BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND PO 2203 HOOGEVEEN, MEPPEL, STEENWIJK EN OMSTREKEN Plaats : Hoogeveen BRIN nummer : t.z.t. Bestuursnummer : 21460 Samenwerkingsverband : PO2203 Onderzoek uitgevoerd op : 12 september 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 23 januari 2014 Documentnummer: 4223768
Pagina 2 van 9
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het Samenwerkingsverband PO 2203 Hoogeveen, Meppel, Steenwijk en omstreken. Binnen de gemeenten Hoogeveen, Meppel, Steenwijkerland, De Wolden, Staphorst, Westerveld en Zwartewaterland vormen 26 besturen met 127 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Werkplan ondersteuningsplan (31 mei 2013); - Statuten (3 september 2013); - Hoofdlijnennotitie PO2203 (concept 5, versie 6 september 2013); - Overzicht van de beschikbare financiële middelen van de drie afzonderlijke afdelingen en een totaal overzicht voor het gehele samenwerkingsverband. - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 11 september 2013); Hierna vond op 12 september 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: opzet ondersteuningsplan en uitwerking; vertegenwoordiging sbo en so in PO2203; afstemming gemeenten; Pagina 3 van 9
ondersteuningsplanraad; financiën; expertise in het samenwerkingsverband (so en sbo); expertise in het samenwerkingsverband (bao). - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 9
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De inspectie stelt vast dat Samenwerkingsverband PO 2203 Hoogeveen, Meppel, Steenwijk en omstreken de eerste stappen heeft gezet om in de regio samen te werken op het gebied van passend onderwijs voor alle leerlingen. Hiervoor is een nieuw in te richten samenwerkingsverband opgericht vanuit vijf bestaande samenwerkingsverbanden wsns die al vanaf de jaren negentig bestaan. In de nieuwe structuur van het samenwerkingsverband werken drie nieuw samengestelde afdelingen verder aan de uitvoering van het passend onderwijs. Veel informatie en expertise is beschikbaar maar vanwege bestaande verschillen in de organisatie van de huidige wsns-verbanden, is het noodzakelijk het een en ander op elkaar af te stemmen, zodat het past binnen de kaders van de Wet passend onderwijs. Ondanks verschillen tussen de afdelingen is er wel de wil om samen op te trekken in het samenwerkingsverband. De drie afdelingen zijn gelijkelijk vertegenwoordigd in het bestuur van het samenwerkingsverband. Een belangrijk onderdeel waaraan is gewerkt, is het verder uitbouwen van netwerken. Zo zijn de eerste contacten met de gemeenten en het onderwijsveld tot stand gebracht. Voorbeelden hiervan zijn het oprichten van vier werkgroepen voor nadere afstemming en voor het ontwerpen van het ondersteuningsplan en het op overeenstemming gericht overleg (oogo). De activiteiten van deze werkgroepen verlopen volgens plan. Het samenwerkingsverband vergeleek de ontwikkelfase waarin het zich bevindt met een twintig wekenecho: alle onderdelen zijn aanwezig en de contouren zijn zichtbaar. De inspectie bevestigt dit beeld, al is het nu zaak de volgende stappen te zetten en de contouren concreet uit te werken. Om bij de metafoor te blijven vindt zij dat het nu noodzakelijk is niet te wachten op het moment van de bevalling, maar de regie stevig in handen te nemen en de inrichting, het beleid en de financiën te concretiseren en hierover besluiten te nemen. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband De vijf wsns-verbanden die opgegaan zijn in het nieuwe samenwerkingsverband, hadden en hebben een verschillende werkwijze. Het bestuur beraadt zich nog op de te maken keuzes voor het samenwerkingsverband. Het heeft een groeimodel voor ogen, waardoor de huidige (verschillende) werkwijzen langzaam toegroeien naar één werkwijze van het samenwerkingsverband. De inspectie heeft geconstateerd dat het CJG/jeugdbeleid is afgestemd op de regio-indeling van de afdelingen. Primaire uitgangspunten van dit samenwerkingsverband zijn het realiseren van een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen alle scholen en het realiseren dat zoveel mogelijk van de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken. De nu geformuleerde visie is gericht op de toekomst en daarop aansluitende strategische doelen. Als besturingsmodel is gekozen voor de verenigingsvorm met een bestuur, directie en algemene ledenvergadering waarin het toezicht is geregeld. Het samenwerkingsverband beschikt niet over een organisatieschema. Ook zijn de taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband nu niet bekendgemaakt en heeft het samenwerkingsverband nog geen overlegstructuur beschreven. Het is van belang als waarborg voor het effectief en efficiënt functioneren van een Pagina 5 van 9
samenwerkingsverband dat deze zaken eenduidig zijn vastgelegd en zijn bekendgemaakt. Het samenwerkingsverband wil een en ander opnemen in een managementstatuut. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband streeft ernaar het conceptondersteuningsplan uiterlijk eind november vorm te hebben gegeven. In de hoofdlijnennotitie is beschreven welke inhoud, de wijze waarop en binnen welk tijdspad het conceptondersteuningsplan tot stand komt. Aan het plan werken vier werkgroepen. Elke werkgroep bestaan uit één of meer deelnemers van de drie afdelingen. De gespreksonderwerpen zijn voor alle werkgroepen gedefinieerd en daarmee is de inhoudsopgave van het ondersteuningsplan bekend. Er ligt echter nog wel veel ontwikkel- en onderhandelingswerk naar de uiteindelijke producten. Het samenwerkingsverband realiseert zich dat er veel werk te doen is, maar heeft vertrouwen in het tijdspad dat daarvoor is uitgezet. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Omdat er geen ondersteuningsplan is, heeft deze vanzelfsprekend niet de instemming gekregen van de ondersteuningsplanraad. De planning voor de goedkeuring van het ondersteuningsplan is al wel bekend en ligt vast in de hoofdlijnennotitie. De kandidaten voor de ondersteuningsplanraad zullen de komende weken worden voorgedragen. Na de oprichting van de ondersteuningsplanraad zal zij zich voorbereiden op het te volgen traject voor het vaststellen van het ondersteuningsplan, binnen de wettelijke kaders. Voorafgaand aan het vaststellen van het ondersteuningsplan is het samenwerkingsverband het oogo van de zeven betrokken gemeenten, aan het inrichten. Hiervoor zijn begin 2013 de eerste stappen gezet. Het oogo zal overeenkomstig een vastgestelde procedure gaan plaatsvinden. De procedure is nu nog niet beschreven. Het verdient aanbeveling om expliciet in het ondersteuningsplan op te nemen wat de afspraken zijn, wat de agenda van de samenwerking is, wat ieders inbreng is en welke koers men vaart voor wat betreft de toekomst. De oogo-procedure zal ook een voorziening moeten bevatten voor het beslechten van geschillen. Voorafgaand aan de vaststelling van het ondersteuningsplan vindt overleg plaats met het aansluitende samenwerkingsverband vo. Ook hiervoor heeft het samenwerkingsverband de eerste stappen gezet. Het samenwerkingsverband informeert de scholen (naast een nieuwsbrief) voornamelijk via de ib-ers die in een van de netwerken opereren. De ib-ers zijn vervolgens de schakel om de leraren te informeren over de ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband en wat dat betekent voor de leraren. Pagina 6 van 9
Samenwerking binnen de keten staat hoog op de agenda van dit samenwerkingsverband en leidt tot een veelheid aan activiteiten waar het samenwerkingsverband bij betrokken is. Via de contacten in het netwerk neemt het samenwerkingsverband de verschillende organen mee in de totstandkoming van het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband functioneert tevens in een breed netwerk van onderwijs- en jeugdzorgvoorzieningen, zowel op het niveau van de individuele leerling als op bestuurlijk en managementniveau. De relatie met jeugdzorg is gegarandeerd en er is contact met leerplicht. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 februari 2014 ter instemming moet voorleggen aan de ondersteuningsplanraad en voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Het samenwerkingsverband heeft geen definitie van basisondersteuning. Een van de werkgroepen voor het opstellen van het ondersteuningsplan houdt zich hiermee bezig. Binnen het samenwerkingsverband zijn op eigen initiatief van besturen/scholen, maar onder de verantwoordelijkheid van de afdelingscommissies, pilots gaande om de mogelijke werkbare vormen van ondersteuning te onderzoeken. De negatieve verevening noodzaakt het samenwerkingsverband de kosten te drukken en daarmee ook bij het uitvoeren van de pilots rekening te houden. Het is van belang hierbij een financieel overzicht te maken om zodoende inzicht te krijgen in de te verwachten uitgaven. Het samenwerkingsverband heeft in de missie uitgesproken voor alle leerlingen een passend aanbod te garanderen. Het is aan de leraar om hier in de klas vorm aan te geven. De leraren spreken de hoop uit, dat de beschikbare middelen zoveel mogelijk naar de leerlingen gaan. Door het ontbreken van de definitie voor de basisondersteuning is het voor de scholen niet duidelijk welk ondersteuningsarrangement minimaal aanwezig moet zijn. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Een procedure voor de verdeling en het toewijzen van middelen is niet aanwezig. Het is de bedoeling dat een werkgroep dit nader gaat uitwerken. Hetzelfde geldt voor de criteria voor toewijzing van de ondersteuningsmiddelen. Naast het ontwikkelen van arrangementen is een belangrijk aandachtspunt de profilering van scholen, waarbij het noodzakelijk is om te bekijken welke scholingsmomenten nodig zijn voor een adequate uitvoering. Het samenwerkingsverband heeft het bureau Infinite al wel een basisberekening laten uitvoeren om te komen tot een verwacht besteedbaar ondersteuningsbudget. Een verdere uitwerking van de verdeling van dit besteedbaar budget is niet opgesteld. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Een procedure voor de plaatsing van leerlingen op het sbo is niet aanwezig. Wel is in de hoofdlijnennotitie een aantal onderdelen beschreven met betrekking tot criteria voor plaatsing en toelaatbaarheid van de leerlingen op het sbo. Hetzelfde geldt voor het instellen van een adviescommissie die adviseert over bezwaarschriften. Een van de werkgroepen buigt zich hierover en komt met een voorstel. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft in de hoofdlijnennotitie als uitgangspunt voor de resultaatmeting gekozen voor streefpercentages voor de mate van verwijzing naar het sbo. Pagina 7 van 9
Deze streefpercentages zijn niet ingevuld. Een van de uitdagingen waarvoor het samenwerkingsverband staat, alvorens hiervoor streefdoelen te kunnen formuleren, is het eenduidig maken van de werkwijze voor verwijzing en een definitie voor de basisondersteuning. Verder ontbreekt een financieel overzicht. Een van de werkgroepen om het ondersteuningsplan uit te werken heeft de taak de kwaliteitszorg nader in te vullen. Op dit moment is daarvan geen uitwerking beschikbaar. Vanwege de verschillen in de huidige werkwijze binnen de afdelingen, acht de inspectie een sterk kwaliteitszorgsysteem noodzakelijk om tot een eenduidige werkwijze te komen. Het samenwerkingsverband heeft geen koppeling gemaakt tussen de te bereiken resultaten door de scholen en de daarbij behorende bekostiging vanuit het samenwerkingsverband. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband heeft beschreven op welke wijze zij de ouders in de toekomst wil informeren. Onderdelen daarvan zijn: een te ontwerpen website, brochures en nieuwsbrieven. De eerste nieuwsbrief is gepland voor september 2013. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het samenwerkingsverband heeft geen concrete invulling gegeven aan het verdelen van de middelen. Ook over eventuele bijdragen van de besturen in geval van een tekort bij het samenwerkingsverband is niets afgesproken. Pagina 8 van 9
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur deelt in een reactie mee dat het kennis heeft genomen van de bevindingen van de inspectie. Deze zijn op positieve wijze beschreven en een stimulans voor de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Het bestuur stelt de betrokkenheid van de inspectie, in een vroegtijdig stadium van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband, op prijs. Verder merkt het bestuur op dat het aan alle genoemde aspecten inmiddels volop aandacht heeft besteed en somt deze in haar reactie op. Zo bevat het ondersteuningsplan nu een organisatieschema evenals de taken en bevoegdheden van de verschillende organen. Ook heeft het samenwerkingsverband afspraken met betrekking tot scholing vastgelegd. De procedure plaatsing sbo en so is in het ondersteuningsplan beschreven, evenals de bezwaarprocedure. Het verrekenen van tekorten is wettelijk geregeld en eveneens opgenomen in het ondersteuningsplan. Het bestuur heeft een overlegstructuur beschreven. Het schrijven van een managementstatuut is gepland. Een procedure oogo en een geschillenregeling zijn in overleg met de zeven gemeenten van het samenwerkingsverband ontworpen en liggen nu voor bij de achterbannen. De basisondersteuning is gedefinieerd en het bestuur heeft een financieel overzicht en de procedure voor toewijzing van de middelen vastgesteld. Het bestuur deelt mee dat het zich uiteraard houdt aan de voorgeschreven wettelijke termijnen met betrekking tot het voorleggen van het ondersteuningsplan aan de opr (voor 1 februari 2014) en de onderwijsinspectie (voor 1 mei 2014). Pagina 9 van 9