AB 05-03-2013 WATERSCHAPSBLAD 2012, NUMMER 09 BIJL.: DIV Agendapunt: 9 Sittard, 19 februari 2013 AAN HET ALGEMEEN BESTUUR Onderwerp: Evaluatie project TAX-i Voorstel Bespreken Toelichting Zoals bekend is recentelijk in Unieverband het project TAX-i geëvalueerd. In dit verband heeft u per e-mailbericht van 29 november 2012 al het evaluatierapport van Twynstra Gudde, de aanbiedingsbrief van de ad hoc commissie en de oplegnotitie van de Unie van Waterschappen omtrent een en ander voor de Ledenvergadering van 14 december 2012 ontvangen. De desbetreffende stukken zijn u recentelijk met de vergaderstukken voor de commissies nogmaals toegezonden. Per e-mailbericht van 10 januari 2013 bent u beknopt geïnformeerd over het besprokene in de Ledenvergadering van 14 december 2012, alsmede over het besprokene in de vergadering van het algemeen bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Het Waterschapshuis op 17 december 2012 over de vorming van HWH 2.0 en de transitie van Stichting HWH naar Gemeenschappelijke Regeling HWH. Besloten is de transitie van Stichting HWH naar Gemeenschappelijke Regeling HWH 1.0 nu te doen plaatsvinden in de meest minimale vorm met benoeming van een dagelijks bestuur, inclusief overgang personeel. Tevens is besloten direct te starten met het ontwerp van HWH 2.0, waartoe een stuurgroep is geformeerd. Ook het e-mailbericht van 10 januari 2013 is u met de vergaderstukken voor de commissies nogmaals toegezonden. De ad hoc commissie Evaluatie TAX-i ziet op basis van de opgedane ervaringen in zijn algemeenheid een belangrijke les voor de toekomst ten aanzien van samenwerkingsprojecten. Teneinde niet opnieuw in de knel te komen bij ICT-projecten, is het naar het oordeel van de ad hoc commissie zaak om voor de toekomst randvoorwaarden te creëren en uitgangspunten te formuleren waaraan ICT-projecten moeten voldoen. Twynstra Gudde heeft in haar onderzoeksrapport een aantal aanbevelingen gedaan, die naar de mening van de ad hoc commissie met de nodige urgentie moeten worden opgepakt. 130346/WIJ 1/2
In dit verband volstaan wij kortheidshalve met een verwijzing naar de reeds in uw bezit zijnde stukken. Commissieadvies De evaluatie van het project TAX-i is recentelijk onderwerp van bespreking geweest in de commissie Algemeen Bestuurlijke Aangelegenheden. In algemene zin is de commissie van mening dat organisatie en bestuur lering moeten trekken uit dit project. In deze context ontspon zich in de commissie een discussie over toekomstig te nemen maatregelen. Afgesproken werd, dat er voor de volgende commissievergadering een heldere notitie zal worden geagendeerd omtrent Het Waterschapshuis, waarin wordt ingegaan op de navolgende aspecten: - Wat is de positie van Het Waterschapshuis? - Wat doet Het Waterschapshuis voor WRO en wat levert het op? - Welke risico s zijn er bij de verschillende projecten? - Welke beslissingen worden ambtelijk, danwel bestuurlijk afgedaan? - Moet WRO binnen de Gemeenschappelijke Regeling Het Waterschapshuis blijven? - Stand van zaken omtrent IRIS. De commissie heeft geadviseerd de evaluatie van het project TAX-i ter bespreking te agenderen voor het algemeen bestuur. Voorstel Wij stellen u voor de evaluatie van het project TAX-i te bespreken. Het dagelijks bestuur, de secretaris/directeur, de voorzitter, ing. J.M.G. In den Kleef dr. J.J. Schrijen 130346/WIJ 2/2
j.tinnemans@overmaas.nl Van: e.wijnands@overmaas.nl namens bestuursondersteuning Verzonden: donderdag 29 november 2012 16:00 Aan: A.A. Veder (aartveder@xs4all.nl); A.M.C. Nusteling (m.nusteling@home.nl); A. P. Resoort (fam.resoorta-c@hetnet.nl); c.lebens@overmaas.nl; C. H. J. M. Lebens (c.lebens@ziggo.nl); T.J.G.M. Hanssen (hanssen.th@gmail.com); E.A. Sabel (sabel@home.nl); E.H.M. Vanderheijden-Knops (evanderheijden@kleinkullen.com); F.M.M.U. Wijnen-Kivit (ursulawijnen@hetnet.nl); G.J.H.M. Wagemans (g.wagemans@home.nl); G.J.H.M. Wagemans (ger.wagemans@chemelot.com); G.J.O.W. Vanhommerig (g.vanhommerig@kpnplanet.nl); h.hartmann@overmaas.nl; H.M.G. Hartmann (henny.hartmann@planet.nl); H.H.F. Lambie (heinlambie@agroconnect.nl); H. W. M. Salden (huubsalden@home.nl); I.F.M. Roebroek-Keulers (e.roebroek@planet.nl); j.vanderlinden@overmaas.nl; J.H.J. van der Linden (eyserhof@hotmail.com); J.C.L. Aelen (j.aelen@home.nl); J.S.E. Van Wersch (j.van.wersch@planet.nl); J.S.E. Van Wersch (j.s.e.wersch@wm.rabobank.nl); K. Adema (kademasr@home.nl); l.dohmen@overmaas.nl; L.H. Dohmen (l.h.dohmen@hetnet.nl); L.H. Dohmen (l.h.dohmen@home.nl); M.A.T.M. Bouts (mibouts@hetnet.nl); M.A.T.M. Bouts (m.bouts@wolterendros.nl); M.A.T.M. Bouts (mibouts@gmail.com); M.H.A.M. Belgers (t.belgers@home.nl); P.J.A.M. Wolters (pjamwolters@ziggo.nl); P.L.J.M. Limpens (p_limpens@hotmail.com); r.sleijpen@overmaas.nl; R.L.M. Sleijpen M.B.A. (r.sleijpen1 @kpnplanet.nl); W.L. Uitterhoeve (walter.uitterhoeve@gmail.com) CC: j.schrijen@overmaas.nl; j.indenkleef@overmaas.nl; m.leenders@overmaas.nl Onderwerp: Evaluatie project TAX-i Bijlagen: LV40b.pdf; LV40c.pdf; LV40a.doc AAN DE LEDEN VAN HET ALGEMEEN BESTUUR Geachte dames en heren, Zoals bekend is in de afgelopen periode in Unieverband het project TAX-i geëvalueerd. Daarvoor heeft het Uniebestuur de ad hoc commissie Evaluatie TAX-i in het leven geroepen, onder voorzitter van de heer J.J. Schrijen. Voor de feitelijke uitvoering van de evaluatie is Twynstra Gudde ingeschakeld. Op 9 november 2012 heeft de commissie het onderzoeksrapport van Twynstra Gudde, samen met haar bevindingen, aangeboden aan een afvaardiging van het Uniebestuur. In de ledenvergadering van 14 december 2012 zal de commissie het rapport en haar bevindingen toelichten. Vervolgens zal het Uniebestuur melden wat zij van de uitkomsten van de evaluatie vindt. Aansluitend is het woord aan de leden-waterschappen om een eerste reactie te geven op de uitkomsten van de uitgevoerde evaluatie. Tenslotte zal het Uniebestuur het evaluatierapport en de bevindingen van de commissie aanbieden aan het Stichtingsbestuur van Het Waterschapshuis. Het Stichtingsbestuur zal dan aangeven hoe de vervolgprocedure er uitziet. Daarna hebben de waterschappen enige tijd om een en ander in eigen huis (met het AB) te bespreken. 1
In de vergadering van het dagelijks bestuur van 18 december 2012 zal de evaluatie van het project TAX-i onderwerp van bespreking zijn. Mede op basis van het besprokene in de ledenvergadering zal dan tevens de verdere procedure van behandeling in commissies en/of AB worden bepaald. Te zijner tijd zult u nader hierover worden geïnformeerd. Vooruitlopend daarop treft u alvast ter informatie hierbij aan: het evaluatierapport van Twynstra Gudde; de aanbiedingsbrief van de ad hoc commissie; de oplegnotitie van de Unie van waterschappen voor de ledenvergadering van 14 december 2012. Met vriendelijke groet, De secretaris/directeur, Ing. J.M.G. In den Kleef 2
Evaluatieonderzoek TAX-i Unie van Waterschappen 6 november 2012
Evaluatieonderzoek TAX-i Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl Unie van Waterschappen drs. M. Blekemolen ir. P.G. Schwarz drs. J.W. Westerweel Amersfoort, 6 november 2012
Inhoudsopgave 1 Inleiding 1 1.1 Aanleiding evaluatie 1 1.2 Opdracht aan Twynstra Gudde 1 1.3 Aanpak en verantwoording 2 1.4 Leeswijzer 3 1.5 Bijdragen 3 2 TAX-i: projectverloop op hoofdlijnen 4 2.1 Voorgeschiedenis 4 2.2 Project TAX-i 5 2.3 Beëindiging TAX-i 6 3 Analyse en conclusies 8 3.1 Doelen stellen 8 3.2 Organiseren 9 3.2.1 Strategie 10 3.2.2 Bestuurlijke aansturing 13 3.2.3 Projectorganisatie TAX-i 14 3.2.4 Projectorganisatie opdrachtnemer 17 3.3 Realiseren 20 3.4 Conclusies 21 4 Aanbevelingen voor ICT-samenwerking 24 4.1 Reflectie op samenwerkingsverbanden waterschappen 24 4.2 Aanbevelingen voor samenwerking op ICT-gebied 25 4.3 Aanbevelingen aanpak grote ICT-projecten 27 Bijlagen 1. Analysekader en onderzoeksvragen 2. Geïnterviewden en bij verificatie betrokkenen 3. Tijdlijn TAX-i 4. Lijst van afkortingen
1 Inleiding 1.1 Aanleiding evaluatie Stichting Het Waterschapshuis (HWH) startte in 2007 het project TAX-i, gericht op het realiseren van een gemeenschappelijk informatiesysteem voor belastingen. Het project TAX-i heeft niet geleid tot een werkend systeem. Ondanks herhaalde bijsturing en het herhaald naar achteren schuiven van de opleverdatum werd het doel, een werkend informatiesysteem voor belastingen als beoogd niet bereikt. In november 2011 is daarom uiteindelijk door HWH het project onverrichter zake beëindigd. Het bestuur van de stichting Het Waterschapshuis heeft aan het Uniebestuur gevraagd het project TAX-i te evalueren. Het Uniebestuur is op dat verzoek ingegaan. 1.2 Opdracht aan Twynstra Gudde Twynstra Gudde is gevraagd een evaluatie uit te voeren naar het verloop van het project TAX-i. De evaluatie is niet gericht op het in detail reconstrueren van de geschiedenis van TAX-i, maar op het verloop op hoofdlijnen en op de organisatie en governance (bestuur) in het bijzonder. De hoofdvragen van de evaluatie zijn: - Hoe is het project TAX-i georganiseerd en op hoofdlijnen verlopen? - Welke factoren (met focus op organisatorische en bestuurlijke/governance factoren) zijn bepalend geweest voor de uitkomsten van TAX-i? - Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor toekomstige samenwerkingsprojecten van waterschappen? Doel van de evaluatie is tweeledig - Een leerdoel: leren van de opgedane ervaringen om bij nieuwe samenwerkingsopgaven van de waterschappen tot een doeltreffender governance en organisatie van de samenwerking te kunnen komen. - Een verantwoordingsdoel: verantwoording afleggen over het verloop van het project TAX-i Voor de evaluatie van het project TAX-i is een bestuurlijke ad hoc commissie ingesteld, onder leiding van dr. J.J. Schrijen (voorzitter Waterschap Roer en Overmaas), ir. P.A.E. van Erkelens (dijkgraaf Wetterskip Fryslân), A. Fernhout RA (dagelijks bestuurslid Waterschap Rivierenland), mr. J.H. Oosters (dijkgraaf Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard), W. Stegeman (dagelijks bestuurslid Waterschap Regge en Dinkel) en mr. W.J. Wensink (Unie van Waterschappen - secretaris). 1/28
De commissie had als taak zorg te dragen voor de bewaking van de voortgang en kwaliteit van het evaluatieproces. Verder heeft de commissie als taak om, op basis van de door Twynstra Gudde onafhankelijk uitgevoerde evaluatie, een eigen bestuurlijk advies op te stellen met conclusies en aanbevelingen. Dit bestuurlijk advies is een verantwoordelijkheid van de commissie, niet van Twynstra Gudde. 1.3 Aanpak en verantwoording De evaluatie TAX-i is uitgevoerd op basis van de volgende stappen. Stap 1: Opstellen onderzoeksvragen en analysekader Bij het opstellen van de onderzoeksvragen en het analysemodel is gebruik gemaakt van het DOR-model. Dit model onderscheidt drie met elkaar samenhangende hoofdprocessen in een organisatie: Doelen stellen, Organiseren en Realiseren. Zo kunnen de aspecten van organiseren systematisch in samenhang in beeld gebracht worden. Op basis van het DOR-model, het onderzoek Lessen uit ICT-projecten bij de overheid van de Algemene Rekenkamer en het beleidskader voor grote ICT-projecten dat het Rijk mede in reactie hierop heeft geformuleerd, is een analysekader uitgewerkt. Op basis hiervan zijn onderzoeksvragen geformuleerd. Het analysekader en de onderzoeksvragen zijn vastgesteld door de commissie en opgenomen in bijlage 1. Stap 2: Documentenanalyse Vanuit HWH zijn alle relevante documenten gedeeld met het projectteam. Op basis van een analyse van deze documenten is het verloop van TAX-i op hoofdlijnen gereconstrueerd. Verschillende uitgebreide reconstructies die reeds verricht waren zijn als basis gebruikt. Vervolgens zijn documenten geraadpleegd om de door HWH opgestelde reconstructie te verifiëren en meer inzicht te krijgen in bepaalde details. Stap 3: interviews Vervolgens, en deels parallel aan de documentenanalyse, zijn interviews gehouden met direct bij TAX-i betrokkenen, zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Ook opdrachtnemer Logica CMG is geïnterviewd. Een lijst van geïnterviewden is opgenomen in bijlage 2. Van de interviews zijn verslagen opgesteld, welke ter verificatie zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Stap 4: Analyse en formuleren conclusies en aanbevelingen Aan de hand van het analysekader is de verzamelde informatie geanalyseerd en zijn voorlopige conclusies en aanbevelingen geformuleerd. De voorlopige bevindingen en conclusies zijn besproken met de commissie. Stap 5: Verificatie bevindingen De bevindingen op basis van documentanalyse en de interviews zijn in de vorm van een concepteindrapportage besproken met de commissie en bovendien ter 2/28
verificatie besproken met direct bij het project TAX-i betrokkenen. Het doel daarvan was tweeledig: 1. het controleren van de bevindingen en analyse op feitelijke onjuistheden 2. het vergroten van het draagvlak voor de resultaten van het onderzoek. In de verificatiegesprekken kan toegelicht worden op basis waarvan de onderzoekers bepaalde conclusies verbinden aan hun bevindingen. De conclusies van het onderzoek blijven daarbij de verantwoordelijkheid van de onafhankelijke onderzoekers. De verificatie vond plaats met direct betrokkenen van HWH op ambtelijk niveau, met direct betrokken bestuurders van HWH en met Logica. De bij de verificatie betrokkenen zijn opgenomen in bijlage 2. Stap 6: eindrapport Op basis van stap 4 en 5 is een eindconcept van het rapport opgesteld. Dit finale concept is in laatste ronde voorgelegd aan de ad hoc commissie Evaluatie TAX-i. Na verwerking van opmerkingen heeft Twynstra Gudde het rapport definitief vastgesteld. 1.4 Leeswijzer Deze rapportage kent de volgende opbouw: Hoofdstuk 2 beschrijft het verloop van het project TAX-i op hoofdlijnen. Hiermee wordt de eerste hoofdvraag van het onderzoek beantwoord. Hoofdstuk 3 bevat een analyse van het project, alsmede de conclusies. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de tweede hoofdvraag, welke factoren (met focus op organisatorische en bestuurlijke/governance factoren) bepalend zijn geweest voor de uitkomsten van TAX-i. Hoofdstuk 4 bevat de aanbevelingen die uit deze evaluatie voortvloeien. De focus ligt op de vraag welke lessen voor toekomstige samenwerkingsprojecten van waterschappen uit de evaluatie van het project TAX-i kunnen worden getrokken, de derde hoofdvraag. 1.5 Bijdragen Ing. E.J. van Capelleveen heeft advies uitgebracht met betrekking tot de ICTdimensie van dit rapport en dr. E.A.P. Kaats heeft advies uitgebracht over de aanbevelingen met betrekking tot samenwerking tussen waterschappen. 3/28
2 TAX-i: projectverloop op hoofdlijnen In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens de voorgeschiedenis, het projectverloop en de beëindiging van het project TAX-i op hoofdlijnen beschreven. Een uitgebreide tijdlijn is opgenomen in bijlage 3. 2.1 Voorgeschiedenis Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Bekostiging van het regionale waterbeheer (IBO-Water) uit 2004 concludeerde dat door samenwerking en stroomlijning van processen en informatiesystemen aanzienlijke kostenbesparingen mogelijk waren. Dit vormde begin 2005 voor de Unie van Waterschappen (UvW) de aanleiding voor de instelling van een werkgroep voor het doen van aanbevelingen voor verdere samenwerking op belastinggebied. Uit een business case Belastingen (2005) bleek een gezamenlijk belastingsysteem tot een jaarlijkse besparing van bijna 6 miljoen voor de waterschappen te kunnen leiden. 1 Het Waterschapshuis (HWH) werd eind 2005 opgericht als regie-, beheer- en uitvoeringsorganisatie op het gebied van digitale informatievoorziening van de waterschappen. Begin 2006 besloten de waterschappen dat binnen HWH ook op het gebied van belastingen voortvarend gewerkt moest worden aan de samenwerking van de waterschappen. Op basis van een analyse van een expertgroep belastingen gaven de waterschappen in september 2006 aan mee te willen werken aan het initiatief m.b.t. een belastingapplicatie en de aansluiting op de basisregistraties. Het gezamenlijke systeem zou allereerst kostenbesparend zijn voor de waterschappen. De ambitie was dat het systeem in de toekomst vanuit de waterschappen ook voor andere overheden gebruikt zou kunnen worden. Zo zouden bijvoorbeeld gemeenten binnen samenwerkingsverbanden met waterschappen gebruik kunnen maken van het systeem. Daarnaast hadden de waterschappen met de ontwikkeling van een dergelijk systeem de ambitie om de afhankelijkheid van de grote softwareleveranciers te verminderen. 1 Softwarekosten per jaar bij het consolideren van de bestaande situatie waren berekend op M 10,4 per jaar en M 1,3 eenmalig. Softwarekosten voor een nieuw belastingsysteem via HWH werden geraamd op M 4,6 per jaar en M 2 eenmalig. 4/28
Doelstelling was dat het systeem op 1 januari 2009 in gebruik genomen kon worden door de eerste waterschappen. In totaal besloten 24 van de 26 waterschappen om deel te nemen aan het totale project. 2 2.2 Project TAX-i De instelling van de projectorganisatie en stuurgroepen (later de begeleidingscommissie) in januari 2007 vormde de daadwerkelijke start van het project TAX-i. Via een Europese aanbesteding is een gemeenschappelijk informatiesysteem voor het heffen en innen van belastingen (UBS), een gemeenschappelijke waterschapsdatabase (WDB) voor het ontsluiten, opslaan en verrijken van relevante gegevens uit de basisregistraties en een tool voor de communicatie tussen deze twee deelsystemen (ESB) aanbesteed. Logica won de aanbesteding, met Ordina als onderaannemer. De winnende inschrijving kwam 4,4 miljoen euro hoger uit dan de raming uit de (in 2006 bijgestelde) business case. Ondanks de fors tegenvallende aanbesteding werd de opdracht in november 2007 definitief door het bestuur van HWH gegund. De prijs waartoe wordt aangeboden blijkt te leiden tot een aanzienlijke reductie van de kosten in vergelijking met de indertijd bij de start van HWH opgestelde business case Belastingen, zo meldt de interim-directeur van HWH op 7 september 2007 in een brief aan de besturen van de waterschappen. Bij de projectaanvang is gestart met een blauwdrukfase met intensieve samenwerking in workshops met padvinders (gemandateerde gebruikers) vanuit de waterschappen. De workshops voor het UBS verliepen goed, maar over de WDB ontstonden discussies tussen padvinders en onderaannemer Ordina. Opdrachtgever en opdrachtnemer werden het niet eens over de wijzigingen op een standaardproduct 3. Dit resulteerde in stopzetting van betalingen door HWH en discussie over het op te leveren product. Halverwege 2008 werd na veel discussie meerwerk toegekend en een eerste uitloop op de planning vastgesteld. In de loop van 2008 bleek dat ingebruikname per januari 2009 niet haalbaar was en dat Logica als hoofdaannemer meer tijd nodig had om het systeem te bouwen. De blauwdruk voor de WDB was nog niet vastgesteld. In januari 2009 gaf HWH Logica aan dat er sprake was van verzuim, stelde Logica in gebreke en schortte verdere betalingen op. Het project stond vervolgens stil tot maart 2009. Logica nam na een eigen 2 Hollandse Delta en Rivierenland namen vanwege regionale samenwerking met gemeenten niet deel aan het ontwikkelen van UBS, maar wel aan de ontwikkeling van de WDB. 3 BAS NG, waarop de WDB gebaseerd zou worden. 5/28
audit 4 op de WDB afscheid van Ordina, die als onderaannemer werkte aan de WDB. Na de ingebrekestelling is in onderling overleg tussen HWH en Logica besloten het project door te zetten waarbij de pakketoplossing WDB vervangen zou worden door een maatwerkoplossing, de overheidsdatabase (ODB). Opleverdata zijn diverse malen verder naar achteren geschoven (mei 2009, januari 2010, medio 2010 en vervolgens begin 2011). Er is diverse keren geëscaleerd, in gebreke gesteld en op bestuurlijk niveau gesproken tussen HWH en opdrachtnemer. In december 2010 is Logica niet op het verzoek van HWH ingegaan om de broncodes van UBS en ODB te delen vanuit zijn behoefte een kwaliteitscontrole te laten verrichten door een derde partij. HWH had onvoldoende vertrouwen in de kwaliteit van de broncodes (met name in die van het UBS). Logica wilde wel inzage geven in de broncodes, maar wilde deze niet uit handen geven, omdat het onvoldoende vertrouwen had in de wijze waarop HWH daarmee om zou kunnen gaan. Uiteindelijk bleek dat oplevering in het voorjaar 2011 niet meer haalbaar was. In april 2011 heeft het bestuur van HWH op basis van de analyse van een scenariogroep besloten een externe verkenner aan te stellen met de opdracht te bekijken wat mogelijk is en of daar een deal op te sluiten is. 5 Ondertussen is er steeds minder draagvlak voor het project onder de waterschappen. De verkenner concludeert dat een herstart van UBS en ODB mogelijk lijkt onder voorwaarden. 6 Het komt najaar 2011 ook tot een doorstart op basis van een door HWH en Logica gezamenlijk opgesteld herstartdocument. Kort daarop wordt het project echter definitief beëindigd, omdat er geen vertrouwen meer was dat Logica op een redelijke termijn conform contract zou kunnen leveren en er geen draagvlak meer was bij de waterschappen. De transitie van de stichting HWH naar de GR HWH wordt aangehouden tot er helderheid is over de afwikkeling van TAX-i. 2.3 Beëindiging TAX-i Het project TAX-i is op advies van de Ledenvergadering UvW in november 2011 beëindigd door het bestuur van de stichting HWH. De beëindigingovereenkomst met Logica is in maart 2012 getekend. Het project TAX-i heeft uiteindelijk geen van de beoogde producten opgeleverd. De schade voor de waterschappen bedraagt in totaal 17,2 miljoen euro. Dit bedrag bestaat uit drie componenten: 4 Op de broncodes van de WDB en de onderhoudbaarheid daarvan door Logica. 5 Feitenrelaas TAX-i, HWH, augustus 2011. 6 Notulen Algemeen Bestuur GR HWH, 23 maart 2011. 6/28
- 6,6 miljoen voor de werkzaamheden door Logica - 4,4 miljoen euro voor de projectkosten van Het Waterschapshuis (dit is exclusief de personele inzet vanuit de waterschappen; hiervan is geen overzicht bijgehouden) - 6,2 miljoen euro voor specifiek voor TAX-i gekochte licenties die overigens niet rechtstreeks ten laste kwamen van het project, maar van de exploitatierekening van HWH. 7 7 Met ORACLE is een mantelcontract voor licenties afgesloten vanuit HWH. Het mantelcontract is niet volledig ten behoeve van het project TAX-i afgesloten en vormde daarom geen onderdeel van het project. Het onderdeel applicaties (App s) van de licentieovereenkomst was wel randvoorwaardelijk voor TAX-i en is niet voor andere applicaties gebruikt door de waterschappen. De kosten voor dit onderdeel bedroegen voor 5 jaar in totaal 6,2 miljoen euro. 7/28
3 Analyse en conclusies Zoals te verwachten, bleek bij de interviews dat er veel verschillende belevingen en meningen bestaan met betrekking tot het project TAX-i en de oorzaken van het verloop daarvan. Dit hoofdstuk bevat het beeld dat uit het totaal van de bestudeerde documenten en de interviews oprijst. De analyse van de verzamelde documenten en de interviews is uitgevoerd met behulp van het DOR-model: Doelen stellen, Organiseren en Realiseren. Figuur 1. Het DOR-model 3.1 Doelen stellen Een project begint met het stellen van de doelen. Uit de analyse blijkt dat de doelen van het project TAX-i helder en eenduidig waren: besparing op de perceptiekosten van de waterschappen door verdergaande samenwerking en automatisering van de werkprocessen voor de heffing en inning van belastingen het reduceren van de afhankelijkheid van de commerciële leveranciers van verschillende bij de waterschappen in gebruik zijnde softwarepakketten hiervoor (beperken van vendor lock-in) het kunnen benutten van verdere besparingsmogelijkheden op de heffing en inning van belastingen door samenwerking en integratie van processen met gemeenten en drinkwaterbedrijven efficiënt en effectief kunnen voldoen aan de nieuwe regelgeving op het gebied van de basisregistraties. 8/28
Het project raakte impliciet in toenemende mate belast met nevendoelen, het aantonen van succesvolle samenwerking tussen de waterschappen en het bestaansrecht van HWH. TAX-i was hét beeldbepalende project van de nieuwe, pas gestarte organisatie HWH die zich nog moest bewijzen. Betrokkenen waren bevreesd dat een mislukking van TAX-i tevens het einde van HWH zou kunnen inluiden, terwijl HWH door hen juist werd gezien als een belangrijke sprong in de samenwerking van de waterschappen. Deze ambitie verklaart mede waarom kritische geluiden tijdens het project TAX-i bij stichtingsbestuur en projectorganisatie niet altijd voldoende aandacht kregen en waarom na elke impasse in het project er toch op voortgang werd gestuurd. TAX-i moest en zou een succes worden. Twijfel die aanleiding had kunnen geven tot een grondiger heroverweging, werd systematisch te snel terzijde geschoven. 3.2 Organiseren Doelen worden bereikt door te organiseren en vervolgens met de gevormde organisatie te realiseren. Organiseren kent de aspecten strategie, structuur, managementstijl, systemen, personeel en cultuur. Al deze aspecten zijn van belang voor een goede organisatie. In ons onderzoek hebben wij deze aspecten systematisch onderzocht. Deze rapportage geeft de resultaten daarvan echter niet per aspect weer, omdat dat zou leiden tot een gefragmenteerd beeld en het grotere plaatje met overzicht over aspecten in samenhang onduidelijk blijft. Wij hebben daarom gekozen voor de volgende wijze van presenteren: Strategie Hier komt aan de orde welke strategische keuzes zijn gemaakt bij de aanpak van het project en welke gevolgen die hebben gehad (zie 3.2.1). Het gaat hier onder meer om de samenwerkingsstrategie en de strategische keuzes bij ontwerp en aanbesteding op het ICT-vlak. Bestuurlijke aansturing Met de bestuurlijke aansturing bedoelen wij de aansturing van het project op bestuurlijk niveau. Hier komt met name de structuur van de besturing van het project aan de orde en welke gevolgen dit had (zie 3.2.2). Projectorganisatie HWH Hier komen in samenhang de inrichting van de projectorganisatie TAX-i (structuur) en de aspecten managementstijl, systemen, personeel en cultuur aan opdrachtgeverzijde aan bod (zie 3.2.3). Projectorganisatie opdrachtnemer Op eenzelfde wijze als bij HWH worden deze aspecten aan opdrachtnemerzijde geanalyseerd (zie 3.2.4). 9/28
3.2.1 Strategie Bij de start van het project is een drietal, deels impliciete, strategische keuzes gemaakt, die van grote invloed zijn geweest op het verloop van het project: 1. Samenwerkingsstrategie De drijvende kracht achter een nieuw, gezamenlijk belastingsysteem, dat uitmondde in het project TAX-i, kwam vooral van de zogenaamde first movers. De first movers waren de waterschappen die gezamenlijk de belastingorganisatie Lococensus hadden opgericht 8 en het waterschap Brabantse Delta. Dit zestal waterschappen had zich aangemeld om als eerste het systeem te implementeren. Deze waterschappen hechtten groot belang aan een nieuw belastingsysteem en zouden het nieuwe systeem als eerste (1 januari 2009) in gebruik nemen. De besturen van de andere waterschappen, de zogenaamde volgers, hielden echter met verschillende redenen afstand. Het bestuur van HWH kreeg voorafgaand aan de daadwerkelijke start van het project TAX-i, niet van alle waterschappen een officiële reactie op de brief met de vraag om medewerking aan het project. Sommige reacties bleven uit en veel waterschappen stelden voorwaarden aan deelname. Daarbij werd het voorbehoud gemaakt dat ieder waterschap zelf kon bepalen wanneer er werd ingestapt. Een deel van de volgers liet het initiatief aan de first movers en heeft bestuurlijk op afstand het project gevolgd om te zijner tijd af te kunnen wegen of en wanneer er ingestapt zou worden. De optelsom over de waterschappen leverde daarmee in werkelijkheid op bestuurlijk niveau een halfhartig commitment aan het project op. Deelname aan een gemeenschappelijk systeem betekent tot op zekere hoogte inleveren van autonomie. De bereidheid daartoe was onvoldoende aanwezig. Invoering van een gemeenschappelijk nieuw belastingsysteem zou grote invloed hebben op de inrichting en afstemming van de werkprocessen en op de organisatie daarvan bij de waterschappen. Een groot, nieuw informatiesysteem vergt uniformering en standaardisering van gegevensdefinities, informatie- en systeemarchitectuur, werkprocessen en uiteindelijk ook de inrichting van een (deel van de) organisatie. Omdat door de waterschappen op bestuurlijk niveau daartoe niet was besloten en HWH daarover zelf niet kon besluiten, werd binnen het project TAX-i op uitvoerend niveau de oplossing gezocht in het zodanig specificeren van het systeem dat aan de uiteenlopende en soms zelfs conflicterende eisen van elk waterschap tegemoet werd gekomen. Daardoor werd het ontwerp van het belastingsysteem al in de besteksfase onnodig complex en in de blauwdrukfase na aanbesteding nog complexer. 8 De in Lococensus deelnemende waterschappen zijn Groot Salland, Reest en Wieden, Rijn en IJssel, Regge en Dinkel en Velt en Vecht. 10/28
2. Inhoudelijke, informatietechnische strategie In de aanloop naar het project TAX-i werd een switch gemaakt van de ontwikkeling van een nieuw systeem voor belastingen volgens een beproefde systeemarchitectuur (een belastingapplicatie met een applicatiespecifieke gegevensopslag), naar een nieuwe service oriented architectuur (SOA). Dit was geïnspireerd op een lange termijn visie van een informele contactgroep van de hoofden ICT van de waterschappen (de KRI- CHIA) die vastgesteld was door de Vereniging Directeuren Waterschappen (VDW) en door de stuurgroep WIA 9 van HWH. In deze visie, gericht op meervoudig gebruik van data, dient data te worden ontkoppeld van applicaties. Deze switch werd ingegeven door de wens om voorop de golf te zitten en flexibel en toekomstgericht te ontwikkelen. Met verschillende, decentrale applicaties zou dan via een enterprise service bus (ESB) de in een generieke database functionaliteit (WDB) verzamelde gesynchroniseerde data van alle overheidsbasisregistraties via berichtenverkeer over het web gebruikt kunnen worden. Zeker is dat door deze overgang de complexiteit van het project TAX-i veel groter werd. Ontwikkelprojecten met SOA gelden als zeer complex, onder meer omdat een fundamenteel andere denkwijze bij het ontwikkelen gehanteerd moet worden en omdat de wensen van veel stakeholders geïntegreerd moeten worden. Zeker als het systeem niet alleen de waterschappen, maar naar de wens van de waterschappen, ook nog (mede-)gebruik door gemeenten en drinkwaterbedrijven moest kunnen ondersteunen. De SOA-benadering kwam in 2005 op en serieus aanbod van leveranciers was er vanaf 2008. De keuze voor de SOA-architectuur heeft de publicatie van het bestek vertraagd van maart naar mei 2007. Bovendien was de ambitie van een WDB met daarin alle overheidsbasisregistraties, zeker in die tijd toen de beheerders van die registraties (o.a. het Kadaster, de Kamers van Koophandel en 400 gemeenten) er zelf nog mee worstelden om die op orde te krijgen, bepaald niet gering. Het tot stand brengen van een stelsel van basisregistraties was in 2007 in volle ontwikkeling. Pas in 2011 is sprake van een echt stelsel met stelselafspraken die in 2007 nog niet bekend waren. Voorts vormden de concepten van een service oriented architecture en van een generieke WDB anno 2007, zeker op de beoogde schaal, geen proven technology. 10 De inhoudelijke, informatietechnische strategie was met recht een sprong in het diepe. 9 De stuurgroep Waterschaps Informatie Architectuur. 10 Het voorafgaand aan gunning leveren en delen van een proof of concept door de aanbieder, zoals gewenst door het projectteam, werd juridisch niet mogelijk geacht met het oog op behoud van een level playing field. 11/28
3. Opleggen tijdsdruk Van meet af aan werd aan het project een grote tijdsdruk opgelegd. De first movers wilden het nieuwe belastingsysteem uiterlijk 1 januari 2009 in gebruik nemen. Voor het ontwikkelen van de specificaties van het systeem waren slechts enkele maanden beschikbaar. Dit leidde al in de besteksfase tot twee maanden vertraging ten opzichte van de oorspronkelijke planning. Het leidde bovendien tot niet helemaal voldragen specificaties en onvoldoende samenhang tussen de contractdocumenten. De aanbestedingsprocedure nam vervolgens wegens een kortgeding met twee inschrijvers nog eens drie maanden meer tijd dan gepland. De vertraging op de oorspronkelijke planning betrof inmiddels in totaal zes maanden, maar leidde onder druk van de first movers niet tot aanpassing van de einddatum voor oplevering van opdrachtnemer. De feitelijke start van de ontwikkel- en bouwfase vond plaats in november 2007. Handhaving van de einddatum van 1 januari 2009 betekende dat de opdrachtnemer slechts 8 maanden ter beschikking had om een testversie van het complete systeem te ontwikkelen. Gesteld kan worden dat deze planning, hoewel ook door opdrachtnemer geaccepteerd, niet realistisch was. Nog voordat de blauwdrukfase (de fase waarin functionele specificaties worden vertaald naar technische specificaties) was afgerond werd begonnen met de bouw van onderdelen van het systeem, overigens met toestemming van de opdrachtgever. En er was geen tijd voor reflectie en heroverweging toen zich al in de eerste maanden van 2008 in toenemende mate problemen bij de ontwikkeling en bouw van het systeem bleken voor te doen. Bovendien werd de relatie tussen HWH en de achterban al snel belast door schadeclaims van de first movers (vanaf begin 2009). Ook in een latere fase van het traject, bij het besluit om over te stappen van het inmiddels mislukte WDB naar de volledig nieuw te bouwen overheidsdatabase (ODB), zorgde de opgelegde tijdsdruk bij de start daarvan opnieuw voor een op voorhand niet-realistische planning. De strategie om door het opleggen van tijdsdruk te verzekeren dat het belastingsysteem tijdig zou worden opgeleverd heeft per saldo averechts gewerkt. Door de tijdsdruk zijn er bij aanvang van TAX-i geen eenduidige afspraken gemaakt over first mover vergoedingen. De first movers zijn nauw betrokken geweest bij de ontwikkeling van het system en hebben kosten gemaakt voor problemen die zich bij een nieuw systeem voordoen. Deze kosten zijn gemaakt voor het product, waarvan de aanname was dat deze door alle waterschappen afgenomen zou worden. Gedurende het project is veel discussie ontstaan over welke first mover kosten in welke mate vergoed moesten worden door de waterschappen. 12/28
3.2.2 Bestuurlijke aansturing Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Bekostiging van het regionale waterbeheer (IBO-Water) uit 2004 concludeerde dat door samenwerking en stroomlijning van processen en informatiesystemen aanzienlijke kostenbesparingen mogelijk waren. Het voorstel om daarvoor een gemeenschappelijke organisatie op te richten kreeg, mede daarom, brede steun van de Ledenvergadering van de Unie. Eind 2005 werd HWH opgericht in de vorm van een stichting. De keuze voor de stichtingsvorm werd vooral ingegeven door de behoefte aan tempo (een stichting is snel opgericht) en daadkracht (een stichting kan relatief zelfstandig opereren). De keuze voor de stichtingsvorm heeft echter in de praktijk tevens geleid tot een situatie waarin onhelder bleef wat het commitment van de waterschappen aan HWH feitelijk was, ook financieel, en wat het mandaat van HWH precies inhield. Bestuursleden werden voorgedragen door de Ledenvergadering van de Unie, maar bestuurders hebben zitting in een stichtingsbestuur op persoonlijke titel. De Ledenvergadering had formeel geen zeggenschap over de stichting HWH. Bestuurders van de stichting waren formeel geen verantwoording verschuldigd aan de Ledenvergadering en ook niet aan de eigen Algemeen Besturen van hun waterschap. In feite konden de waterschappen formeel alleen invloed uitoefenen op de gang van zaken bij HWH bij de jaarlijkse goedkeuring van de begroting van HWH in hun Algemeen Bestuur met het oog op de door HWH gevraagde bijdrage in de financiering van HWH. De keuze voor de stichtingsvorm had daarmee tot gevolg dat de besturen van de waterschappen maar zeer beperkt aangehaakt waren aan HWH. Bij de start van HWH werd er door het stichtingsbestuur op vertrouwd dat dit gecompenseerd zou worden door de ambtelijke vertegenwoordigers van de waterschappen in de projecten van HWH. Zij zouden hun bestuur intern goed op de hoogte moeten houden. Voor het project TAX-i ging het om de vertegenwoordigers in de projectorganisatie (incl. werkgroepen) en de begeleidingscommissie. Maar de terugkoppeling naar de waterschapsbesturen langs deze lijn gebeurde in de praktijk onvoldoende. Dit alles heeft het in 3.2.1 gesignaleerde gebrek aan betrokkenheid en commitment op bestuurlijk niveau van de waterschappen versterkt en daarmee tevens de daar benoemde gevolgen daarvan voor het project TAX-i. Het was er ook de oorzaak van dat het bestuur van HWH, toen zich bij de uitvoering van het project TAX-i in toenemende mate problemen voordeden, daarmee verder alleen kwam te staan in haar ambitie. Mede naar aanleiding van een onderzoek van Berenschot (een initiatief van waterschap Rijn en IJssel) hebben de waterschappen het gebrek aan bestuurlijke betrokkenheid, maar daarmee tevens ook het gebrek aan grip op HWH onderkend en een bestuurlijke commissie (commissie Vos I) ingesteld om hiervoor een oplossing te bedenken. Deze commissie bracht in december 2008 13/28
advies uit aan de Ledenvergadering. De commissie adviseerde transitie van de Stichting HWH naar een gemeenschappelijke regeling (GR), omdat deze juridische vorm aan alle waterschappen een plaats zou bieden in een algemeen bestuur. De betrokkenheid van de waterschappen zou daardoor worden vergroot en deze vorm zou de waterschappen meer grip geven. Er werd per 1 juli 2010 een GR- in oprichting (i.o.) ingesteld, met een eigen bestuur. De feitelijke overgang naar de GR werd echter telkens uitgesteld, omdat een aantal waterschappen zich hiertegen verzette zolang de financiële risico s van met name het project TAX-i onhelder bleven. Daardoor bleef het bestuur van de Stichting in functie en verantwoordelijk voor de uitvoering van het project TAX-i. Het probleem van de stichtingsvorm bleef daarmee bestaan. Tot op zekere hoogte werd de onduidelijkheid in de bestuurlijke aansturing juist verder vergroot, doordat naast de bestuursstructuur van de Stichting HWH ook de bestuursstructuur van de GR HWH actief werd. 3.2.3 Projectorganisatie TAX-i In deze paragraaf wordt ingegaan op de projectorganisatie voor het project TAX-i aan opdrachtgeverzijde, waarbij in samenhang wordt ingegaan op de aspecten structuur (interne sturing), personeel, systemen (afspraken en procedures), managementstijl en cultuur. Het bestuur van de stichting HWH bestond bij de start uit drie bestuurders en vier secretarissen-directeur. De secretarissen-directeur waren leidend geweest in de oprichting van HWH. Opvallend is dat de lange termijn visie, met de keuze voor een SOA-architectuur als gevolg, vastgesteld was door de vereniging van secretarissen-directeur en niet door het stichtingsbestuur van HWH. Mogelijk was dit het gevolg van de overlap in bezetting tussen beide gremia, maar hierbij moet in ogenschouw gehouden worden dat alleen het stichtingsbestuur HWH beslissingsbevoegd was voor een dergelijk ingrijpend besluit voor het project TAX-i. De drie bestuurders waren in het stichtingsbestuur benoemd om ook de bestuurlijke betrokkenheid vanuit de waterschappen te organiseren. HWH was als uitvoerende organisatie bij de start van het project TAX-i een organisatie in opbouw, er waren slechts vier vaste medewerkers in dienst. Vanaf de start in december 2005 tot juni 2008 stond HWH onder leiding van een interimdirecteur. De interne sturing van het project was van meet af aan niet eenduidig. Het stichtingsbestuur droeg de inhoudelijke sturing bij de start op aan twee stuurgroepen, de stuurgroep Belastingen en de stuurgroep WIA (Waterschaps Informatie Architectuur). Vanwege de grote samenhang van deze onderwerpen werden deze twee stuurgroepen in december 2007 samengevoegd tot één begeleidingscommissie (BC) Belastingen. De facto werd aan het project TAX-i niet door de interim-directeur leiding gegeven, maar door de programmamanager, één van de vier vaste medewerkers 14/28
van het eerste uur. Er werd een mandaatregeling opgesteld en door het bestuur van de stichting vastgesteld, waarin de programmamanager met voorbijgaan van de interim-directeur werd gemandateerd als opdrachtgever (gesproken werd van gedelegeerd opdrachtgever) voor besluiten die de scope van het project te buiten gingen 11 en de BC gemandateerd werd voor de sturing van het project binnen de scope. De BC kreeg te taak om: (..)regelmatig te toetsen of het project nog aan de uitgangspunten voldoet. Daarbij wordt zowel de projectbegroting als de voortgang bewaakt. De begeleidingscommissie ( ) heeft de bevoegdheid om het project bij te sturen binnen de scope van de oorspronkelijke opdracht. Door deze constructie kwam het stichtingsbestuur zelf relatief ver van de inhoud af te staan. Opeenvolgende plannen van aanpak van het project bijvoorbeeld, zijn als zodanig nooit in het stichtingsbestuur expliciet aan de orde geweest. In de besteks- en blauwdrukfase had het stichtingsbestuur, net als andere direct betrokkenen, nog onvoldoende besef van de omvang en complexiteit van het project. Op uitvoerend niveau werd onder de verantwoordelijkheid van de programmamanager vanaf januari 2007 een projectorganisatie opgericht met een projectleider, een projectteam en daaronder een groot aantal werkgroepen. Het projectteam, als voorportaal van de BC, bestond uit de afdelingshoofden Belastingen en ICT van de waterschappen, in totaal ongeveer 50 leden. 12 De BC en de werkgroepen werden gevuld met vertegenwoordigers van de waterschappen met deskundigheden op het gebied van ICT en/of belastingen. HWH was een virtuele organisatie, een platform. Het projectteam vanuit HWH zelf was ook gedurende het project zeer klein en leunde zwaar op ingehuurde expertise. De projectleider, de deelprojectleider, de projectadvocaat, de inkoopspecialist, twee informatiearchitecten, de testcoördinator en een tiental professionele testspecialisten gedurende de testfase waren externen. De waterschappen Hollands Noorderkwartier en later De Dommel verzorgden de financiële administratie voor HWH. Veel brieven van waterschappen zijn onbeantwoord gebleven, er was in het begin geen projectsecretariaat en geen centrale archivering. Cruciaal in de besteks- en blauwdrukfase was de rol van de ingehuurde experts op het gebied van service oriented architecture, de architecten. Zij waren de enige deskundigen binnen HWH en binnen de waterschappen op dit gebied. Vanwege de gekozen inhoudelijke strategie was dit het belangrijkste terrein (zie 3.2.1) en was de rol van de architecten hierin van groot belang. Er was 11 In de praktijk zijn besluiten met financiële consequenties buiten de scope echter door het stichtingsbestuur HWH genomen. 12 Bij aanvang was er sprake van twee projectteams onder resp. de stuurgroep Belastingen en de stuurgroep WIA. Deze werden met de vorming van de begeleidingscommissie in december 2007 ook samengevoegd. 15/28
verder niemand aan opdrachtgeverzijde die hun inbreng voldoende kon overzien of toetsen. Geconcludeerd wordt dat HWH als uitvoeringsorganisatie in feite niet geëquipeerd was om inhoudelijk voldoende sturing te geven aan een ICT-project van deze omvang. Vanaf 1 juni 2008 trad een nieuwe directeur van HWH aan. Deze koos voor een nauwe betrokkenheid bij het project TAX-i. Dit leidde aanvankelijk tot onduidelijkheid in de taakverdeling en -invulling tussen de nieuwe directeur en de programmamanager. Na enkele maanden werd een werkbare rolverdeling gevonden en vond er regelmatig overleg plaats tussen de programmamanager en de directeur, die op zijn beurt het stichtingsbestuur informeerde. De mandaatregeling is evenwel formeel niet aangepast. Mede daardoor bleef uiteindelijk onduidelijk welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij stichtingsbestuur, directeur, programmamanager dan wel de BC berustten. De BC meende aanvankelijk als stuurgroep te zijn aangesteld, maar moest zich in toenemende mate schikken in de rol van adviesorgaan ten behoeve van het stichtingsbestuur. Dit werd manifest toen de BC besloot in september 2008 geen meerwerk aan opdrachtnemer toe te kennen voor het WDB-deel, terwijl het bestuur van HWH daartoe wel besloot. Omdat het stichtingsbestuur mede onder druk van de achterban bij de waterschappen vooral sterk stuurde op voortgang, voelde de begeleidingscommissie zich machteloos: Je kunt er niets aan doen omdat niemand wil stoppen met het project. Algemeen vindt men dat de BC vast zit, geen keuze heeft; het point of no return zijn we voorbij. 13 De begeleidingscommissie voelde zich regelmatig machteloos en gepasseerd. Vanaf dat moment worstelde de BC met haar rol en positie, hoewel zij uit loyaliteit wel in functie bleef. De (deel)projectleiders voelden zich gedurende het gehele project gesteund door de directie en de programmamanager. Ondanks de groeiende druk op het project, heeft de directie consequent een ondersteunende managementstijl naar het projectteam gehanteerd. Dit is mede oorzaak geweest van de structurele bezetting van het projectteam bij HWH. Dit in tegenstelling tot personeel en projectleiders vanuit de opdrachtnemer, die zeer regelmatig zijn gewisseld. Het moeizame verloop en de uitloop van het project heeft het commitment en de personele bijdragen vanuit de waterschappen in toenemende mate onder druk gezet. Bij de start van het project was er voldoende personeel vanuit de waterschappen beschikbaar, maar in de testfase was er sprake van capaciteitsgebrek onder de toekomstige gebruikers. Hierdoor moest in toenemende mate op inhuur worden teruggevallen. In de werkgroepen binnen de projectorganisatie werd zoveel mogelijk geparticipeerd vanuit alle waterschappen. Het project moest van en voor de gebruikers 13 Notulen begeleidingscommissie d.d. 27 augustus 2009. 16/28
zijn. In de besteksfase was het hun taak om bij te dragen aan de functionele specificaties van het belastingsysteem (UBS, WDB en ESB) ten behoeve van de aanbesteding. In de blauwdrukfase was het hun taak om de doorvertaling te maken naar de technische specificaties als basis voor de daadwerkelijke bouw van het systeem door opdrachtnemer. Kenmerkend voor deze fasen was dat de waterschappen niet wezenlijk bereid waren om te uniformeren en te standaardiseren (zie 3.2.1). Met het oog op draagvlak koos de projectorganisatie er voor om zoveel mogelijk alle uiteenlopende en soms ook conflicterende eisen van de waterschappen te accommoderen. Deze keuze zorgde in die fasen voor een aanzienlijk grotere complexiteit van het systeem dan bij uniformering en standaardisering nodig was geweest. Het stichtingsbestuur voelde: wij hebben een project te realiseren en gaan dat realiseren. De verantwoording vond plaats in de vorm van de begroting en jaarrekeningen van HWH. Deze werden besproken in de Ledenvergadering UvW en voorgesproken in de commissie BCF. De jaarrekeningen over 2008 en 2009 verschenen echter pas in 2010, waardoor de informatievoorziening aan de achterban onvoldoende was. Op basis van een expliciet besluit van het stichtingsbestuur zijn de ambtelijk en bestuurlijke achterbannen niet altijd meteen actueel geïnformeerd over de financiële ontwikkelingen en nieuwe afspraken met Logica. Dit had te maken met het feit dat het verspreiden van nog vertrouwelijke informatie risico s met zich meebracht voor ontijdige openbaarmaking. Extra voorzichtigheid werd in de laatste fasen betracht vanwege het feit dat één van de vertrouwelijke documenten via een waterschap naar buiten was gebracht. Naarmate het project vorderde heeft HWH meer ingezet op bestuurlijke betrokkenheid, zoals een tweetal bijeenkomsten voor bestuurders van waterschappen georganiseerd in 2009, om de financiële perikelen van het project te bespreken. Achteraf kan gesteld worden dat dit niet expliciet genoeg bleek om helder te communiceren over de financiële voortgang naar de waterschappen en draagvlak en betrokkenheid bij het project te behouden. 3.2.4 Projectorganisatie opdrachtnemer Logica schreef in combinatie met onderaannemer Ordina in op de aanbesteding voor het belastingsysteem en was zich er daarbij van bewust dat de specificaties van het systeem nog onvoldragen waren. Er was bovendien sprake van een zwakke integratie van de aanbestedingsstukken. De afzonderlijke besteksdocumenten voor UBS, WDB en EBS met daarnaast een afzonderlijk document met een visie op de informatiearchitectuur, waren niet optimaal op elkaar afgestemd. Logica taxeerde dit gegeven op grond van zijn ervaring als iets dat inherent is aan opdrachten waarbij een groot aantal overheidsdiensten betrokken is. Het bedrijf rekende erop dat het in overleg met de opdrachtgever zou gelukken om in de eerste fase van het project (de blauwdrukfase) te trechteren, dat wil zeggen: te komen tot een afgebakende set van heldere functionele 17/28
en daaruit af te leiden technische specificaties. Logica gaf bij aanvang van de opdracht dan ook aan de voorkeur te hebben voor padvinders vanuit één belastingsorganisatie bij de waterschappen, maar deze wens werd door HWH, dat stuurde op het creëren van draagvlak bij alle waterschappen, niet gehonoreerd omdat geen enkele belastingorganisatie bereid was de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke keuzes alleen te nemen. Zoals eerder beschreven, kwam er van het trechteren weinig terecht. Logica en onderaannemer Ordina werden deel van een proces waarin een steeds ingewikkelder wordend ontwerp moest voldoen aan de specifieke eisen van alle afzonderlijke waterschappen. Spanningen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer deden zich in feite vanaf het moment van voorlopige gunning al vanaf dag 1 voor. Logica won de aanbesteding voor alle drie de afzonderlijk aanbestede percelen en claimde na voorlopige gunning meerwerk voor het overall projectmanagement ten behoeve van de integratie van de systeemcomponenten UBS, WDB en ESB, omdat dit volgens Logica niet in de aanbiedingen voor de afzonderlijke deelsystemen was voorzien. 14 Een onderhandelingsrelatie is gedurende het hele traject kenmerkend geweest voor de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. HWH stuurde vanuit een cultuur gericht op samenwerking, flexibiliteit en co-creatie. De opdrachtnemer stuurde vanuit een zakelijker cultuur op uitvoering volgens contract en meerwerk ingeval van additionele eisen. De onduidelijkheden in het contract zorgden daarbij voor extra wrijving. Een van de betrokkenen vanuit de waterschappen typeerde dit als volgt: De verhoudingen waren zodanig dat voor alles wat niet 100% duidelijk gecontracteerd was, er extra betaald moest worden. Tegelijkertijd kan het Logica niet verweten worden dat het meerwerk claimde als meerwerk gevraagd werd. Een probleem was dat niet eenduidig was vast te stellen wanneer sprake was van meerwerk en wanneer niet, een probleem dat groter werd naarmate gaandeweg het accent verder verschoof van pakketoplossing naar maatwerkoplossing. Achteraf kan gesteld worden dat er sprake is geweest van onderschatting van de omvang en complexiteit van de opdracht, niet alleen door de opdrachtgever zelf, ook door de opdrachtnemer. Voor het belastingsysteem (UBS) had de opdrachtnemer zijn aanbod gebaseerd op een systeem dat in Portugal door een dochterorganisatie werd toegepast. De aanname was dat dit systeem relatief eenvoudig aangepast ( geparametriseerd ) kon worden naar de eisen van de Nederlandse opdrachtgever. Dit bleek niet het geval. Zo bleek de Portugese basis voor het UBS op Linux gebaseerd te zijn terwijl voor het UBS een Microsoft-omgeving werd geëist. Voorts bleek het veel moeilijker dan verwacht om dat Portugese basissysteem aan te passen aan de specificaties van het UBS. Ook de aan de aanbieding ten grondslag liggende aanname dat het 14 Het overall projectmanagement ten behoeve van de integratie van de deelsystemen werd aan het contract toegevoegd. 18/28