Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit

Transcriptie

1 OPTA/IBT/99/ november 1999 Bepaling van de door KPN Telecom B.V. voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren voorlopige tarieven Openbare versie Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van artikel 6.6 en 6.9 van de Telecommunicatiewet De goedkeuring met nadere voorwaarden, zoals in onderhavig besluit weergegeven, naar aanleiding van het door KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) op 29 april 1999 aan het college van OPTA ter beschikking gestelde document Het EDC kostentoerekeningssysteem van KPN (hierna ook: de EDC-rapportage), leidt ertoe dat KPN ter zake van haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 de navolgende voorlopige tarieven dient te hanteren 1. De voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 Set-up Conveyance Gemiddeld Piek a) Dal b) Zondag c) Piek a) Dal b) Zondag c) National terminating 3,1 3,2 2,4 n.v.t. 2,7 1,5 n.v.t. Regional terminating 2,5 3,0 2,2 1,9 2,3 1,2 1,0 Local terminating 1,8 2,1 1,6 1,4 1,7 0,8 0,7 National carrier select 3,3 3,4 2,5 n.v.t. 2,8 1,6 n.v.t. Regional carrier select 2,7 3,2 2,4 2,1 2,5 1,2 1,1 Local carrier select 2,0 2,4 1,8 1,5 1,8 0,9 0,8 National carrier preselect 3,3 3,4 2,5 n.v.t. 2,8 1,6 n.v.t. Regional carrier preselect 2,7 3,2 2,4 2,1 2,5 1,2 1,1 Local carrier preselect 2,0 2,4 1,8 1,5 1,8 0,9 0,8 VPN connect 1-stage nat. 3,3 3,4 2,5 n.v.t. 2,8 1,6 n.v.t. VPN connect 1-stage reg. 2,7 3,2 2,4 2,1 2,5 1,2 1,1 VPN connect 2-stage nat. 3,3 3,4 2,5 n.v.t. 2,8 1,6 n.v.t. VPN connect 2-stage reg. 2,7 3,2 2,4 2,1 2,5 1,2 1,1 Tarieven in centen per minuut (excl. BTW) Poorttarief per maand Fl. 527 Tarief in guldens per maand (excl. BTW) a) Piektarief: maandag tot en met vrijdag van 8:00 uur tot 20:00 uur. b) Daltarief: maandag tot en met vrijdag van 20:00 uur tot 00:00 uur, en op zaterdag van 0:00 uur tot 24:00 uur. c) Zondagtarief: zondag van 0:00 uur tot 24:00 uur. 1 EDC staat voor Embedded Direct Costs. Openbare versie

2 Inhoudsopgave Onderhavig besluit is als volgt ingedeeld: Hoofdstuk 1. Inleiding 3 Hoofdstuk 2. Wettelijk kader en voorgeschiedenis 2.1 Wettelijk kader Voorgeschiedenis 6 Hoofdstuk 3. Het EDC-II proces 9 Hoofdstuk 4. De reikwijdte van EDC tariefregulering Inleiding De regulering van KPN s nationale interconnectietarieven Regulering van KPN s transitdienst? Sleepverkeer De systematiek van tariefregulering De regulering van zes specifieke diensten De administratieve kosten per nummerportering 20 Hoofdstuk 5. Het redelijke rendement Inleiding De WACC-methode De parameters De voor de tarieven relevante waarde van de ROA 29 Hoofdstuk 6. Bevindingen naar aanleiding van de reconciliatie De reconciliatie De vastgestelde elementen 30 Hoofdstuk 7. Oordeel over het door KPN voorgestelde EDC kostentoerekeningssysteem 42 Hoofdstuk 8. Besluit 45 Openbare versie 2

3 Hoofdstuk 1. Inleiding Onderhavig besluit betreft de goedkeuring met nadere voorwaarden van het EDC kostentoerekeningssysteem van KPN voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, zoals dat op 29 april 1999 door KPN aan het college van OPTA ter beschikking is gesteld, voor zover dit systeem heeft geresulteerd in de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli Uit deze goedkeuring met nadere voorwaarden vloeien de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 dwingend voort. Het besluit volgt op een proces van ruim driekwart jaar, welk proces ook wel wordt aangeduid als EDC-II. Vorig jaar heeft het EDC-I proces geleid tot het EDC-I oordeel van 1 juli 1998 (kenmerk OPTA/MI/98/1537) 2. Dit oordeel betrof de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1997 tot 1 juli 1998 en de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli Conform het in het EDC-I oordeel gestelde, was het college oorspronkelijk voornemens om in EDC-II tegelijkertijd met de bepaling van de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 eveneens de definitieve tarieven voor de periode van 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 te bepalen. De bevindingen van het college ten aanzien van de definitieve tarieven zijn vooralsnog echter van dien aard dat het college uitvoering van het oorspronkelijke voornemen niet redelijk acht, en dat, alvorens te kunnen komen tot bepaling van die tarieven, eerst nadere overwegingen nodig zijn. Het college heeft daarom besloten om zich reeds in onderhavig besluit over de voorlopige tarieven voor de periode van 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 uit te spreken, mede ten behoeve van een zo tijdig mogelijke duidelijkheid voor KPN en met haar interconnecterende partijen over de voor die periode te gelden tarieven. Inzake de bepaling van de definitieve tarieven neemt het college op korte termijn een separaat besluit. Onderhavig besluit in EDC-II bouwt voort op de inzichten zoals verkregen tijdens EDC-I. Net als voor het EDC-I oordeel geldt dan ook dat de onderhavige beslissing de weerslag vormt van de huidige visie van het college ten aanzien van de wijze van bepaling van tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, alsmede van het huidige inzicht in KPN s kostenstructuur en KPN s EDC-model. 2 Stcrt. 1998, nr 141. Openbare versie 3

4 Hoofdstuk 2. Wettelijk kader en voorgeschiedenis 2.1Wettelijk kader De Europese Interconnectierichtlijn Artikel 7 van Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (hierna: de Interconnectierichtlijn) geeft de beginselen voor interconnectieprijzen en kostenberekeningssystemen 3. Krachtens het eerste lid van dit artikel dienen de Europese lidstaten ervoor zorg te dragen dat deze beginselen worden toegepast op organisaties die de openbare telecommunicatienetten en/of de algemeen beschikbare telecommunicatiediensten exploiteren als vermeld in bijlage I, delen 1 en 2, bij de Interconnectierichtlijn en die door de betreffende lidstaten zijn aangemeld als beschikkend over een aanmerkelijke macht. Het tweede lid van artikel 7 bepaalt dat de aangemelde organisatie, die interconnectie met haar faciliteiten verstrekt, dient te bewijzen dat de prijzen daarvoor zijn afgeleid van de reële kosten, met een redelijke winst op de investeringen. De nationale regelgevende instanties mogen een volledige rechtvaardiging voor deze interconnectieprijzen en zo nodig aanpassing ervan verlangen. Overweging 10 bij de Interconnectierichtlijn geeft aan dat de prijsvorming van interconnectie voor de structuur en de intensiteit van de concurrentie in het overgangsproces naar een vrijgemaakte markt een sleutelfactor is. Het Europees Parlement en de Raad definiëren vervolgens een minimaal en maximaal tariefniveau, waarbij het eerste wordt bepaald door de incrementele kosten op lange termijn en door op rechtstreeks toewijsbare kosten gebaseerde kostentoerekeningsmethoden, en het tweede door de op zich staande kosten die met de verschaffing van interconnectie zijn verbonden. Parlement en Raad onderkennen in dezelfde overweging dat een tarifering voor interconnectie gebaseerd op een prijsniveau dat nauw aansluit bij de incrementele kosten op lange termijn voor het verschaffen van toegang tot de interconnectie een passend instrument vormt om de snelle ontwikkeling van een open en door concurrentie gekenmerkte markt aan te moedigen. Deze onderkenning lijkt zoveel te betekenen als dat Parlement en Raad, vanuit de bredere doelstelling van het Europese beleid ten aanzien van de telecommunicatiesector, een benadering van het minimale tariefniveau te prefereren achten. Naar het oordeel van het college dient mede op basis van het bovenstaande de verplichting tot kostenoriëntatie van interconnectietarieven te worden begrepen in de zin dat het de betreffende onderneming niet zonder meer kan worden toegestaan om de werkelijk ten behoeve van interconnectie gemaakte kosten aan met haar interconnecterende operators door te rekenen, maar dat de betreffende onderneming een tariefniveau kan worden toegestaan dat aansluit bij het tariefniveau dat zou gelden in een door concurrentie gekenmerkte markt. Juist op de totstandkoming van een dergelijke door concurrentie gekenmerkte markt ziet het Europees regelgevend kader toe, waarbij de asymmetrische regelgeving ten aanzien van partijen met een aanmerkelijke macht, inclusief de daarvan deel uitmakende verplichting tot kostenoriëntatie van interconnectietarieven, een belangrijk instrument vormt aan de hand waarvan efficiënte toetreding tot de markt kan worden verzekerd. 3 PB nr. L 199/32 van Openbare versie 4

5 De aanbevelingen van de Europese Commissie In artikel 7, vijfde lid van de Interconnectierichtlijn is vastgelegd dat de Europese Commissie aanbevelingen opstelt voor onder andere kostentoerekeningssystemen in verband met interconnectie. De toelichting bij deel 1 van deze aanbevelingen stelt in paragraaf 3.3. dat de toekomstgerichte incrementele lange termijnkosten een analytisch kader geven dat kan worden gebruikt om een schatting te maken van de kosten die er zouden zijn in een volledig aan concurrentie onderworpen markt 4. Daarbij spreekt de Commissie zich uit voor een systematiek waarbij de kosten worden vastgesteld volgens bottom up berekende toekomstgerichte gemiddelde incrementele lange termijnkosten, waarbij een op werkelijke kosten gebaseerd top down model kan zorgen voor een eventueel wenselijke controle 5. Voor de onmiddellijke toekomst wordt door de Commissie in de overwegingen bij deel 2 van de aanbevelingen een combinatie van de top down en de bottom up aanpak aanbevolen 6. Dit met name omdat de Commissie onderkende dat, hoewel de economisch/technologische bottom up modellen weliswaar steeds geavanceerder worden, deze ten tijde van publicatie van de aanbevelingen nog onvolmaakt waren. In dit verband geeft artikel 5 van deel 2 aan dat nationale regelgevende instanties met betrekking tot de afleiding van interconnectieprijzen kunnen eisen dat er efficiëntiefactoren worden toegepast. Dit omdat de op huidige kosten gebaseerde waarden voor het net van de gereguleerde marktpartij mogelijk geen volledige weerspiegeling opleveren van de kosten van een efficiënte exploitant. Zo kan het zijn dat sommige activa meer kunnen leveren dan nodig is, of dat de netarchitectuur niet optimaal is. De Commissie geeft daarbij aan dat de invoering van een economisch/technologisch bottom up model van nut is om meer inzicht in deze inefficiënties te verkrijgen. Om hieraan nadere invulling te geven, en om lidstaten te steunen in de totstandkoming van de juiste instrumenten om de interconnectietarieven op kostengeoriënteerde basis tot stand te laten komen, heeft de Europese Commissie de ontwikkeling van een zogenaamd Adaptable bottom up costing model for interconnection and special access pricing in European Union countries ter hand genomen. De review van de Europese richtlijnen Ter informatie zij nog opgemerkt dat de Europese Commissie in november 1999 een mededeling heeft gepubliceerd, getiteld Towards a new framework for Electronic Communications infrastructure and associated services; the 1999 Communications Review. In dit document beschouwt de Commissie de huidige richtlijnen, waaronder de Interconnectierichtlijn, en komt ze tot voorstellen voor een herziening van het huidige Europese regelgevend kader. Voor wat betreft de tarifering van interconnectiediensten stelt de Commissie zich daarbij op het standpunt dat het vereiste van kostenoriëntatie in richtlijnen opgenomen dient te blijven, en dat dit concept door middel van aanbevelingen van de Commissie nader geïnterpreteerd zou moeten worden. De bestaande aanbeveling dat de tarifering van door dominante aanbieders aangeboden interconnectiediensten gebaseerd zou moeten zijn op lange termijn gemiddelde incrementele kosten, zou volgens de Commissie gehandhaafd moeten blijven. Overigens onderkent de Commissie dat bijzondere toegangsdiensten, transitdiensten en interconnectiediensten zich waarschijnlijk zullen ontwikkelen tot onderscheidenlijke markten waarvoor afwijkende regels gelden. 4 Aanbeveling 98/195/EG, PB L 73 van Deze kostentoerekeningssystematiek wordt ook aangeduid als die van de Long Run Average Incremental Costs (LRAIC). 6 Aanbeveling 98/322/EG, PB L 141 van Openbare versie 5

6 De Telecommunicatiewet In de Telecommunicatiewet (hierna: de Tw) heeft de implementatie van de Interconnectierichtlijn zijn weerslag gekregen in hoofdstuk 6 Interconnectie en bijzondere toegang. Artikel 6.6, eerste lid Tw geeft daarbij voor bepaalde categorieën aanbieders, indien aangewezen als beschikkend over een aanmerkelijke macht op de relevante markt, de plicht hun tarieven voor interconnectie op kosten te oriënteren. Artikel 6.9 schept dezelfde verplichting voor wat betreft de tarieven voor bijzondere toegang. In artikel 20.1, eerste lid Tw is KPN als aanbieder van een vast openbaar telefoonnet, een vaste openbare telefoondienst en huurlijnen in geheel Nederland aangewezen als aanmerkelijke macht, zodat KPN haar tarieven voor zowel interconnectie als bijzondere toegang op kosten dient te oriënteren. Daarbij moet KPN deze tarieven in voldoende mate uitsplitsen (artikel 6.6, tweede lid Tw). Ter uitvoering van de plicht tot kostenoriëntatie dient KPN een kostentoerekeningssysteem op te stellen, dat door het college wordt goedgekeurd (artikel 6.6, derde lid Tw). Het college dient vervolgens jaarlijks te onderzoeken of door KPN in overeenstemming met dit systeem is gehandeld (artikel 6.6, vierde lid Tw). 2.2Voorgeschiedenis Het EDC-I oordeel van 1 juli 1998 is de eerste gelegenheid geweest waarbij het college zich op basis van een uitgebreide beoordeling heeft uitgesproken over de mate van kostenoriëntatie van de door KPN voorgestelde tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. De basis hiervoor lag in het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 26 juni 1997 in een interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN, waarin onder meer het volgende werd bepaald 7. KPN diende volgens het principe van Embedded Direct Costs (EDC) en in overeenstemming met de door de minister vastgestelde Richtsnoeren interconnectie (Stcrt. 1997, nr 104) een kostentoerekeningsmodel (EDCmodel) te ontwikkelen voor de beoordeling van de mate van kostenoriëntatie van KPN s tarieven voor de diensten terminating access en originating access. Daarnaast diende een bottom up kostenmodel (BU-model) te worden ontwikkeld, met als doel om de berekeningen van het EDC-model goed te kunnen beoordelen 8. Deze door de minister voor de tariefregulering voorgeschreven systematiek sluit aan bij de in paragraaf 2.1 beschreven aanbeveling van de Europese Commissie dat voor de onmiddellijke toekomst een combinatie van de top down en de bottom up aanpak moet worden gekozen. Met deze voorgeschreven systematiek wordt immers de meest geschikte benadering, die van het baseren van de interconnectietarieven op LRIC, binnen een aantal randvoorwaarden zo goed mogelijk gesimuleerd 9. EDC-II bouwt zowel wat betreft het voorbereidende proces als de gehanteerde systematiek op EDC-I voort. Voor een nader inzicht hierin zij verwezen naar het EDC-I oordeel, alsmede naar de beide in het proces van EDC-I gepubliceerde tussenbeslissingen Stcrt. 1997, nr Voor een toelichting op de beide kostentoerekeningsmethoden zij verwezen naar Annex 1 bij onderhavig besluit. 9 LRIC staat voor Long Run Incremental Costs. 10 De zogenoemde 28 november-beslissing (Stcrt. 1997, nr 247) en de zogenoemde 26 februaribeslissing (Stcrt. 1998, nr 53). Openbare versie 6

7 Een eerste verschil tussen onderhavig besluit en het EDC-I oordeel hangt samen met het feit dat het EDC-I oordeel nog tot stand is gekomen onder de Wet op de telecommunicatievoorzieningen (Wtv). Het EDC-I oordeel was in dit verband aan te merken als een geheel van beleidsregels. In het najaar van 1998 hebben vijf ondernemingen in het kader van zogenoemde interconnectiegeschillen (hierna: de EDC-I geschillen) het college verzocht om KPN te verplichten de tarieven uit het EDC-I oordeel te hanteren. Het besluit van het college in deze geschillen geeft een nader inzicht in de EDC-systematiek, en met name in de rol van het BUmodel 11. Het besluit in de EDC-I geschillen leidde overigens tot een zeer beperkte aanpassing van de in het EDC-I oordeel bepaalde tarieven, welke op 1 juni 1999 is gepubliceerd in de Staatscourant 12. Tegen de uitspraak van het college in deze geschillen hebben KPN en Enertel bezwaar gemaakt. Deze bezwaarschriftprocedure is op dit moment nog niet afgerond. Anders dan bij het EDC-I oordeel het geval was, staat tegen onderhavig besluit voor belanghebbenden bezwaar en beroep open. Dit heeft te maken met de omstandigheid dat de Tw expliciet voorziet in de bevoegdheid van het college tot goedkeuring van systemen voor de toerekening van kosten voor interconnectie en bijzondere toegang. Thans wordt voor het eerst van deze bevoegdheid onder de Tw gebruik gemaakt. De onderhavige goedkeuring, met nadere voorwaarden, leidt ertoe dat de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten dwingend komen vast te staan. Een tweede verschil tussen het EDC-I oordeel en onderhavig besluit is dat, zoals reeds in het inleidende hoofdstuk is aangegeven, onderhavig besluit enkel toeziet op de bepaling van de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000, en niet ook op de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli Voor wat betreft die definitieve tarieven neemt het college op korte termijn een separaat besluit. Een meer procesmatig verschil tussen EDC-I en EDC-II is dat in EDC-II, parallel aan het bestaande BU-model, de ontwikkeling van een BU-LRIC model ter hand is genomen. Dit model, dat voortbouwt op het bestaande BU-model, is binnen EDC-II niet toegepast in de beoordeling van de tariefvoorstellen van KPN, maar is door OPTA ontwikkeld met als primair doel het verkrijgen van nadere kennis over en ervaring op te doen met de specifieke aspecten van deze methodiek van kostentoerekening. Met deze exercitie heeft het college gehoor willen geven aan de aanbeveling van de Europese Commissie dat LRAIC de meest wenselijke kostentoerekeningssystematiek vormt om te komen tot tarieven zoals die in een door concurrentie gekenmerkte markt tot stand zouden zijn gekomen. Het college beraadt zich nader over de vraag wanneer en onder welke voorwaarden de huidige ten behoeve van de kostenoriëntatie van KPN s tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten gehanteerde systematiek kan worden verlaten, en wordt overgegaan op de door de Europese Commissie voorgestane systematiek van LRAIC. Een tweede procesmatig verschil tussen EDC-I en EDC-II hangt samen met het feit dat gedurende EDC-I door KPN het EDC-model is ontwikkeld, en door OPTA, tezamen met marktpartijen, het BU-model. Bij de aanvang van EDC-II waren deze beide modellen dus reeds voorhanden, en heeft EDC-II zich ook kunnen richten op de eventuele nieuwe elementen in beide modellen, alsmede op de actualisering van de voor het BU-model benodigde data. 11 De beslissing inzake het geschil tussen Esprit/IMS en KPN met betrekking tot interconnectie en bijzondere toegang d.d. 28 april 1999 (Stcrt. 1999, nr 89). 12 Stcrt. 1999, nr 103. Openbare versie 7

8 Hoofdstuk 3. Het EDC-II proces Dit hoofdstuk geeft in grote lijnen een overzicht van het proces aan de hand waarvan tot onderhavig besluit is gekomen. Dit proces kent overigens in belangrijke mate dezelfde inrichting als EDC-I. Zo is in EDC-II, net als in EDC-I, een beroep gedaan op de kennis en ervaring van marktpartijen, mede met als doel om een voor de markt transparant proces te verzekeren. Hiertoe zijn marktpartijen eind 1998 (zowel in Connecties (nr 10, december 1998) als in de Staatscourant) uitgenodigd om deel te nemen in de klankbordgroep EDC-II 13. In tegenstelling tot EDC-I is niet gekozen voor twee klankbordgroepen, omdat, nu het dit jaar niet meer nodig is om EDC- en BU-kostentoerekeningssystemen te ontwerpen en in te voeren, met één klankbordgroep kan worden volstaan. Een zestiental marktpartijen heeft zich aangemeld, waarna de klankbordgroep (hierna: de KBG) van start is gegaan met dertien leden (hierna ook: de KBG-leden). Annex 2 bij onderhavig besluit bevat een lijst met de namen van deze leden. De taak van de KBG-leden heeft bestaan uit een actieve deelname in de discussies over de inhoudelijke aspecten van het EDC- en BU-model, het leveren van schriftelijke bijdragen dienaangaande, en het verstrekken van gegevens aan de hand waarvan het BU-model kon worden geactualiseerd. Overigens hechtte OPTA groot belang aan het bereiken van consensus binnen de KBG. Indien echter over een bepaald onderwerp geen consensus kon worden bereikt, heeft OPTA, na afweging van de argumenten, een beslissing genomen. Begin maart heeft OPTA het Britse adviesbureau NERA in de arm genomen, om OPTA bij te staan in de beoordeling van de door KPN voor 1 mei 1999 op te leveren EDC-rapportage, in de actualisering van het BUmodel en de eventuele modificatie daarvan, alsmede in de uit te voeren reconciliatie van de resultaten van beide modellen. NERA was reeds betrokken bij EDC-I. Op 26 maart 1999 zijn de klankbordgroepleden per brief op de hoogte gesteld van de procedure waarlangs binnen EDC-II zou worden omgegaan met het aspect van bedrijfsvertrouwelijkheid van de door de leden in te brengen gegevens. Tijdens de eerste bijeenkomst van de KBG zijn de leden met deze procedure akkoord gegaan. In de uitnodiging voor die bijeenkomst d.d. 8 april 1999 zijn de leden ervan op de hoogte gesteld dat, vanwege de werkdruk bij OPTA, het EDC-II besluit niet op 1 juli zou worden genomen, maar eerst in oktober. In Connecties (nr 4, mei 1999) is dit ook aan niet in de klankbordgroep deelnemende partijen bekendgemaakt. Deze eerste bijeenkomst van de klankbordgroep heeft plaatsgevonden op 15 april Met het oog op het feit dat vergeleken met vorig jaar sprake was van een qua aantal leden grotere klankbordgroep, is in deze bijeenkomst veel aandacht geschonken aan een uiteenzetting van het proces, van het bestaande BU-model en van KPN S EDC-model. Tevens is aandacht geschonken aan de methode aan de hand waarvan het door KPN te hanteren redelijke rendement wordt vastgesteld. Gedurende de eerste bijeenkomst is door verschillende klankbordgroepleden zowel als door OPTA een aantal onderwerpen naar voren gebracht waarvan zowel OPTA als de klankbordgroep van mening waren dat deze een meer uitgebreide discussie behoefden. Ten aanzien van deze onderwerpen is besloten om de klankbordgroepleden de gelegenheid te geven om deze onderwerpen nader te bestuderen en een standpunt te formuleren. Hiertoe is de leden door OPTA op 21 april 1999 een brief gestuurd, waarbij in de bijlage de 13 Connecties is het nieuws- en publicatieblad van OPTA. Openbare versie 8

9 verschillende onderwerpen kort zijn toegelicht. Dit met het verzoek om OPTA een schriftelijke standpuntbepaling te doen toekomen, die vervolgens, in samengevatte vorm, op 12 mei 1999 aan alle leden is verspreid. Naar aanleiding van deze documenten heeft op 19 mei 1999 een ingelaste informele klankbordgroepvergadering plaatsgevonden, waarin over de verschillende onderwerpen van gedachten is gewisseld. Voor een nadere uiteenzetting van de onderwerpen, en van de resultaten van de besluitvorming van het college in deze, zij hier verwezen naar hoofdstuk 4 van onderhavig besluit. Op 19 april hebben de klankbordgroepleden van OPTA het verzoek ontvangen om OPTA de benodigde gegevens te leveren ten behoeve van de actualisering van het BU-model. Hierbij is tevens verzocht om een inhoudelijke bijdrage ten aanzien van de bepaling van het redelijke rendement, enkele mogelijke modificaties van het model, en de aanpassing van het BU-model om te komen tot het schaduwmodel gebaseerd op LRIC. Naar aanleiding van de reacties van de klankbordgroepleden op het verzoek om cijfermatige gegevens is begin juni een aantal van hen, waaronder KPN, door OPTA tezamen met NERA bezocht. Op 29 april heeft KPN OPTA de vertrouwelijke EDC-rapportage doen toekomen. Deze rapportage bevat de beschrijving van het EDC-model, zoals dat door KPN met name gedurende EDC-I is ontwikkeld, alsmede het voorstel van KPN voor de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999, en voor de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli Mede op basis van deze rapportage is door OPTA de beoordeling van KPN s tarieven uitgevoerd. Naast de bijeenkomsten met de klankbordgroep zijn door OPTA met KPN en in aanwezigheid van NERA een tweetal zogenoemde dieptesessies EDC gehouden. Deze sessies hebben de mogelijkheid geboden om uitgebreider en dieper in te gaan op (bedrijfsvertrouwelijke onderdelen van) het EDC-model. De eerste dieptesessie heeft plaatsgevonden op 7 mei Onderwerpen die aan de orde zijn geweest betreffen onder andere de tariefvoorstellen van KPN, en de redenen waarom volgens KPN de door haar voorgestelde definitieve tarieven hoger zijn dan de in EDC-I door KPN voorgestelde voorlopige tarieven, de methode waarlangs KPN tot een actuele waardering van haar activa is gekomen, de voor interconnectie specifieke kosten, het model aan de hand waarvan KPN de voorlopige tarieven heeft bepaald, en de kosten verbonden aan de verplichting tot nummerportabiliteit. Naar aanleiding van deze eerste sessie zijn door OPTA nadere schriftelijke vragen opgesteld, die door KPN ten behoeve van en in de tweede sessie zijn beantwoord. Deze tweede dieptesessie is op 25 mei 1999 gehouden, waarbij onder andere nader is ingegaan op de tijdens de eerste sessie behandelde onderwerpen. Naar aanleiding van de resultaten van de tweede dieptesessie is KPN op 28 mei nog een aantal aanvullende vragen over het EDC-model gesteld. Deze zijn door KPN op 11 juni schriftelijk beantwoord. Mede ten behoeve van de op 5 juli 1999 te houden tweede bijeenkomst van de klankbordgroep is KPN op 30 juni 1999 wederom een aantal nadere vragen gesteld. Tijdens deze tweede bijeenkomst van de klankbordgroep zijn de bevindingen van OPTA en NERA ten aanzien van het door KPN opgeleverde EDC-model aan de orde geweest, evenals de door de klankbordgroepleden geleverde informatie ten behoeve van het BU-model. Door OPTA is gerapporteerd over de stand van zaken van het besluitvormingsproces binnen OPTA aangaande de tijdens de op 19 mei gehouden informele bijeenkomst besproken onderwerpen. Door KPN is een presentatie gegeven over MDF-access Ontbundelde toegang tot KPN s aansluitlijn. Openbare versie 9

10 Op 7 juli 1999 is door OPTA aan KPN een brief gestuurd met daarin een herhaald verzoek om beantwoording van eerder gestelde vragen, alsmede het verzoek om beantwoording van enkele nadere aanvullende vragen inzake het EDC-model. Mede op basis van de door KPN gegeven antwoorden is door NERA het EDC-rapport geschreven, dat door OPTA nog vóór de volgende klankbordgroepbijeenkomst op 30 juli aan de leden daarvan is verspreid 15. In juli heeft de door OPTA uitgevoerde reconciliatie van de uitkomsten van het EDC-model en het BU-model plaatsgevonden. In de reconciliatie is nagegaan welke in beide modellen gehanteerde uitgangspunten, in het EDC-I oordeel ook wel elementen genoemd, in welke mate verantwoordelijk zijn voor het tussen de resultaten van beide modellen geconstateerde verschil 16. Op 29 juli 1999 heeft met KPN een dieptesessie plaatsgevonden inzake deze door OPTA uitgevoerde reconciliatie. Tijdens deze sessie is door NERA een presentatie gegeven over de onderwerpen zoals die naar voren zijn gekomen bij de bestudering van het EDCmodel en die relevant zijn voor de reconciliatie, alsmede een presentatie over de reconciliatie zelf. Tijdens deze sessie is ook aandacht besteed aan een aantal bij KPN levende vragen ten aanzien van het BU-model. Ook de op de volgende dag gehouden klankbordgroepbijeenkomst stond in het teken van de uitgevoerde reconciliatie, en zijn in wezen dezelfde presentaties gegeven als de dag ervoor. De klankbordgroepleden is hierbij de gelegenheid gegeven om op het EDC-rapport van NERA te reageren, evenals op de gepresenteerde reconciliatie. Daarnaast is de mogelijkheid geboden om nog tot 13 augustus een schriftelijke bijdrage hierover aan OPTA te doen toekomen. Tevens is door OPTA aangegeven welke stappen in het proces nog zouden volgen alvorens het EDC-II besluit door het college vastgesteld kon worden. Op basis van de vóór augustus 1999 verkregen informatie en de resultaten van de uitgevoerde reconciliatie is vervolgens binnen OPTA het interne besluitvormingsproces van start gegaan, aan de hand waarvan is gekomen tot een oordeel over de vraag ten aanzien van welke kosten doorrekening in KPN s tarieven redelijkerwijs niet kan worden toegestaan. Dit heeft geleid tot een drietal verzoeken aan KPN om aanpassing en herberekening van het EDC-model. Aan de hand van de hieruit resulterende tarieven is het college ten aanzien van de definitieve tarieven tot het standpunt gekomen dat deze aanleiding geven tot nadere afwegingen en verdere besluitvorming. Om te voorkomen dat dit standpunt ertoe zou leiden dat marktpartijen langer dan noodzakelijk op de voorlopige tarieven zouden moeten wachten, heeft het college besloten om zich reeds in onderhavig besluit uit te spreken over de voor KPN voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 te gelden voorlopige tarieven. 15 In-depth analysis of KPN s EDC-model, a report for OPTA, public version dd. 27 July Voor een nadere uiteenzetting van de uitgevoerde reconciliatie zij verwezen naar hoofdstuk 6 van onderhavig besluit. Openbare versie 10

11 Hoofdstuk 4. De reikwijdte van EDC tariefregulering 4.1Inleiding Zoals in het vorige hoofdstuk reeds is gesteld, heeft in het kader van EDC-II binnen de klankbordgroep een consultatie plaatsgevonden. Deze consultatie betrof een aantal door de klankbordgroepleden aangedragen meer inhoudelijke onderwerpen, ten aanzien waarvan in de eerste bijeenkomst van de klankbordgroep door OPTA en de klankbordgroep is geconstateerd dat deze een separate behandeling vergden. Deze separate behandeling heeft eruit bestaan dat de klankbordgroepleden in de gelegenheid zijn gesteld om OPTA schriftelijk te voorzien van hun standpunt ter zake van de verschillende onderwerpen, waarna in een informele extra bijeenkomst deze standpunten mondeling zijn uitgewisseld en nader toegelicht. Mede op basis van de aldus verkregen inzichten heeft binnen OPTA besluitvorming plaatsgevonden. De resultaten hiervan komen in onderhavig hoofdstuk per onderscheiden onderwerp aan de orde. Het college is overigens van oordeel dat zowel de grootte als de samenstelling van de klankbordgroep een voldoende mate van inzicht in de ten aanzien van de verschillende onderwerpen in te nemen standpunten en te hanteren argumenten heeft verzekerd. Daarbij is het college van oordeel dat de samenstelling van de klankbordgroep voldoende representatief was voor de totale groep afnemers van de door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. Tenslotte valt in dit verband op te merken dat ook voor nietklankbordgroepleden onderhavig besluit open staat voor bezwaar en beroep. Net als voor de klankbordgroepleden geldt hierbij de voorwaarde dat deze partijen als belanghebbende aan te merken dienen te zijn. MDF-access Ten aanzien van het oorspronkelijke voornemen van het college om de regulering van KPN s tarief voor MDFaccess in EDC-II op te nemen, zij het volgende opgemerkt 17. In het oordeel van het college van 17 december 1997 in een interconnectiegeschil tussen Enertel en KPN heeft het college vastgesteld dat een verzoek om toegang tot delen van het aansluitnet van KPN in beginsel is aan te merken als een verzoek om bijzondere toegang. KPN diende dan ook tot een dergelijk aanbod te komen, wat op 30 januari 1998 heeft geresulteerd in de publicatie door KPN van haar referentieaanbod MDFaccess. Op 4 juni 1998 heeft het college vervolgens een consultatiedocument uitgebracht, waarin de markt is geconsulteerd inzake verschillende aspecten van onder andere MDF-access, alsmede over KPN s referentieaanbod. Op 12 maart 1999 heeft het college zijn Richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn gepubliceerd 18. Deze Richtsnoeren bepaalden dat KPN direct na het van kracht worden van de Richtsnoeren het tarief P 0 volgens de EDC-systematiek diende vast te stellen, en dat dit tarief voor het gehele jaar 1999 zou gelden. In EDC-II zou vervolgens het tarief P 1 worden vastgesteld, dat het gehele jaar 2000 van kracht zou zijn. Echter, KPN heeft eerst begin augustus 1999 een tariefvoorstel voor P 0 aan het college doen toekomen. Als reden voor deze late oplevering is door KPN aangevoerd dat de voortdurende besprekingen met andere marktpartijen over de produktomschrijving voor MDF-access de totstandkoming van het tariefvoorstel hebben 17 MDF-access, ofwel toegang tot KPN s hoofdverdeler, behelst de ontbundelde toegang tot KPN s aansluitlijn via de hoofdverdeler in de nummercentrale. 18 OPTA/J/99/1443. Openbare versie 11

12 opgehouden. Een en ander heeft met zich meegebracht dat in EDC-II de regulering van de tarieven voor MDFaccess niet heeft kunnen plaatsvinden. Het college heeft op 28 oktober 1999 een voorlopig oordeel gegeven over het door KPN begin augustus 1999 ingediende tariefvoorstel voor P Tevens heeft het college een aanpassing van de Richtsnoeren gepubliceerd, waarin de geldigheidsperiode van P 0 is aangepast 20. Daarbij is door OPTA in oktober 1999 een extra EDC-traject gestart, dat het college in staat moet stellen om op korte termijn een definitief oordeel te geven over het door KPN te hanteren voorlopige tarief P 0. Dit tarief P 0 zal gelden voor een periode van minimaal één jaar, welke ingaat op het moment waarop marktpartijen naar het oordeel van OPTA daadwerkelijk van KPN een aansluitlijn kunnen huren. Vervolgens zal in de reguliere EDC-systematiek voor de bepaling van KPN s tarieven voor interconnectie en bijzondere toegang worden gekomen tot de bepaling van een definitief tarief P 0, alsmede van het voorlopige tarief P 1 (dat zal gelden voor het tweede jaar waarin MDF-access daadwerkelijk van KPN kan worden afgenomen). KPN zal hiertoe de dienst MDF-access dienen op te nemen in de door haar jaarlijks uiterlijk op 1 mei bij OPTA in te dienen EDC-rapportage. 4.2De regulering van KPN s nationale interconnectietarieven A. Beslispunt Dit onderwerp bestaat uit de vraag of de regulering van KPN s nationale interconnectietarieven nog langer aan de orde zou moeten zijn 21. B. Reacties van klankbordgroepleden KPN heeft zich op het standpunt gesteld dat de nationale dienst in wezen uit de combinatie bestaat van de regionale dienst en een transitdienst. Deze transitdienst kan volgens KPN door eenieder in concurrentie met KPN worden aangeboden, zodat met regulering van de regionale dienst kan worden volstaan. In dit standpunt is KPN door enkele klankbordgroepleden gesteund. Hierbij is aangevoerd dat de huidige nationale tarieven te laag zouden zijn in vergelijking met de regionale tarieven, resulterend in een nadelige invloed op investeringen in infrastructuur door anderen dan KPN. Overigens heeft KPN bij de aanbieding van haar EDC-rapportage voorgesteld om vanaf 1 januari 2000 de nationale dienstverlening vrij te laten en hiervoor marktconforme tarieven te hanteren. Andere klankbordgroepleden hebben gesteld dat KPN vanuit de regelgeving is gehouden om tegen op kostengeoriënteerde tarieven te voldoen aan elk verzoek om interconnectie, zowel op nationaal, regionaal als lokaal niveau. Daarbij bestaan er volgens hen vooralsnog structurele barrières die koppeling met KPN s net op regionaal niveau bemoeilijken, zoals een tekort aan toegangspoorten op KPN s regionale access points, bij KPN beperkt beschikbare personele middelen om de gewenste koppelingen te testen, en een gebrek aan middelen bij KPN om de benodigde carrier systemen te installeren. Tevens zou de transitmarkt nog in onvoldoende mate zijn ontwikkeld om in een concurrerend aanbod van transitdiensten te voorzien. Een klankbordgroeplid heeft daarbij geredeneerd dat, tenzij de marktprijs van transitdiensten wordt gereguleerd op een niveau dat tot stand zou komen onder concurrerende marktomstandigheden, de make or buy decision zal overhellen naar het zelf aanleggen van de benodigde infrastructuur, wat op termijn de minst economisch efficiënte beslissing kan blijken te zijn. 19 OPTA/IBT/99/ Stcrt. 1999, nr Waar hier wordt gesproken van nationale interconnectietarieven worden gemakshalve ook de tarieven voor nationale bijzondere toegangsdiensten bedoeld, zoals nationale carrier select. Openbare versie 12

13 Niettegenstaande bovengenoemde standpunten, was tijdens de informele bijeenkomst enige consensus waarneembaar ten aanzien van het standpunt dat de regulering zich in de toekomst in beginsel tot de lokale en regionale dienst zou kunnen beperken, mits niet langer structurele barrières bestaan voor koppeling met KPN s net op regionaal niveau, noch voor de totstandkoming van een concurrerend aanbod van de transitdienst. C. Oordeel Mede op basis van de door de klankbordgroepleden naar voren gebrachte standpunten en argumenten is het college van oordeel dat de huidige fase in de ontwikkeling van de telecommunicatiemarkt en de huidige mate van concurrentie op die markt vooralsnog niet zodanig zijn dat regulering van de nationale dienst achterwege kan worden gelaten. In dit verband merkt het college het volgende op ten aanzien van de stelling als zou de nationale dienst bestaan uit enerzijds een regionale dienst en anderzijds een transitdienst. Het college is van oordeel dat het deel van een nationale dienst dat betrekking heeft op het transport van verkeer van de ene verkeerscentrale van KPN naar de andere naar zijn aard niet zonder meer vergelijkbaar is met de door KPN aangeboden transitdienst 22. Het transportdeel van een nationale dienst maakt immers deel uit van een door KPN geboden interconnectie- of bijzondere toegangsdienst. Hiermee is het transportdeel bouwsteen van een dienst die noodzakelijk is om hetzij interoperabiliteit met KPN s eindgebruikers te verzekeren, hetzij om met gebruik van KPN s net KPN s eindgebruikers van dienstverlening te kunnen voorzien. Voor de transitdienst is dit anders: deze dienst vormt veeleer een mogelijke bouwsteen om interoperabiliteit met eindgebuikers van een derde marktpartij tot stand te brengen, respectievelijk om die eindgebuikers van dienstverlening te kunnen voorzien; alternatief voor de transitdienst is hier de keuze voor directe koppeling van beide betrokken netten. Het college is dan ook van oordeel dat, hoewel beide naar hun functionaliteit met name toezien op transport van verkeer, het transportdeel van een nationale dienst en de transitdienst een onderscheidenlijke rol spelen in de totstandkoming van een concurrerende sector. Voor wat betreft de nationale dienst stelt het college zich dan ook op het standpunt dat met KPN concurrerende partijen in hun op KPN s eindgebruikers gerichte nationale dienstverlening niet van de werking van de transitmarkt afhankelijk mogen worden gesteld. Mochten ontwikkelingen in de markt een heroverweging van bovenstaand oordeel naar het inzicht van het college opportuun maken, dan zal een besluit in die heroverweging worden genomen eerst nadat zal zijn vastgesteld of deregulering van het nationale tarief vanuit het perspectief van (Europese) regelgeving is toegestaan, en nadat de markt over dit onderwerp is geconsulteerd. 22 Het onderscheid tussen een regionale dienst en een nationale dienst is met name gelegen in het feit dat de regionale dienst gebuik maakt van één verkeerscentrale in KPN s netwerk, en de nationale dienst van twee. Openbare versie 13

14 4.3Regulering van KPN s transitdienst? A. Beslispunt Ten aanzien van dit onderwerp is het de vraag of de EDC-tariefregulering dient te worden uitgebreid met de door KPN aangeboden transitdienst. Onder de transitdienst is hier verstaan het transport over KPN s net van verkeer dat op dat net origineert noch termineert. B. Reacties van klankbordgroepleden Ongeveer de helft van de klankbordgroepleden heeft zich schriftelijk op het standpunt gesteld dat de transitdienst ongereguleerd dient te blijven, met name omdat deze dienst door eenieder in concurrentie met KPN kan worden aangeboden en als zodanig geen bottleneck service is. Daarbij bestaat een belangrijk alternatief voor gebruikmaking van de transitdienst, en wel door netten onderling direct te interconnecteren. Een klankbordgroeplid is van mening dat de ontwikkeling van infrastructuurconcurrentie op langere termijn zwaarder dient te tellen dan de met kostenoriëntatie te bereiken tariefsverlagingen. De andere helft van de klankbordgroepleden heeft gesteld dat de transitmarkt vooralsnog oligopoloïde trekken kent, en dat daarom KPN s transittarieven dienen te worden gereguleerd (d.w.z. op kosten dienen te worden georiënteerd), of in ieder geval aan een maximum gebonden. Een lid van de klankbordgroep heeft opgemerkt dat onderscheid gemaakt zou moeten worden tussen de nationale en de internationale transitdienst 23. Ten aanzien van laatstgenoemde dienst zou in tegenstelling tot de eerste wel sprake zijn van een bottleneck, onder andere omdat de hoeveelheid verkeer vanuit het buitenland niet voldoende is voor een rendabele keuze voor directe interconnectie. Het betreffende lid stelt echter dat dit niet hoeft te betekenen dat het tarief voor de internationale transitdienst in EDC-II dient te worden betrokken; het mededingingsrecht ziet naar zijn mening reeds voldoende op deze dienst toe. Overigens zij opgemerkt dat, in tegenstelling tot de schriftelijke bijdragen, de discussie in de informele bijeenkomst sterk tendeerde naar het niet in de tariefregulering opnemen van de transitdienst. C. Oordeel Het college is van oordeel dat het door KPN voor haar transitdienst gefactureerde tarief niet in de EDCtariefregulering dient te worden begrepen. Overweging hierbij is dat de transitdienst naar haar aard een dienst is die door elke partij in concurrentie met KPN kan worden aangeboden. Daarbij hecht het college belang aan het feit dat partijen de mogelijkheid hebben om op basis van kostenoverwegingen over te gaan tot directe koppeling van hun netten. 4.4Sleepverkeer A. Beslispunt Onder sleepverkeer wordt het verkeer op KPN s net verstaan dat resulteert uit het feit dat een met KPN concurrerende partij beschikt over geografische nummers, zonder te beschikken over een eigen point of presence in het betreffende geografische gebied. Om het betreffende verkeer niet dood te laten lopen, zal 23 Met de internationale transitdienst is bedoeld de door KPN uitgevoerde transit van verkeer dat in het buitenland origineert en op het net van een met KPN concurrerende partij wordt afgewikkeld. Openbare versie 14

15 KPN het verkeer voor die nummers tegen lokale eindgebruikerstarieven naar het gebied moeten slepen waar die andere partij wel met een point of presence aanwezig is, alwaar KPN aan die partij een (nationaal) terminating access tarief dient af te dragen. KPN hanteert voor dit sleepverkeer sinds 1 juli 1999 de ongereguleerde transittarieven. Ten aanzien van dit sleepverkeer is het de vraag of het door KPN in dit verband gefactureerde tarief op kosten dient te worden georiënteerd en als zodanig in de EDC-tariefregulering dient te worden begrepen. B. Reacties van klankbordgroepleden In het algemeen hebben de leden van de klankbordgroep zich op het standpunt gesteld dat KPN inderdaad dient te worden vergoed voor de kosten die samenhangen met het slepen van verkeer, en dat het in dit verband hanteren van de transittarieven niet onredelijk is. Daarbij is door een partij opgemerkt dat in feite sprake is van een commerciële keuze tussen ofwel het bij KPN afnemen van de sleepdienst, ofwel het inrichten van een eigen point of presence in het betreffende geografische gebied. Enkele partijen hebben er op gewezen dat bij de inrichting van die points of presence evenwel geen structurele barrières mogen bestaan voor het verkrijgen van toegang tot KPN s net. Enkele partijen, die in het algemeen ook hebben gepleit voor tariefregulering van de transitdienst, hebben zich op het standpunt gesteld dat het door KPN voor sleepverkeer gehanteerde tarief eveneens op kosten dient te worden georiënteerd. Dit omdat toetreders geen werkelijk alternatief zouden hebben om de benodigde diensten van derden te betrekken, maar ook omdat bij de aanvankelijk relatief lage verkeersvolumes investeringen door toetreders in regionale aanwezigheid nog niet efficiënt zijn, en er beter gebruik kan worden gemaakt van KPN s infrastructuur. Een partij heeft aangegeven dat KPN voor het slepen uitsluitend vergoed zou mogen worden voor de daarvoor gemaakte kosten, zijnde het verschil tussen KPN s nationale en regionale interconnectietarief. Door KPN is gewezen op de aanzienlijke gevolgen van sleepverkeer voor de belasting van haar net. C. Oordeel Het college is van oordeel dat de mogelijkheid dat met KPN concurrerende partijen kunnen beschikken over geografische nummers zonder tegelijkertijd fysiek in het betreffende geografische gebied aanwezig te zijn, niet mag resulteren in een situatie waarin KPN zorgdraagt voor het slepen van het betreffende verkeer zonder daarvoor vergoed te worden. Daarbij kan sleepverkeer, vanuit het perspectief van infrastructuurconcurrentie, worden betiteld als een anomalie; de relatie tussen enerzijds geografische nummers en anderzijds fysieke aanwezigheid in het betreffende geografische gebied zou beter gehandhaafd blijven. Echter, met het oog op de huidige (wettelijke) situatie, is het college van oordeel dat het de meest wenselijke benadering is om het sleeptarief niet te reguleren, en het aan KPN te laten om in haar tarifering van sleepverkeer te komen tot een juiste balans tussen haar commerciële en netwerkbelastingtechnische belangen. Om te voorkomen dat KPN in die balans geen rekening zou houden met het belang van een concurrerende partij bij een commerciële keuzemogelijkheid tussen eigen fysieke aanwezigheid dan wel het gebruik van sleepverkeer, is het college van oordeel dat KPN voor het slepen van verkeer maximaal de tarieven van haar reguliere transitdienst (zoals in KPN s referentie-aanbod gedefinieerd) mag rekenen. 4.5De systematiek van tariefregulering Openbare versie 15

16 A. Beslispunt Dit onderwerp betreft de fundamentele vraag of de huidige systematiek van tariefregulering in het kader van EDC-II dient te worden heroverwogen. B. Reacties van klankbordgroepleden Het grootste deel van de klankbordgroep heeft zich op het standpunt gesteld dat de meest aangewezen methode om te komen tot kostengeoriënteerde tarieven zou zijn om uit te gaan van long run incremental costs (LRIC). Hierbij zou het BU-model het leidende model dienen te zijn, en niet langer KPN s top down EDC-model. Zodoende zouden de kosten van een efficiënte toetreder tot de markt het beste worden benaderd, en daarmee het tariefniveau van een onder concurrerende voorwaarden functionerende markt. Tevens zou zo worden aangesloten bij de aanbevelingen van de Europese Commissie. Enkele partijen hebben aangegeven dat een aanpassing van de systematiek in ieder geval niet in het kader van EDC-II zou dienen plaats te vinden. Dit omdat de EDC-systematiek zorgvuldig tot stand is gekomen na een uitgebreide procedure waarbij ook de markt is betrokken, en omdat de markt het meest is gebaat bij een stabiel regelgevend kader. Als tussenvorm is gesuggereerd dat KPN s EDC-model voor bepaalde elementen aangepast zou kunnen worden om het meer in lijn te brengen met de bottom up systematiek. KPN heeft tijdens de informele bijeenkomst gesteld voorstander te zijn van een systematiek waarbij wordt uitgegaan van een tariefplafond. Door andere leden van de klankbordgroep is hierop overwegend negatief gereageerd, met name op basis van de overweging dat de huidige ontwikkelingsfase van de telecommunicatiemarkt een te groot risico in zich draagt van een onjuiste vaststelling van zowel het juiste aanvangsniveau van de interconnectietarieven als van het tariefplafond zelf. C. Oordeel Bij aanvang van EDC-II heeft het college geen aanleiding gezien om van de gedurende EDC-I ontwikkelde systematiek van tariefregulering af te wijken. Net als in EDC-I is in EDC-II het EDC-model van KPN dan ook het leidende model, dat is beoordeeld aan de hand van het BU-model. Het college onderkent echter dat, ook volgens de Europese Commissie, deze systematiek een tijdelijke zou moeten zijn, en dat aan een overstap naar de systematiek waarin een BU-LRIC model leidend is de voorkeur zou moeten worden gegeven. Juist hierom heeft het college gedurende EDC-II de ontwikkeling van een dergelijk BU-LRIC model ter hand genomen, met als primair doel om nadere kennis te verkrijgen over en ervaring op te doen met de specifieke aspecten van deze methodiek. Zoals in het inleidende hoofdstuk reeds is gesteld, beraadt het college zich nader over de vraag wanneer en onder welke voorwaarden de huidige systematiek kan worden verlaten, en kan worden overgegaan op de door de Europese Commissie voorgestane systematiek van LRAIC. De hiervoor onder B. samengevatte reacties van de klankbordgroepleden zullen daarbij door het college worden betrokken. 4.6De regulering van zes specifieke diensten Ten aanzien van een zestal door KPN aangeboden diensten is binnen de klankbordgroep voorgesteld om deze op te nemen in de EDC-systematiek, en om zodoende per dienst het kostengeoriënteerde tarief vast te stellen dat KPN zou dienen te hanteren. Deze diensten komen in deze paragraaf aan de orde. Openbare versie 16

17 4.6.1 De KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service A. Beslispunt De KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service stelt abonnees van KPN in staat om 800/90x informatieaanbieders te bereiken die zijn aangesloten op het 800/90x platform van een met KPN concurrerende partij. B. Reacties van klankbordgroepleden Ten aanzien van de KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service is door een meerderheid van de klankbordgroepleden gesteld dat deze dienst een vorm van bijzondere toegang ( originating access ) betreft, en dat er geen wezenlijk verschil bestaat met de reeds gereguleerde carrier select dienst. KPN heeft gesteld dat regulering niet aan de orde zou moeten zijn. Dit omdat sinds de beschikbaarheid van nummerportabiliteit elke partij in concurrentie met KPN 800 en 90x nummers kan exploiteren. C. Oordeel Het college is van oordeel dat de door KPN met de KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service geboden functionaliteit is te kwalificeren als een vorm van bijzondere toegang tot haar net, en meer in het bijzonder als een vorm van originating access. Zou KPN deze functionaliteit niet bieden, dan zou een bij KPN aangesloten eindgebruiker niet in staat zijn om gebruik te maken van de diensten van informatieaanbieders die met hun 800 of 90x nummer zijn aangesloten bij een platformhouder anders dan KPN. Daarbij is KPN met de tariefstelling van deze dienst in staat om de voorwaarden, waaronder met KPN concurrerende operators tot een concurrerend aanbod van platformdiensten (aan zichzelf of aan derden) kunnen komen, eenzijdig te beïnvloeden. Het college acht de verdere ontwikkeling van de mededinging op het gebied van het aanbod van 800/90x diensten van belang voor de ontwikkeling van de mededinging op de gehele markt voor telecommunicatie, en is ten aanzien van de KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service dan ook van oordeel dat artikel 6.9 Tw hierop onverkort van toepassing is. Dit in de zin dat de door KPN aangeboden KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service een vorm van bijzondere toegang behelst ten aanzien waarvan het college van oordeel is dat een verzoek daartoe redelijk is De KPN Telecom PSTN 90x Customer Billing Service A. Beslispunt De KPN Telecom PSTN 90x Customer Billing Service verzorgt onder andere de registratie en facturering van de gesprekken van bij KPN aangesloten eindgebruikers naar de bij de afnemer van deze dienst aangesloten 90x nummers. B. Reacties van klankbordgroepleden Een deel van de klankbordgroep heeft ten aanzien van de KPN Telecom PSTN 90x Customer Billing Service opgemerkt dat het een commerciële keuze is of gebruik wordt gemaakt van KPN s Billing Service of dat een eigen systeem wordt ontwikkeld. Andere klankbordgroepleden hebben gesteld dat ten aanzien van deze dienst sprake is van een economische bottleneck. Dit in de zin dat het voor een met KPN concurrerende operator op economische gronden onhaalbaar is om een bij KPN aangesloten eindgebruiker te factureren voor het relatief beperkte aantal gesprekken dat die eindgebruiker voert met een bij die operator aangesloten 90x nummer. Een partij heeft opgemerkt dat deze dienst slechts kan worden afgenomen indien ook de KPN Telecom PSTN 800/90x Connect Service wordt afgenomen, en dat daarom de Billing Service net als de Connect Service tegen op kosten georiënteerde tarieven dient te worden aangeboden. Openbare versie 17