelgebied uit te komen goed voor 64% van de bereikte kinderen van geboortejaar Dat is opnieuw een aanwijzing dat de evolutie naar meer sociale mix zich versneld verder zet. Situering In ons rapport van 8 maart 2016 gaven we een analyse van de effecten van de gelijktijdige tijdelijke voorrang voor kansarm en kansrijk ( dubbele contingentering ) in het Gentse basisonderwijs voor de geboortejaren 2011 en In het voorliggende rapport buigen we ons over de gegevens voor geboortejaar Het gaat om gegevens uit CAR over toewijzingen en weigeringen op basis van de aanmeldingen in februari Die gegevens tonen ons welke kinderen die tussen 01/09/2016 en 01/09/2017 kunnen instappen, voor welke school een toegangsticket kregen. En wie voor welke school of scholen een weigering kreeg. Dat levert ons geen definitief beeld op van de sociale mix die voor geboortejaar 2014 gerealiseerd zal worden. We weten immers dat niet alle ouders hun toegangsticket zullen verzilveren. Sommigen zullen toch nog voor een andere school (binnen of buiten Gent) kiezen. Van ongeveer 300 Gentse kinderen van geboortejaar 2014 (< 10%) weten we zelfs nog helemaal niets, omdat hun ouders hen niet aangemeld hebben. Tenslotte kregen 66 van de 1470 wél aangemelde kinderen (4,5%) geen plaats toegewezen. Ook de meesten van hen moeten nog op zoek naar een school. 1

2 Een analyse van de toewijzingen en weigeringen die door het centrale aanmeldingsregister (CAR) gegenereerd werden, laat ons wel toe om meer in de diepte de werking van de dubbele contingentering te ontrafelen. Op die manier kunnen we verschillende vragen beantwoorden. Onderzoeksvragen 1. Hoeveel instappertjes zijn direct betrokken bij de werking van de dubbele contingentering (DC)? D.w.z.: hoeveel van hen kregen door de DC een plaats toegewezen die ze anders niet gekregen zouden hebben? Hoeveel anderen kregen daardoor juist een weigering? Over hoeveel indicatoren hoeveel niet-indicator-kinderen gaat het? 2. Hoe zijn die betrokken instappertjes gespreid over de (vestigingsplaatsen van) scholen? 3. In hoeveel en welke (vestigingsplaatsen van) scholen leidde de DC tot het bereiken van de vooropgestelde verdeling van vrije plaatsen voor geboortejaar 2014? In welke mate leidde dat de vooraf ingeschreven instappertjes met voorrang als broer/zus of kind van een personeelslid meegerekend (voorlopig) tot de beoogde sociale mix? 4. Wanneer we elk kind dat door de DC een toekenning kreeg vergelijken met zijn counterpart die daardoor juist een weigering kreeg, wat zijn de verschillen in a. Voorkeurstatus van de betrokken school? b. Afstand (van domicilie of werkplek) tot de school? Methode We vertrokken van de finale lijst die CAR gegenereerde met de resultaten van het toewijzingsproces. Daarin komt elk aangemeld kind evenveel keer voor als het aangemeld werd. Per aanmelding (kind x vestigingsplaats van een school) staat de finale toewijzingsstatus aangegeven: toegekend, geweigerd, geweigerd koppelopkuis, afgemeld, afgemeld dubbele toekenning. 1 De lijst ordenen we naar leerlingengroep vestigingsplaats voorrangsstatus 2 afstand. We lopen voor de instappertjes per vestigingsplaats de ordening af. Bovenaan (kortere afstand) vinden we eerst de kinderen met de status toegekend of afgemeld. Die staan voortdurend door elkaar. Vanaf een bepaald moment zien we de status geweigerd opduiken. Normaal gezien verwachten we vanaf dan geen kinderen met de status toegekend meer. Is dat toch het geval, dan identificeren we een koppel waar een DC-effect speelt: een kind is geweigerd terwijl onmiddellijk erna een ander kind, dat op iets verdere afstand woont, toch een toekenning kreeg. Bij controle van de IND-status blijkt dat het ene kind IND (indicator-kind) is en het andere niet-ind is. Of omgekeerd. Tussen beide kinderen kunnen enkele kinderen met de status afgemeld staan. Soms ook staan verschillende kinderen met de status geweigerd na elkaar, gevolgd door verschillende kinderen met de status toegekend. Het eerste geweigerde kind vormt een DCkoppel met het eerste kind dat een toekenning kreeg, het tweede geweigerde kind vormt een koppel met het tweede kind met een toekenning, enz. Elk DC-koppel bevat één IND-kind en één niet-ind-kind. Resultaten In absolute termen: een beperkt aantal kinderen direct geaffecteerd 114 koppels konden worden geïdentificeerd. Dat wil zeggen: voor 114 kinderen kon een toekenning aangetoond worden waarbij een kind uit de andere categorie, dat op basis van de ordening naar afstand hoger in de ordening stond, een weigering kreeg. Op een totaal van 1404 toekenningen (instappertjes) vormt dat 8,1%. 67 van de 114 kinderen kregen daardoor een plaats in een school van hogere voorkeur. 2

3 Méér niet-ind-kinderen krijgen voorrang Van de 114 kinderen die door de DC een school toegekend kregen, zijn er 70 niet-indicator-kinderen en 44 indicator-kinderen. Gezien een kind van CAR maar één toekenning kan krijgen, telt elke toekenning voor één kind. Dat is niet steeds zo voor de weigeringen. Een kind kan meer dan één weigering krijgen. Zeven kinderen liepen door de dubbele contingentering twee weigeringen op. Drie kinderen kregen door de dubbele contingentering drie weigeringen. Evengoed kregen 19 kinderen die door de dubbele contingentering een weigering opliepen (waaronder één met twee weigeringen en één met drie) uiteindelijk ook hun toekenning door de dubbele contingentering. Alles samen liepen 101 kinderen door de dubbele contingentering één of meer weigeringen op. De 114 weigeringen door de dubbele contingentering vormen 13,7% van het totale aantal weigeringen (830) dat de 1470 aangemelde instappertjes ontvingen. In 21 gevallen zou het betreffende kind ook zonder de DC voor dezelfde vestigingsplaats een weigering gekregen hebben. DC-effect in 40 van de 96 vestigingsplaatsen 25/40 haalt beoogde evenredige verdeling In 40 van de 96 vestigingsplaatsen werd een DC-effect vastgesteld. Dat zijn allemaal vestigingsplaatsen waar één of meer instappertjes geweigerd moesten worden. In 19 vestigingsplaatsen viel een direct DCeffect ten voordele van één of meer indicator-leerlingen te noteren; in 21 vestigingsplaatsen was er een direct DC-effect ten voordele van één of meer niet-indicator-leerlingen. In 25 van de 40 betrokken vestigingsplaatsen leidde dat tot de vooropgestelde verdeling van de vrije plaatsen (zie tabel 2). Voorbeeld 1. Een school in de wijk Brugse Poort. Capaciteit 2014 = 25. o Nagestreefde verhouding: 12 IND - 13 niet-ind. o Ingeschreven met voorrang broer/zus: 11 IND en 5 niet-ind. o Vrije plaatsen bij de start van de aanmeldingen: 1 IND en 8 niet-ind. o Aangemeld: 17 IND en 12 niet-ind. o Toegekend: 1 IND en 8 niet-ind. Van de 8 niet-ind kregen 6 hun plaats dankzij de voorrang voor niet-ind. Zonder de dubbele contingentering was de verhouding, puur op basis van het afstandscriterium, uitgekomen op 5 IND en 4 niet-ind. Voorrang voor niet-ind krijgen we uiteraard vooral in vestigingsplaatsen met een grote toestroom van IND, zoals in voorbeeld 1 al duidelijk is uit de voorrang voor broers en zussen. Omgekeerd krijgen we vooral voorrang voor IND in scholen met een grotere toestroom van niet-ind-kinderen. In 9 vestigingsplaatsen was het aantal aangemelde niet-ind-kinderen onvoldoende om de nagestreefde verdeling te kunnen realiseren. In 6 vestigingsplaatsen bleef de verdeling onevenredig door een tekort aan aangemelde IND-kinderen. Voorbeeld 2. Een school in de deelgemeente Wondelgem. Capaciteit 2014 = 50. o Nagestreefde verhouding: 11 IND - 39 niet-ind. o Ingeschreven met voorrang broer/zus: 12 IND en 9 niet-ind. o Vrije plaatsen bij de start van de aanmeldingen: 0 IND en 29 niet-ind. o Aangemeld: 21 IND en 19 niet-ind. o Toegekend: 10 IND en 19 niet-ind. Van de 19 niet-ind kregen 7 hun plaats dankzij de voorrang voor niet-ind. Zonder de dubbele contingentering was de verhouding, 3

4 puur op basis van het afstandscriterium, uitgekomen op 15 IND en 14 niet-ind. Er waren nog 10 niet-ind tekort om op de nagestreefde verdeling te kunnen uitkomen. Soms ook voorrang voor niet-ind in kansrijke scholen Het lijkt logisch dat in scholen die voorheen (op teldatum ) een relatief overwicht van INDkinderen hebben, de dubbele contingentering resulteert in een voorrang voor niet-ind-kinderen en vice versa. Dat blijkt ook meestal zo te zijn (zie tabel 1). Maar tabel 1 laat zien dat ook het tegengestelde effect zich soms voordoet. Dat is contra-intuïtief, maar heeft met plaatselijke omstandigheden te maken. Voorbeeld 3. Een school in de deelgemeente Sint-Amandsberg. Capaciteit 2014 = 23. o Situatie op (kleuters): 20%-punten onder de streefnorm voor Sint-A. o Nagestreefde verhouding: 6 IND - 17 niet-ind. o Ingeschreven met voorrang broer/zus: 5 IND en 11 niet-ind. o Vrije plaatsen bij de start van de aanmeldingen: 1 IND en 6 niet-ind. o Aangemeld: 3 IND en 34 niet-ind. o Toegekend: 1 IND en 6 niet-ind. Van de 6 niet-ind kregen 2 hun plaats dankzij de voorrang voor niet-ind. Zonder de dubbele contingentering was de verhouding, puur op basis van het afstandscriterium, uitgekomen op 3 IND en 4 niet-ind. Gelet op de situatie die we op konden vaststellen (de school situeert zich aan de kansrijke kant van het spectrum) en die zich ook weerspiegelt in een groot aantal aanmeldingen van niet-indkinderen in februari 2016, hadden we hier kunnen verwachten dat de dubbele contingentering zou resulteren in een voorrang voor IND-kinderen. De omstandigheid dat er voor het IND-contingent bij de start van de aanmeldingen maar 1 vrije plaats was, dat er voor die ene vrije plaats drie kandidaten waren, dat die ene vrije plaats al meteen werd ingenomen door een aangemeld IND-kind met voorrang als broer/zus (dat die voorrang nog niet in oktober had ingenomen) én dat de overige twee aangemelde IND-kinderen op kortere afstand van de school wonen dan de aangemelde niet-ind-kinderen, resulteert evenwel in een voorrang voor niet-ind-kinderen. Evenredige verdeling door toeval: slechts in 5 op 55 vestigingsplaatsen In 55 vestigingsplaatsen valt geen effect van de dubbele contingentering te bespeuren. In 39 kon dat ook niet, omdat er geen instappertjes geweigerd moesten worden. In 16 andere had dat in principe wel gekund, maar kwam de rangordening van de aangemelde instappertjes volgens het afstandscriterium toevallig zo uit dat elk aangemeld niet-ind-kind een plaats toegekend kon worden zonder dat daarvoor een IND-kind eerst een weigering moest ontvangen (of omgekeerd, dat elk IND-kind een toekenning kon krijgen zonder dat daarvoor eerst een niet-ind een weigering moest krijgen). In slechts 5 van die vestigingsplaatsen was er bovendien ook nog eens een voldoende aanvoer van zowel IND- als niet-indinstappertjes om op louter toevallige wijze tot een evenredige verdeling te komen. 3 Ter vergelijking: bij de 40 vestigingsplaatsen waar de dubbele contingentering wel de hand had in de toewijzing, leidde dat in 25 gevallen tot een evenredige verdeling van de vrije plaatsen. Van 46% naar 64% kinderen in scholen rond de nagestreefde norm Tabel 3 toont het voorlopige eindresultaat wanneer we naast de aangemelde instappertjes ook rekening houden met de vooraf (in oktober 2015) al ingeschreven instappertjes die voorrang genieten als broer/zus van een ingeschreven leerling of als kind van personeelslid. Het aantal 4

5 vestigingsplaatsen dat voor geboortejaar 2014 rond de streefnorm voor het eigen deelgebied (+/- 10%-punten) uitkomt, bedraagt 54, d.i. 57% van het totaal. Ze zijn goed voor 64% van de instappertjes. De 300 Gentse instappertjes van geboortejaar 2014 die nog niet aangemeld zijn, de 66 aangemelden die nog op zoek moeten naar een school omdat ze nergens een plaats toegewezen kregen en de Gentse ouders die hun ticket uiteindelijk niet zullen verzilveren, zullen de resultaten nog wat doen afzwakken. Maar mochten deze resultaten bestendigd worden, dan zou dat in vergelijking met de analyses op de geboortejaren 2011 en 2012 een vooruitgang van 9%-punten betekenen voor wat het aandeel vestigingsplaatsen betreft en van maar liefst 13%-punten in termen van het aandeel kleuters in scholen met de beoogde sociale mix. Ten opzichte van de referentieteldatum van gaat het om een toename van 46% naar 64% van de kleuters. Twee derde van de 54 vestigingsplaatsen die de op of rond de streefnorm voor hun deelgebied uitkomen, zijn vestigingsplaatsen waar een direct effect van de dubbele contingentering te noteren viel. De succesratio (= het aandeel vestigingsplaatsen binnen de eigen categorie in tabel 3 dat voor het hele geboortejaar 2014 rond de beoogde streefnorm uitkomt) is met 97% zonder meer het grootst voor de vestigingsplaatsen die, na de voorrang voor broers en zussen, dankzij de dubbele contingentering via CAR de beoogde verdeling van de vrije plaatsen wisten te realiseren. Twee derde van de swaps leidt tot gelijke of hogere voorkeurstatus Een bekommernis van sommigen is of de dubbele contingentering er niet toe leidt dat een kind voor wie de school maar een lage voorkeurstatus heeft voorrang zal krijgen op een kind voor wie die school op de eerste plaats in de voorkeurorde van de ouders staat. Tabel 4a toont de verschuivingen voor de 44 gevallen waarin een IND-kind door de dubbele contingentering voorrang kreeg op een niet-ind-kind. Tabel 4b toont de verschuivingen voor de 70 andere gevallen. Tabel 4a laat onder meer zien dat door de DC 16 niet-ind-kinderen voor wie de school op de eerste plaats stond, plaats moesten ruimen voor IND-kinderen voor wie de school evengoed op de eerste plaats stond. En dat vijf niet-ind-kinderen voor wie de school de hoogste voorkeurstatus heeft, voorrang moesten geven aan IND-kinderen voor wie de school op de vierde plaats stond. Enz. Verhoudingsgewijs min of meer vergelijkbare cijfers vinden we in tabel 4b. Beide tabellen samen nemend blijkt dat bij 66% van de 114 swaps de voorkeurstatus van de school gelijk blijft of verhoogt. Bij 72% van de swaps is de voorkeurstatus ongeveer gelijk, d.w.z. hooguit +1 of - 1. In slechts 9 gevallen (= 8% op 114) gaat de voorkeurstatus er met 3 of meer plaatsen op achteruit. De grootste achteruitgang bedraagt 5 plaatsen. In dat ene geval gaat het dan natuurlijk wel om een kind dat vanwege de rangschikking naar afstand al in vijf vestigingsplaatsen bot ving en dankzij de dubbele contingentering uiteindelijk toch aan een plaats in de school van de zesde voorkeur van zijn ouders geraakte. Het geweigerde kind kwam in de school van tweede voorkeur terecht, op minder dan 400 m van haar woning. De kinderen die voorrang kregen door de DC wonen meestal nauwelijks 200 m verder Van meer direct belang voor de ordening die in het Gentse CAR gebruikt wordt, is de vraag hoe sterk de ordening naar afstand door de DC doorbroken wordt. Tabel 5 geeft een overzicht van de verschillen in afstanden tot de school tussen het kind dat door de DC een plaats toegekend kreeg en zijn counterpart die daardoor juist een weigering kreeg. In ruim de helft van de gevallen bedraagt dat verschil minder dan 200 meter. Om precies te zijn: het mediaan-verschil bedraagt 178,76 m. Er is één uitschieter waar het verschil 49 km bedraagt. Het gaat om een kind dat in het Brussels Hoofdstedelijk gewest woont en van wie één van de ouders in Gent werkt, op minder dan 5 km van de school. (Hetzelfde kind trouwens dat al 5

6 in vijf andere scholen geweigerd was, door de dubbele contingentering toch nog in de school van 6 e voorkeur terecht kon en van wie de geweigerde counterpart een plaats kreeg in de school van tweede voorkeur op minder dan 400 m van haar woning.) Laten we dat ene, sterk afwijkende koppel buiten beschouwing, dan bedraagt het gemiddelde verschil in afstand 415 m. Gezien de nogal scheve verdeling van de afstandsverschillen is de mediaan (179 m) in dit geval een relevantere statistische maat. Bespreking Beperkte directe effecten relevante bijdrage aan sociale mix geen toeval Gemeten aan het aandeel toekenningen (8%) en weigeringen (14%) dat direct aan de werking van de dubbele contingentering gerelateerd kon worden, valt op dat de directe effecten van de dubbele contingentering eerder beperkt zijn. Uit tabel 2 blijkt dat in 17 van de 19 vestigingsplaatsen waar INDkinderen voorrang kregen en in 15 van de 21 waar niet-ind-kinderen voorrang kregen, er maar één tot drie swaps plaats vonden. Maar de voorlopige eindbalans voor geboortejaar 2014 laat tegelijk zien dat die beperkte directe DC-effecten een relevante bijdrage leveren aan de realisatie van de nagestreefde sociale mix: 57% van vestigingsplaatsen, goed voor 64% van de vooraf ingeschreven of aangemelde kinderen uit geboortejaar 2014, positioneren zich nu op of rond de streefnorm voor hun deelgebied. In vergelijking met de resultaten van de analyses op de geboortejaren 2011 en 2012 (waarvoor we over meer definitieve cijfers beschikken) vormt dat een aanzienlijke vooruitgang in sociale mix. Een vergelijking van de 40 vestigingsplaatsen waar de DC een direct effect had met de 55 waar er geen effect was, leert dat we door de werking van het toeval veel minder tot de beoogde sociale mix komen. Dat is uiteraard niet verwonderlijk. De DC houdt expliciet rekening met de verdeling binnen de groep kinderen die al vooraf met voorrang als broer/zus of als kind van een personeelslid ingeschreven werden. Die groep voorrangskinderen is vaak heel groot (gemiddeld 49%) en de verdeling naar kansarm en kansrijk vaak heel afwijkend van de beoogde verdeling. Hoe zou het toeval daar systematisch voor kunnen compenseren? Geringe kosten voor relatief grote baten Door de dubbele contingentering kregen 84 kinderen een of meer weigeringen die ze anders niet gekregen zouden hebben. Aan wie geneigd is om die directe effecten daarom als een kost te beschouwen, kunnen we zeggen: gelet op de verhouding tussen directe effecten op de toewijzing enerzijds en de vooruitgang inzake sociale mix anderzijds, lijken we te mogen spreken van eerder geringe kosten op microniveau (leerlingen) voor relatief grote baten op mesoniveau (scholen). Maar vergeten we niet dat bij die directe effecten er net zo goed kinderen zijn die er bij winnen: voor 114 kinderen speelde de dubbele contingentering een rol in de toekenning van een plaats. Voor 60% van hen geldt dat ze door de dubbele contingentering een plaats in een school van hogere voorkeur kregen. Verschuiving in voorkeurstatus: miniem maar eigenlijk niet relevant We analyseerden ook de verschuivingen inzake voorkeurstatus binnen de DC-koppels. Reden: in discussies over de kosten van de dubbele contingentering blijkt dat een weerkerend argument te zijn. Onze analyses toonden aan dat ook die verschuivingen al bij al gering zijn. Voor de kinderen die voorrang krijgen door de dubbele contingentering blijkt de school in veel gevallen (66%) dezelfde of een hogere voorkeurstatus te hebben als bij de kinderen die voorrang moeten geven. Om precies te zijn: over alle 114 gevallen gaat de voorkeurstatus er gemiddeld met 0,27 plaatsen op achteruit. Dat is dus zo goed 6

7 als een status quo. Dé reden hiervoor is natuurlijk dat in het Gentse CAR de voorkeurstatus van de school niet meespeelt in de rangordening van leerlingen binnen scholen. Daarom ook is die minieme verschuiving in voorkeurstatus eigenlijk geen relevant gegeven. Dat we in het Gentse CAR de voorkeurstatus van de school niet hanteren als criterium voor de ordening van leerlingen binnen scholen, gebeurt om zeer goede redenen die elders al uiteengezet werden. Een CAR is gebaseerd op twee soorten ordeningen: (1) de ordening van leerlingen binnen scholen en (2) de ordening van scholen binnen leerlingen dat is dus de voorkeurorde van scholen die de ouders aangeven. Het is het toewijzingsmechanisme dat beide samenbrengt en daarmee de vrije schoolkeuze garandeert. De tweede ordening (scholen binnen leerlingen) in naam van de vrije schoolkeuze ook nog eens onderbrengen in de eerste ordening (leerlingen binnen scholen) is dus onnodig, dubbel-op en leidt tot perverse effecten die de vrije schoolkeuze eerder ondermijnen dan bevorderen. 4 Als men daarmee ook nog eens expliciet het pedagogisch project als keuzemotief naar voor zou willen schuiven, gaat men bovendien in tegen wat volgens de Raad van State de essentie van de vrije schoolkeuze is. 5 Dubbele contingentering brengt de vrije schoolkeuze niet in het geding Dat leiden we niet af uit de vaststelling dat de DC alles samen maar tot een beperkte verschuiving in voorkeurstatus leidt want dat is in wezen niet relevant. De ouders van het kind dat door de DC in de plaats van het geweigerde kind komt, hadden immers óók een voorkeur voor die school uitgesproken. De conclusie is gebaseerd op de vaststelling dat de dubbele contingentering alleen werkt in vestigingsplaatsen waar sowieso kinderen geweigerd moeten worden. Er valt door de dubbele contingentering niet één weigering méér dan zonder de dubbele contingentering het geval geweest zou zijn. Binnen het geheel van de weigeringen bij de instappertjes, nemen de weigeringen die direct aan de dubbele contingentering gelinkt kunnen worden, overigens maar een beperkte plaats in (14%). Zonder de DC zouden daar gewoon 14% weigeringen op basis van het afstandscriterium in de plaats voor gekomen zijn. Al bij al beperkte verschuiving in afstand indirecte DC-effecten? Dat binnen de DC-koppels het kind dat de toekenning kreeg, op grotere afstand van de school woont dan het kind dat voorrang moest geven, is conform de verwachtingen. Met de DC beogen we immers precies een correctie op het pure afstandscriterium. Zodat een evenredige verdeling van kansarm en kansrijk niet langer in de wielen gereden wordt door al dan niet toevallige verschillen in hoever kinderen uit de ene categorie van de school wonen in vergelijking met kinderen uit de andere categorie. Wat verrast in de resultaten van deze analyse is dat het verschil in afstand binnen de meeste DC-koppels niet méér dan 200 m bedraagt. Die bevinding ligt in lijn met de vaststelling dat het aantal swaps in de meest vestigingsplaatsen aan de lage kant ligt (1 tot 3, zie hoger). Beperkte correcties, zowel in aantal als in omvang, volstaan blijkbaar om tot de beoogde verdeling van vrije plaatsen over kansarm en kansrijk te komen. En dat heeft op zijn beurt dan wellicht weer te maken met de realistische keuze van de beoogde verdeling. Die is in 13 van de 17 deelgebieden afgestemd op het aandeel indicator-kleuters dat in het deelgebied woont. 6 Een meer utopisch streefdoel (alle Gentse scholen laten evolueren naar het Gentse gemiddelde van 42% indicator-kinderen bijvoorbeeld) zou wellicht tot grotere correcties op het afstandscriterium (zowel in aantal als in omvang) leiden. Indirecte DC-effecten zouden een andere, bijkomende verklaring kunnen bieden. Het is mogelijk dat ouders zich, voor sommige van hun voorkeurscholen, laten leiden door de informatie over de vrije plaatsen. En dat ze minder geneigd zijn een school aan te vinken die voor hun categorie (contingent) geen of maar een beperkt aantal plaatsen meer heeft, tenzij ze heel dicht bij de school wonen. 7

8 Flexibele contingenten geen oplossing voor perverse effecten van één verdeelsleutel voor alle scholen Het ene geval, waarin de DC een niet-ind-kind dat 49 km verder woont voorrang verleent op een INDkind dat op 1,2 km van de school woont, lijkt gesneden brood voor het pleidooi dat Wouters en Groenez (2015) houden voor wat zij flexibele contingenten noemen. Dat is een mechanisme waarbij de DC buiten spel gezet wordt van zodra het verschil in afstand tussen het kind dat een weigering zou krijgen en het kind dat een toekenning zou krijgen, een bepaalde limiet overschrijdt. Die limiet kan men afhankelijk stellen van onder meer de bevolkingsdichtheid, zo leggen Wouters en Groenez (2015) uit. Eigenlijk, zo betogen ze verder, heb je dan geen indeling in deelgebieden meer nodig. Vertrek van één gemeenschappelijke streefnorm voor alle scholen en de flexibele contingentering zal die automatisch bijstellen in functie van de bevolkingsdichtheid en de effectieve afstanden voor de aangemelde kinderen. We moeten waarschuwen voor één zeer groot nadeel van dat voorstel. Eén, en eigenlijk de allerbelangrijkste, reden voor het werken met deelgebieden is dat het werken met één gemeenschappelijke verdeelsleutel juist het gevaar creëert op toename van segregatie tussen scholen binnen een deelgebied. Neem een deelgebied zoals de Brugse Poort Rooigem in Gent. Daar liggen 7 vestigingsplaatsen van basisscholen met een aanbod kleuteronderwijs. De niet-gecorrigeerde streefnorm voor het kleuteronderwijs bedraagt 63% IND-kinderen. Dat is aanzienlijk hoger dan het Gentse gemiddelde van 42%. Zouden we de norm van 42% hanteren, dan is heel goed mogelijk dat één (misschien zelfs twee) van die scholen dat streefdoel realiseert. Maar dat zal (gezien de uitdrukkelijke voorkeur van het gros van de ouders uit die buurt voor een nabije school) onvermijdelijk leiden tot een hoger aandeel IND-kinderen in de overige scholen. En dus tot meer segregatie binnen dat deelgebied. Het mechanisme van de flexibele contingentering, zoals Wouters en Groenez (2015) voorstellen, zal zo n pervers effect niet weten te vermijden. Om de eenvoudige reden dat het heel goed mogelijk is dat een school in de Brugse Poort de norm van 42% zou kunnen realiseren met allemaal kinderen uit de onmiddellijke omgeving waarbij op geen enkel moment in het toewijzingsproces de limiet voor het verschil in afstand overschreden wordt. Naast dit ene grote nadeel is er uiteraard ook het nadeel dat met de flexibele contingentering het ordenings- en toewijzingsproces heel erg ontransparant wordt. Het wordt voor scholen (en voor ouders) helemaal niet meer voorspelbaar hoeveel kinderen uit elke categorie er binnen kunnen. De vrije plaatsen per contingent die bij de aanvang van de aanmeldingen verplicht kenbaar gemaakt moeten worden, zullen in veel gevallen compleet fictief (want onhaalbaar) zijn. Het hoger aangehaalde eventuele indirecte DC-effect zou daardoor ook volledig onderuit gehaald worden. Onderschatten we ook niet de moeilijkheden bij het programmeren van zo n flexibele contingentering (en vooral bij het controleren van de uitkomsten). Het beperkte voordeel van flexibele contingenten weegt o.i. niet op tegen die veel grotere nadelen. Men hoeft maar tabel 5 te bekijken om te zien bij hoe weinig kinderen het tot een andere uitkomst zou kunnen leiden, mocht men dat al wenselijk vinden. Uiteraard heeft ook het werken met vast omschreven deelgebieden zijn nadelen. Het belangrijkste is dat alle scholen binnen een deelgebied over één kam geschoren worden, onverschillig of ze in het geografische centrum van dat deelgebied of meer perifeer liggen. Een andere suggestie van Wouters en Groenez (2015), voor elke school een eigen buurt definiëren, biedt wel een veel eenvoudiger en transparanter alternatief om dat euvel te verhelpen dan de flexibele contingentering. 8

9 Conclusie De analyse van hoe de dubbele contingentering de toewijzing van vrije plaatsen aan aangemelde instappertjes in het Gentse basisonderwijs (geboortejaar 2014 aanmeldingen februari 2016) beïnvloedt, reveleert eerder beperkte directe effecten. Amper 8% van de toekenningen en 14% van de weigeringen kunnen aan de werking van de dubbele contingentering toegeschreven worden. In de meeste gevallen wonen de kinderen die via de DC een toekenning kregen nauwelijks 200 m verder van de school dan de kinderen die voor hen moesten wijken. Toch leiden deze beperkte effecten op microniveau tot een betekenisvolle stap vooruit in de schoolse desegregatie. Vooraf ingeschreven voorrangskinderen en via CAR aangemelde instappertjes samen zou al 64% van de Gentse instappertjes van geboortejaar 2014 terecht komen in een (vestigingsplaats van een) school die qua sociale mix op of dicht bij de nagestreefde norm uitkomt. Dat is opnieuw heel wat meer dan wat uit eerdere analyses naar voor kwam. We krijgen dus relatief grote baten op mesoniveau tegen eerder beperkte directe kosten op microniveau. Een vergelijking van de 40 vestigingsplaatsen waar directe effecten van de DC genoteerd werden met de 55 waar dat niet het geval was, leert dat wanneer we alleen op het toeval zouden vertrouwen, de resultaten inzake sociale mix heel wat minder zouden zijn. Indirecte DC-effecten kunnen een verklaring bieden voor de vaststelling dat beperkte directe DC-effecten toch nog gepaard gaan met relatief grote verschuivingen richting meer sociale mix. Het is mogelijk dat ouders zich bij het aanvinken van scholen laten leiden door informatie over de vrije plaatsen en geneigd zijn niet aan te melden voor een school met maar weinig plaatsen meer voor hun categorie, in het bijzonder als ze eerder ver van die school af wonen. Voor meer informatie: Jean Pierre Verhaeghe, voorzitter LOP Gent Basisonderwijs ( ) Els Bertels, LOP-deskundige ( ) Bibliografische referenties LOP Gent Basisonderwijs (2016). Gentse scholen evolueren naar meer sociale mix. Gent, 08/03/2016. Wouters, Th. & Groenez, S. (2015). Overheidsbeleid en schoolse segregatie. Leuven, KULeuven HIVA: Steunpunt Studie- en Schoolloopbanen (= Research paper SSL/2015.8/2.3.1). Bijlagen Tabel 1. Toekenning van vrije plaatsen via de dubbele contingentering voor instappers ( 2014): Spreiding over vestigingsplaatsen in relatie tot het aandeel indicator-kleuters op Tabel 2. Toekenning van vrije plaatsen via de dubbele contingentering voor instappers ( 2014): Impact op de verdeling van de vrije plaatsen voor schooljaar Tabel 3. Toekenning van vrije plaatsen via de dubbele contingentering voor instappers ( 2014): Impact op het bereiken van de streefnorm inzake sociale mix voor het eigen deelgebied Tabel 4a: Direct effect van toewijzing door de dubbele contingentering: verschuiving in voorkeurstatus van de school bij voorrang van IND-kinderen op niet-ind-kinderen Tabel 4b: Direct effect van toewijzing door de dubbele contingentering: verschuiving in voorkeurstatus van de school bij voorrang van niet-ind-kinderen op IND-kinderen Tabel 5. Toename in afstand tot de school door de voorrang ten gevolge van de dubbele contingentering bij geboortejaar

10 Tabel 1. Toekenning van vrije plaatsen via de dubbele contingentering voor instappers ( 2014): Spreiding over vestigingsplaatsen in relatie tot het aandeel indicator-kleuters op Aantal vestigingplaatsen met Toekenning door effect van dubbele contingentering aantal IND-instappers 2014 aantal niet-ind-instappers 2014 % IND kleuters op ' Tot Tot. meer dan +50% +40% --> +50% % --> +40% % --> +30% % --> +20% streefnorm +/- 10% % --> -20% % --> -30% % --> -40% % --> -50% 1 1 lager dan -50% Totaal aantal vp Aantal betrokken instappers

11 Tabel 2. Toekenning van vrije plaatsen via de dubbele contingentering voor instappers ( 2014): impact op de verdeling van de vrije plaatsen voor schooljaar Scholen (vestigingsplaatsen) Bij de verdeling van de vrije plaatsen via CAR komt de school uit op méér IND dan vooropgesteld de nagestreefde verdeling méér niet-ind dan vooropgesteld onbepaald (nog vrije plaatsen) Instappers geweigerd? Ja Ja Ja Nee tot aantal lln. Toekenning via DC betrokken in Aantal vestigingsplaatsen Tot. vp. Van aantal lln DC-effect IND tot nind tot Geen effect van DC Totaal vestigingspl % 31.6% 16.8% 41.1% 100.0% (1) In één vestigingsplaats was de capaciteit voor geboortejaar 2014 al bereikt voor de start van de aanmeldingsperiode. Die vestigingsplaats werd niet in de analyses opgenomen 11

12 Tabel 3. Toekenning van vrije plaatsen via de dubbele contingentering voor instappers ( 2014): impact op het bereiken van de streefnorm inzake sociale mix voor het eigen deelgebied Scholen (vestigingsplaatsen) Bij de verdeling van de vrije plaatsen via CAR komt de school uit op meer IND dan vooropgesteld nagestreefde verdeling meer nind dan vooropgesteld onbepaald (nog vrije plaatsen) Instappers geweigerd? Ja ja ja nee % IND-instappers 2014 (incl. voorrangsgroepen) boven/onder streefnorm meer dan +50% aantal vestigingsplaatsen tot vp tot aantal instappers na CAR (1) +40% --> +50% ,3% 22,9% +30% --> +40% ,4% +20% --> +30% ,9% +10% --> +20% ,2% streefnorm +/- 10% ,8% 63,8% -10% --> -20% ,9% -20% --> -30% ,2% -30% --> -40% -40% --> -50% ,3% 13,3% lager dan -50% Totaal vestigingsplaatsen ,0% Succesratio 30% 97% 25% 46% 57% (1) De ene vestigingsplaats die niet in de analyse opgenomen werd telt 25 instappers van geboortejaar

13 Tabel 4a: Direct effect van toewijzing door de dubbele contingentering: verschuiving in voorkeurstatus van de school bij voorrang van IND-kinderen op niet-ind-kinderen Aantal instappertjes Geweigerd: Niet-IND Toegekend: IND Voorkeurstatus van de school Total Tabel 4b: Direct effect van toewijzing door de dubbele contingentering: verschuiving in voorkeurstatus van de school bij voorrang van niet-ind-kinderen op IND-kinderen Aantal instappertjes Toegekend: Niet-IND Geweigerd: Voorkeurstatus van de school IND

14 Tabel 5. Toename in afstand tot de school door de voorrang ten gevolge van de dubbele contingentering bij geboortejaar 2014 Verschil in afstand (in meter) Aantal gevallen Procent Cumulatief % % 2.6% % 12.3% % 21.9% % 36.0% % 52.6% % 77.2% % 87.7% % 93.0% % 96.5% % 99.1% > % 100.0% % 14

15 Technische noten (1) Finale toewijzingsstatus Toegekend: kind kreeg de plaats toegekend. Aantal toekenningen bij de instappers: Geweigerd: kind kreeg de plaats niet toegekend en krijgt een weigeringsattest omdat de school hoger in de voorkeurorde staat dan de school waar het wel een plaats toegekend kreeg. Aantal weigeringen bij de instappertjes: 830. Geweigerd koppelopkuis: kind kreeg de plaats niet toegekend omdat een gelijktijdig aangemelde broer of zus in een andere groep niet gunstig gerangschikt staat en de ouders ervoor opteren om al hun aangemelde kinderen in dezelfde (of een gekoppelde naburige) vestigingsplaats in te schrijven. Aantal bij de instappertjes: 23. Afgemeld: kind kreeg een plaats toegekend in een school (vestigingsplaats) die hoger in de eigen voorkeurorde staat en werd daarom door CAR voor deze school (vestigingsplaats) afgemeld. Aantal afmeldingen door CAR bij de instappertjes: Afgemeld dubbele toekenning: kind kreeg op basis van een voorrangsstatus (broer/zus, kind van personeel) een plaats in een andere school die hoger staat in de eigen voorkeurorde en werd daarom door CAR voor deze school afgemeld. Aantal bij de instappertjes: 89. (2) Voorrangsstatus De codes zijn: BZ: voorrang als broer/zus van een reeds ingeschreven leerling KvP: voorrang als kind van een personeelslid REST: restgroep (geen voorrang) (3) Toevalstreffers bij een evenredige verdeling: vooral bij een klein aantal vrije plaatsen Het mag betekenisvol genoemd worden dat in 4 van de 5 vestigingsplaatsen waar op toevallige wijze de beoogde verdeling van de vrije plaatsen bereikt werd, het aantal vrije plaatsen erg beperkt was (3 of 4). De kans dat bij 3 of 4 kinderen de ordening naar afstand zo uitkomt dat bovenaan de rangordening de aantallen in elke categorie vanzelf matchen met de beoogde verdeling, is uiteraard groter dan wanneer er nog 10 of 20 plaatsen te verdelen vallen. (4) Stimuleert maximalisering van de eerste schoolkeuze het bewust kiezen? Neen, toch niet in de betekenis die men daar doorgaans aan geeft. Het meest prominente argument ter verdediging van het opnemen van de voorkeurstatus van de school in de rangordening van leerlingen binnen scholen (ook bekend als maximalisering van de eerste schoolkeuze ) luidt dat men op die manier ouders wil stimuleren een bewuste schoolkeuze te maken. De vraag is natuurlijk wat men bedoelt met bewust kiezen. Meestal bedoelt men daarmee dat ouders voor een school kiezen omwille van het pedagogisch project en niet omdat iedereen (buren, kennissen) voor die school kiest of omdat het toevallig de meest nabije of makkelijkst te bereiken school is of vanwege andere, ouderlijk comfort gerelateerde motieven. De vraag is of men dat daarmee bereikt. Het antwoord is neen. 15

16 De voorkeurstatus van de school laten meespelen in de ordening van leerlingen binnen scholen, zal ouders die erover nadenken er wel van doordringen dat die eerste keuze heel belangrijk is en dus heel goed overwogen moet worden. Immers, wie niet binnenraakt in de school van zijn eerste keuze, maakt door dat systeem doorgaans minder kans om wel binnen te raken in zijn school van tweede of derde keuze. Daar moet hun kind immers alle andere kinderen laten voorgaan voor wie die andere school de eerste (of eventueel de tweede) keuze is. Raak je dus niet binnen in de school van je eerste keuze, dan maakt je kind veel kans om uiteindelijk in een minder populaire school terecht te komen. Het is dus heel belangrijk om over die eerste keuze goed na te denken. Maar zal dat ouders ertoe aanzetten om het pedagogisch project van die school primordiaal in de keuze te laten meespelen? Welke argumenten heeft men om dat te kunnen veronderstellen? Geen eigenlijk. Je weet eenvoudig weg niet om welke reden ouders een school als eerste keuze voorop zetten. Meer nog, internationaal onderzoek (zie onder meer Wouters en Groenez, 2015) wijst erop dat zulke systemen ouders er juist toe aanzetten om die eerste keuze heel pragmatisch of strategisch in te vullen. De eerste keuze wordt dan heel vaak niet de school waarvan het pedagogisch project hen het meest aanspreekt, maar de school waar ze denken het meest kans te maken. Heel vaak een heel nabije school dus, gezien afstand (in het basisonderwijs) dan toch als secundair ordeningscriterium geldt. Krijg je dan een bewuste schoolkeuze? Niet in de zin die men meestal bedoelt als men het over bewuste schoolkeuze heeft. Het is dus een raadsel hoe het opnemen van de voorkeurstatus van de school als criterium voor de ordening van leerlingen zou kunnen bijdragen tot de vrijwaring van de vrije schoolkeuze. Het tegendeel lijkt eerder waar. Je zet ouders juist aan tot een heel weinig transparant keuzeproces. En vervolgens ga je het systeem dan toewijzingen laten doen op basis van volgordes die vaak niet de ware keuzes van de ouders weerspiegelen. (5) Wat de Raad van State zegt over vrije schoolkeuze en pedagogisch project Het streven om ouders bij hun schoolkeuze goed te laten nadenken over het pedagogisch project waar ze voor gaan, is uiteraard heel nobel. Maar veel meer dan ouders goed informeren heb je niet als strategie om dat te realiseren. Zo erkent de Raad van State dat akkoord gaan met het pedagogisch project in Vlaanderen weliswaar een decretale inschrijvingsvoorwaarde is, maar stelt hij in zijn bekende hoofddoekenarrest tegelijk: Het zou met de vrije schoolkeuze van de ouders en de leerlingen in strijd komen, zo daarenboven van hen een bewijs moet voorliggen dat zij niet enkel met het [pedagogisch] project kunnen instemmen, maar dat zij daarenboven hun keuze voor deze of gene school uitsluitend of minstens primordiaal hebben laten bepalen door dit project. Er kunnen tal van andere redenen zijn die een schoolkeuze determineren, (arrest nr , d.d. 14 oktober 2014 in de zaak Sharanjit Singh versus het Gemeenschapsonderwijs, art. 59.3). De vrije schoolkeuze impliceert volgens de Raad van State dus ook de vrijheid van schoolkeuzemotief. Welke dat motief of welke die combinatie van motieven is, daar heeft de school volgens de Raad van State geen zaken mee. Daaruit kan men concluderen dat systemen die mocht dat praktisch al mogelijk zijn kinderen voorrang zouden geven als hun ouders om de juiste reden voor de school kiezen eigenlijk tegen de grondwettelijke schoolkeuzevrijheid in zouden gaan. (6) Hoe wordt in het Gentse basisonderwijs de verdeelsleutel IND niet-ind bepaald? Hiervoor verwijzen we graag naar de uitgebreide eerste technische noot bij de analyse over de geboortejaren 2011 en 2012 ( Gentse basisscholen evolueren naar meer sociale mix, 08/03/2016). 16