Nota Reserves, Voorzieningen en Overlopende passiva Nota spaarpotten

Transcriptie

1 Nota Reserves, Voorzieningen en Overlopende passiva 2013 Nota spaarpotten

2 Nota ROV 2013 pagina 2

3 Nota Reserves, Voorzieningen en Overlopende passiva 2013 Nota spaarpotten Gemeente Zaanstad Domein Bedrijfsvoering, Afd. Concerncontrol November 2012 Nota ROV 2013 pagina 3

4 Inhoudsopgave 1 Inleiding Wettelijk kader Reserves, voorzieningen en overlopende passiva & BBV Definities Functies van reserves, voorzieningen en overlopende passiva Rentetoerekening en waardering Negatief saldo Onderscheid tussen reserves, voorzieningen & overlopende passiva Classificatie & Mutaties Voorzieningen Classificatie Mutaties in voorzieningen Reserves Algemene reserves Bestemmingsreserves & classificatie Mutaties in reserves Mutaties in reserve Investeringsfonds Spelregels Voorwaarden voor vorming en continuering Voorwaarden voor heroverweging Registratie en toetsing Reserve Voorziening Overlopende passiva Bijlage 1: Registratieformat reserves Bijlage 2: Registratieformat voorzieningen Bijlage 3: Registratieformat overlopende passiva Nota ROV 2013 pagina 4

5 1 Inleiding Voor u ligt de geactualiseerde nota Reserves, Voorzieningen en Overlopende Passiva (hierna: RVO) Doel van deze actualisatie is: 1. Het toetsen van de nota aan de recente wijzigingen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en/of nieuwe inzichten vanuit de organisatie; 2. Het vastleggen van kaders en aanvullende spelregels met betrekking tot het instellen van, toevoegen en onttrekken aan reserves, voorzieningen en overlopende passiva; 3. Voldoen aan artikel 9 van de Financiële Verordening 2011, waarin is vastgelegd dat elke 4 jaar de nota wordt geactualiseerd. De reikwijdte van deze nota strekt voor wat betreft de overlopende passiva tot de nog te ontvangen voorschotbedragen van Europese en Nederlandse overheidslichamen die ontstaan door voorfinanciering op uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel, conform art. 49, lid b van het BBV. Als vertrekpunt voor de actualisatie zijn de nota Reserves en Voorzieningen van oktober 2008 en de Financiële Verordening 2011 gehanteerd. In de Financiële Verordening is in artikel 9 vastgelegd dat jaarlijks bij de programmabegroting een overzicht gegeven wordt van de begrote dotaties en onttrekkingen aan de reserves en voorzieningen en dat daarbij de richtlijnen van de nota Reserves en Voorzieningen in acht genomen worden. De nota Reserves, Voorzieningen en Overlopende Passiva heeft verder een relatie met de Nota Weerstandsvermogen & Risicomanagement In hoofdstuk 2 wordt het wettelijke kader besproken. In hoofdstuk 3 wordt de classificatie van reserves, voorzieningen en overlopende passiva besproken en op welke wijze gemuteerd kan worden in de RVO. In hoofdstuk 4 worden de kaders aangegeven wanneer RVO gevormd worden en onder welke voorwaarden continuering van de voorziening of reserve heroverwogen moet worden. Om deze heroverweging mogelijk te maken dienen er vaste gegevens geregistreerd, geactualiseerd en getoetst te worden. Hierop wordt in dit hoofdstuk en de bijlagen nader ingegaan. Nota ROV 2013 pagina 5

6 2 Wettelijk kader 2.1 Reserves, voorzieningen en overlopende passiva & BBV Definities In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is het voornaamste onderscheid tussen reserves en voorzieningen gelegd bij de mogelijkheid dat de raad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming kan worden veranderd, is er sprake van een reserve. Zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening. Ontvangen voorschotbedragen van Europese en Nederlandse overheidslichamen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel worden sinds 2007 onder de overlopende passiva opgenomen (artikel 44, lid 2 en artikel 49). De artikelen 43, 44 en 49 van het BBV regelen de vorming en indeling van reserves, voorzieningen en overlopende passiva. Artikel 43 Artikel 44 Artikel In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. algemene reserve b. bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar niet specifiek besteed hoeven te worden c. overige bestemmingsreserves 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten b. op de balansdatum bestaande risico s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume In de balans worden onder de overlopende passiva afzonderlijk opgenomen: a. verplichtingen die in het begrotingsjaar zijn opgebouwd en die in een volgend begrotingsjaar tot betaling komen, met uitzondering van jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume b. de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren c. overige vooruit ontvangen bedragen die ten bate van volgende begrotingsjaren komen Nota ROV 2013 pagina 6

7 2.2 Functies van reserves, voorzieningen en overlopende passiva Er worden op basis van het BBV vijf verschillende functies onderscheiden voor reserves, voorzieningen en overlopende passiva. In onderstaande tabel wordt toegelicht: welke functie voor reserves (R) gelden, welke voor voorzieningen (V), welke voor overlopende passiva (O) en welke voor alle drie de categorieën. # Functie Toelichting R V O 1 Financieringsfunctie Op grond van de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) moeten alle investeringsuitgaven worden gefinancierd met langlopende middelen. Dit kan in de vorm van eigen vermogen (R) of vreemd vermogen (V en O) 2 Bestedingsfunctie Reservering in een bestemmingsreserve om te zijner tijd de realisering van bepaalde activiteiten mogelijk te maken. Het gereserveerde bedrag wordt gebruikt voor de dekking van de lasten of investeringsuitgaven voor: Eenmalige, op korte termijn te realiseren doelen, meestal in de investeringssfeer In de tijd gezien ongelimiteerde doelen, waarvoor steeds naar behoefte een beroep op de reserve wordt gedaan Vorming voorziening of overlopend passief om aan een toekomstige verplichting te kunnen voldoen. Hier is dus sprake van een verplichte bestedingsrichting 3 Bufferfunctie De reserves maken het mogelijk noodzakelijke aanpassingsprocessen geleidelijk en dus niet schoksgewijs te laten verlopen en onverwachte tegenvallers op te vangen. Met name de algemene reserve heeft deze functie. De nota weerstandsvermogen en risicomanagement gaat verder in op de rol en het belang van de reserves als bufferfunctie 4 Inkomensfunctie De bespaarde rente over de reserves kan worden teruggeleid naar de begroting om daar te fungeren als dekkingsmiddel. 5 Egalisatiefunctie Reserves en voorzieningen kunnen worden gevormd om lasten/baten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Extreme pieken en dalen kunnen zo worden vermeden. Bijvoorbeeld: egalisatiereserve: PMZ/egalisatie: bijdrage Plannen met Zaanstad in grote grondexploitatie projecten egalisatievoorziening: om ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht op te vangen 2.3 Rentetoerekening en waardering In artikel 45 van het BBV is vastgelegd dat rentetoevoegingen aan voorzieningen niet zijn toegestaan. De mogelijkheid van rentetoevoeging bestaat wél bij reserves (zie art. 2, lid 4 BBV). Binnen Zaanstad is echter vastgesteld dat er in principe geen rente wordt toegerekend aan reserves. Nota ROV 2013 pagina 7

8 Uitzonderingen hierop vormen de reserves die aangewend worden ter dekking van de kapitaallasten van investeringen met economisch nut. In het BBV (art. 59, lid 1) is nl. bepaald dat alle investeringen met economisch nut dienen te worden geactiveerd. Als ter dekking van zo n investering een reserve wordt aangewend, wordt jaarlijks een deel van de reserve onttrokken ter dekking van de afschrijving. Het andere deel van de kapitaallasten van de investering, de rentelasten, is daarmee nog niet gedekt. Deze dekking wordt gerealiseerd door jaarlijks rekenrente toe te voegen aan de reserve, vanaf het moment dat met afschrijven wordt begonnen. De rentetoevoeging gaat ten laste van het treasuryresultaat. Alle bespaarde rente op de reserves wordt als treasuryresultaat verantwoord als bate in de exploitatie. Om zoveel mogelijk de eenduidigheid in en vergelijkbaarheid tussen voorzieningen te waarborgen heeft Zaanstad vastgesteld de voorzieningen standaard tegen nominale waarde te waarderen tenzij wettelijke regelgeving anders beslist. Ook reserves worden standaard tegen nominale waarde gewaardeerd. 2.4 Negatief saldo 1 Voorzieningen Gelet op de inhoud van artikel 44 BBV, waarin wordt aangegeven waarom voorzieningen gevormd dienen te worden, kunnen voorzieningen normaliter niet negatief zijn. Immers, voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico s (zie de toelichting artikel 45 BBV. De enige uitzondering betreft voorzieningen gevormd uit de opbrengsten van heffingen (bijvoorbeeld rioolrechten). Reden voor deze uitzondering is dat tarieven daarvan vaak geëgaliseerd worden: er wordt gewerkt met tarieven die gemiddeld genomen voldoende zijn voor het dekken van (kapitaal)lasten voortvloeiend uit investeringen e.d., zodat de tarieven geen sterke jaarlijkse schommelingen kennen. De investeringen kunnen echter ongelijkmatig over de in de berekeningen betrokken periode gespreid zijn, terwijl de uit geëgaliseerde tarieven voortkomende opbrengsten gedurende deze periode voldoende zijn om de lasten te dekken. In dit geval kan het voorkomen dat gedurende een beperkt aantal jaren binnen die periode de aan dit doel gekoppelde voorziening een negatieve stand te zien geeft. Binnen Zaanstad geldt dat deze negatieve stand maximaal 2 jaar mag duren. Reserves Bestemmingsreserves kunnen niet negatief staan. Negatieve bestemmingsreserves passen per definitie niet bij de aard en de beoogde betekenis van reserves: een spaarpot. Verder geldt dat het bestaan van negatieve bestemmingsreserves zou leiden tot een kunstmatige verhoging van de algemene reserve. Zeker wanneer er substantiële negatieve reserves zouden zijn (afgezonderd van de algemene reserve) is dit bezwaarlijk voor het inzicht in de financiële positie. Er kan een verkeerde signaalwerking van uitgaan. 2.5 Onderscheid tussen reserves, voorzieningen en overlopende passiva Waar de raad bij reserves een expliciete keuzemogelijkheid heeft, is dit bij voorzieningen niet het geval vanwege het verplichtende karakter. Bij zowel voorzieningen als reserves heeft de raad 2 de verantwoordelijkheid deze in te stellen en te besluiten tot dotaties resp. mutaties hierin via de vaststelling van programma s in de begroting en jaarrekening. In onderstaande tabel worden de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen kort weergegeven. 1 Zie vraag & antwoord BBV-cie, hoofdstuk 4: vraag 5/deel 1, vraag 4/deel 5, vraag 2/deel 7, vraag 3 /deel 12, vraag 19/deel 8 2 Zie vraag & antwoord BBV-cie, hoofdstuk 4: vraag 1/deel 2, vraag 2/deel 2l Nota ROV 2013 pagina 8

9 Reserves Voorzieningen Overlopende passiva Wijziging Mogelijk Niet mogelijk Niet mogelijk bestemming Onderdeel van Eigen Vermogen Vreemd Vermogen Vreemd Vermogen Dotatie/Vrijval Via Via resultaatbepaling Via resultaatbepaling resultaatbestemming Via resultaatbestemming Aanwending Financieel onderbouwd Vrij obv raadsbesluit Niet wettelijk verplicht, wel intern voorgeschreven Buiten exploitatie om, wordt direct in mindering gebracht op de voorziening Beperkt tot doel van de voorziening Verplicht Binnen de exploitatie wordt deze in mindering gebracht op het overlopend passief. Beperkt tot het specifieke bestedingsdoel Verplicht Negatief saldo Niet mogelijk Mogelijk 3 Niet mogelijk Rentetoerekening Toegestaan 4 Niet mogelijk Niet mogelijk 3 Zie verdere toelichting en uitzondering in paragraaf Zie verdere toelichting paragraaf 2.3 Nota ROV 2013 pagina 9

10 3 Classificatie & Mutaties 3.1 Voorzieningen Classificatie Zaanstad hanteert met betrekking tot de indeling van voorzieningen de definitie volgens artikel 44 van het BBV: Classificatie Omschrijving voorziening 1 Verplichting zeker, omvang redelijkerwijs in te schatten 2 Verplichting waarschijnlijk (Risico), omvang redelijkerwijs tot zeker in te schatten. Criteria: De kans dat de verplichting zich voordoet is waarschijnlijk (aantoonbaar dat de benadeelden naar alle waarschijnlijkheid recht hebben op financiële compensatie, bijvoorbeeld door jurisprudentie, lawyer s letter en inschatting door deskundigen). In de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement is gedefinieerd dat de geschatte kans van optreden groter moet zijn dan 90% De omvang redelijkerwijs tot zeker in te schatten (kwantificering van de verplichting is goed en aantoonbaar onderbouwd) De verplichting is ontstaan op of voor balansdatum (d.w.z. de claim moet door de benadeelde partij(en) daadwerkelijk zijn neergelegd bij de gemeente op of voor balansdatum, waardoor de gemeente een concrete verplichting heeft) 3 Nog niet bestede, van derden verkregen middelen, niet zijnde overheid 4 Kosten volgend begrotingsjaar, oorzaak in voorgaande jaren, met als doel gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren Vorming voorziening verplicht? Ja Ja Ja Nee Voorziening, classificatie 1 & 2 Zoals in de definitie (art. 44, lid 1 BBV) al wordt aangegeven, wordt een voorziening gevormd als de omvang van de verplichting of het verlies (redelijkerwijs) is in te schatten én het zeker of waarschijnlijk is dat deze zich voordoet. Wanneer er niet aan deze criteria wordt voldaan, wordt een schuld gevormd of valt het onder de risicoparagraaf. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Omvang in te schatten? Kans dat verplichting /verlies zich voordoet: Zeker Waarschijnlijk (*) Klein Zeker Schuld Voorziening (2) Risicoparagraaf Redelijk Voorziening (1) Voorziening (2) Risicoparagraaf Niet Risicoparagraaf Risicoparagraaf Risicoparagraaf Voorziening, classificatie 3 Een voorziening wordt gevormd naar aanleiding van ontvangen gelden van derden die specifiek besteed moeten worden niet zijnde overheid (art. 44, lid 2 en art. 49b BBV), zogenaamde geoormerkte gelden met terugbetalingclausule. De ontvangst van de gelden Nota ROV 2013 pagina 10

11 (bate) en de toevoeging aan de voorziening (last) wordt altijd via de programmabegroting via de raad geaccordeerd. Een voorbeeld van ontvangen gelden van derden niet zijnde overheid is de van UPC ontvangen afkoopsom. Aan deze afkoopsom is een bestedingseis gekoppeld. De gelden dienen besteed te worden aan bibliotheken en lokale media van de gemeente. Bij ontvangen voorschotbedragen zal er behalve een bestedingsverplichting ook vaak een terugbetalingsverplichting gekoppeld zijn aan de resultaatverplichting: Als de gelden volledig zijn besteed maar de prestaties zijn niet of onvoldoende gerealiseerd is het noodzakelijk om een voorziening (classificatie 1) te vormen. Als de prestaties zijn gerealiseerd maar de gelden niet volledig besteed kan de voorziening (classificatie 3) alleen vrijvallen als er geen terugbetalingsverplichting gekoppeld is aan de bestedingseis. Onderstaande tabel verduidelijkt dit: Bestedingseis: Geen Voldaan Niet voldaan Resultaat-eis: Geen Voldaan Niet voldaan geen vrijval restant Voorziening voorziening voorziening (1) vrijval restant vrijval restant Voorziening voorziening voorziening (1) Voorziening (3) Voorziening (3) Voorziening (3) Voorziening, classificatie 4 Voorziening die betrekking heeft op verplichtingen, samenhangend met het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde kosten, bijvoorbeeld groot onderhoud. De vorming van deze voorziening is niet verplicht. Er kan namelijk ook voor worden gekozen de ongelijkmatige gespreide lasten in de komende begrotingsjaren op te nemen in de meerjarenraming. Als dit echter als een bezwaar wordt gezien kan een voorziening worden gevormd. Er moet dan aan 2 eisen worden voldaan (BBV art. 44, lid 1c): a. Er moet sprake zijn van kosten die in een volgend begrotingsjaar worden gemaakt, maar waarvan de oorsprong wel (mede) ligt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar. b. De voorziening moet strekken tot gelijkmatige verdeling van de lasten over meerdere begrotingsjaren. Voorziening (groot) onderhoud De commissie BBV heeft de stellige uitspraak gedaan dat voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren alleen kunnen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het betreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd. Het beheerplan dient financieel te zijn getoetst. Tevens moeten het beheerplan, de stand van de voorziening en de dotatie eraan op elkaar aansluiten. Indien geen (recent) beheerplan aanwezig is, is het vormen van een voorziening voor groot onderhoud dus niet toegestaan. Wel is het dan mogelijk om een bestemmingsreserve te vormen Mutaties in voorzieningen Na de vorming van de voorziening op basis van bovenstaande criteria kunnen op verschillende manieren mutaties in de voorziening plaatsvinden. Deze worden gemeld in de vorm van een begrotingswijziging via de reguliere documenten uit de P&C-cyclus. Nota ROV 2013 pagina 11

12 1. Toevoeging/Vrijval Uitgangspunt is dat de hoogte van de voorziening precies dekkend is voor de achterliggende verplichting of risico. Als de achterliggende verplichting of het risico van een voorziening wijzigt, moet dit leiden tot een bijstelling van het noodzakelijke niveau van de voorziening door middel van: a. Toevoeging: Dit leidt tot een hogere last in het betreffende programma die zichtbaar wordt in de jaarrekening, begroting of tussentijds in een begrotingswijziging (art. 18 BBV) wanneer de omvang van het desbetreffende programma niet toereikend is om deze extra last op te vangen. b. Vrijval: Dit leidt in de exploitatie tot een bate op het betreffende programma en wordt daar nader toegelicht. Omdat een vrijval moet worden verantwoord zodra deze duidelijk wordt, zal een vrijval vaak leiden tot een begrotingswijziging in de loop van het begrotingsjaar. 2. Aanwending Een aanwending is de feitelijke besteding van een voorziening en valt onder de verantwoordelijkheid van het college. De uitgaven bij aanwending worden rechtstreeks ten laste van de voorziening gebracht en gaan daarmee buiten het resultaat om. Aanwending mag alleen plaatsvinden als de verplichting/het verlies zich daadwerkelijk voordoet. Wanneer bij ontvangen gelden van derden de beleidsmatige component bestuurlijk relevant is, wordt vooraf aan de raad gevraagd beleidsinhoudelijk in te stemmen met de aanwending. Dit gebeurt alleen als is voldaan aan de volgende criteria: a. De raad heeft zich nog niet eerder inhoudelijk uitgesproken over de wijze van aanwending van de voorziening, door middel van bijvoorbeeld een specifiek bestedingsplan. b. Er moet sprake zijn van meerdere beleidsmatig verschillende alternatieven. c. Het gaat niet om een egalisatievoorziening gevormd uit de opbrengsten van heffingen zoals rioolrechten. De beleidsmatige keuzen die samenhangen met deze voorziening dienen in een meerjarenplan te worden opgenomen. Samengevat ziet dit er als volgt uit: Mutatie Autorisatie Verantwoording Hoe? Toevoeging Raad Baten en Lasten Als last op het betreffende product Vrijval Raad Baten en Lasten Als bate op het betreffende product Aanwending art. 44 lid 2 én meerdere bestuurlijke alternatieven Aanwending art. 44 lid 2, zonder meerdere bestuurlijke alternatieven Raad Balans Ten laste van betreffende voorziening College Balans Ten laste van betreffende voorziening 3. Voorziening voor verwachte verliezen in Grondexploitaties Het is in Zaanstad niet mogelijk om een grondexploitatie te openen waarbij vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. De grondexploitatiebegroting voor het complex vertoont daardoor een begroot verlies. De afgelopen jaren zijn echter ook aanvankelijk winstgevende prognoses van een grondexploitatiebegroting omgeslagen naar verliesgevende. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk: of via een (niet- Nota ROV 2013 pagina 12

13 herstelbare) afboeking, of via het treffen van een voorziening die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Voordeel van het aanbrengen van de noodzakelijke waardecorrectie via het treffen van een voorziening is dat er een automatische correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs plaatsvindt wanneer de marktwaarden weer verbeteren. Op deze wijze kan een eerder geleden boekverlies mogelijk later dus weer als een soort tussentijdse winst naar voren komen. Het treffen van de waardecorrectie / de voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Bij het prognosticeren van de financiële uitkomsten van een grondexploitatie zijn veronderstellingen gemaakt over bijvoorbeeld kosten, fasering, prijs en tempo van gronduitgifte. Jaarlijks wordt deze geactualiseerd en dan kan blijken dat aannames te optimistisch zijn geweest. Conjuncturele, regionale en demografische ontwikkelingen vormen hierbij een belangrijk kader. Vervolgens zal de waardecorrectie plaats moeten vinden nadat de gemeenteraad de bijgestelde prognose door middel van een raadsbesluit heeft bevestigd. Door de commissie BBV is in februari 2012 in de bijgestelde notitie grondexploitatie de volgende stellige uitspraak gedaan die dus ook op Zaanstad van toepassing is: Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren. 3.2 Reserves Algemene reserves De algemene reserves van Zaanstad bestaan uit: 1. Algemene reserve specifiek bedoeld als buffer om risico s zoals vermeld in de paragraaf Weerstandsvermogen en risico s van begroting en jaarrekening en fluctuaties in de exploitatie in de toekomst te kunnen opvangen. De omvang is gekoppeld aan het risicoprofiel van de gemeente Zaanstad, waarbij de toegestane hoogte is genormeerd met behulp van een vastgestelde bandbreedte voor de ratio van het weerstandsvermogen. E.e.a. wordt verder uitgewerkt in de nota Weerstandsvermogen & Risicomanagement van de gemeente Zaanstad. 2. Algemene Reserve Grondzaken (ARG); Een specifieke buffer voor grondzaken wordt aangehouden omdat de grondexploitatie en de daarmee samenhangende risico s sterk afwijken van de andere activiteiten van de gemeente. Met ingang van 1 januari is er een stelselwijziging doorgevoerd ten aanzien van deze reserve. Hierin zijn nadere regels vastgesteld voor voeding van en onttrekking aan de buffer. Beneden 75% van het benodigde weerstandsvermogen moet de ARG worden gevoed, boven de 125% van het benodigde weerstandsvermogen vindt afdracht plaats aan de algemene middelen. 5 Z/2008/23610 Nota ROV 2013 pagina 13

14 3.2.2 Bestemmingsreserves & classificatie Binnen Zaanstad wordt de volgende indeling ten aanzien van bestemmingsreserves gehanteerd: Classificatie Omschrijving bestemmingsreserve A Vrije Bestemmingsreserve A1 Schommelingen in tarieven, niet specifiek te besteden 6 A2 Gereserveerde gelden voor nog niet in uitvoering genomen plannen. Deze reserves zijn vrij besteedbaar omdat het doel van de reserve gewijzigd kan worden zonder dat dit tot een gat in de begroting leidt. B (Gedeeltelijk) gebonden bestemmingsreserves B1 Gereserveerde gelden voor gedeeltelijk in uitvoering genomen plannen. Dit kunnen ook meerdere losstaande plannen zijn, die deels gebonden en deels vrij zijn. B2 Gereserveerde gelden voor plannen die al in uitvoering zijn genomen. Zodra de plannen verder in uitvoering zijn wordt de reserve meer gebonden. Het doel van de reserve kan dan niet meer zonder financiële consequenties gewijzigd worden. B3 Reserves die als (structureel) dekkingsmiddel in de lopende meerjarenraming zijn opgenomen. Vaak zal na de scope van de meerjarenraming de reserve nog steeds als dekkingsmiddel dienen, terwijl formeel de reserve niet meer gebonden is. C Gebonden bestemmingsreserves t.b.v. investering met economisch nut C1 In artikel 59 van het BBV is bepaald dat alle investeringen met economisch nut dienen te worden geactiveerd (brutomethode). De hieraan gekoppelde reserves zijn altijd volledig gebonden omdat zonder deze reserves de dekking voor de kapitaallasten wegvalt Mutaties in reserves Er kunnen op de volgende manieren mutaties plaatsvinden op de reserves: 1. Toevoeging/Onttrekking (besteding) Toevoegingen en onttrekkingen uit reserves vallen zonder uitzondering onder het budgetrecht van de raad. Ze vallen altijd onder een resultaatbestemming en zijn dus nooit een last of een bate (art. 17 en art. 27 BBV). Begrotingsrechtmatigheid is ook bij mutaties in reserves vereist. Elke toevoeging aan / besteding van een reserve zal dus als bate / last begroot dienen te worden in de exploitatie, gedekt via de resultaatbestemming als toevoeging / onttrekking van de reserve. Op deze wijze wordt gewaarborgd dat alle baten en lasten van de gemeente in het saldo vóór bestemming zijn opgenomen. Mutaties in reserves zijn alleen toegestaan wanneer deze zijn gedekt door een vóór 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit dan wel wanneer door de raad een principebesluit is genomen om bepaalde (toekomstige) baten en/of lasten te muteren in een bepaalde reserve. Met zo n principebesluit kan de raad een systematiek vastleggen hoe omgegaan wordt met de reserve, bijvoorbeeld bij de algemene reserve grondzaken. Eventuele afwijkingen worden middels begrotingswijzigingen via de reguliere documenten uit de P&C-cyclus gemeld en door de raad geaccordeerd. 6 Deze categorie wordt in het BBV onderkend, maar komt binnen Zaanstad niet voor Nota ROV 2013 pagina 14

15 Als de besteding een investering in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut betreft, is het toegestaan een gebonden reserve (C1) direct in mindering te brengen op de investering (art. 62 lid 3 BBV). 2. Budgetoverheveling Gevolg van de begrotingsrechtmatigheid is dat onderbesteding op de begrotingsposten niet zonder meer naar het volgend jaar kan worden overgeheveld. Alleen door autorisatie van de raad kan er budget naar het volgende boekjaar worden overgeheveld. Voor investeringsuitgaven gebeurt dit door het vaststellen van een geactualiseerd MIP met dekking in de meerjarenraming. Voor exploitatieuitgaven binnen de programma s zal uit praktisch oogpunt budgetoverheveling zo beperkt mogelijk worden toegepast. Voorwaarden zijn dat door overmacht de geplande uitgaven niet in het lopende boekjaar konden worden gemaakt en dat de omvang voldoende groot is, minimaal Op basis van een voorstel tot begrotingswijziging beslist de raad over de overheveling van het programmabudget door het vormen van een reserve via de reguliere P&C-cyclus Mutaties in reserve Investeringsfonds In de Financiële Verordening is inzake de omgang met de reserve Investeringsfonds het volgende bepaald: Artikel 7, lid 8: Waardering en afschrijving vaste activa 8. Investeringen kunnen worden gedekt door middel van het investeringsfonds a) Investeringen met maatschappelijk nut, worden in het jaar van realisatie in één keer in mindering gebracht op het investeringsfonds. b) Bij investeringen met een economisch nut wordt, bij realisatie van de investering, het gereserveerde bedrag in het Investeringsfonds gebruikt om investeringen met een maatschappelijk nut op de balans, versneld af te schrijven. De vrij vallende kapitaallasten worden gebruikt om de kapitaallasten van de gerealiseerde investering met een economisch nut te dekken. Toelichting De lasten van investeringen met een maatschappelijk nut kunnen in één keer worden genomen in de exploitatie. De dekking kan dan worden gevonden in het Investeringsfonds. Investeringen met een economisch nut vanuit het Investeringsfonds worden geactiveerd. Het bedrag van de investering wordt uit het fonds gehaald en gebruikt om bestaande activa met maatschappelijk nut versneld af te schrijven. Het budget van de kapitaallasten die vrijvallen wordt overgeheveld naar het programma, product van het nieuwe, economische actief 7. Op de omvang van de reserve investeringsfonds wordt, net als op de andere reserves, geen rente bijgeschreven. Omdat verwachte loon- en prijsstijgingen al zijn opgenomen in het investeringsbudget, wordt aan het investeringsfonds geen loon- of prijscompensatie toegevoegd. Concernstaf beheert het Investeringsfonds vanuit de P&C-cyclus. Boekhoudkundig wordt het beheer gevoerd door I&F. 7 Alternatief is het vormen van meerdere bestemmingsreserves waar kapitaallasten in worden gedekt (waaraan wel rente wordt toegevoegd). Dit leidt tot opblazen van de balans en tot meer beheerskosten. Nota ROV 2013 pagina 15

16 4 Spelregels 4.1 Voorwaarden voor vorming en continuering Specifiek voor voorzieningen Bij concrete of waarschijnlijke verplichtingen en verliezen waarvan de omvang onzeker is, maar redelijkerwijs is in te schatten Bij verplichtingen of verliezen waarvan de omvang zeker is maar de kans dat deze zich voordoet waarschijnlijk maar nog niet zeker is. Een voorziening wordt niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume; bijvoorbeeld pensioen- en wachtgeldverplichtingen Vorming bij ontvangen gelden van derden met een bestedings- en/of resultaat eis met terugbetalingsverplichting (zie 3.1) Voor de egalisatie van ongewenste schommelingen in gemeentelijke tarieven die naar derden toe worden gehanteerd en waarvan de besteding gebonden is. Dat wil zeggen, dat de middelen moeten worden teruggegeven als ze niet zijn besteed aan het doel waarvoor ze zijn geheven Voor egalisatie van sterk wisselende kosten van grote omvang zoals groot onderhoud Een voorziening groot onderhoud kan uitsluitend gevormd worden wanneer er een onderhoudsplan aan ten grondslag ligt Voorzieningen gevormd en gevoed uit de opbrengsten van heffingen (bijvoorbeeld rioolrechten) mogen maximaal 2 jaar negatief staan Als de omvang van de te vormen voorziening minimaal bedraagt, tenzij dit in strijd is met wet- en regelgeving. Specifiek voor reserves Reserves worden gevormd voor een concreet, binnen vooraf bepaalde tijd te realiseren, door de raad vast te stellen doel. De minimale omvang van een reserve is structureel niet kleiner dan Een reserve wordt niet gevormd ter dekking van structurele lasten met min of meer gelijkblijvend terugkeerpatroon en omvang. Als scope geldt hierbij een periode van 4 jaar. 4.2 Voorwaarden voor heroverweging Als aan één van onderstaande voorwaarden wordt voldaan moet overwogen worden of de voorziening of reserve moet worden gehandhaafd of niet. In het geval van voorzieningen beslist het college, in het geval van reserves beslist de raad. Voorwaarden voor heroverweging zijn: a. Als niet langer aan de onder 4.1 genoemde voorwaarden wordt voldaan. b. Als een voorziening niet meer aan de BBV definitie voldoet wordt de voorziening opgeheven en wordt deze een schuld of een risico in de risicoparagraaf (zie 3.1). c. Elke bestemmingsreserve die de eerstvolgende 4 jaar de omvang van niet bereikt heeft. Deze dient dan als (eenmalige) bate in de begroting te worden verwerkt, tenzij er ten laste van de reserve reeds verplichtingen zijn aangegaan. d. De bestemming van de reserve dient heroverwogen te worden wanneer er 4 jaar lang geen mutatie op heeft plaatsgevonden. Nota ROV 2013 pagina 16

17 4.3 Registratie en toetsing Reserve Van elke reserve worden onderstaande gegevens geregistreerd. Deze gegevens worden jaarlijks bij de begroting en jaarrekening geactualiseerd en in het balansdossier e/o bijlagen opgenomen. Hierbij dienen de onder 4.2 genoemde voorwaarden voor heroverweging betrokken te worden. Gegevens Toelichting Onderdeel van Bijlagen Balansdossier 1 Naam wat is de naam zoals deze wordt opgenomen in P&C documenten 2 Classificatie / zie hoofdstuk 3 (3.2.1) Aard 3 Doel / Reden waarom wordt de reserve gevormd? 4 Programma onder welk programma valt de reserve? 5 Product onder welk product valt de reserve 6 Budgethouder wie is de budgethouder? 7 Voeding hoe wordt de reserve gevormd? 8 Omvang (bodem wat is de minimale en maximale omvang en plafond) 9 Looptijd wat is de maximale duur? 10 Bestedingsraming wat is de verwachte besteding voor de komende 4 jaar? 11 Toelichting hier kunnen evt. bijzonderheden worden weergegeven inclusief onderliggende beleidsdocumenten 12 Toetsing voldoet de reserve nog aan de onder 4.1 genoemde voorwaarden? Voor het balansdossier wordt de format gehanteerd zoals opgenomen in bijlage 1. Bij zowel begroting als jaarrekening worden de mutaties op de reserves toegelicht op basis van artikel 54 BBV. Per reserve moet blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen of onttrekkingen via de resultaatbestemming bij de programmarekening; c. de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van de bestemming van het resultaat van het voorgaande boekjaar; d. de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd; e. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Ook voorgestelde mutaties op de reserves via de Burap dienen te worden toegelicht. Nota ROV 2013 pagina 17

18 4.3.2 Voorziening Van elke voorziening worden onderstaande gegevens geregistreerd. Deze gegevens worden jaarlijks bij de begroting en jaarrekening geactualiseerd en in het balansdossier e/o bijlagen opgenomen. Hierbij dienen de onder 4.2 genoemde voorwaarden voor heroverweging betrokken te worden. Gegevens Toelichting Onderdeel van Bijlagen Balansdossier 1 Naam wat is de naam zoals deze wordt opgenomen in P&C documenten 2 Classificatie / zie hoofdstuk 3 Aard 3 Doel / Reden waarom wordt de voorziening gevormd? 4 Programma onder welk programma valt de voorziening? 5 Product onder welk product valt de voorziening? 6 Budgethouder wie is de budgethouder? 7 Voeding: hoe wordt de voorziening gevormd? 8 Looptijd: wat is de maximale duur? 9 Toelichting: hier kunnen evt. bijzonderheden worden weergegeven inclusief onderliggende beleidsdocumenten 10 Toetsing voldoet de voorziening nog aan de onder 4.1 genoemde voorwaarden? Voor het balansdossier wordt de format gehanteerd zoals opgenomen in bijlage 2. Bij zowel begroting als jaarrekening worden de mutaties op de voorzieningen toegelicht op basis van artikel 55 BBV. Per voorziening moet blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar b. de toevoegingen c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen d. de aanwendingen e. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Toevoegingen aan voorzieningen dienen vooraf te worden gegaan door een begrotingswijziging. Voor de aanwending van een voorziening is geen begrotingswijziging nodig, aangezien deze niet via de exploitatie lopen, maar direct leiden tot een balansmutatie Overlopende passiva In de toelichting op de balans wordt per uitkering met een specifiek bestedingsdoel het verloop gedurende het jaar van de ontvangen voorschotbedragen van de Europese en Nederlandse overheidslichamen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel in een overzicht weergegeven. Daaruit moet blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar b. de toevoegingen c. de vrijgevallen bedragen d. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. In de toelichting op de balans wordt van de nog te ontvangen voorschotbedragen van Europese en Nederlandse overheidslichamen die ontstaan door voorfinanciering op uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel (bedoeld in artikel 40a, onderdeel a) het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit moet blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar b. de toevoegingen c. de ontvangen bedragen d. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Nota ROV 2013 pagina 18

19 Bijlage 1: Registratieformat reserves 1 Naam: 2 Classificatie / Aard: 3 Doel / Reden: 4 Programma: 5 Product: 6 Budgethouder: Balansrekening nr.: Domein: 7 Voeding: 8 Omvang: minimaal 9 Looptijd: Van maximaal tot 10 Bestedingsplan en historie: Jaar stand 1 jan. storting onttrekking stand 31 dec Toelichting: (Onderbouwing bestedingsplan) Overzicht van de verplichtingen die reeds zijn aangegaan Consequenties indien reserves (deels) vrijvallen 12 Toetsing: Voorwaarde J/N Toelichting (verplicht bij (N)) Wordt voldaan aan de minimale omvang? Is de reden / het doel van vorming nog steeds manifest? Is de gewenste/verplichte omvang nog steeds reëel? Wordt nog steeds voldaan aan alle (overige) genoemde voorwaarden in de Nota Reserves en Voorzieningen Nota ROV 2013 pagina 19

20 Bijlage 2: Registratieformat voorzieningen 1 Naam: 2 Classificatie/aard*: A/B/C/D 3 Doel / Reden: 4 Programma: 5 Product: 6 Budgethouder: Balansrekening nr.: Domein: 7 Voeding: 8 Omvang: minimaal 9 Looptijd: van maximaal tot 10 Toetsing: Voorwaarde J/N Toelichting verplicht bij (N) Wordt voldaan aan de minimale omvang? Is de reden / het doel van vorming nog steeds manifest? Is de gewenste/verplichte omvang nog steeds reëel? Wordt nog steeds voldaan aan alle (overige) genoemde voorwaarden in de Nota Reserves en Voorzieningen *2 Classificatie: A. Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten. B. Op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen. C. Kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. D. Tot de overlopende passiva worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. Nota ROV 2013 pagina 20

21 Bijlage 3: Registratieformat overlopende passiva (ex art. 49, lid b) 1 Naam: 2 Regeling: Naam regeling met een specifiek bestedingsdoel (cf. artikel 49, lid b) 3 Doel/Reden: 4 Programma: 5 Product: 6 Budgethouder: Balansrekening nr.: Domein: 7 Voeding: 8 Omvang: minimaal 9 Looptijd: van maximaal tot 10 Bestedingsplan en historie: Jaar stand 1 jan. storting onttrekking stand 31 dec Nota ROV 2013 pagina 21

22 Nota ROV 2013 pagina 22