Handreiking veilige leefomgeving Een leidraad voor het omgevingsplan. Kernwaarde 5 d.d. 14 november 2018 versie 1.2

Transcriptie

1 Handreiking veilige leefomgeving Een leidraad voor het omgevingsplan Kernwaarde 5 d.d. 14 november 2018 versie 1.2 1

2 Colofon en contactinformatie Dit is een product van Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost, Veiligheidsregio Brabant-Noord en Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Deze uitgave is mede tot stand gekomen door de betrokkenheid van vele collega s uit de drie veiligheidsregio s en Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht. Voor meer informatie over de toepassing van deze handreiking kunt u contact opnemen met uw veiligheidsregio via onderstaande contactgegevens. Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost omgevingsadvisering@vrbzo.nl Veiligheidsregio Brabant-Noord [mail] [telefoon] Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant [mail] [telefoon] Vastgesteld Datum Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost Veiligheidsregio Brabant-Noord Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant 2

3 Inhoud 1. Inleiding... 4 De Omgevingswet komt eraan... 4 Doel en doelgroep... 4 Status en totstandkomingsproces... 5 Leeswijzer Veiligheid en de veiligheidsregio... 7 Wat doet een veiligheidsregio?... 7 Veiligheid en rol van de veiligheidsregio in de Omgevingswet De omgevingsvisie, het omgevingsplan en het programma De verbeterdoelen van de Omgevingswet De 6 kerninstrumenten van de omgevingswet De gereedschapskist voor het omgevingsplan Nu al anticiperen op de Omgevingswet: bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Enkele algemene overwegingen bij het opstellen van regels voor het aspect veiligheid Het proces De inhoud Kernwaarde 1 Samen werken aan een veiligere leefomgeving Kernwaarde 2 Afstand tot de risico s vergroot de veiligheid Kernwaarde 3 Bebouwing en omgeving bieden bescherming Kernwaarde 4 Gebouwen en gebieden zijn snel en veilig te verlaten Kernwaarde 5 De omgeving maakt snel en effectief optreden van hulpdiensten mogelijk Wat houdt de kernwaarde in? Wat betekent dat concreet? De kaders De bouwstenen Kernwaarde 6 Iedereen is bekend met de risico s en weet hoe te handelen als het mis gaat Tot slot: samenvatting Doel en aanleiding Kernwaarde 1 Samen werken aan een veiligere leefomgeving Kernwaarde 2 Afstand tot de risico s vergroot de veiligheid Kernwaarde 3 Bebouwing en omgeving bieden bescherming Kernwaarde 4 Gebouwen en gebieden zijn snel en veilig te verlaten Kernwaarde 5 De omgeving maakt snel en effectief optreden van de hulpdiensten mogelijk 40 Kernwaarde 6 Iedereen is bekend met de risico s en weet hoe te handelen als het mis gaat Bijlage

4 1. Inleiding De Omgevingswet komt eraan De Omgevingswet komt eraan. Een nieuwe wet met een nieuw instrumentarium. Van structuurvisie, bestemmingsplan en omgevingsvergunning nu, naar omgevingsvisie, omgevingsplan, omgevingsprogramma en omgevingsvergunning straks. Het perspectief wordt daarbij ook breder: van goede ruimtelijke ordening naar een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit. Veiligheid wordt daarbij dus ook expliciet genoemd en dat krijgt in de nieuwe weten regelgeving rondom de Omgevingswet ook verder vorm. In het kort beoogt de Omgevingswet: meer regie, meer ruimte voor ontwikkeling, aandacht voor innovatie en duurzaamheid, herkenbare kwaliteit door samenhang en duidelijke (bestuurlijke) afwegingsruimte en flexibiliteit. Daarbij krijgen initiatiefnemers meer vrijheid, maar daarmee ook meer verantwoordelijkheid. Dat betekent dat rollen en verantwoordelijkheden in de zorg voor de fysieke leefomgeving gaan verschuiven voor zowel overheidsorganen, als ontwikkelaars, bedrijven en burgers. Ook de instrumenten die kunnen worden ingezet om het gebruik van en de zorg voor de fysieke leefomgeving te reguleren zullen veranderen. Aangezien veiligheid daarin nadrukkelijk een rol speelt, heeft de komst van de Omgevingswet ook gevolgen voor de rol van de veiligheidsregio s. Veiligheid zal per gemeente een plek gaan krijgen in de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Op initiatief van de Veiligheidsregio Brabant Zuidoost (VRBZO) hebben de drie Brabantse veiligheidsregio s 1 deze Handreiking veilige leefomgeving opgesteld. Dit document dient als handreiking voor en als uitnodiging aan gemeenten om samen met de veiligheidsregio te komen tot een goede borging van het aspect veiligheid in de nieuwe kerninstrumenten omgevingsvisie en omgevingsplan. Het document is gebaseerd op de landelijk geformuleerde kernwaarden als beschreven in de Kernwaarden Veiligheidsregio s, als opgesteld in het kader van de Impuls Omgevingsveiligheid (IOV) 2. Op basis daarvan zijn de volgende kernwaarden geformuleerd: 1. Samen werken aan een veiligere leefomgeving 2. Afstand tot de risico s vergroot de veiligheid 3. Bebouwing en omgeving bieden bescherming 4. Gebouwen en gebieden zijn snel en veilig te verlaten 5. De omgeving maakt snel en effectief optreden van de hulpdiensten mogelijk 6. Iedereen is bekend met de risico s en weet hoe te handelen als het mis gaat Ten aanzien van veiligheid beperken we ons in dit document tot die onderdelen van het beleidsterrein van de fysieke veiligheid waarbij de veiligheidsregio een rol speelt. Doel en doelgroep Dit document is bedoeld als handreiking voor gemeenten die aan de slag gaan met het opstellen van hun Omgevingsplan en daarin het aspect veiligheid een plek willen geven. Er zijn concrete bouwstenen opgenomen die kunnen worden gebruikt om te implementeren in het Omgevingsplan en waarmee daaraan invulling kan worden gegeven. Daarnaast kan het document ook worden gebruikt bij het 1 Naast Veiligheidsregio Brabant Zuidoost: Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant en Veiligheidsregio Brabant-Noord 2 Kernwaarden Veiligheidsregio s, IOV werkgroep Planfiguren, versie april

5 opstellen van een Omgevingsvisie, omdat het meer inzicht geeft in de relevante aspecten rondom het begrip veiligheid. Status en totstandkomingsproces Het voorliggende document is een groeidocument. Enerzijds omdat het gefaseerd wordt opgesteld en per kernwaarde wordt aangevuld, anderzijds omdat in de totstandkomingsperiode van dit document (2018/2020) nog niet het gehele plaatje compleet is. Het wetgevingsproces is namelijk nog niet geheel afgerond. Hoewel er al kan worden voorgesorteerd op de Omgevingswet en er in dat proces al praktijkervaring kan worden opgedaan, kan pas vanaf 2021 volledig gebruik worden gemaakt van alle (wettelijke) mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Gezien het voorgaande is en blijft dit document een dynamisch document. Tussentijdse revisies worden in een tabel in de bijlage bijgehouden. Naarmate het document verder wordt (aan)gevuld zal ook de kring van betrokkenen worden uitgebreid. In aanvang wordt een concept opgesteld door de veiligheidsregio s zelf. Het doel is gemeenten en andere stakeholders gedurende het proces steeds meer deelgenoot te maken van de opgave en praktijkervaringen en belangen over en weer in te brengen. Op basis daarvan kan dit document dan ook weer kan worden aangevuld en worden verbeterd. Leeswijzer Na deze algemene inleiding wordt in hoofdstuk 2 kort beschreven wat in het kader van de Omgevingswet wordt verstaan onder veiligheid, wat de rol van de veiligheidsregio is op grond van de Wet veiligheidsregio s en waar daarin verandert door de Omgevingswet. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 kort ingegaan op de verbeterdoelen van de Omgevingswet en worden de voornaamste kerninstrumenten voor de gemeente (omgevingsvisie, omgevingsplan en programma) geïntroduceerd. In hetzelfde hoofdstuk wordt beknopt en in algemene zin beschreven welke vormen van regels en regulering kan worden toegepast in een omgevingsplan. Daarbij wordt ook ingegaan op de mogelijkheden die de Crisis- en herstelwet nu al biedt voor gemeenten die willen experimenteren met het opstellen van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. In hoofdstuk 4 worden enkele algemene overwegingen meegegeven voor toepassing bij de afweging op welke wijze een bepaald veiligheidsaspect in een omgevingsplan een plek kan krijgen. Vervolgens worden in de hoofdstukken 5 t/m 10 per kernwaarde bouwstenen gegeven om de betreffende veiligheidsaspecten te borgen in het omgevingsplan. Hoofdstuk 11 voorziet in een beknopte samenvatting. In dit document wordt verwezen naar artikelnummers en passages uit bijvoorbeeld nota s van toelichting behorende bij de AMvB s of de Memorie van Toelichting behorende bij de Omgevingswet of de Invoeringswet. Aangezien die documenten gedurende het proces nog wijzigen, wordt hierna volledigheidshalve vermeld van welke versies is uitgegaan in deze versie van dit document. De laatste versies van de betreffende document zijn eenvoudig te vinden via de website Betreft Omgevingswet wettekst Versie Geconsolideerde versie met wijzigingen als gevolg van wetsvoorstel Invoeringswet, d.d. 9 juli 2018 Omgevingswet Memorie van toelichting Als Ingediend bij Tweede Kamer, d.d. 17 juni 2014 Invoeringswet Omgevingswet Als ingediend bij de Tweede Kamer, d.d. 3 juli 2018 Omgevingsbesluit Ontwerp als gepubliceerd in het Staatsblad (Stb 2018, 290) d.d. 31 augustus

6 Besluit kwaliteit leefomgeving Ontwerp als gepubliceerd in het Staatsblad (Stb 2018, 292) d.d. 31 augustus 2018 Besluit bouwwerken leefomgeving Ontwerp als gepubliceerd in het Staatsblad (Stb 2018, 291) d.d. 31 augustus 2018 Besluit activiteiten leefomgeving Ontwerp als gepubliceerd in het Staatsblad (Stb 2018, 293) d.d. 31 augustus

7 2. Veiligheid en de veiligheidsregio Wat doet een veiligheidsregio? Op grond van de Wet op de veiligheidsregio s (verder: Wvr) is de brandweerzorg, het bestrijden van rampen en crisisbeheersing een taak van gemeenten 3. Daarbij wordt onder brandweerzorg verstaan 4 : het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt; het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. De feitelijke uitvoering van deze taken ligt grotendeels bij de veiligheidsregio s. Veiligheidsrisico s houden zich immers niet aan gemeentegrenzen en veiligheid is een complexe zaak die vraagt om de nodige expertise waarin met name kleinere gemeenten niet (betaalbaar) kunnen voorzien. Gemeenten zijn verplicht samen met de overige gemeenten binnen de regio (als vastgelegd in de bijlage bij de Wvr) een gemeenschappelijke regeling te treffen tot het instellen van een openbaar lichaam in de vorm van een veiligheidsregio 5. Met die regeling worden een aantal taken en bevoegdheden overgedragen van de gemeente naar de veiligheidsregio 6, waaronder: het inventariseren van risico s van branden, rampen en crises; het adviseren van het bevoegd gezag over risico s van branden, rampen en crisis; het adviseren van de burgemeester over de brandweerzorg; het treffen van voorbereidingen op het bestrijden van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; het instellen en in stand houden van een brandweer, een GHOR 7 en (vooralsnog) een gemeenschappelijke meldkamer. Het beleid ten aanzien van deze taken wordt door het bestuur van de veiligheidsregio tenminste eenmaal in de vier jaar vastgelegd in een beleidsplan 8. Dit bestuur bestaat uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Hoewel ze formeel geen onderdeel uitmaken van het bestuur, worden in het kader van een goede afstemming ook vertegenwoordigers van de provincie(s), waterschap(pen), het Openbaar Ministerie en eventuele andere instanties uitgenodigd voor de bestuursvergaderingen 9. Onderdeel van dat takenpakket is ook het vroegtijdig adviseren over fysieke veiligheidsaspecten bij bijvoorbeeld ruimtelijke plannen, concrete bouwplannen en inrichtingen. Een belangrijke informatiebron voor de invulling daarvan is de vereiste inventarisatie van risico s, wat resulteert in een zogenoemd regionaal risicoprofiel 10. Dit profiel wordt opgesteld volgens een uniforme methodiek 11 en wordt besproken met de deelnemende gemeenten. Vervolgens dient het risicoprofiel ook als basis voor het beleidsplan. 3 Artikel 2 Wvr 4 Artikel 3 Wvr 5 Artikel 8 en 9 Wvr 6 Artikel 10 Wvr 7 de Geneeskundige HulpverleningsOrganisatie in de Regio, die is belast met de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing 8 Artikel 14 Wvr 9 Artikel 11 Wvr en verder 10 Artikel 15 Wvr 11 Handreiking Regionaal Risicoprofiel, NVBR e.a., november

8 Veiligheid en rol van de veiligheidsregio in de Omgevingswet Algemeen Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht en het omgevingsplan als onderdeel daarvan is in belangrijke mate bepalend voor het voorkomen van zogenoemde ongewone voorvallen en rampen en de gevolgen daarvan. Denk daarbij aan externe veiligheid, bescherming tegen overstromingen, brandveiligheid, maar ook verkeersveiligheid en constructieve veiligheid van bouwwerken. Ook het wettelijk stelsel rondom de Omgevingswet gaat uit van de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen gemeente en veiligheidsregio als in de vorige paragraaf is beschreven. Een concrete vertaling van de rol van de veiligheidsregio is bijvoorbeeld het adviseren over risicovolle milieubelastende activiteiten 12. Er is géén expliciet adviesrecht opgenomen met de strekking dat de veiligheidsregio om advies moet worden gevraagd bij de voorbereiding c.q. vaststelling van een omgevingsplan of bij het verlenen van omgevingsvergunning in afwijking van een omgevingsplan. Dat wil echter niet zeggen dat de veiligheidsregio in dat kader geen rol meer heeft. Er is gekozen voor een andere manier van regelen, namelijk in de vorm van instructieregels. Kortgezegd moeten gemeenten op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in een omgevingsplan rekening houden met risico s van branden, rampen en crises als bedoeld in de Wvr 13. De adviserende rol van de veiligheidsregio in dat kader volgt al uit de Wvr, zo is de stelling. Deze systematiek komt in de plaats van de huidige adviesmomenten en - verplichtingen als opgenomen in onder andere de Wet ruimtelijke ordening (goede ruimtelijke ordening), Besluit externe veiligheid inrichtingen 14 (verantwoording groepsrisico) en het Bouwbesluit 2012 (bereikbaarheid voor hulpdiensten) 15. Er wordt onderkend dat het veiligheidsbelang het beste wordt gediend wanneer dit vroegtijdig wordt betrokken in de plan- en besluitvorming. Goede bestuurlijke afspraken over de wijze en het tijdstip waarop de betrokkenheid van de veiligheidsregio s vorm moet krijgen zijn daarbij een bepalende factor 16. Daarom wordt via de Invoeringswet Omgevingswet de Wet op de veiligheidsregio s op dit punt wel aangescherpt. De voornaamste wijziging betreft de verplichting om in het beleidsplan dat veiligheidsregio s tenminste éénmaal per vier jaar moeten opstellen 17 ook te beschrijven hoe de adviesfunctie wordt ingevuld. Daarbij kunnen criteria worden gesteld voor het wel of niet betrekken van de veiligheidsregio bij het wijzigen van een omgevingsplan. Ook dient het beleidsplan een beschrijving te bevatten van de wijze waarop gemeenten de veiligheidsregio in de gelegenheid stellen haar adviesfunctie uit te oefenen, in elk geval met betrekking tot omgevingsplannen 18. Bij de voorbereiding en vaststelling van een omgevingsplan moet het voorkomen, beperken en bestrijden van een brand, ramp of crisis worden meegenomen in de belangenafweging 19. Dit volgt uit 12 Zie artikel 4.33 Omgevingsbesluit (Ob) 13 Artikel 5.2 Bkl 14 Dit geldt ook voor het Besluit externe veiligheid transportroutes en het Besluit externe veiligheid buisleidingen 15 Zie NvT Bkl, p Nota naar aanleiding van het Verslag mbt wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II, 2014/15, , nr 12, p Zie artikel 14 Wvr 18 Zie artikel 2.49, onderdeel B Invoeringswet Omgevingswet, MvT Invoeringswet Omgevingswet, p. 431 en NvT Bkl, p Zie NvT Bkl, p. 663, 8

9 de eerder genoemde instructieregel. Dat houdt in dat bij de toedeling van functies aan locaties en de inrichting van een gebied in elk geval ook rekening wordt gehouden met 20 : het vermogen van mensen om zichzelf in veiligheid te brengen in een gebied waar een ramp of zwaar ongeval optreedt (zelfredzaamheid); de hulp die mensen dan nodig hebben, waaronder begrepen de bereikbaarheid van het gebied voor hulpdiensten en de mogelijkheden voor het bestrijden van de ramp c.q. het zware ongeval (bestrijdbaarheid en bluswatervoorzieningen); de aanwezigheid van voldoende schuilgelegenheden; de effecten van een ramp of een zwaar ongeval op de infrastructuur (incl beschikbaarheid drinkwater, elektriciteit en communicatie). Verder is de gemeente bij het opstellen van het omgevingsplan in elk geval gebonden aan de regels die in het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn opgenomen 21 over: de veiligheid rond opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en windmolens; zogenoemde belemmeringengebieden rond buisleidingen voor gevaarlijke stoffen; de veiligheid rond het opslaan, herverpakken en bewerken van vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik; de veiligheid rond het bewerken en opslaan van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik en op militaire objecten; de veiligheid rond luchthavens; de veiligheid van infrastructuur rond zogenoemde Seveso-inrichtingen Bereikbaarheid en bluswatervoorziening Uit het voorgaande blijkt dat bij het opstellen van een omgevingsplan ook rekening moet worden gehouden met een goede toegankelijkheid voor hulpdiensten bij (primaire) hulpverlening en de aanwezigheid van bluswatervoorzieningen 23. Daarbij wordt in de Nota van Toelichting op het Bkl gewezen op de Handreiking bluswatervoorziening en bereikbaarheid (Brandweer Nederland, 2012). Door de drie Brabantse veiligheidsregio s zijn (onder andere) op basis van dat document de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening opgesteld en vervolgens gepubliceerd door de afzonderlijke gemeenten binnen die regio s. Dit document wordt vervolgens voor deze handreiking als basis gebruikt. Noot: Deze paragraaf wordt verder aangevuld bij de uitwerking van de overige kernwaarden 20 Zie NvT Bkl, p Zie paragraaf en verder Bkl 22 Inrichtingen waarop de Seveso-richtlijn (Richtlijn 82/501/EG) van toepassing is, die is bedoeld om de veiligheid van locaties met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen te verbeteren. 23 Zie NvT Bkl, p

10 3. De omgevingsvisie, het omgevingsplan en het programma De verbeterdoelen van de Omgevingswet Het doel van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige, gezonde en goede fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit. Met de Omgevingswet wordt beoogd een doelmatiger beheer en gebruik van die fysieke leefomgeving te realiseren en te behouden ter vervulling van maatschappelijke functies. Die dubbele doelstelling komt tot uitdrukking in het motto van de wet Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit. De nieuwe wet kan worden gezien als een bundeling van huidige wet- en regelgeving in het brede fysieke domein. Die nieuwe wet is van de grond af opgebouwd. Er is dus geen sprake van een nietje door huidige wet- en regelgeving. De Omgevingswet kent vier verbeterdoelen: Meer gebruiksgemak: inzichtelijk en voorspelbaar Het nieuwe stelsel wordt transparanter. Het is de bedoeling dat inwoners, initiatiefnemers en overheden over dezelfde informatie beschikken, zodat vanuit een samenwerkingsrelatie naar oplossingen kan worden gezocht bij bijvoorbeeld vraagstukken met betrekking tot de inrichting van gebieden. Hiervoor wordt het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ingericht. Alle overheden en uitvoeringsorganisaties moeten hierop gaan aansluiten. Een meer integrale benadering: de fysieke leefomgeving centraal Een integrale benadering stelt ons beter in staat om de fysieke leefomgeving in de gemeente als één geheel te beschouwen. Gezondheid en veiligheid krijgen met de Omgevingswet ook een plek in het ruimtelijke domein: hoe kunnen we onze leefomgeving zodanig inrichten dat deze veilig is en bijdraagt aan het welzijn van onze inwoners? Dit betekent dat onder andere gemeenten in het ruimtelijke domein ook meer (moeten) gaan samenwerken met partners als de GGD en de Veiligheidsregio. Ruimte voor maatwerk Lokale vraagstukken moeten lokaal kunnen worden opgelost. Dat betekent dat gemeenten meer in staat worden gesteld om, samen met inwoners en andere belanghebbenden, in te kunnen spelen op lokale behoeften. Dat kunnen (andere) milieunormen of duurzaamheidsvraagstukken zijn, maar ook bijvoorbeeld gezondheidsproblematiek, overlast of ontwerpprincipes gericht op het realiseren en behouden van een veilige leefomgeving. Een snellere en betere besluitvorming De doorlooptijden bij de meeste procedures in het omgevingsrecht gaan terug van maximaal 26 weken naar maximaal 8 weken. Het werken met de Omgevingswet gaat verder dan deze vier verbeterdoelen. Uitgangspunt is de ja, mits houding in plaats van nee, tenzij. Er wordt gewerkt vanuit een basishouding van vertrouwen, maar dat betekent ook dat initiatiefnemers meer vrijheid én meer verantwoordelijkheden krijgen. 10

11 De samenleving komt meer zelf aan zet om te bepalen wat ze belangrijk vindt voor haar leefomgeving. De nieuw op te stellen Omgevingsvisie vervult hierin een belangrijke rol. Ook hier zit een extra prikkel om integraal en interactief te gaan werken. De Omgevingswet stelt de gemeenten straks in staat om sneller in te spelen op ontwikkelingen en vragen. Dat betekent dat de gemeenten dynamischer (dienen te) gaan werken. Werken vanuit een andere basishouding dan vroeger: van zorgen voor naar zorgen dat. Met andere woorden: de gemeente is dus niet meer vanzelfsprekend de aangewezen partij om zaken op te pakken, maar faciliteert. Overigens zijn de actiepunten en transformatiedoelen niet helemaal nieuw: de meeste gemeenten zijn al jaren stappen aan het zetten om hier invulling aan te geven. Met de Omgevingswet wordt nu het formele kader daarvoor ook aangepast. De 6 kerninstrumenten van de omgevingswet Algemeen De Omgevingswet kent een zestal kerninstrumenten: 1. Omgevingsvisie 2. Programma 3. Decentrale regels (o.a. omgevingsplan) 4. Algemene rijksregels 5. Omgevingsvergunning 6. Projectbesluit. Voor gemeenten en veiligheidsregio s zijn met name de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de omgevingsvergunning en het programma van belang. Gezien het doel van deze handreiking wordt hierna voor de beeldvorming enkel kort ingegaan op de instrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan en het programma. 11

12 Omgevingsvisie De omgevingsvisie onder de Omgevingswet laat zich in de basis goed vergelijken met de structuurvisie in het huidige stelsel. Net als in de huidige situatie wordt de visie vastgesteld door de gemeenteraad en biedt het een langetermijnvisie op de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente. Het gaat om strategische hoofdkeuzes van het beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Welke termijn dat is, is niet vastgelegd in een concreet aantal jaren, maar daarbij wordt gedacht aan ten minste één raadsperiode. In elk geval dient een Omgevingsvisie te voorzien in: een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving; de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van de fysieke leefomgeving; de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. De Omgevingsvisie is daarmee een belangrijke beleidsmatige basis voor keuzes die in het omgevingsplan (vervolgens) worden gemaakt. Op basis van de omgevingsvisie kunnen ook programma s worden opgesteld, waarin de aanpak wordt beschreven hoe de gemeente bepaalde doelstellingen in de omgevingsvisie denkt te gaan realiseren. Ook op Rijks- en provinciaal niveau wordt een omgevingsvisie vastgesteld. Op nationaal niveau is de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in voorbereiding, op provinciaal niveau de Brabantse Omgevingsvisie. Vastelling van een omgevingsvisie is verplicht voor zowel het Rijk, de provincie als gemeenten. 12

13 De omgevingsvisie kan ook beleidsmatige keuzes bevatten ten aanzien van het aspect veiligheid. Dat past ook goed in de nagestreefde integrale benadering. Ten aanzien van de inhoud daarvan kan gebruik worden gemaakt van de eerder genoemde kernwaarden. Ook is een handreiking beschikbaar die gemeenten helpt bij het integreren van het aspect veiligheid in de omgevingsvisie Omgevingsplan Het omgevingsplan is voor gemeenten het centrale instrument onder de Omgevingswet. Hoewel het omgevingsplan in de basis kan worden gezien als de opvolger van het bestemmingsplan, is het breder dan een bestemmingsplan 2.0. In het omgevingsplan moet in ieder geval voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties plaatsvinden 25. In het omgevingsplan komen de regels uit de huidige bestemmingsplannen en uit de huidige verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving samen. Daarmee wordt het omgevingsplan meer omvattender dan een traditioneel bestemmingsplan. Verder is van belang dat de Omgevingswet het principe decentraal wat kan, centraal wat moet als uitgangspunt neemt. Met name het Rijk laat meer los. Het is aan de gemeente om die gaten al dan niet op te vullen en kan daarbij lokaal maatwerk bieden. In tegenstelling tot de huidige bestemmingsplannenpraktijk heeft elke gemeente straks nog maar één gebiedsdekkend omgevingsplan, dat permanent moet worden onderhouden, in tegenstelling tot een periodieke actualisatie zoals dat bij het bestemmingsplan het geval is. Iedere wijziging of aanpassing wordt direct onderdeel van dat ene, geconsolideerde omgevingsplan. Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad, maar de gemeenteraad kan de vaststelling van delen van het omgevingsplan delegeren aan burgemeester en wethouders 26. In tegenstelling tot de omgevingsvisie bevat een omgevingsplan regels die rechtstreeks bindend zijn voor burgers en bedrijven. Een omgevingsplan bestaat uit een set regels, een (digitale) verbeelding en een bijbehorende toelichting. 24 Aanpak bouwsteen omgevingsveiligheid, Ministerie van IenM e.a., januari Artikel 4.2 Ow 26 Artikel 2.8 Ow 13

14 Programma Programma s vervullen volgens de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet een belangrijke rol bij de operationalisering van beleidsdoelen uit de omgevingsvisie. 27 Ingevolge artikel 3.4 van de Omgevingswet kan het college van burgemeester en wethouders programma s vaststellen. Een programma bevat een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Programma s bevatten maatregelen om te voldoen aan omgevingswaarden of om een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. (art. 3.5 Ow). Als niet aan omgevingswaarden wordt voldaan of die dreigen te worden overschreden dan is een programma verplicht. De wet kent ook nog andere verplichte programma s maar die verplichting gelden niet voor het programma voor omstandigheden zoals hier aan de orde. Een programma is vormvrij en is vooral uitvoeringsgericht: het gaat erom binnen een beheersbare termijn een bepaald doel te bereiken. Programma s binden net als de omgevingsvisie alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf. Er staat geen bezwaar of beroep tegen open. Wel moet inspraak worden geboden en is op de voorbereiding afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing (eerst ontwerp ter inzage, met mogelijkheid indienen zienswijzen). De gereedschapskist voor het omgevingsplan Algemeen Met de introductie van het omgevingsplan komen ook een aantal nieuwe mogelijkheden en bevoegdheden beschikbaar om in het omgevingsplan te kunnen komen tot een goede toedeling van functies aan locaties en om de maatschappelijke doelen van de omgevingswet te kunnen bereiken. Flexibiliteit is daarbij een belangrijk begrip. Door flexibiliteit te bieden wordt invulling gegeven aan een tweetal verbeterdoelen van de Omgevingswet, namelijk het vergroten van de (lokale) afwegingsruimte en betere besluitvorming over projecten 28. Het bieden van flexibiliteit is niet hetzelfde als loslaten. Daar tegenover staat namelijk ook een behoefte aan rechtszekerheid. Regels bieden immers ook houvast, een gelijk speelveld en voorspelbaarheid Korte schets: typen regels In een omgevingsplan kan worden gewerkt met verschillen typen van regels. Om daarvan beknopt een beeld te schetsen worden hierna een aantal regels, c.q. kenmerken daarvan tegenover elkaar gezet in een tabel en vervolgens kort toegelicht. Locatiegebonden regels Doelvoorschriften Directe werking Uniforme regels Verboden Functiegebonden regels Middelvoorschriften Indirecte werking Maatwerk voor specifieke gevallen Geboden 27 Zie MvT Omgevingswet, p Zie MvT Omgevingswet, p

15 Locatiegebonden regels hebben betrekking op een specifiek gebied, functiegebonden regels alleen op een bepaalde functie, zoals een bepaalde vorm van grondgebruik of een bepaalde activiteit. De benaming spreekt wat dat betreft voor zich. Een voorbeeld van een locatiegebonden regel kan bijvoorbeeld een regel zijn voor een afgebakend evenemententerrein of voor wateren of natuurgebieden. Een functiegebonden regel kan bijvoorbeeld betrekking hebben op alle risicovolle inrichtingen binnen de gemeente. Ook een combinatie van beide vormen is mogelijk. Bij doelvoorschriften staat het wat centraal, waarbij een initiatiefnemer veelal de ruimte heeft om te bepalen hoe dat doel te bereiken. Bij een middelvoorschrift staat het hoe centraal. Er wordt bijvoorbeeld een concrete maatregel voorschreven, waarmee dan aan het doel wordt geacht te zijn voldaan. Een doelvoorschrift zou kunnen zijn het voorkomen van onevenredige geurhinder, terwijl voor dat doel een middelvoorschrift zou kunnen zijn, de verplichting geurreducerende maatregel X met een minimale capaciteit Y te installeren. Andere voorbeelden van doelvoorschriften uit de huidige praktijk zijn bijvoorbeeld de regels in het Besluit bouwwerken leefomgeving over de weerstand van brandcompartimenten tegen branddoorslag of brandoverslag, die zijn uitgedrukt in minuten of een bepaalde vuurbelasting in MJ/m 229. Regels met directe werking zijn zogenoemde algemeen verbindende voorschriften, die rechtstreeks gelden voor alle burgers, bedrijven (en overheden). Ze hebben een zogenoemde externe werking. Regels met indirecte werking richten zich niet rechtstreeks tot burgers en bedrijven. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de toedeling van bevoegdheden om maatwerkvoorschriften te stellen of om met een omgevingsvergunning van het plan af te wijken, of beoordelingsregels voor het verlenen van de hiervoor bedoelde omgevingsvergunning. Ook is een onderscheid te maken in uniforme regels ten opzichte van maatwerk in specifieke gevallen. In de Memorie van Toelichting op de Omgevingswet wordt dit, inclusief de voor- en nadelen die aan die keuzes verbonden zijn, schematisch weergegeven 30, zoals te zien op navolgende pagina. Bestemmingsplannen gaan uit van het principe van toelatingsplanologie. Dat houdt in dat de regels zijn gericht op wat juist wel en wat juist niet mag. Denk aan de maximum afmetingen voor bouwwerken of een verbod op risicovolle inrichtingen. Gebodsbepalingen mogen niet worden opgenomen, tenzij ze worden geformuleerd als een voorwaardelijke verplichting. Denk bij een voorwaardelijke verplichting bijvoorbeeld aan het slechts mogen bouwen indien een vooraf met de initiatiefnemer overeengekomen landschappelijke inpassing of een geluidsscherm wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden. In een omgevingsplan kan, zoals dat nu ook het geval is voor verordeningen, ook worden voorzien in gebodsbepalingen waarmee een bepaalde handeling wordt verplicht 31. Nog een ander onderscheid is te maken in verschillende toestemmingsconstructies. Staat een regel bijvoorbeeld een bepaald gebruik rechtstreeks toe of is het gewenst een toetsmoment in te bouwen en moet een initiatiefnemer eerst een omgevingsvergunning vragen en verkrijgen? Is het wel van belang ergens actief over te worden geïnformeerd, maar is een vergunningplicht een te zwaar middel, dan kan worden gekozen voor een meldingsplicht 32. Daarnaast kan er in voorkomend geval natuurlijk ook voor worden gekozen om bepaalde functies enkel toe te staan door middel van een wijziging van het omgevingsplan (op onderdelen). 29 Zie bv artikel 2.84 Bouwbesluit Zie MvT Omgevingswet, p Zie NvT Ob, p Artikel 4.4 Ow 15

16 In navolgende paragrafen wordt nader ingegaan op enkele bijzondere vormen van regels, die kunnen worden toegepast bij de borging van veiligheidsaspecten in een omgevingsplan Zorgplichten In de Omgevingswet zelf is een algemene zorgplicht opgenomen waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat een ieder voldoende zorgt dient te dragen voor de fysieke leefomgeving 33. Een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat een bepaalde activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving dient de gevolgen daarvan zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken, ongedaan te maken, dan wel zelfs geheel achterwege te laten 34. Daarnaast komen bijvoorbeeld in het Besluit activiteiten leefomgeving specifieke zorgplichten voor. Zorgplichten kunnen ook worden opgenomen in een omgevingsplan 35. Het nadeel van dergelijke plichten is dat ze onvoldoende concreet zijn en dat handhaving weliswaar mogelijk is, maar dat het meer ruimte geeft voor een discussie over het feit of sprake is van een overtreding. Zorgvuldige motivering is dus geboden. Een voordeel is juist dat een zorgplicht zorgt voor een vangnet voor eventuele gaten in regelgeving Open normen Net zoals nu in verordeningen al het geval is, kunnen in het omgevingsplan zogenoemde open normen worden toegepast. Deze regels hebben een globaler karakter en een hoger abstractieniveau dan traditionele bestemmingsplanregels. Dat geeft ruimte om de regels meer vanuit het doel te formuleren, in plaats van in de vorm van een middelvoorschrift. Deze open norm kan vervolgens nader worden ingevuld met bijvoorbeeld een beleidsregel. Zo kan een dergelijke regel inhouden dat moet 33 Artikel 1.6 Ow 34 Artikel 1.7 Ow 35 Zie NvT Ob, p

17 voorzien in voldoende parkeergelegenheid of dat een gebouw voor wat betreft afmetingen in het straatbeeld dient te passen. Dit als alternatief voor een concreet aantal parkeerplaatsen of een concrete goot- en bouwhoogte. In een beleidsregel kan dan worden beschreven wanneer daaraan wordt voldaan. Daarbij kan bijvoorbeeld met doelcriteria worden gewerkt of een bepaalde bandbreedte worden gehanteerd, wat ruimte maar tegelijkertijd ook een kader voor maatwerk geeft. Dat maatwerk kan vervolgens desgewenst worden geconcretiseerd in een zogenoemd maatwerkvoorschrift (zie paragraaf 3.3.6). Open normen bieden een zekere flexibiliteit en zijn uitermate geschikt om als doelvoorschrift te formuleren. Hoe dat doel dan wordt bereikt is aan de initiatiefnemer en het biedt de gemeente beoordelingsruimte. Daar staat als nadeel tegenover dat het minder inzichtelijk en voorspelbaar is of bijvoorbeeld een bepaalde functie wel of niet is dan wel wordt toegestaan en onder welke voorwaarden. Dat geldt zowel voor potentiële initiatiefnemers als bijvoorbeeld hun buren Verdeling van gebruiksruimte Een andere methode die kan worden toegepast in een omgevingsplan is het vastleggen en verdelen van gebruiksruimte. Bepaalde activiteiten hebben nu eenmaal nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Dat maakt ze echter niet per definitie ongewenst of onaanvaardbaar vanuit het oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving. Die fysieke leefomgeving heeft immers een bepaald draagvermogen om nadelige gevolgen op te kunnen vangen. De ruimte die er is voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, zonder dat de doelen of eventuele omgevingswaarden (zie daarover paragraaf 3.3.7) in het gedrang komen, wordt aangeduid met de term gebruiksruimte 36. Een omgevingsplan kan regels bevatten die betrekking hebben op de verdeling van die schaarse ruimte over een bepaald gebied. Een voordeel daarvan is dat zo kan worden voorkomen dat bijvoorbeeld één bedrijf alle beschikbare geluidruimte opsoupeert en daarmee vestiging van andere bedrijven op omliggende kavels niet meer mogelijk is. Een tweede voordeel is dat bedrijven zo worden kunnen gestimuleerd om bijvoorbeeld om bij het voorbeeld van geluidruimte te blijven (meer) emissiereducerende maatregelen te treffen om toch groeiruimte voor zichzelf te creëren Maatwerkvoorschriften en -regels Maatwerk en lokale afwegingsruimte zijn belangrijke begrippen in het kader van de omgevingswet. In een omgevingsplan kunnen regels worden opgenomen die inhouden dat voor bepaalde onderwerpen maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld of voor die onderwerpen voorschriften kunnen worden verbonden aan een omgevingsvergunning 37. Die ruimte kan ook worden geboden in rijksregels die zijn opgenomen in één van de AMvB s, zoals bijvoorbeeld het Besluit activiteiten leefomgeving. Zo kan individueel maatwerk worden geboden op het moment dat bijvoorbeeld een initiatief zich aandient en daartoe aanleiding wordt gezien. Deze systematiek is nu bijvoorbeeld ook opgenomen in het Activiteitenbesluit. Wanneer je de vaststelling van het omgevingsplan als peildatum neemt, is dus in feite sprake van maatwerk achteraf. Uniform maatwerk bieden vooraf in een omgevingsplan kan ook wanneer algemene regels van bijvoorbeeld het Rijk of de provincie daarvoor ruimte laten. Dergelijke regels worden aangeduid als maatwerkregels 38. Dergelijke regels voorzien in uniform maatwerk. Ze gelden dus niet voor slechts één specifiek geval, maar voor een bepaalde activiteit of een bepaalde locatie. Het kan daarbij gaan om invulling van of aanvulling op algemene rijksregels. 36 Zie MvT Ow, p Artikel 4.5 Ow 38 Artikel 4.6 Ow 17

18 Welke ruimte daarvoor bestaat volgt uit de AMvB s, zoals bijvoorbeeld het Besluit activiteiten leefomgeving Omgevingswaarden Een omgevingswaarde is een bijzondere vorm van een doelstelling voor de fysieke leefomgeving. Ze kunnen worden vastgesteld door zowel gemeenten, provincies en het Rijk en ze kunnen voortvloeien uit bepaalde Europese of andere internationale verplichtingen, maar ook uit het beleid van de gemeente, de provincie of het Rijk zelf 40. Het betreft een meetbare, berekenbare of anderszins objectief af te bakenen waarde die betrekking heeft op de gewenste staat of kwaliteit voor (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving, de toelaatbare belasting door activiteiten of een toelaatbare concentratie of depositie van stoffen 41. Enkele voorbeelden zijn bijvoorbeeld een maximale concentratie van een bepaalde stof in de lucht of in het oppervlaktewater of een emissieplafond voor een bepaalde stof. Belangrijk is dus wel dat het objectief toetsbaar moet zijn. Het betreft een juridisch bindend beleidsdoel voor de gemeente zelf dat ook alleen de gemeente zelf direct bindt. De gemeente kan daarbij haar bevoegdheden, maar ook andere taken of handelingen inzetten om te kunnen voldoen aan een omgevingswaarde, waaronder voorlichtingscampagnes, subsidies, verkeersmaatregelen, etc 42. Anderen kunnen natuurlijk ook een bijdrage leveren, maar enkel de gemeente zelf kan worden aangesproken op het wel of niet bereiken van een omgevingswaarde 43. Is het wel gewenst om bepaalde geboden of verboden op te nemen in het omgevingsplan om zo ook anderen een bijdrage te laten leveren aan het bereiken van een omgevingswaarde, dan zijn dus aanvullende regels nodig. Bij de vaststelling van de omgevingswaarde moet ook worden bepaald wat het (juridische) karakter daarvan is. Het kan een resultaatsverplichting zijn, maar ook een inspanningsverplichting of een andere, daarbij te omschrijven vorm van een verplichting 44. De locatie waarvoor de omgevingswaarde geldt wordt ook bij de vaststelling afgebakend 45. Dat hoeft dus niet de hele gemeente te zijn. Bij de vaststelling kan verder een termijn worden bepaald waarbinnen de waarde moet zijn verwezenlijkt. Ook dient bij de vaststelling in de toelichting te worden onderbouwd welke taken en bevoegdheden worden ingezet om de waarde inderdaad te verwezenlijken 46. Aan het vaststellen van een omgevingswaarde in een omgevingsplan zijn twee belangrijke gevolgen verbonden. Er dient te worden gemonitord of aan de omgevingswaarde wordt voldaan 47. Indien (naar verwachting) niet aan de omgevingswaarde wordt voldaan, dan moet een programma worden vastgesteld, dat voorziet in een pakket van beleids- of beheersmaatregelen om alsnog te kunnen voldoen aan die waarde Artikel 4.6 Ow 40 MvT Ow, p Artikel MvT Ow, p MvT Os, p Artikel 2.10 Ow 45 Artikel 2.10 Ow 46 Artikel 2.10 Ow 47 Artikel 20.1 Ow 48 Artikel 3.10 Ow 18

19 Of het zinvol is om een omgevingswaarde vast te stellen is ook gezien het voorgaande afhankelijk van een aantal praktische factoren: Heb je als gemeente wel invloed op het bereiken van de omgevingswaarde? Liggen de relevante bronnen buiten de gemeente, zijn de gevolgen niet beïnvloedbaar door de gemeente en/of hebben de gevolgen een veel groter schaalniveau dan de eigen gemeente? Dan heeft het geen zin voor het betreffende aspect een omgevingswaarde vast te stellen. Het bereiken van een omgevingswaarde moet voldoende objectief bepaalbaar en te monitoren zijn. Is het aantal relevante bronnen beperkt? Dan is het wellicht praktischer brongericht maatregelen te treffen. Een groot voordeel van een omgevingswaarde is dat een gemeente daarmee duidelijk laat zien wat ze belangrijk vindt en dat de ambitie toont om de betreffende waarde te bereiken. Nadelen zijn het feit dat ze niet rechtstreeks bindend zijn voor anderen dan de gemeente zelf, waardoor aanvullende regels nodig zijn en de verplichte monitor- en programmaplicht, wat een extra belasting kan betekenen. Voor wat betreft het aspect veiligheid is van belang dat omgevingswaarden objectgericht kunnen zijn, zoals bijvoorbeeld een veiligheidsnorm voor een waterkering, zoals nu ook is opgenomen in de Waterwet. Ook kunnen het in objectieve kwalitatieve termen uitgedrukte waarden zijn, wanneer het niet zo eenvoudig is meetbare eenheden te gebruiken. De Memorie van toelichting op de Omgevingswet noemt daarbij als (enige) voorbeeld een geobjectiveerde beschrijving van de kwaliteiten die een natuurgebied moet hebben om geschikt te zijn als biotoop voor een specifieke beschermde diersoort Meldingplicht In traditionele bestemmingsplannen wordt veelal onderscheid gemaakt tussen gebruiksvormen die rechtstreeks zijn toegestaan en gebruiksvormen die pas mogelijk zijn nadat door middel van een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan wordt afgeweken. De gemeenteraad neemt daarvoor voor het college van burgemeester en wethouders afwijkingsbevoegdheden op in het bestemmingplan. Zo kan een afweging worden gemaakt of een specifieke gebruiksvorm om een bepaalde locatie inpasbaar is. Met de Omgevingswet wordt een tussenvorm geïntroduceerd : de meldingsplicht 50. Er is dan geen voorafgaande toestemming nodig in de vorm van een vergunning, maar moet het aanvangen van een bepaalde activiteit wel vooraf worden gemeld. Daarmee wordt ruimte gecreëerd voor 51 : het uitvoeren van een initiële controle voordat de activiteit van start gaat, zodat het bestuursorgaan kan nagaan of de regels worden nageleefd en geen onaanvaardbare risico s voor de fysieke leefomgeving optreden; het beoordelen of gelet op de kwetsbaarheid van de fysieke leefomgeving of cumulatie met andere activiteiten het wellicht noodzakelijk is om aanvullende eisen te stellen in de vorm van maatwerkvoorschriften; zelf in het kader van het beheer van de fysieke leefomgeving maatregelen te treffen, die een betere bescherming van de leefomgeving waarborgen; het via een publieke kennisgeving informeren van de directe omgeving over de voorgenomen activiteit. 49 MvT Ow, p Artikel 4.4 Ow 51 MvT Ow, p

20 Ook kan onderbouwing van de melding met bijvoorbeeld onderzoeksrapporten worden verlangd. Let op: er is geen acceptatie aan de orde. Ook is er geen ruimte meer om een activiteit op basis van een melding alsnog te weigeren. Voor het overige mag het betreffende bevoegd gezag zelf bepalen op welke wijze met een melding wordt omgegaan. Er kan worden volstaan met een ontvangstbevestiging, maar er kan ook schriftelijk een mening kenbaar worden gemaakt over de juistheid van de melding 52. Uiteraard moet de melder wel aan de gestelde voorwaarden voldoen. Op dat punt is handhaving mogelijk, maar een weigering is dus niet aan de orde Doorschuiven onderzoekslasten Een voor de praktijk belangrijke vernieuwing is de mogelijkheid tot meer globaal te bestemmen bij de toedeling van functies aan een locatie. Dat houdt ook in dat onderzoekslasten bij de vaststelling van het omgevingsplan zoveel mogelijk wordt doorgeschoven naar het moment dat een concrete aanvraag om een omgevingsvergunning wordt aangevraagd 53. Dat geeft flexibiliteit aan de voorkant en ruimte om maatwerk te bieden bij vergunningverlening. Nu is het traditionele bestemmingsplannen vaak zo dat aan de voorkant wel flexibiliteit wordt nagestreefd, maar daaruit juist méér beperkingen volgen, omdat van een worst case-scenario moet worden uitgegaan, dat in de praktijk wellicht niet eens wordt gerealiseerd. Bij de vaststelling van het omgevingsplan wordt daarom de uitvoerbaarheidstoets beperkt tot de vraag: is het plan niet evident onuitvoerbaar 54? Gelijkwaardigheid Eerder kwam al het onderscheid tussen doel- en middelvoorschriften aan de orde. In bepaalde situaties zijn maatwerkvoorschriften in de basis een goede keuze. Zie daarvoor ook de voor- en nadelen als opgenomen in de afbeelding in paragraaf Wanneer een initiatiefnemer de voorgeschreven maatregel toepast, mag hij ervan uitgaan dat hij voldoet aan de betreffende bepaling. Wellicht zijn er echter (innovatieve) maatregelen beschikbaar waarmee ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat toepassing van gelijkwaardige maatregelen mogelijk is, tenzij dat is uitgesloten in de betreffende regel 55. Het staat een initiatiefnemer niet vrij zelf zomaar voor een andere maatregel te kiezen. Hij dient de gelijkwaardigheid van de maatregel van zijn keuze vooraf aan te tonen, waarna het bevoegd gezag daarover een besluit moet nemen. Overigens kan in het omgevingsplan ook worden bepaald dat géén voorafgaande toestemming nodig is, of dat kan worden volstaan met een melding 56. Nu al anticiperen op de Omgevingswet: bestemmingsplan met verbrede reikwijdte De Omgevingswet treedt in werking op 1 januari Voor die tijd kan nog geen gebruik worden gemaakt van een groot deel van de hiervoor beschreven gereedschapskist. Toch zijn er ook voor 2021 al mogelijkheden om voor te sorteren op de omgevingswet op basis van de Crisis- en herstelwet. Een voorbeeld daarvan is het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Op basis van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuCHW) kan een deel van het instrumentarium dat het Omgevingsplan introduceert al worden gebruikt. In onderstaande tabel worden deze mogelijkheden beknopt weergegeven in relatie tot de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Daarbij wordt het overzicht beperkt tot de mogelijkheden die artikel 7c BuCHW biedt. Bovendien is het overzicht beperkt 52 MvT Ow, p MvT Ow, p MvT Ow, p Artikel 4.7 Ow en MvT Ow, p Artikel 4.7 Ow 20

21 tot de voor dit document relevante mogelijkheden. Zo blijven bijvoorbeeld planschade en kostenverhaal buiten beschouwing. Aspect Toepasbaar in BP mvr? Toelichting Bredere reikwijdte (gehele fysieke leefomgeving i.p.v. goede RO) Integratie van verordeningen Ja Ja Integrale benadering incl. veiligheid en gezondheid mogelijk Geen periodieke actualisatie plan Nee Wel planperiode van 20 jaar i.p.v. 10 jaar Zorgplichten Toepassing open normen Omgevingswaarden Verdeling van gebruiksruimte Gelijkwaardigheidsbepalingen Meldingstelsel Nee Ja Nee Nee Nee Ja Maatwerkvoorschriften Nee Wel eventueel als alternatief nadere eisen te stellen Maatwerkregels Beperkt Alleen voor bepaalde geluidwaarden Doorschuiven onderzoekslasten Delegatie uitwerking delen plan aan B&W Ja Ja 21

22 4. Enkele algemene overwegingen bij het opstellen van regels voor het aspect veiligheid Het proces Bestemmingsplannen zijn bekend terrein voor zowel gemeenten als de veiligheidsregio. Het omgevingsplan is een nieuw instrument voor zowel gemeenten als de veiligheidsregio. Ook ontstaan door het loslaten van regels op Rijksniveau wellicht lacunes in de regelgeving rondom veiligheid. Daarvan moet worden overwogen of die moeten worden ingevuld met lokaal maatwerk in het omgevingsplan. Het proces om gezamenlijk tot een goed omgevingsplan te komen is minstens zo belangrijk als het eindresultaat. In navolgende paragraaf worden ten aanzien van de inhoud enkele algemene aandachtspunten meegegeven. Ten aanzien van het proces wordt benadrukt dat in het kader van de door de Omgevingswet vereiste integrale benadering de veiligheidsregio graag en vroegtijdig haar kennis en ervaring inbrengt om te komen tot een goede borging van het aspect veiligheid in het omgevingsplan. De inhoud In navolgende hoofdstukken worden concrete bouwstenen gegeven om toe te passen in een omgevingsplan. Vooraf worden in algemene zin de navolgende aandachtspunten en overwegingen meegegeven. Er is geen vergaande standaardisering van de vormgeving en inrichting van het omgevingsplan, zoals dat nu op basis van IMRO2012 en met name SVBP2012 voor bestemmingsplannen aan de orde is. De opbouw van de omgevingsplannen die gemeenten gaan maken zullen dus sterk verschillen. In dit document gaan van uit van twee hoofdtypen : 1) gebiedsgerichte opbouw en 2) thematische opbouw. Bij elke actualisatie van dit document wordt bezien hoe de planpraktijk zich ontwikkelt en of bijstelling van deze keuze noodzakelijk dan wel gewenst is. Hoort een bepaald aspect wel thuis in het omgevingsplan of kan het beter op een andere wijze worden geregeld? Bij die keuze kunnen de volgende afwegingen helpen: Hebben burgers en bedrijven invloed op het betreffende aspect of betreft het bijvoorbeeld een aspect waar alleen de overheid zelf invloed op heeft? Mogelijk kunnen in het laatste geval wel voorwaarden worden gesteld die borgen dat het aspect volwaardig wordt meegewogen bij afwijkingen van het omgevingsplan, maar is primair voor de realisatie van een bepaald beleid een programma een betere optie. Een voorbeeld is bijvoorbeeld de aanpak van de gladheidsbestrijding of verkeerscirculatieaspecten in relatie tot bereikbaarheidsvraagstukken. Kan een gemeente überhaupt invloed uitoefenen op een bepaald aspect, is het gemeentegrens overstijgend, of ligt de oorzaak/bron buiten de gemeentegrenzen? Wat is het ambitieniveau van een gemeente met betrekking tot het aspect veiligheid? Is die hoog, dan kan de toepassing van omgevingswaarde een goed instrument zijn om die ambitie ook goed te verankeren en uit te stralen. Daar staat tegenover dat er extra verplichtingen aan zijn verbonden (monitoring en eventueel programmaplicht). Het is daarom goed vooraf ambtelijk en bestuurlijk af te stemmen over het draagvlak voor de toepassing van omgevingswaarden. Dat geldt in feite ook voor alle andere vormen van regels die hogere normen inhouden dan de wettelijke minimumnorm. 22

23 Bieden de rijksregels en eventuele instructieregels in de provinciale verordening wel de gewenste ruimte om lokaal maatwerk te leveren? In de Omgevingswet is bepaald voor welke onderwerpen het Rijk aan de lat staat om algemene regels te stellen 57. Dat geldt ook voor het waarborgen van de veiligheid, hetgeen in ieder geval betrekking moet hebben op een brandveilig gebruik van bouwwerken en de veiligheid en gezondheid in de directe omgeving van bouw- en slooplocaties 58. Die regels krijgen een plek in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Voor zover een onderwerp is geregeld in dat Besluit en daarbij niet expliciet is opgenomen dat maatwerkregels mogelijk worden gesteld, is dat onderwerp uitputtend geregeld op rijksniveau. Er is dan dus geen ruimte om voor dat onderwerp regels op te nemen in het omgevingsplan 59. Dat is bijvoorbeeld aan de orde voor het aspect brandveiligheid 60. Hoe blijft een omgevingsplan goed raadpleegbaar? Naarmate er meer in wordt geregeld wordt een plan integraler, maar ook een stuk omvangrijker. Daardoor wordt het voor de burger of een bedrijf een stuk lastiger om door de bomen het bos nog te kunnen zien en een antwoord te vinden op de vraag die hij / het op dat moment heeft. Zo n vraag kan bijvoorbeeld zijn of er vergunning nodig is voor het realiseren van een fietsenstalling. Een groot deel van de regels in het omgevingsplan zullen niet relevant zijn voor het beantwoorden van die vraag. Dit is een belangrijk aandachtspunt bij de vormgeving en opbouw van een omgevingsplan. Biedt de geformuleerde regel de ruimte om het gewenste niveau van regie te kunnen voeren? Met andere woorden : wordt voldoende flexibiliteit geboden om nieuwe initiatieven mogelijk te maken, maar kunnen ongewenste initiatieven worden geweerd? Dit raakt ook aan de handhaafbaarheid van de regel. Hoe opener een regel is geformuleerd of des te vager een doelvoorschrift is geformuleerd, des te lastiger wordt het die regel te handhaven. Is het gewenst regionaal af te stemmen en tot een regionale uniforme regeling te komen? Hoewel de Omgevingswet lokaal maatwerk als uitgangspunt neemt, vraagt de stelselvernieuwing op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving onder de Wabo juist om het creëren van een level playing field. Dit staat op gespannen voet met elkaar. Bepaalde bevoegdheden op het gebied van veiligheid berusten bij de burgemeester, onder andere op basis van de Wet op de veiligheidsregio s. Er kunnen in het omgevingsplan geen regels worden opgenomen die betrekking hebben op een bevoegdheid van de burgemeester. 57 Artikel 4.3 Ow 58 Artikel 4.21 Ow 59 MvT Bbl, p MvT Bbl, p

24 5. Kernwaarde 1 Samen werken aan een veiligere leefomgeving Gereserveerd 6. Kernwaarde 2 Afstand tot de risico s vergroot de veiligheid Gereserveerd 7. Kernwaarde 3 Bebouwing en omgeving bieden bescherming Gereserveerd 8. Kernwaarde 4 Gebouwen en gebieden zijn snel en veilig te verlaten Gereserveerd 24

25 9. Kernwaarde 5 De omgeving maakt snel en effectief optreden van hulpdiensten mogelijk Wat houdt de kernwaarde in? Bij deze kernwaarde gaat het om 3 dingen: Hulpverleners kunnen het snelst optreden als ze goed bij een incident kunnen komen. Een goed doordachte bereikbaarheid en aanrijdroutes van gebieden, gebouwen, bedrijven en evenemententerreinen zijn daarom belangrijk. Voor een effectief optreden van hulpverleners is het van belang om te weten wat ze aan kunnen treffen. Wonen of verblijven er minder-zelfredzame mensen? En welke risico s zijn er (in de omgeving)? Actuele informatie over deze zaken moet toegankelijk zijn voor hulpdiensten. Wanneer voldoende bluswater voorhanden is, kan de brandweer snel en efficiënt optreden. Dit beperkt de gevolgen voor de omgeving en haar bewoners. Er is dan een snellere terugkeer naar de normale situatie mogelijk. Ook de opvang van (vervuild) bluswater is belangrijk om het milieu zo min mogelijk te schaden. Wat betekent dat concreet? Bereikbaarheid/opkomsttijd Aanrijdroutes en toegangswegen zijn geschikt voor een snelle opkomst van het materieel van de hulpverleners en voor het afvoeren van gewonden. Opstelplaatsen voor het materieel zijn beschikbaar. Gebieden zijn voor hulpverleners van meerdere kanten en bij verschillende windrichtingen goed te bereiken. 25

26 Bluswatervoorziening In het gebied is bluswater beschikbaar. De hoeveelheid en de wijze waarop bluswater beschikbaar is, is afgestemd met de hulpdiensten. Een bluswatervoorziening als onderdeel van een doorlopend watersysteem, kan ook een andere functie hebben zoals visvijver of recreatieplas. Milieueffecten Vooral bij brand door bedrijfsmatige activiteiten kunnen grote hoeveelheden vervuild bluswater ontstaan. Om milieueffecten te beperken kunnen maatregelen worden voorbereid om bijvoorbeeld verspreiding van bluswater voorkomen. Informatievoorziening Initiatiefnemers dragen bij aan de ontsluiting en het beheer van informatie voor de hulpdiensten, waardoor deze kunnen beschikken over actuele informatie over de risico's en de effecten op de leefomgeving. De kaders Besluit bouwwerken leefomgeving Zoals reeds is aangegeven in hoofdstuk 4 dient bij het stellen van regels in het omgevingsplan altijd te worden nagegaan of voor een bepaald aspect wel ruimte bestaat om lokaal regels te stellen. In het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn geen regels opgenomen voor wat betreft voorzieningen voor brandweerinzet, waaronder opstelplaatsen en bluswater. Dat wordt bewust overgelaten aan de gemeenten 61. De eisen aan terreinvoorzieningen en de bereikbaarheid van gebouwen voor 61 NvT Bbl, p

27 hulpdiensten worden dus niet overgenomen uit het Bouwbesluit Let op: de bereikbaarheid van gebouwen is iets anders dan de toegankelijkheid van gebouwen voor hulpdiensten. Voor wat betreft de toegankelijkheid van gebouwen zijn wél regels opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving 63, zoals bijvoorbeeld over het realiseren van een brandweeringang bij een bouwwerk waarvoor een brandmeldinstallatie met inspectiecertificaat verplicht is. Voor wegtunnels langer dan 250 meter is de beschikbaarheid van bluswater ook geregeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Een dergelijke tunnel heeft een bluswatervoorziening die bij brand gedurende ten minste 60 minuten een capaciteit van ten minste 120 m 3 /h kan leveren 64. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van het leidingnet, een watervoorraad of oppervlaktewater 65. Dit geldt alleen voor tunnels met een lengte van meer dan 250 meter, voor kortere tunnels kan de gemeente weer regels opnemen in het omgevingsplan Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening De inhoudelijke basis voor navolgende bouwstenen wordt gevormd door de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening die zijn vastgesteld door de drie Brabantse veiligheidsregio s 66. De inhoud van dit document wordt als actueel beleid gehanteerd voor navolgende regels en daarmee beleidsneutraal overgenomen. Daarbij wordt wel opgemerkt dat actualisatie in de toekomst mogelijk en denkbaar is. Op dat moment is dus een wijziging van het omgevingsplan noodzakelijk. Een alternatief is het werken met een dynamische verwijzing. Een dergelijke verwijzing houdt kortgezegd in dat na een wijziging of vervanging van een beleidsregel, vanaf dat moment moet worden getoetst aan die nieuwe beleidsregel. Een dergelijke verwijzing is echter niet gewenst, omdat daardoor onduidelijkheid kan ontstaan over aan welke beleidsregels moet worden getoetst. In het document wordt voor wat betreft de bereikbaarheid voor hulpdiensten als lange termijndoel (2040) gesteld dat hulpverleningsvoertuigen voor de uitoefening van hun wettelijke taak minimaal even snel (ten opzichte van situatie 2016, red), maar mogelijk nog sneller, bij een incident kunnen komen middels een goede en veilige verkeersdoorstroming. Voor de bluswatervoorziening is als doelstelling geformuleerd: veilig drinkwater en voldoende bluswater tegen de laagste maatschappelijke kosten. Voor beide delen van het document geldt dat eerst doelvoorschriften worden geformuleerd, waarna richtlijnen worden gegeven om die doelstelling nader in te vullen en te realiseren. 62 Voorheen: artikel 6.38 en 6.39 Bouwbesluit Zie artikel Bbl en verder 64 Artikel Bbl 65 NvT Bbl, p VRBZO d.d. 7 april 2016, VRMWB d.d. 7 juli 2016 en VRBN d.d. 10 november

28 De bouwstenen Bereikbaarheid voor hulpdiensten De kern van de beleidsregels wordt voor het aspect bereikbaarheid gevormd door een drietal doelvoorschriften: 1. Stroomwegen en gebiedsontsluitingswegen bieden te allen tijde een onbelemmerde doorgang aan hulpdiensten Ieder object is voor de hulpdiensten vanaf een gebiedsontsluitingsweg te allen tijde binnen 2 minuten te bereiken. 3. Kazernes en posten moeten altijd ontsloten blijven door een gebiedsontsluitingsweg. Analyse in relatie tot omgevingsplan In een bestaand, reeds ingericht gebied en bij voorzetting van de bestaande functies hebben burgers en bedrijven eigenlijk geen invloed op deze doelen. Wegbeheerders zoals het Rijk, de provincie en de gemeente hebben dat wel. Het ligt daarom meer voor de hand te kiezen voor het instrument programma om de hiervoor benoemde doelen te bereiken. Bij functiewisselingen waarvoor een omgevingsvergunning nodig is (omgevingsplanactiviteit) kunnen beoordelingsregels een bijdrage leveren aan het borgen c.q. bereiken van doelen 1 en 2, door voorwaarden te stellen. Ze zijn zo van invloed op de locatiekeuze voor een bepaalde functie en er kunnen voorwaarden worden gesteld aan een ontwikkeling, waaronder ook de bereikbaarheid voor hulpdiensten. Ook bij de inrichting van een nieuw gebied, bijvoorbeeld door transformatie/herstructurering kunnen beoordelingsregels een bijdrage leveren door ze als voorwaarde voor het ontwerp c.q. de inrichting mee te geven. In dat geval gaat het om de locatiekeuze voor functies, maar ook het ontwerp van de openbare ruimte. Zorgplicht Aangezien de bereikbaarheid van percelen via de openbare weg primair binnen de invloedssfeer van de wegbeheerder ligt en dat veelal het college van burgemeester en wethouders is, is het gebruik van een zorgplicht een goede basis voor de verdere regeling en borging van de bereikbaarheid voor hulpdiensten. Die zorgplicht kan dan dienen als vangnet 68. Verder dient de zorgplicht dan als signaalfunctie voor de taak van de gemeente op dit gebied en als basis voor bijvoorbeeld de beoordelingsregels als hiervoor bedoeld, onder het kopje analyse in relatie tot het omgevingsplan. De zorgplicht kan op basis van de doelvoorschriften uit de beleidsregels worden geformuleerd als hierna wordt voorgesteld. Indien gewenst kan hieraan ook een programmaplicht worden gekoppeld waarin wordt opgenomen hoe aan deze bestuurlijke zorgplicht invulling wordt gegeven. Onderstaand voorstel gaat uit van een zelfstandig programma, maar het kan ook worden geïntegreerd in het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan (GVVP). 67 De Beleidsregels gaan voor de definitie van de begrippen stroomweg en gebiedsontsluitingsweg uit van de definities binnen het programma Duurzaam Veilig 68 Zie paragraaf van deze handreiking 28

29 Zorgplicht Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor een goede en veilige verkeersdoorstroming, ten behoeve van een goede bereikbaarheid van incidenten voor hulpdiensten, waaronder in elk geval wordt begrepen: a. het te allen tijde bieden van een onbelemmerde doorgang aan hulpdiensten op stroomwegen en gebiedsontsluitingswegen; b. het te allen tijde binnen 2 minuten kunnen bereiken van ieder object vanaf een gebiedsontsluitingsweg; c. het te allen tijde handhaven van de ontsluiting van kazernes en posten van hulpverleningsdiensten door een gebiedsontsluitingsweg Uitvoeringsprogramma Het college van burgemeester en wethouders stelt elke x jaar een uitvoeringsprogramma vast, waarin de maatregelen worden beschreven om invulling te geven aan deze zorgplicht bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte Afmetingen van wegen Concreet voor de afmetingen van wegen zijn de volgende bouwstenen te geven. Deze gelden als aanvulling op de hiervoor opgenomen zorgplicht. Open norm met koppeling naar beleidsregels - beoordelingsregels In de beleidsregels zelf zijn voor het aspect bereikbaarheid al duidelijke doelvoorschriften opgenomen. Deze lenen zich dan ook goed voor een vertaling naar doelvoorschriften in het omgevingsplan. Wanneer het gaat om het (op)nieuw inrichten van een gebied is het zaak vroeg in het proces aandacht te hebben voor de inrichting van de openbare ruimte. Ook bij een wijziging van de functie van een gebouw waarvoor een omgevingsvergunning (omgevingsplanactiviteit) nodig is, is het zaak aandacht te hebben voor de bereikbaarheid. Dat kan door navolgende voorwaarde c.q. beoordelingsregel toe te voegen aan het betreffende afwegingskader. Bij een transformatie van een gebied of de wijziging van de functie van een gebouw wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: [of] De vergunning als bedoeld in [artikel omgevingsplan] wordt slechts verleend, indien: a. de te realiseren dan wel in gebruik te nemen bouwwerken vanaf een gebiedsontsluitingsweg te allen tijde binnen 2 minuten bereikbaar zijn voor hulpdiensten; b. nieuwe wegen worden ontworpen en ingericht overeenkomstig de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening, als vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio [NN] d.d. xxx, zodat ze te allen tijde een onbelemmerde doorgang aan hulpdiensten bieden. Een herinrichting van een bestaande weg wordt aangemerkt als de aanleg van een nieuwe weg. c. Ten aanzien van het bepaalde onder a en b wordt advies ingewonnen bij de veiligheidsregio voordat de vergunning wordt verleend. d. ( ) Gezien de aard van deze regels zijn ze te integreren in zowel thematisch opgebouwde als gebiedsgerichte omgevingsplannen. De beleidsregels maken geen onderscheid in verschillende 29

30 gebieden, waardoor ook geen aanleiding bestaat dat in het omgevingsplan te doen. Indien voor specifieke gevallen toch aanleiding bestaat om tot een werkbare maatwerkregeling te komen, wordt ook een expliciete adviesfunctie voor de veiligheidsregio voorgesteld. De veiligheidsregio brengt op dat punt haar expertise graag en vroegtijdig in. Open norm met koppeling naar beleidsregels rechtstreeks werkend Hoewel over het algemeen zowel het eigendom als het beheer van een weg in handen is van de overheid, zijn situaties mogelijk, waarbij dat niet het geval is. In dergelijke gevallen is het toch raadzaam in rechtsreeks werkende planregels de afmetingen van wegen wel vast te leggen. Dat kan ook door in de vorm van een open norm, waarbij wordt aangesloten bij de beleidsregels. Ook het borgen van de instandhouding is raadzaam, maar het ligt minder voor de hand daarbij te kiezen voor een verwijzing naar beleidsregels, aangezien daar dan uit zou voortvloeien dat bij een wijziging van de beleidsregels ook bestaande wegen zouden moeten worden aangepast. Om die reden wordt voorgesteld te kiezen voor een regeling die minimaal het aanhouden van de oorspronkelijke afmetingen (bij de aanleg ervan) borgt. Verbreding is dan mogelijk, versmalling niet. Afmetingen van (nieuwe) wegen a. Nieuwe wegen worden ingericht overeenkomstig de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening, als vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio [NN] d.d. xxx, zodat ze te allen tijde een onbelemmerde doorgang aan hulpdiensten bieden. b. Bestaande wegen en overeenkomstig het bepaalde onder a aangelegde wegen worden in stand gehouden met minimaal de oorspronkelijke afmetingen. c. Een herinrichting van een bestaande weg wordt aangemerkt als de aanleg van een nieuwe weg. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de beleidsregels uitgaan van bereikbaarheid voor hulpdiensten van meerdere kanten en uit verschillende windrichtingen. Doodlopende wegen voldoen daar niet aan en zijn daarom niet wenselijk wanneer het gaat om de bereikbaarheid van bouwwerken die zijn bestemd voor het verblijf van personen. Hoewel het niet de voorkeur heeft, is een uitvoering als doodlopende weg mogelijk, indien het een uitvoering betreft die in de Beleidsregels als acceptabel is aangeduid of waarvan de bereikbaarheid in dat document als voldoende is betiteld. Ook hier geldt dat de voorgestelde regeling integreerbaar is in zowel thematisch opgebouwde als gebiedsgerichte omgevingsplannen. Maatwerk per gebied is mogelijk, maar ligt niet voor de hand, omdat de beleidsregels dat onderscheid ook niet maken Bereikbaarheid van gebieden die niet via de openbare weg worden ontsloten Open norm met koppeling naar beleidsregels In tegenstelling tot het Bouwbesluit 2012 bevat het Besluit bouwwerken leefomgeving geen regels op het gebied van de bereikbaarheid van gebouwen over eigen terrein en het realiseren en in stand houden van opstelplaatsen 69. Die regels zullen daarom een plek moeten krijgen in het omgevingsplan. Dat kan op basis van de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening. Deze beleidsregels gaan vooralsnog uit van het Bouwbesluit Om die reden wordt het in navolgende bouwstenen het onder het Bouwbesluit gehanteerde onderscheid tussen bouwwerken met een toegang op meer dan 10 meter van de openbare weg en bouwwerken met een toegang op minder dan 10 meter tot de openbare weg, gehandhaafd. Dat houdt in dat navolgende regels alleen van toepassing zijn voor 69 Zie paragraaf van deze handreiking 30

31 bouwwerken waarvan de toegang op meer dan 10 meter van de openbare weg is gesitueerd. Deze afstand heeft dus geen wettelijke basis. Dat houdt in dat aanpassing van die afstand mogelijk is. Overleg daarbij wel altijd vroegtijdig met de veiligheidsregio. Net als onder het Bouwbesluit 2012 is een beoordeling gewenst bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, waardoor het uitgangspunt een bouwregel is, waaraan zo n aanvraag kan worden getoetst. Eventuele vergunningvrije bouwwerken zullen ook moeten voldoen aan zo n bouwregel. Ook voor wat betreft de bereikbaarheid van bouwwerken ligt een open norm met koppeling naar de beleidsregels voor de hand. Per bouwwerk kan de benodigde inzet van brandweervoertuigen namelijk verschillen en die voertuigen hebben niet allemaal hetzelfde gewicht. De verbindingsweg zal daarom afgestemd moeten zijn op het gewicht van het betreffende voertuig. Die regeling kan er als volgt uitzien: Bereikbaarheid bouwwerken en terreinen voor hulpdiensten a. Tussen de openbare weg en de toegang tot een bouwwerk voor het verblijf van personen wordt een verbindingsweg aangelegd die geschikt is voor hulpverleningsdiensten, indien die afstand meer bedraagt dan 10 meter. b. Er is sprake van een verbindingsweg die geschikt is voor hulpverleningsdiensten wanneer wordt voldaan aan de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening als vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio [NN] d.d. xxx. c. Bestaande verbindingswegen en overeenkomstig het bepaalde onder a aangelegde wegen worden in stand gehouden met minimaal de oorspronkelijke afmetingen. d. Ten aanzien van het bepaalde onder a wordt advies ingewonnen bij de veiligheidsregio alvorens de vergunning wordt verleend, tenzij de veiligheidsregio categorieën gevallen heeft aangewezen waarin geen advies noodzakelijk is en sprake is van een dergelijk geval. Het verdient aanbeveling de hiervoor beschreven regel op te nemen bij eventuele andere gebiedsonafhankelijke algemene bouwregels. De regeling laat zich daarom in zowel thematisch opgebouwde als gebiedsgerichte omgevingsplannen integreren. Om tot een goede afweging op basis van de binnen de veiligheidsregio aanwezige expertise te komen, wordt een expliciete adviesfunctie voor de veiligheidsregio voorgesteld. De veiligheidsregio brengt op dat punt haar expertise graag en vroegtijdig in. Daarbij bestaat de optie dat de veiligheidsregio categorieën van gevallen definieert waarin geen advies hoeft te worden gevraagd. Overigens kan de veiligheidsregio zo n lijst altijd maken en daarom is ook geen grondslag nodig (of überhaupt mogelijk) in een omgevingsplan. Wel is het zaak de planregel dan zo te formuleren dat in dergelijke gevallen inderdaad geen advies hoeft te worden ingewonnen. Ook voor opstelplaatsen kan worden gewerkt met een open norm, waaraan vervolgens de beleidsregels worden gekoppeld. Een dergelijke regeling heeft ook hier de voorkeur, aangezien de benodigde inzet van brandweervoertuigen per bouwwerk kan verschillen en een tankautospuit minder plaats in beslag neemt dan eventuele andere voertuigen die nodig kunnen zijn voor een adequate blussing, zoals een hoogwerker of een haakarmbak. De benodigde inzet van die voertuigen bepaalt ook de omvang van de opstelplaats. 31

32 Opstelplaats voor brandweervoertuigen a. Bij een bouwwerk voor het verblijven van personen zijn zodanige opstelplaatsen voor brandweervoertuigen aanwezig dat een doeltreffende verbinding tussen die voertuigen en de bluswatervoorziening kan worden gelegd. b. Er is sprake van een doeltreffende verbinding als bedoeld onder a, wanneer wordt voldaan aan de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening als vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio [NN] d.d. xxx. c. Bestaande en overeenkomstig het bepaalde onder a aangelegde opstelplaatsen worden in stand gehouden met minimaal de oorspronkelijke afmetingen. d. Ten aanzien van het bepaalde onder a wordt advies ingewonnen bij de veiligheidsregio alvorens de vergunning wordt verleend, tenzij de veiligheidsregio categorieën gevallen heeft aangewezen waarin geen advies noodzakelijk is en sprake is van een dergelijk geval. Het verdient aanbeveling de hiervoor beschreven regel op te nemen bij eventuele andere gebiedsonafhankelijke algemene bouwregels, zoals bijvoorbeeld de regeling over de verbindingsweg op eigen terrein. De regeling laat zich daarom in zowel thematisch opgebouwde als gebiedsgerichte omgevingsplannen integreren. Om tot een goede afweging op basis van de binnen de veiligheidsregio aanwezige expertise te komen, wordt een expliciete adviesfunctie voor de veiligheidsregio voorgesteld. De veiligheidsregio brengt op dat punt haar expertise graag en vroegtijdig in. Daarbij bestaat de optie dat de veiligheidsregio categorieën van gevallen definieert waarin geen advies hoeft te worden gevraagd. Overigens kan de veiligheidsregio zo n lijst altijd maken en daarom is ook geen grondslag nodig (of überhaupt mogelijk) in een omgevingsplan. Wel is het zaak de planregel dan zo te formuleren dat in dergelijke gevallen inderdaad geen advies hoeft te worden ingewonnen. Doelvoorschriften evenementen In een omgevingsplan zal ook moeten worden voorzien in een passende regeling voor evenementen. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een set regels die gelden voor evenementen die zonder vergunning of melding zijn toegestaan, maar ook als regels die gelden voor meldingsplichtige of omgevingsvergunningplichtige evenementen. Het is van groot belang in die regelingen ook de bereikbaarheid van de evenementenlocatie te borgen en daarvoor een adviesrol voor de veiligheidsregio te creëren, wanneer de omvang of de locatie van een evenement daartoe aanleiding geeft. Mogelijk zijn daarover al afspraken gemaakt tussen een bepaalde gemeente en de veiligheidsregio. Dit aspect is daarom altijd maatwerk. De veiligheidsregio brengt op dat punt haar expertise graag en vroegtijdig in. Aandachtspunten zijn in elk geval: Het ook tijdens evenementen kunnen bereiken van objecten binnen 2 minuten vanaf een gebiedsontsluitingsweg. Het tijdig inwinnen van advies bij de veiligheidsregio bij het (tijdelijk) afsluiten van stroomwegen en gebiedsontsluitingswegen, tenzij eerder zogenoemde rijlopers zijn vastgesteld. De bereikbaarheid voor hulpdiensten op het evenemententerrein, zo nodig in de vorm van verbindingswegen. Zie in verband hiermee ook paragraaf van de beleidsregels. 32

33 Gebodsbepaling trailerhelling In aanvulling op de hiervoor beschreven bouwstenen kan specifiek voor gebieden die een vaarweg, recreatieplas of ander water omvatten, waarvan de functie daartoe aanleiding geeft, een gebodsbepaling worden opgenomen die de toegankelijkheid van dat water voor een hulpverleningsvaartuig garandeert. Of de functie van het water daartoe aanleiding is afhankelijk van het gebruik van het water : is het in gebruik voor recreatieve doeleinden als zwemmen, varen, zeilen, etc? Die regel kan als volgt worden vormgegeven. Bereikbaarheid wateren voor hulpdiensten a. Een vaarweg, recreatieplas of ander oppervlaktewater is, indien de functie van dat water daartoe aanleiding geeft, bereikbaar en toegankelijk voor hulpdiensten voor het te water laten van een hulpverleningsvaartuig. b. Een vaarweg, recreatieplas of ander oppervlaktewater is bereikbaar voor hulpdiensten indien wordt voldaan aan de Beleidsregels Bereikbaarheid en Bluswatervoorziening als vastgesteld door het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio [NN] d.d. xxx. Deze regeling is te integreren in zowel een thematisch opgebouwd als een gebiedsgericht omgevingsplan. Daarbij kan ook een link worden gelegd naar een specifieke locatie van (bestaande) hellingen op de verbeelding bij het omgevingsplan Bluswatervoorziening Samen met Brabant Water is de doelstelling voor de beschikbaarheid van bluswater als volgt geformuleerd: Veilig drinkwater en voldoende bluswater tegen de laagste maatschappelijke kosten. Er wordt gestreefd naar een professioneel minimum, met een toereikende bluswatervoorziening voor maatgevende incidenten. In de beleidsregel is vervolgens als doelvoorschrift opgenomen: Ten behoeve van de brandbestrijding is tijdig voldoende bluswater voorhanden. Bluswater levert een bijdrage in het kunnen uitvoeren van een veilige redding indien zelfstandig ontvluchten niet meer mogelijk is. De brandweer beschikt in de regel direct over voldoende eigen middelen (bijvoorbeeld het water in de tank) om een dergelijke redding mogelijk te maken. Daarnaast is een bluswatervoorziening nodig om de uitbreiding van een brand te voorkomen, dan wel te beperken. Welke hoeveelheid water nodig is in een bepaalde situatie, is afhankelijk van een aantal factoren, waaronder brandfysica, bouwtechniek, architectuur en omgevingsfactoren. Deze factoren bepalen, samen met een aantal andere factoren, de mate van brandveiligheid in een bepaalde situatie. Zie op dat punt ook navolgend kenmerkenschema. 33

34 Kenmerkenschema mate van brandveiligheid Voor de benodigde bluswatervoorziening is dus geen gouden standaard. Het hangt onder meer af van de aard en omvang van een gebouw, maar ook de omgeving waarin het gebouw staat. Daarnaast is de benodigde hoeveelheid water afhankelijk van de ontwikkeling van de brand en fase waarin de brand zich bevindt op het moment dat de brandweer een interventie pleegt. De benodigde bluswatervoorziening is kort en schematisch samen te vatten in het navolgende, zogenoemde cascademodel. Voor meer informatie over de achtergronden wordt hier volstaan met een verwijzing naar de beleidsregels. 34

35 Weergave benodigde bluswatervoorzieningen in relatie tot brandweerinzet Verder is voor toepassing van deze handreiking van belang dat bluswatervoorzieningen niet altijd uit een brandkraan hoeven te bestaan. Ook andere vormen van bluswatervoorzieningen zijn denkbaar en werkbaar. Daarbij kan het gaan om geboorde putten, open water, (bluswater)bassins of een bluswaterriool met brandput. Analyse in relatie tot omgevingsplan De beschikbaarheid van een openbare bluswatervoorziening is primair een verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente. In een bestaand, reeds ingericht gebied en bij voorzetting van de bestaande functies hebben burgers en bedrijven geen invloed op de beschikbaarheid van bluswater in de openbare ruimte. Wel kan behoefte zijn aan een aanvullende, niet openbare bluswatervoorziening. Welke hoeveelheid en vorm van bluswater in een bepaald geval nodig is, is maatwerk. De veiligheidsregio heeft de expertise in huis om het benodigde maatwerk te kunnen leveren. Om goed en tijdig gebruik te (kunnen) maken van die expertise is het expliciet opnemen van een adviesrol voor de veiligheidsregio wenselijk. Zorgplicht Aangezien de beschikbaarheid van voldoende openbaar bluswater in beginsel binnen de invloedssfeer en verantwoordelijkheid van de gemeente zelf ligt, is het gebruik van een zorgplicht een goede basis voor de verdere regeling en borging van de beschikbaarheid van voldoende bluswater. Die zorgplicht kan dan dienen als vangnet 70. Verder dient de zorgplicht dan als signaalfunctie voor de taak van de gemeente op dit punt. 70 Zie paragraaf van deze handreiking 35