OPTA/EGM/2003/ u00004rvb. 6 maart 2003 Beoordeling Worldline korting BIBA, BUBA, VAMO Zaaknummer E

Transcriptie

1 Bedrijfsvertrouwelijke passages zijn aangemerkt als: [vertrouwelijk] 2500GA30000 Koninklijke KPN N.V. De heer A.J. Scheepbouwer Postbus GA 'S-GRAVENHAGE a Postbus LK Den Haag Telefoon (070) Telefax (070) Bezoekadres: Babylon-complex toren B, 3 e etage Koningin Julianaplein AA Den Haag Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer OPTA/EGM/2003/ u00004rvb Datum Onderwerp Bijlage(n) 6 maart 2003 Beoordeling Worldline korting BIBA, BUBA, VAMO Zaaknummer E b c Geachte heer Scheepbouwer, Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) heeft op 14 januari 2003 per fax (kenmerk: 2003-U RvB; gedateerd 14 januari 2003) van Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN) een voorstel ontvangen voor de aanpassing van de kortingsregeling WorldLine voor BIBA, BUBA en Vast-Mobiel verkeer. KPN heeft hierbij aangegeven voornemens te zijn de voorgestelde kortingspercentages per 1 februari 2003 in te laten gaan. d Hieronder treft u het besluit aan van het college inzake het bovengenoemde kortingsvoorstel. Het college verzoekt u om bij eventuele correspondentie aangaande dit kortingsvoorstel naast ons kenmerk ook zaaknummer E te vermelden. Wettelijk en regelgevend kader Op grond van artikel 38 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) is KPN als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht gerechtigd kortingsregelingen toe te passen, voor zover die transparant en niet-discriminerend zijn. Artikel 38 BOHT bepaalt verder dat dergelijke kortingsregelingen de voorafgaande toestemming van het college behoeven, en dat aan een toestemming voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden. Op 2 september 1998 heeft het college ten behoeve van de beoordeling van de kostenoriëntatie van de telefoontarieven van KPN een beoordelingskader voor kortingen (kenmerk: OPTA/E/98/2190) vastgesteld voor de periode Onderdeel van dit beoordelingskader is dat per deelmarkt wordt aangegeven in welke mate KPN korting mag geven, afhankelijk van de facto concurrentie op de betreffende deelmarkt. OPTA mail@opta.nl 1

2 Het beoordelingskader voorziet in een verruiming van de relatieve kortingsruimte op basis van de feitelijke ontwikkeling van concurrentie op de deelmarkten. Hierbij neemt de kortingsruimte in jaarlijkse stappen toe tot maximaal het verschil tussen de integrale kostprijs en het standaardtarief. Met dit beoordelingskader wordt enerzijds beoogd KPN in staat te stellen kortingen te geven tot in een omgeving die door toenemende mate door concurrentie wordt gekenmerkt. Anderzijds wordt beoogd andere aanbieders in een stadium van beginnende concurrentie te beschermen tegen te hoge kortingen van KPN. Ten aanzien van de marktwerking op de verschillende deelmarkten is in 1998 het volgende gesteld: Voor wat het internationale verkeer betreft stelt het college vast dat er sprake is van een overwegend concurrerende markt. Gelet hierop stelt het college zich op het standpunt dat KPN Telecom over een periode van twee jaar, in gelijke stappen, kortingen mag verhogen tot het niveau van de integrale kosten. Oftewel, in het eerste jaar mogen kortingen worden gegeven tot 50% van het verschil van het standaardtarief en de integrale kostprijs. Op dit moment is nog geen sprake van effectieve concurrentie op BUBA verkeer. Het college gaat er vanuit dat dit in de loop der jaren zal wijzigen. Gelet hierop stelt het college zich in beginsel op het standpunt dat, indien volledig kostengeoriënteerde tarieven voor nationale telefonie zijn vastgesteld, KPN Telecom kortingen zou mogen geven die zich in 4 jaar, in gelijke stappen, kunnen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Deze fasering acht het college nodig in verband met de huidige concurrentiesituatie. In het kort komt het erop neer dat in het eerste jaar waarin kostengeoriënteerde tarieven zijn vastgesteld, kortingen gegeven mogen worden tot maximaal 25% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs. Voor wat betreft het verkeer van vast naar mobiel gaat het college ervan uit dat de concurrentie op dit verkeer de komende jaren zal toenemen. Het college hanteert derhalve wederom hetzelfde uitgangspunt als bij nationaal verkeer. Nadat kostengeoriënteerde tarieven zijn vastgesteld, mogen kortingen zich in 4 jaar ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Met andere woorden, in het eerste jaar mogen kortingen gegeven worden tot ten hoogste 25% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs. Op BIBA verkeer is naar het oordeel van het college nog geen sprake van effectieve concurrentie. Op korte termijn is dat ook niet te voorzien. Het college is van opvatting dat kortingen uitsluitend gegeven kunnen worden op grond van aantoonbare kostenvoordelen. Het beoordelingskader voor kortingen is jaarlijks geëvalueerd. Geen van deze evaluaties gaf aanleiding om het kader te wijzigen. Alleen is bij oordeel van 12 december besloten de kortingsruimte voor internationaal in 2002 te bevriezen. Eind 2002 is de jaarlijkse evaluatie niet uitgevoerd aangezien er een marktconsultatie liep over de ondergrensregulering van eindgebruikerstarieven. Deze consultatie loopt nog steeds en zal naar verwachting in mei 2003 leiden tot een herziening van het beoordelingskader voor kortingen. Op 20 1 Oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de evaluatie van het door OPTA gehanteerde beoordelingskader voor de kortingen van KPN op de vaste openbare telefoondienst (kenmerk: OPTA/EGM/2001/203349) 2

3 december 2002 heeft het college op verzoek van KPN (kenmerk: 2002-U RvB; gedateerd 29 november 2002) uitspraak gedaan over de maximale kortingspercentages die het college zal hanteren bij het beoordelen van kortingsvoorstellen (kenmerk: OPTA/E/2002/204475, hierna: tijdelijke beoordelingskader) totdat het nieuwe beoordelingskader voor kortingen definitief is vastgesteld 2. Dit tijdelijke beoordelingskader kan worden beschouwd als een invulling van de toepassing van de wettelijke bevoegdheid van het college om op grond van artikel 38 BOHT toestemming te verlenen en voorschriften te verbinden aan de kortingsregelingen van KPN. Het tijdelijke beoordelingskader kent dezelfde doelstellingen als het oude kader en sluit hier ook bij aan. Daarnaast is er rekening gehouden met mogelijke uitkomsten van het kortingenkader dat nu wordt ontwikkeld. Ten aanzien van de kortingsruimte op de verschillende markten is gesteld: Voor nationaal verkeer mag sinds 1 januari 2002 de volledige ruimte tussen het standaard tarief en de integrale kostprijs worden aangewend als kortingsruimte. Dit blijft zo in het tijdelijke kader aangezien het college het onwaarschijnlijk acht dat deze uitkomst strijdigheid zal opleveren met het nieuwe beoordelingskader voor kortingen. Voor Vast-Mobiel verkeer mag sinds 1 januari 2002 de volledige ruimte tussen het standaard tarief en de integrale kostprijs worden aangewend als kortingsruimte. Dit blijft zo in het tijdelijke kader ondanks dat strijdigheid met het nieuwe kader mogelijk is. Het risico van strijdigheid met het nieuwe beoordelingskader zal worden afgedekt middels het verbinden van voorschriften aan een eventuele toestemming. Voor lokaal verkeer was de concurrentiesituatie dusdanig dat het KPN nooit is toegestaan de ruimte tussen het standaard tarief en de integrale kostprijs aan te wenden voor kortingen. Dit is in het tijdelijke kader veranderd. De gewijzigde concurrentiesituatie op lokaal verkeer als gevolg van de introductie van Carrier Pre Selectie (CPS) op 1 augustus 2002 gaf naar het oordeel van het college aanleiding om de eerste 25% van deze ruimte beschikbaar te maken als kortingsruimte. Kortingsvoorstel voor BIBA verkeer, BUBA verkeer en Vast-Mobiel verkeer In het WorldLine voorstel heeft KPN voorgesteld de maximale kortingspercentages in de kortingsregeling WorldLine voor het BIBA verkeer, BUBA verkeer en Vast-Mobiel verkeer aan te passen naar respectievelijk [vertrouwelijk]%, 22% en 4%. De percentages voor BUBA en Vast-Mobiel verkeer zijn conform het tijdelijke beoordelingskader. Het kortingspercentage voor BIBA verkeer is [vertrouwelijk] keer zo hoog als het maximale kortingspercentage in tijdelijke beoordelingskader. KPN draagt hiervoor de volgende argumenten aan. KPN is van mening dat in het kader van integraal tarieftoezicht (hierna: ITTZ) een groot aantal wholesale-belemmeringen is weggenomen en er daarom geen reden meer is om de kortingsruimte voor 2 Het college heeft geen uitspraak gedaan over de beoordeling van de kortingsruimte voor internationale tarieven omdat KPN daar niet naar vroeg in haar brief van 29 november

4 BIBA verkeer anders te behandelen dan het BUBA verkeer en Vast-Mobiel verkeer. KPN is daarbij van mening dat de introductie van CPS-lokaal per 1 augustus 2002 de marktaandelen op de drie deelmarkten naar een vergelijkbare waarde doet migreren. KPN acht hiermee een kortingspercentage ad [vertrouwelijk]%, wat overeenkomt met het vrijgeven van [vertrouwelijk]% van de kortingsruimte, alleszins redelijk. KPN verwijst voorts naar de uitgangspunten zoals neergelegd in het Consultatiedocument Ondergrens tariefregulering van 31 oktober 2002, waarin staat vermeld dat op de gehele BIBA dienst in ieder geval een korting van 6,7% zou mogen worden gegeven. KPN geeft daarbij aan, dat indien de maximale kortingen op tariefelementen worden gerealiseerd, een gemiddelde korting resulteert van 21,9%. KPN acht in dit kader het voorgestelde kortingspercentage ad [vertrouwelijk]% alleszins redelijk. Daarnaast constateert KPN dat het college aan de hand van het oude beoordelingskader bij de evaluatie van het kortingenkader voor 2000 besloten heeft de kortingsruimten voor de deelmarkten BUBA en Vast- Mobiel voor [vertrouwelijk]% vrij te geven. Dit geschiedde mede op grond van een marktaandeel voor de deelmarkten BUBA en Vast-Mobiel van 83,1% resp. 93,1%, gemeten over KPN acht daarom het vrijgeven van een kortingsruimte voor deelmarkt BIBA voor tenminste [vertrouwelijk]% alleszins redelijk, conform de systematiek van het college in de achterliggende jaren. Het vrijgeven van [vertrouwelijk]% van de kortingsruimte leidt tot een maximaal kortingspercentage van [vertrouwelijk]%. KPN meent derhalve primair dat consistent beleid, mede gelet op de ontwikkelingen in de markt, ertoe moet leiden dat KPN voor BIBA verkeer een kortingspercentage van [vertrouwelijk]% kan hanteren. KPN meent secundair dat de overige ingediende kortingspercentages voor BUBA en Vast-Mobiel verkeer van respectievelijk 22% en 4 % binnen het tijdelijke beoordelingskader vallen. Overwegingen van het college Beoordeling van de kortingsruimte voor de kortingsregeling WorldLine geschiedt op basis van het tijdelijke beoordelingskader, vastgesteld op 20 december KPN heeft een voorstel gedaan voor aanpassing van het kortingspercentage voor BIBA verkeer naar een kortingspercentage dat hoger ligt dan de in het tijdelijke beoordelingskader door het college vastgestelde kortingsruimte voor BIBA verkeer. De kortingspercentages voor BUBA en Vast-Mobiel verkeer zijn wel conform de in het tijdelijke beoordelingskader vastgestelde kortingsruimten. Het tijdelijke beoordelingskader voor kortingen gaat uit van de verwachting dat de concurrentiemogelijkheden op de lokale telefoniemarkt aanmerkelijk zijn toegenomen. Het resulterende maximale kortingspercentage is vervolgens gecontroleerd op eventuele strijdigheid met de mogelijke uitkomsten van het voorgestelde nieuwe beleid. 4

5 Op basis van het staande beleid is het college van oordeel dat de gewijzigde concurrentiemogelijkheden op de lokale telefoniemarkt aanleiding geven om de eerste 25% van de totale kortingsruimte voor BIBA verkeer beschikbaar te maken als kortingsruimte, waarmee de maximale kortingsruimte neerkomt op 4,4%. Het college constateert dat het door KPN voorgestelde maximale kortingspercentage [vertrouwelijk] zo hoog is als het door het college vastgestelde, tijdelijke beoordelingskader. Ten aanzien van de argumenten van KPN oordeelt het college als volgt: Het college is van oordeel dat de genomen maatregelen in het kader van ITTZ niet leidend zijn voor het beoordelen van onderhavig kortingsvoorstel WorldLine. In het kader van ITTZ zijn immers geen afspraken over kortingen gemaakt. Wel zijn er afspraken gemaakt die de concurrentiesituatie op de lokale markt verbeteren. Aangezien dit concurrentie effect ook daadwerkelijk is opgetreden heeft het college hier aanleiding in gezien om eerste 25% van de totale kortingsruimte voor BIBA verkeer beschikbaar te maken als kortingsruimte, dit in tegenstelling tot het verleden. KPN vindt een kortingspercentage van [vertrouwelijk]% redelijk omdat een gemiddelde kortingsruimte op BIBA verkeer 21,9% zou bedragen. Het consultatiedocument Ondergrens tariefregulering van 31 oktober 2002 gaat echter niet uit van een gemiddelde benadering, omdat hiermee de concurrentie kan worden geschaad. Het consultatiedocument stelt dat ieder element concurrerend moet kunnen worden aangeboden om concurrentie te kunnen verzekeren. Overigens sluit de door het college gekozen benadering niet uit dat het KPN is toegestaan hogere korting te bieden op elementen waar dat mogelijk is. Hierdoor kan KPN gemiddeld een hogere korting hanteren zonder dat dit de concurrentie schaadt. Een dergelijke invulling in het voorstel van KPN ontbreekt echter, waardoor nadelige concurrentiële effecten niet kunnen worden uitgesloten. KPN is voorts van mening dat conform het kortingenbeleid in het verleden de marktaandelen die zij heeft op de (deel)markt BIBA aanleiding vormen om niet de eerste 25% van de kortingsruimte vrij te geven, maar [vertrouwelijk]%. Ten eerste merkt het college op dat het marktaandeel slechts één van de zeven criteria vormt waarop de concurrentiesituatie in 1998 is afgewogen. De ontwikkeling van marktaandelen is dus geen absoluut criterium op basis waarvan de kortingsruimte wordt bepaald. Ten tweede acht het college de door KPN voorgestelde vergelijking niet zinvol. Het toekennen van de [vertrouwelijk] is immers niet gebonden aan een van te voren bepaald marktaandeel, dan wel aan een exact verlies aan marktaandeel ten opzichte van het voorafgaande jaar. Indien KPN alleen op basis van haar marktaandeel tot de bovenstaande conclusie zou willen komen, verdient het bovendien de voorkeur te kijken naar de afweging zoals deze is gemaakt in Toen is immers op basis van onder meer het marktaandeel bepaald of en zo ja hoeveel van de ruimte tussen het standaard tarief en de integrale kostprijs als kortingsruimte mocht worden toegekend. Bij de deelmarkt internationaal verkeer, waar het marktaandeel van KPN destijds tussen de ca. 65%-75% lag en de concurrenten een duidelijke positie hadden weten te verwerven, werd direct ca. 50% van de kortingsruimte toegestaan. Bij nationaal en vast-mobiel verkeer was het aandeel van KPN respectievelijk ca. 95% en tussen de ca %. KPN vraagt voor lokaal verkeer om [vertrouwelijk] van de 5

6 kortingsruimte, toe te kennen. De deelmarkt BIBA is echter feitelijk pas sinds 1 augustus 2002 geopend en het marktaandeel van KPN op deelmarkt BIBA is volgens haar eigen zeggen nog altijd ca. 80%. Het college ziet hierin dan ook geen aanleiding over te gaan tot het toekennen van [vertrouwelijk]% van de kortingsruimte op deelmarkt BIBA. Besluit Gelet op de voorgaande overwegingen besluit het college als volgt. De door KPN voorgestelde aanpassing van het WorldLine kortingspercentage voor BIBA verkeer is niet overeenkomstig het huidige, tijdelijke beoordelingskader. De voorgestelde aanpassingen van de WorldLine percentages voor BUBA en Vast-Mobiel zijn wel conform het huidige beoordelingskader zoals thans van toepassing is. KPN heeft kenbaar gemaakt de voorkeur te gegeven aan het integraal behandelen van het voorstel 3. Het college besluit daarom op grond van artikel 38 van het BOHT geen toestemming voor de voorgestelde aanpassing van de WorldLine regeling te geven. Het college zal in beginsel toestemming verlenen voor de voorgestelde kortingspercentages voor BIBA, BUBA en Vast-Mobiel verkeer in het geval KPN een nieuw voorstel indient, waarbij de kortingspercentages voor zowel BIBA als BUBA en Vast-Mobiel verkeer conform het huidige, tijdelijke beoordelingskader zijn. Het college is van oordeel dat een eventueel verleende toestemming aan de door KPN voorgestelde kortingspercentages slechts kan gelden voor de periode totdat het nieuwe kortingenbeleid definitief is vastgesteld. Hoogachtend, HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college, hoofd van de afdeling Eindgebruikersmarkt drs. K. Noorlag 3 Hiermee wordt bedoeld dat er niet seperaat toestemming zal worden verleend voor alleen de door KPN voorgestelde kortingspercentages voor BUBA en Vast-Mobiel en geen toestemming zal worden verleend voor het voorgestelde kortingspercentage voor BIBA. 6

7 Rechtsmiddel Belanghebbenden, die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekend gemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. Het bezwaarschrift moet worden gericht aan: OPTA Postbus LK DEN HAAG onder vermelding van Bezwaarschrift. Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en dient in ieder geval de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, alsmede de grond van het bezwaar te bevatten. Zo mogelijk dient een afschrift van het besluit en de overige op het bezwaar betrekking hebbende stukken te worden meegezonden. 7