Een overzicht van proces en documenten

Transcriptie

1 Op weg naar regionale samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Van verkenning tot startbesluit. Een overzicht van proces en documenten juni 2015

2 Inhoud Inleiding...3 Fase 1: Verkenning ( )... 4 Regionaal Woon- en Leefbaarheidsplan Oost-Groningen... 4 Verkenningsonderzoek...4 Leerlingen en scholen... 4 (Te) kleine scholen...4 Samenwerking / samenvoeging... 5 Bestuursstructuur... 5 Intentieverklaring...5 Fase 2: Verdieping (voorjaar 2013)... 6 Vervolgonderzoek...6 Doel, vragen en uitgangspunten...6 Bestuursmodel...6 Scenario's schoollocaties...7 Conclusies en vervolg...8 Fase 3: Onderzoek Holding (najaar 2014-februari 2015)...10 Blauwdruk Holding Kernpunten...10 Van Blauwdruk naar realisatie Aan het proces naar regionale samenwerking in het primair onderwijs in Oost-Groningen nemen de volgende schoolbesturen deel: OPRON SOOOG VCO Scholengroep Perspectief Openbaar Basisonderwijs Gemeente Vlagtwedde (aangesloten begin 2014) Gemeente Hoogezand-Sappemeer (aangesloten in oktober 2014) De schoolbesturen Fiarda (katholiek -) en VGPONN (gereformeerd basisonderwijs) zijn nadrukkelijk uitgenodigd, maar hebben afgezien van deelname. OPOS heeft in 2014 besloten nu niet aan te sluiten. Zij worden via VCO en de gemeente Hoogezand op de hoogte gehouden en besluiten mogelijk later aan te haken. Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 2

3 Inleiding Een belangrijke conclusie in het in 2012 verschenen Woon- en leefbaarheidsplan Oost- Groningen, was dat goed onderwijs en dan vooral primair onderwijs voor de woon- en leefkwaliteit in een gebied van grote betekenis is. Het gestaag teruglopend leerlingental plaatst het onderwijs voor belangrijke keuzes. Voor een gezonde toekomst van het basisonderwijs in Oost-Groningen is afstemming en samenwerking op regionaal niveau noodzakelijk. Met het doel te onderzoeken hoe deze samenwerking vorm zou kunnen krijgen zijn de schoolbesturen in Oost-Groningen in 2013 met elkaar in gesprek gegaan. In verkennend en verdiepend onderzoek is een basis gelegd voor een ontwikkelmodel (Blauwdruk) waarmee de verdere samenwerking vorm zou kunnen krijgen. Alvorens te besluiten om met de concrete uitwerking van de Blauwdruk te starten, hebben betrokken schoolbesturen besloten hun achterbannen te raadplegen. De besturen hechten eraan dat iedereen die bij de aanstaande besluitvorming betrokken is, zich een weloverwogen oordeel kan vormen over de voorgestelde ontwikkelingsrichting. Dit document is bedoeld om daarbij behulpzaam te zijn. Het bevat een overzicht van alle tot nu toe genomen stappen en verschenen documenten, met toelichtingen en korte samenvattingen. Dit document, alle verschenen rapporten alsmede andere (achtergrond)informatie kunt u vinden op Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 3

4 Fase 1: Verkenning ( ) Regionaal Woon- en Leefbaarheidsplan Oost-Groningen In 2012 verscheen het Regionaal Woon- en Leefbaarheidsplan Oost-Groningen, met de gezamenlijke visie en plannen van negen gemeenten voor behoud en versterking van de leefbaarheid in Oost-Groningen, mede als antwoord op de krimp in het gebied. Het aantal inwoners loopt gestaag terug, waarbij bovendien door het vertrekoverschot van jongeren het aandeel kinderen nog eens extra afneemt en scholen (steeds) minder leerlingen krijgen. Als scholen te klein worden, kunnen er problemen ontstaan; onderwijskundig en financieel. Een belangrijke conclusie in het Woon- en leefbaarheidsplan was dat goed onderwijs en dan vooral primair onderwijs voor de woon- en leefkwaliteit in een gebied van grote betekenis is. Vanzelfsprekend is het onderwijsveld zich hiervan al geruime tijd bewust en wordt er in veel plaatsen al het nodige gedaan en samengewerkt. Voor een gezonde toekomst van het basisonderwijs in Oost-Groningen op wat langere termijn is echter ook afstemming en samenwerking op regionaal niveau noodzakelijk. In november 2012 vond een regionale werkconferentie plaats over de toekomst van het primair onderwijs tussen de gemeenten en de onderwijsorganisaties. Begin 2013 zijn de vier grote schoolbesturen (OPRON, SOOOG, VCO en Scholengroep Perspectief) bij elkaar gekomen. De noodzaak voor verdergaande regionale samenwerking werd daarbij breed gedeeld. Tegelijk werd en wordt sterk gehecht aan een pluriform onderwijsaanbod en een herkenbare eigen identiteit. De vraag was dus of er een vorm van regionale samenwerking zou kunnen komen, die aan deze belangrijke uitgangspunten recht zou doen. Aan bureau KAW uit Groningen is opdracht gegeven voor een verkenningsonderzoek. Het Regionaal Woon- en Leefbaarheidsplan Oost-Groningen kunt u lezen of downloaden op * Vanaf half juni Verkenningsonderzoek Hieronder een samenvatting van de belangrijkste bevindingen en conclusies uit het verkenningsonderzoek. Leerlingen en scholen In de zeven gemeenten staan momenteel (eind 2012) 91 basisscholen met in totaal bijna leerlingen (exclusief de 3 basisscholen voor speciaal onderwijs die in dit onderzoek verder buiten beschouwing blijven). In de periode daalt het aantal leerlingen gemiddeld met 3% per jaar. In 2015 ligt het aantal leerlingen gemiddeld 11% lager dan in In de komende jaren zet de daling gestaag voort, met ongeveer leerlingen per jaar. (Te) kleine scholen Als scholen (te) klein worden, leidt dat tot onderwijskundige en financiële risico's. Over Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 4

5 het algemeen worden combinatieklassen van meer dan twee jaargroepen onderwijskundig als minder wenselijk beschouwd. Dit leidt tot een minimale omvang van ca 80 leerlingen (4 combinatiegroepen van 20 ll). Een school met 80 leerlingen blijft echter nog altijd klein, zowel voor de leerlingen als voor de medewerkers. Hoe groot (of klein) een school moet (of mag) zijn blijft arbitrair. In de discussie over de minimale/optimale schoolgrootte spelen allerlei factoren: onderwijskundige, identiteit-gerelateerde, sociaal-pedagogische, organisatorische, personele, financiële en wettelijke. Wat in een concrete situatie door betrokkenen als beste keus wordt beschouwd, hangt af niet alleen af van deze factoren op zich, maar ook van hoeveel belang betrokkenen er in de specifieke lokale context aan hechten. De Staatssecretaris heeft na een eerste verkenning met de Cie. van Onderwijs besloten om geen getalscriterium voor het begrip klein/groot te hanteren. Samenwerking / samenvoeging Op basis van prognoses (2012) van de leerlingenaantallen per school en een minimale omvang van 100 leerlingen per school zijn er in de regio 26 scholen waar samenwerking binnen vijf jaar opgestart zou moeten zijn. Op 12 daarvan is de samenwerking al in onderzoek. Op middellange termijn (10 15 jaar) komen er nog eens 19 scholen bij. In totaal komt samenwerking dus aan de orde op de helft van alle scholen (45 van de 91). Daarbij gaat het om scholen in de kleine woondorpen, maar ook in de grotere dorpen. Als scholen samengaan, vraagt dat extra aandacht voor het vervoer van huis naar school (openbaar vervoer en informele netwerken van ouders/buren). In het vervolgonderzoek (zie verderop) zijn de prognoses per schoollocatie volgens verschillende scenario's nauwkeuriger doorgerekend. Bestuursstructuur Samenwerken (en eventueel samenvoegen) is bestuurlijk eenvoudig als beide scholen onder hetzelfde schoolbestuur vallen. In de meeste gevallen echter zal een beoogde samenwerking/fusie gaan over een openbare en bijzondere school in hetzelfde dorp en moet er dus een nieuwe bestuursstructuur tot stand komen. Het verkenningsonderzoek beschrijft verschillende opties die recht lijken te doen aan de eerder gestelde uitgangspunten. Welke optie de voorkeur verdient, vereist nader onderzoek. Intentieverklaring Op 15 oktober 13 is de Intentieverklaring door de betrokken schoolbesturen ondertekend, als opstap voor de fase van verder onderzoek naar samenwerking. Het Integraal bestuur van Vlagtwedde heeft in het voorjaar van 2014 ook de intentieovereenkomst ondertekend. In oktober 2014 is ook de gemeente Hoogezand-Sappemeer aangesloten. Het volledige verkenningsonderzoek kunt u downloaden op OG.NL Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 5

6 Fase 2: Verdieping (voorjaar 2013) Vervolgonderzoek Doel, vragen en uitgangspunten Het doel van de beoogde samenwerking is optimale voorwaarden te creëren voor goed, pluriform en bereikbaar basisonderwijs in Oost-Groningen. Daarvoor is samenwerken nodig, afgestemd op de specifieke lokale situatie en behoeften. Het vervolgonderzoek richt zich op twee hoofdvragen: 1) Wat is de beste bestuurlijk/juridische vorm? en 2) Om welke concrete scholen(locaties) gaat het en op welke termijn? De antwoorden moeten aansluiten op de gestelde uitgangspunten en randvoorwaarden: Het doel is behoud van onderwijskwaliteit en een pluriform onderwijsaanbod, met een goede spreiding en (veilige) bereikbaarheid van primair onderwijs. Partijen spreken de ambitie uit om te komen tot één integraal bestuursmodel voor openbaar onderwijs, bijzonder onderwijs en andere onderwijsvormen als middel om het gewenste pluriforme aanbod te blijven aanbieden. Partijen werken op basis van gelijkwaardigheid samen aan algemeen maatschappelijke en levensbeschouwelijke zingeving. Partijen onderzoeken welk bestuursmodel het best past bij de nieuwe samenwerking en welke vraagstukken (juridische, financiële, fiscale of arbeidsrechtelijke) moeten worden opgelost. De intentie is om de gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de samenwerkingsscholen in 2015 te realiseren. Het onderzoek is uitgevoerd door bureau KAW uit Groningen, met inzet van externe adviseurs uit de koepelorganisaties VOZ/ABB en de Besturenraad. Bestuursmodel In twee werksessies met vertegenwoordigers van de vijf onderwijsbesturen en de provincie zijn de vragen over het bestuursmodel verkend en verdiept. Er is ook gesproken met het ministerie van OCW. In maart 2014 is door de onderzoekers een concept-notitie aan de deelnemende partijen voorgelegd en met hen besproken. Dat heeft geleid tot een notitie over twee verschillende bestuursmodellen, die door de schoolbesturen aan hun achterban is toegezonden: Model 1: Alle besturen fuseren tot één nieuw veelkleurig bestuur, waaronder alle afzonderlijke scholen (openbaar, bijzonder, samenwerkingsscholen) komen te ressorteren. Model 2: De huidige besturen blijven bestaan, maar richten een gezamenlijke holding op, waaraan zij nader te bepalen en gefaseerd taken en bevoegdheden overdragen. Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 6

7 Holding Schoolb estuur samenw erkingss cholen Stichting Openba ar Primair Onderwi js Gemeen te Vlagtwe dde St. Openba ar Onderwi js Oost Groning en VCO Middenen Oost Groning en Scholen groep Perspec tief De bestaande en nieuwe samenwerkingsscholen komen onder een nieuw te vormen bestuur. Bestaande besturen en het nieuwe samenwerkingsscholen-bestuur zijn gelijkwaardige dochters van de moeder-holding. Op basis van de reacties uit de achterban, het ministerie van OCW en de provincie is geconcludeerd dat het tweede model in deze fase op het meeste draagvlak kan rekenen. Daarom is besloten het 'holdingmodel' verder uit te werken. Scenario's schoollocaties Het tweede spoor in het vervolgonderzoek betrof een nauwkeuriger doorrekening van de leerlingprognoses per school en welke scholen mogelijk zouden moeten worden samengevoegd met een school in de buurt, tot (meestal) een nieuwe samenwerkingsschool. De toekomstverkenning is gedaan op basis van twee scenario's: 1) EEN ONDERGRENS VAN 80 LEERLINGEN PER SCHOOL Deze grens betreft een kwalitatieve ondergrens van 4 combigroepen met 20 leerlingen. In dit scenario daalt het aantal scholen van 91 tot 57 in ) EEN ONDERGRENS VAN 200 LEERLINGEN PER SCHOOL Deze grens kent een financiële achtergrond. Scholen boven 200 leerlingen kunnen zelfstandig een sluitende exploitatie draaien. In dit scenario daalt het aantal scholen van 91 tot 35 in 2023 NB: deze scenario's zijn nadrukkelijk niet bedoeld om per school te bepalen wanneer er iets zou moeten gebeuren, maar uitsluitend om een beeld te krijgen van de aard en omvang van de opgaven die er op ons af komen. In alle gevallen zullen er oplossingen op maat gevonden moeten worden. KOSTEN SCHOOLGEBOUWEN Zelfstandig blijven of samengaan heeft direct gevolgen voor de huisvestingskosten, die samenhangen met het aantal en de kwaliteit van de schoolgebouwen. Bij kleine scholen zijn de huisvestingskosten (relatief) vaak hoog. Dat heeft te maken met een sub-optimaal gebruik van het (grote) gebouw. Ook zijn veel van de bestaande scholen slecht geïsoleerd, Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 7

8 met hoge energiekosten tot gevolg. Bij fusie/samenvoegen zal soms nieuwbouw nodig of verstandig zijn. Of verbouw en renovatie. Tegenover die investeringen staat dat een modern energiezuinig en efficiënt gebruikt gebouw in het gebruik goedkoper is. Complicerend is dat het schoolbestuur verantwoordelijk is voor de exploitatie van de gebouwen (inclkusief energielasten) en de gemeente voor de het gebouw op zich (dus ook voor de energiezuinigheid ervan). Via diverse rekenmodellen zijn de kosten voor de verschillende scenario's in beeld gebracht. In onderstaand diagram ziet u de resultaten samengevat. Bron: Eindrapportage Vervolgonderzoek Primair onderwijs Oost-Groningen; p 15. Conclusies en vervolg Het bestuursmodel holding-dochters past bij de uitgangspunten. Voor dit model is het breedste draagvlak. Alvorens iets te kunnen besluiten, moet het model verder worden uitgewerkt. In het scenario's 80+ daalt het aantal scholen van 91 tot 57 in 2023 In het scenario's 200+ daalt het aantal scholen van 91 tot 35 in 2023 De berekeningen laten zien dat bij opschaling in beide scenario's de totale huisvestingskosten afnemen Het vervolgonderzoek heeft laten zien dat samenwerking mogelijk is en goede voorwaarden kan creëren voor behoud van een kwalitatief en pluriform onderwijsaanbod, binnen de gebruikelijke financiële kaders. Nogmaals moet worden benadrukt dat de geschetste ontwikkelingen en scenario's niet zijn bedoeld om in concrete situaties beslissingen te nemen over de toekomst van scholen. Dat zal steeds van geval tot geval in de specifieke lokale omstandigheden gebeuren. Doel van Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 8

9 de de uitgevoerde onderzoeken en verkenningen is om een betrouwbaar inzicht te krijgen in de aard en omvang van de opgaven die op ons af komen en de contouren van een samenwerkingsvorm te ontwikkelen waarin we die opgaven op een goede manier gezamenlijk kunnen aanpakken. Om nu concrete vervolgstappen te kunnen zetten is het wenselijk dat het beoogde bestuursmodel juridisch verder wordt uitgewerkt. In oktober 2014 is aan KAW gevraagd dit in gang te zetten. Het volledige vervolgonderzoek (Eindrapportage Vervolgonderzoek Primair onderwijs Oost-Groningen) kunt u lezen of downloaden op Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 9

10 Fase 3: Onderzoek Holding (najaar 2014-februari 2015) Blauwdruk Holding In oktober 2014 zijn KAW, adviesbureau Penta Rho en Brussee Lindeboom Advocaten gevraagd nader onderzoek te doen naar de holding als bestuursvorm en hiervoor een 'blauwdruk' te maken. Na presentatie en bespreking van een 'ruwe schets' op een informatiebijeenkomst in januari 2015, is in februari de blauwdruk van de holding, inclusief aanbevelingen en uitwerkingen, opgeleverd en door de stuurgroep vastgesteld. Penta Rho (Apeldoorn) is een adviesbureau voor maatschappelijke organisaties en adviseert en begeleidt op het vlak van organisatie en huisvesting. Brussee Lindeboom Advocaten (Den Haag) is een in onderwijsrecht gespecialiseerd advocatenkantoor. Kernpunten 1. De besturen kiezen voor samenwerking op basis van gelijkwaardigheid, wederkerig respect en onderling vertrouwen, waarbij ieder zijn eigenheid, identiteit en zeggenschap behoudt. Slechts waar een zekere doorzettingsmacht noodzakelijkerwijs aan de orde moet zijn zal zeggenschap met de nodige waarborgen (moeten) worden overgedragen. 2. Met een holding zijn de rol en verantwoordelijkheden van de besturen geregeld, zijn de onderlinge rechten en plichten ingebed in een heldere structuur en is een basis gelegd voor een niet- vrijblijvende gezamenlijke regierol ten aanzien van het onderwijsaanbod in de regio. Daarmee is de positie van toekomstige samenwerkingsscholen met behoud van gelijkwaardigheid en identiteit en autonomie voor de schoolbesturen geborgd en verankerd. 3. De moederorganisatie (de holding) wordt een stichting. Via de statuten worden democratisch bestuur, werkwijze en inrichting geregeld. 4. De holding heeft als hoofddoelstelling het gezamenlijk borgen van een pluriform onderwijsaanbod in de regio. Een tweede doel is samen te werken op facilitair en ondersteunend gebied. Deze facilitaire samenwerking is op basis van vrijwilligheid. Schoolbesturen zijn niet gehouden eraan deel te nemen. Het model biedt de mogelijkheid om de samenwerking gaandeweg te laten groeien. 5. De deelnemende besturen participeren en acteren in het holdingbestuur op voet van gelijkheid. Besluitvorming geschiedt op basis van one man one vote. 6. In de nieuwe vorm van samenwerking moet vertrouwen ontstaan en groeien. Daarom zal in het begin de eerste twee jaar worden gewerkt met besluitvorming op van basis consensus (unanimiteit). Na evaluatie van deze samenwerking beoordelen de deelnemers of, op welke terreinen en hoe kan worden overgestapt naar besluitvorming op basis van een meerderheidsstandpunt. 7. De statutaire doelstellingen van de holding worden uitgewerkt in concrete taken en bevoegdheden. Te denken valt aan: Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 10

11 organiseren van een adequate overlegstructuur; stimuleren van de totstandkoming van samenwerkingsscholen (waar nodig voor handhaving van een pluriform onderwijsaanbod). ondersteunen van aan de holding gelieerde scholen en schoolbesturen op het terrein van bedrijfsvoering en facilitaire voorzieningen; bundelen van de expertise, op verzoek ontwikkelen/treffen van producten, voorzieningen en processen. Welke taken en bevoegdheden de holding daadwerkelijk krijgt en op welk moment, hangt sterk af van wat schoolbesturen noodzakelijk, wenselijk en haalbaar vinden. 8. De holding heeft geen directe zeggenschap over de (school)besturen. Daarvan is alleen sprake voor zover dit in de statuten van de deelnemende schoolbesturen wordt opgenomen. Schoolbesturen behouden dus hun autonomie, behalve waar en voor zover zij daar zelf afstand van doen. 9. Schoolbesturen beogen de huidige en nieuw tot stand te brengen samenwerkingsscholen onder te brengen bij een nieuw op te richten 'samenwerkingsschoolbestuur', dat naast de andere besturen een gelijkwaardige positie heeft in de holding. 10. Samenwerkingsscholen krijgen een eigen identiteitscommissie. Daarmee zal de school een zekere zelfstandigheid krijgen ten opzichte van de Holding en de oorspronkelijke schoolbesturen. 11. Als een schoolbestuur de holding wil verlaten dan kan dat. Hiervoor komt een 'optingoutregeling'. De volledige tekst van de Blauwdruk, inclusief bijlagen en toelichtingen, kunt u lezen of downloaden op Van Blauwdruk naar realisatie Nu de blauwdruk er ligt, acht de stuurgroep het moment gekomen de betrokken schoolbesturen uit te nodigen formeel een besluit nemen of ze willen toetreden tot de holding, zoals in de blauwdruk beschreven. Ieder schoolbestuur moet hierbij zijn eigen afweging maken. Hiervoor organiseren zij binnen hun organisaties elk een eigen informatie-, discussie- en besluitvormingstraject. Bij voldoende draagvlak kunnen dan de volgende stappen worden gezet: 1. Uitwerken van de principe-besluiten in documenten [augustus 2015 juni 2016] Statutaire vormgeving Taken- en bevoegdheden van de holdingmaatschappij Besluitvorming Toezicht- en medezeggenschap 2. Definitieve interne besluitvorming op basis van deze documenten [juni 2016] 3. Het daadwerkelijk aangaan van de overeenkomsten door de deelnemende besturen [m.i.v. schooljaar ] Samenwerking Primair Onderwijs Oost-Groningen Beschrijving proces en documenten 11