Een rendabele Zuidas?

Een rendabele Zuidas? MKBA naar verdere ontwikkeling van de Amsterdamse Zuidas Pelle de Wit Maart 2009 RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl

Een rendabele Zuidas? MKBA naar verdere ontwikkeling van de Amsterdamse Zuidas Amsterdam/Delft, februari 2009 MKBA uitgevoerd in kader van stage bij RIGO Research & Advies Auteur: Pelle de Wit (Pelle@rigo.nl) Begeleiders/Medeauteurs: Geurt Keers Freddie Rosenberg Edgar Wever Rob de Wildt

Inhoudsopgave SAMENVATTING 1 1 INLEIDING 6 1.1 DOELSTELLING: EEN RENDABELE ZUIDAS 6 1.2 RELEVANTIE NIEUWE MKBA 6 1.3 ONDERZOEKSVRAGEN 7 1.4 OPZET RAPPORTAGE 8 1.5 DE MKBA METHODE 8 2 HISTORISCH KADER 9 2.1 DE OORSPRONG VAN HET PROJECT 9 2.2 HISTORIE VAN DE ALTERNATIEVEN 10 2.3 KANTTEKENINGEN BIJ DE PLANNEN 11 2.4 OPRICHTING NV ZUIDAS 12 2.5 RECENTE ONTWIKKELINGEN 14 3 CONCEPTUALISATIE 15 3.1 NULALTERNATIEF 15 3.2 KEUZES TER BEPALING VAN ALTERNATIEVEN 16 3.3 DE PROJECTALTERNATIEVEN 18 3.4 VERGELIJKING KENMERKEN PROJECTALTERNATIEVEN 26 4 OMGEVING VAN HET PROJECT 30 4.1 RELEVANTE MARKT 30 4.2 OMGEVINGSFACTOREN 31 4.3 IMPLICATIES OMGEVINGSFACTOREN 33 5 SPECIFICATIE 34 5.1 TYPOLOGIE VAN EFFECTEN 34 5.2 DIRECTE EFFECTEN 34 5.3 INDIRECTE EFFECTEN 42 5.4 EXTERNE EFFECTEN 44

5.5 RISICOWAARDERING, DISCONTOVOETEN EN PRIJSONTWIKKELINGEN 46 6 RESULTATEN MKBA 49 6.1 RESULTATEN PER ALTERNATIEF 49 6.2 GEVOELIGHEIDSANALYSE 52 6.3 VERDELINGSVRAAGSTUK 54 7 DISCUSSIE 56 7.1 KANTTEKENINGEN BIJ UITKOMST MKBA 56 7.2 ONDERSCHEID MET CPB STUDIE 58 7.3 BIJDRAGE AAN ZUIDAS DEBAT 59 8 BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAGEN 61 8.1 BEANTWOORDING DEELVRA GEN 61 8.2 BEANTWOORDING HOOFDVRAAG 61 LITERATUURLIJST 61 BIJLAGE 1: FINANCIEEL OVERZICHT DOKMODEL 61 BIJLAGE 2: INFRASTRUCTUUR PROJECTALTERNATIEVEN 61 BIJLAGE 3: KOSTEN PROJECTALTERNATIEVEN 61 BIJLAGE 4: BEREKENING GRONDPRIJS 61

SAMENVATTING 1 Samenvatting Dit rapport beschrijft de uitvoering van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) naar de verdere ontwikkeling van de Zuidas in Amsterdam. Doel van het onderzoek is het zoeken van een maatschappelijk rendabel alternatief voor de Zuidas. Dit doel is om meerdere redenen relevant. Ten eerste hadden eerdere KBA s van het CPB negatieve uitkomsten voor het Dokmodel, het voorkeursmodel van de gemeente Amsterdam. Ten tweede is recent veel kritiek op het project gekomen en zijn er vertragingen opgetreden. De begroting van de business case die voor het Dokmodel is opgesteld is slechts door grote overheidsbijdragen winstgevend. Ondanks deze voorspelde winst zijn marktpartijen momenteel niet bereid om te investeren omdat zij grote risico s in de ondergrondse aanleg van de infrastructuur zien. De onderzoeksvraag luidt dan ook: Is er een alternatief voor verdere ontwikkeling van de Zuidas dat maatschappelijk rendabel is? Toegevoegde waarde van deze KBA ten opzichte van eerdere studies door het CPB bestaat in het bijzonder uit het definiëren en doorrekenen van nieuwe alternatieven. Alternatieven In deze KBA zijn naast het Dokmodel nog twee nieuwe alternatieven meegenomen, het Dijk-plus-model en het Lange as model. Deze projectalternatieven zijn vergeleken met een nulalternatief. De projectalternatieven worden onderscheiden op vier cruciale issues, namelijk de gebiedsafbakening, sturing op vraag of aanbod, het ruimtegebruik en duurzaamheid. De scores van de alternatieven staan weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 1: Indeling projectalternatieven Projectalternatief Nul alt. Dokmodel Dijk plus Lange As Gebiedsafbakening - - +/- + Vraag of aanbod sturing Vraag Aanbod Vraag Vraag Multifunctioneel ruimtegebruik - ++ + +/- Duurzaamheid / Externe effecten - + +/- +/- 1 Het nulalternatief gaat uit van beperkte ontwikkeling waarbij de nu aanwezige ontwikkelingscapaciteit op de Zuidas slechts half wordt benut en de A10 wordt uitgebreid met één rijbaan per richting.

2 SAMENVATTING 2 Het Dokmodel is het huidige voorkeursmodel van de gemeente. De infrastructuur wordt sterk uitgebreid en ondergronds in een dok aangelegd. Op het Dok wordt een nieuw stadscentrum ontwikkeld met woningen, kantoren en voorzieningen. 3 Het Dijk-plus-model is een uitgebreide versie van het oorspronkelijke Dijkmodel waarbij extra vastgoed ontwikkeld kan worden door de aanleg van overkluizingen over de infrastructuur. Tevens kan als optie een glazen overkapping over de A10 worden gerealiseerd voor het verbeteren van de luchtkwaliteit. 4 In het Lange As model wordt de vastgoedontwikkeling minder geconcentreerd rond station Zuid maar meer gespreid op diverse locaties langs de A10 en A4 in de richting van Schiphol. Deze vastgoedontwikkeling wordt gekoppeld aan het doortrekken van de Noord/Zuidlijn naar Schiphol. Doordat de ontwikkeling plaatsvindt op diverse kleinere locaties biedt dit alternatief meer mogelijkheden voor fasering en risicospreiding. In de navolgende tabel staan per alternatief het te ontwikkelen vastgoed en de belangrijkste infrastructuur kenmerken weergegeven. Er zitten aanzienlijke verschillen tussen de vastgoedvolumes van de alternatieven. Echter, binnen het Langeas-model is naast het hieronder weergegeven vastgoed extra capaciteit beschikbaar. Bovendien kunnen het Dijk-plus-model en het Lange-as-model gecombineerd worden waarmee een gelijke of hogere totale capaciteit beschikbaar komt dan in het Dokmodel. De verschillen tussen de infrastructuurconfiguraties zijn beperkt. Tabel 2: Vastgoed en infrastructuur projectalternatieven Nul alternatief Dokm odel Dijk- plusmodel Lange- asmodel Kantoren (m2 bvo) 275.000 1.025.000 790.000 1.075.000 Woningen (m2 bvo) 120.000 1.010.000 540.000 320.000 Winkels & voorzieningen (m2 bvo) 35.000 245.000 140.000 145.000 Totaal vastgoed (m2 bvo) 460.000 2.280.000 1.470.000 1.590.000 Rijbanen A10 2*4 2* 5 2*5 2*5 # Sporen zware rail 2 4 4 2 # Sporen metro Schiphol - - - 2 Figuur 1: Impressie van de projectalternatieven Dokmodel en Dijk-plus-model

SAMENVATTING 3 Figuur 2: Overzicht van enkele ontwikkelingslocaties in Lange As model Specificatie kosten en baten Voor alle projectalternatieven is een specificatie gemaakt van de maatschappelijke kosten en baten. De kosten en baten zijn ingedeeld in directe effecten, indirecte effecten en externe effecten. Deze worden hieronder kort behandeld en weergegeven in Tabel 3. De directe baten van de alternatieven bestaan uit de inkomsten van gronduitgifte en in mindere mate uit verkeerseffecten van de infrastructuuruitbreiding. In het Dokmodel wordt het meeste vastgoed ontwikkeld en zijn de baten daarom het hoogst. De projectalternatieven dragen bij aan een hogere stedelijke kwaliteit op de Zuidas, bijvoorbeeld door de toename van voorzieningen, en hierdoor stijgen de lokale vastgoedprijzen. Deze indirecte effecten zijn het sterkst in het Dokmodel omdat daar het meeste vastgoed gerealiseerd wordt en de overlast van de infrastructuur verdwijnt. Andere indirecte baten zijn de werkgelegenheidseffecten en de agglomeratie-effecten. Hoewel deze effecten niet exact zijn berekend, hebben deze op landelijke schaal slechts een zeer beperkte invloed. Een van de externe effecten is het consumentensurplus dat het project creëert door de ontwikkeling van huurwoningen. Andere externe effecten zijn overlast tijdens de ontwikkeling en de invloed op externe veiligheid. De waarde van deze effecten kon niet goed worden berekend en zijn daarom als PM opgenomen. Tabel 3: Kosten en baten van de alternatieven t.o.v. het nulalternatief in mln. euro Directe effecten Indirecte effecten Externe effecten Totaal Baten Nulalternatief Dokmodel Dijk-plus-model Lange As 390 1.680 1.160 1.120 0 370 +PM 180 +PM 50 +PM 0 30 +PM 30 +PM 0 +PM 390 2.080 +PM 1.370 +PM 1.170 +PM Totaal Kosten Saldo 270 3.980 1.920 940 120-1.900 +PM - 550 +PM 230 +PM De kosten van de alternatieven worden gedomineerd door de investeringen in de uitbreiding van de infrastructuur. Deze zijn vooral voor het Dokmodel erg hoog. Daarnaast is de grondproductie in alle alternatieven een belangrijke kostenpost.

4 SAMENVATTING Het nulalternatief heeft een positief saldo van 120 miljoen. Het Dokmodel heeft een negatief saldo van 1,9 miljard, het Dijk-plus-model een negatief saldo van 550 miljoen en het Lange as model een positief saldo van 230 miljoen. De nog niet berekende PM posten hebben nog in beperkte mate invloed op deze saldi. Gevoeligheden Er is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd op het kostenbaten saldo van de projectalternatieven. Deze analyse toont aan dat er nog sterke schommelingen kunnen optreden in het saldo, zeker als meerdere wijzigingen tegelijk optreden. Drie factoren die sterke wijzigingen in het saldo kunnen veroorzaken zijn: 1 Andere aannames voor de risico-opslag bij de berekening van de baten 2 Een stijging in de kosten van de infrastructuur 3 Wijzigingen in de prijsontwikkeling op de vastgoedmarkt De invloeden op het kostenbaten saldo zijn weergegeven in tabel 4. Tabel 4: Gevoeligheden: wijzigingen in kostenbaten saldo in mln. euro Verwacht kostenbaten saldo Dokmodel Dijk- plu s Lange As - 1.900 +PM - 550 +PM 230 +PM Risico-opslag 1% hoger (4% i.p.v. 3%) - 238-135 - 112 Risico-opslag 1% lager (2% i.p.v. 3%) 282 158 133 Kosten infrastructuur + 10% - 304-115 - 53 Kosten infrastructuur + 20% - 609-230 - 106 Reële prijsontwikkeling vastgoed + 1% 286 158 139 Reële prijsontwikkeling vastgoed - 1% - 244-137 - 120 Conclusie Het Dokmodel heeft een sterk negatief maatschappelijk saldo. Ook het Dijk-plusmodel zoals gedefinieerd in deze MKBA is maatschappelijk niet rendabel, maar heeft wel een aanmerkelijk beter saldo dan het Dokmodel. Het Lange as model heeft wel een positief kostenbaten saldo en is daarmee een maatschappelijk rendabel alternatief voor de Zuidas. Ook het nulalternatief heeft een positief saldo. Aangetekend moet worden dat de berekening van diverse PM posten het saldo van bovenstaande projecten nog enigszins kan beïnvloeden. Daarnaast is in de ontwikkeling van het Dijk-plus-model en met name het Lange as model nog veel flexibiliteit mogelijk, waarmee het saldo gestuurd kan worden. Tevens kunnen deze twee projectalternatieven ook gecombineerd worden. Tot slot wordt opgemerkt dat een MKBA mogelijk niet alle effecten van de Zuidas goed kan meten, dit geldt bijvoorbeeld voor positieve effecten op het imago van Amsterdam. Ondanks bovenstaande kanttekeningen toont deze MKBA aan dat er maatschappelijk rendabelere alternatieven zijn dan het Dokmodel en dat een nadere evaluatie

SAMENVATTING 5 van mogelijke alternatieven voor de Zuidas is aan te bevelen. In eerdere KBA s door het CPB is te veel gefocust op het Dokmodel als enige alternatief. Bij keuze voor een alternatief hoeft de gemeente Amsterdam één tot twee miljard euro minder voor de Zuidas te betalen. Dat kan dan worden ingezet voor de vele andere belangrijke beleidsdoelen van Amsterdam. Als een alternatief de kans krijgt is de infrastructuur tussen Almere -Amsterdam -Schiphol (SAAL) ook op veel kortere termijn te verbeteren dan met het Dokmodel. De mogelijke baten van deze snellere verbetering van bereikbaarheid zijn in MKBA Zuidas nog niet meegenomen.

6 INLEIDING 1 Inleiding 1.1 Doelstelling: een rendabele Zuidas De ontwikkeling van de Zuidas in Amsterdam is in zijn soort het grootste bouwproject van Nederland. Het gebied dat bekend staat als de Zuidas is een strook met een oppervlakte van ongeveer 225 hectare rond de A10 zuid in Amsterdam. Op dit gebied worden momenteel al in hoog tempo kantoren ontwikkeld rond het NS en metro station Amsterdam Zuid. Maar de ambities van de gemeente voor de Zuidas reiken verder. In het gebied moeten ook grote hoeveelheden woningen en in mindere mate recreatieve en culturele voorzieningen ontwikkeld worden (Gemeente Amsterdam, 2007a). Voor deze verdere ontwikkeling wordt door de gemeente uitgegaan van het zogenaamde Dokmodel. Dit voorkeursmodel behelst het onderbrengen van de hoofdinfrastructuur (A10, spoor, metro) in een tunnel onder het gebied, waarmee ruimte wordt gecreëerd voor extra vastgoedontwikkeling bovengronds. In eerdere fases van de ontwikkeling van de Zuidas zijn ook andere alternatieven bestudeerd zoals het Dijkmodel (Gemeente Amsterdam, 2004). Het CPB heeft in 2003 een eerste kengetallen kostenbaten analyse naar de diverse alternatieven voor de Zuidas gemaakt. Uitkomst van dat onderzoek was dat zowel het Dijk- als het Dokmodel een negatieve NCW had. De resultaten bedroegen respectievelijk ongeveer 500 miljoen en 1 miljard negatief (Besseling, e.a., 2003). Recenter, in 2006 is een nieuwe kosten-batenanalyse gemaakt waarbij alleen het Dokmodel als projectalternatief is meegenomen. Conclusie is dat de extra investeringen van 1,5 miljard voor ondertunneling een negatief saldo van 80 miljoen opleveren. Dit komt bovenop de kosten van 1,1 miljard voor uitbreiding van de infrastructuur (Eijgenraam & Ossokina, 2006). 1.2 Relevantie nieuwe MKBA In de afgelopen jaren hebben er veel ontwikkelingen plaatsgevonden rond de Zuidas. Hoewel de ontwikkeling van kantoren op de flanken van de Zuidas in rede-

INLEIDING 7 lijk hoog tempo doorgaat, hebben de projectpartners moeite om private investeerders te vinden ter financiering van het Dok. In diverse recente publicaties hebben deskundigen de huidige ontwikkelingen rond de Zuidas bekritiseerd (Keers & De Wildt, 2008a; Oudenampsen & Uitermark, 2008b). Zij vrezen onder andere grote kostenoverschrijdingen en hoge financiële risico s voor de betrokken overheden. De Delftse hoogleraar Flyvbjerg wijst erop dat de bestuurders niet meer in staat lijken van hun koers te wijken hoewel de omstandigheden zijn gewijzigd (Oudenampsen & Uitermark, 2008a). Bovendien zouden er goedkopere alternatieven voor handen zijn. Omstandigheden die verdere ontwikkeling van de Zuidas mogelijk financieel nadelig kunnen beïnvloeden zijn onder andere recente fraudezaken, zich terugtrekkende ontwikkelaars, diverse bezwaarprocedures en het wegvallen van diverse grote financiële instellingen, waaronder ABN Amro, als partner in het project. In de laatste maanden heeft de kredietcrisis het op korte termijn vinden van private investeerder voor de Zuidas welhaast geheel onmogelijk gemaakt. Bovengenoemde ontwikkelingen maken het interessant om de alternatieven en bijbehorende kosten en baten van het Zuidas project opnieuw onder de loep te nemen. Als de huidige critici van het Zuidas project gelijk hebben, dienen bij de huidige omstandigheden ook andere alternatieven en effecten te worden meegenomen in een KBA. 1.3 Onderzoeksvragen Met deze achtergrond stelt dit onderzoek zich tot doel inzicht te verschaffen in de meest actuele kosten en baten van een nader te selecteren set alternatieven voor het Zuidas project in Amsterdam. De onderzoeksvraag is daarom als volgt geformuleerd: Is er een alternatief voor verdere ontwikkeling van de Zuidas dat maatschappelijk rendabel is? Om deze hoofdvraag goed te kunnen beantwoorden zijn vier deelvragen opgesteld. 1 Welke reële alternatieven zijn er voor de verdere ontwikkeling van de Zuidas? 2 Wat zijn de directe kosten van deze alternatieven? 3 Wat zijn de directe en indirecte baten van deze alternatieven? 4 Wat zijn de externe effecten van deze alternatieven? In het bijzonder door de beantwoording van deelvraag 1, waarbij diverse alternatieven nader onderzocht zullen worden, kan deze KBA een meerwaarde vormen ten opzicht van bestaande onderzoeken zoals de eerste genoemde CPB studies, waarin sterk is gefocust op het Dokmodel.

8 INLEIDING 1.4 Opzet rapportage In hoofdstuk 2 start de rapportage met een historisch kader van de ontwikkeling van de Zuidas, waarbij gekeken wordt naar ontwikkeling van de alternatieven en de Zuidas NV. Hoofdstuk 3 bevat de conceptualisatie waarbij het nulalternatief en de projectalternatieven worden geformuleerd. Hoofdstuk 4 gaat in op de omgeving van het project en de invloeden hiervan op de kosten en baten. In hoofdstuk 5 is de specificatie van de alternatieven beschreven waarbij de effecten worden gedefinieerd en gekwantificeerd. Gebaseerd op deze specificatie bevat hoofdstuk 6 de resultaten voor de projectalternatieven. In hoofdstuk 7 worden de opzet en resultaten van deze rapportage bediscussieerd. Hoofdstuk 8 sluit af met de beantwoording van de onderzoeksvragen. 1.5 De MKBA Methode Ter beantwoording van deze deelvragen zal gebruik worden gemaakt van een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Deze analyse is geschikt om een heldere ve rgelijking te maken tussen afzonderlijke kosten en baten van een project. Deze posten kunnen onderscheiden worden naar diverse fasen in het proces, naar diverse varianten en toegerekend worden aan betrokken partijen. De KBA wordt uitgevoerd volgens de OEI leidraad (Eigenraam, e.a., 2000). Een maatschappelijke kosten-batenanalyse heeft als voordeel dat ook indirecte baten gekapitaliseerd kunnen worden en zodoende meegewogen in de eindscore. Dit is belangrijk omdat het in dit project er niet om gaat om wat het beste is voor de Zuidas, maar welke Zuidas het beste is voor de stad en het land (Oudenampsen & Uitermark, 2008b). De ontwikkeling zonder de projectmaatregelen wordt het nulalternatief genoemd. Deze wordt doorgaans afgezet tegen enkele mogelijke projectalternatieven met diverse uitvoeringsmogelijkheden. Door naar de verschillen tussen de ontwikkelingen te kijken zijn de effecten van het project te identificeren. De kosten-batenanalyse gaat vervolgens deze effecten waarderen volgens daarbij passende mechanismen. Zodoende kunnen de effecten in monetaire termen worden berekend. Soms blijkt dit toch onvoldoende mogelijk. In dat geval kunnen de effecten soms nog wel kwalitatief worden beschouwd (Eigenraam e.a., 2000). In Nederland moet verplicht een KBA worden gemaakt voor nationaal belangrijke infrastructurele projecten. Hiervoor is de OEI-leidraad opgesteld. Gedeeltelijk is deze ook toepasbaar op deze KBA op ruimtelijk gebied, al gelden er andere karakteristieken voor bijvoorbeeld waardebepaling. Ook de geldende relevante markt, namelijk de kantorenmarkt, zorgt voor verschillen en complicaties in verhouding tot de meeste KBA s. Hier wordt later op teruggekomen. Voor waarderingsmethoden van ruimtelijke effecten kan gedeeltelijk geput worden uit de enkele beschikbare kosten-batenanalyses over ruimtelijke vraagstukken (Korteweg, 2006).

HISTORISCH KADER 9 2 Historisch kader Een KBA is in principe een instrument ter ondersteuning van de besluitvorming en wordt zodoende vaak voorafgaand aan een project of in een vroegtijdig projectstadium uitgevoerd. De ontwikkeling van de Zuidas kent echter al een lange geschiedenis. Een geschiedenis waarin ook diverse projectalternatieven de revue zijn gepasseerd. Het doel van dit historisch kader is om kort stil te staan bij de geschiedenis van de Zuidas. Dit is belangrijk om de positie van de nader te formuleren projectalternatieven te begrijpen. Tevens toont de beschrijving van de meer recente geschiedenis nog extra aan waarom de uitvoering van een KBA nog steeds interessant en relevant kan zijn. Voor de beschrijving van de projectgeschiedenis is voor een belangrijk deel geput uit de afstudeerscriptie De Glazen Stad van Merijn Oudenampsen (Oudenampsen, 2008, pp 49-64). 2.1 De oorsprong van het project De ambities en het planningsproces voor de Zuidas zijn, vooral in de beginfase, sterk beïnvloed door de niet gehaalde doelstellingen van het IJ-oevers project. In de jaren tachtig had de gemeente Amsterdam de ambitie om het centrum en meer specifiek de IJ-oevers te ontwikkelen als belangrijkste vestigingslocatie voor het bedrijfsleven. De voorspoedige ontwikkeling van de Zuidas, toen nog gedefinieerd als de as van Schiphol naar Amsterdam Zuidoost, die gelijktijdig en zonder ondersteunend beleid plaatsvond werd in die periode binnen de gemeente als een bedreiging voor het IJ-oevers project gezien. De welvarende ontwikkeling langs die as (de Zuidas, PdW) heeft echter ook een keerzijde: er vindt een dusdanige krachtige economische zuiging plaats dat dat ten koste dreigt te gaan van het traditionele economische centrum: de binnenstad, aldus de directeur van de Dienst Ruimteli jke Ontwikkeling (DRO 1989, p 2). Echter, nadat diverse private partners voor het IJoevers project afhaakten, werden de plannen niet uitgevoerd.

10 HISTORISCH KADER Figuur 2-3: Illustratie uit begin jaren negentig met positionering van de IJ-oevers ten opzichte van de Zuidas. (Bron: Meyer e.a, 2005) Kort na het echec van de IJ-oevers, en wel in 1994, besluit de gemeente de ontwikkelingen aan de Zuidas, die tot dan toe een incidenteel karakter hadden, niet la nger slechts in beperkte mate toe te staan maar juist actief te gaan faciliteren aan de hand van een masterplan, waarin het gebied wordt bestemd als een kantoorlocatie in het topsegment van de markt (Gemeente Amsterdam, 1994). De ontwikkeling van de Zuidas heeft dan al aanzienlijke vormen aangenomen. Vanaf 1985 behoren de huren er tot de hoogste in Nederland en kent het gebied de sterkst stijgende werkgelegenheid van Amsterdam (DRO 1995, Nagengast 1997), maar tot 1994 werd de hoeveelheid uitgegeven grond beperkt met het oog op de ontwikkeling van de IJ-oevers. Het nieuwe masterplan van de gemeente in 1994 behelst op dat moment niet veel meer dan het uitbouwen van de locatie om de gestegen vraag in het topsegment van de kantorenmarkt te kunnen bedienen. 2.2 Historie van de alternatieven Al in de beginfase van het project worden diverse alternatieven geformuleerd voor de ontwikkeling van de Zuidas en specifiek voor de mogelijkheden met de infrastructuurbundel. Aanvankelijk is er sprake van drie verschillende modellen: het Dijkmodel, het Dek- en/of Kunstwerkmodel, en het Dokmodel. Het dijkscenario gaat uit van het uitbreiden van de infrastructuur op een dijklichaam waarbij het plangebied in tweeën gedeeld blijft. Het Dokmodel gaat uit van het onderbrengen van de infrastructuur in een tunnel onder het gebied. Deze duurste optie heeft al

HISTORISCH KADER 11 vanaf het begin de voorkeur van het Amsterdamse stadsbestuur, mede vanwege de hoge stedelijke kwaliteit die gerealiseerd kan worden. 1 Het Dek- en/of Kunstwerkmodel is een soort tussenscenario waarbij een deel van de infrastructuur ondergronds wordt aangebracht maar de rails bovengronds blijft. Boven de infrastructuur wordt een lichtere dek constructie aangebracht waarop alleen lichte bebouwing mogelijk is. Voor dit derde alternatief bestaat weinig steun en het wordt al snel terzijde geschoven (Gemeente Amsterdam, 1997; Gemeente Amsterdam, 2001a). In deze beginfase wordt de Zuidas in de plannen nog vooral gezien als kantorengebied. Diverse partijen, zoals de Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling pleiten voor meer woningen en multifunctionaliteit in het ruimtegebruik (Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling, 1997). Figuur 2-4: Impressie van de Zuidas bij uitvoering van het Dokmodel 2.3 Kanttekeningen bij de plannen Recent zijn er diverse kritische publicaties over de Zuidas verschenen, maar ook in eerder fases van het project zijn er kanttekeningen geplaatst bij de plannen. Van 1998 tot 2003 wordt de ontwikkeling van de Zuidas en het Dokmodel nog lang niet als een realistische optie gezien. Bij de rijksoverheid en zelfs in de vastgoedsector is men ronduit cynisch over de vooruitzichten. Het gemeentebestuur is de belangrijkste trekker van het project en probeert samen met lokale marktpartijen meer geld van de weerspannige Rijksoverheid binnen te krijgen (Oudenampsen, 2008). In 2003 voert het CPB in opdracht van het ministerie van Verkeer & Waterstaat een KKBA uit naar de projectalternatieven Dijk en Dok. Het CPB is in deze KKBA zeer kritisch over het project en de alternatieven Dijk en Dok scoren een saldo respectievelijk ongeveer 500 miljoen en 1 miljard negatief (Besseling, e.a., 2003). Het CPB stelt in een latere reactie over de Zuidas nog eens: ''Slechte plannen kunnen beter niet ten uitvoer worden gebracht, die schaden de maatschappelijke welvaart (Stil, 2004). voetnoot 1 In paragraaf 3.3 staat meer informatie over de motivatie van de Gemeente Amsterdam voor het Dokmodel.

12 HISTORISCH KADER In een eerder stadium hebben ook marktpartijen al hun bedenkingen geplaatst bij de uitvoering van het Dokmodel. De markt heeft haar twijfels over het ambitieniveau van 1,2 miljoen m² kantoorruimte. Het is juist de schaarste in het gebied die de hoge huurprijzen mogelijk maakt. Die schaarste dreigt met de plannen van de gemeente te verdwijnen, waardoor de huurprijzen niet gerealiseerd kunnen worden (Vastgoedmarkt, 2000). Figuur 2-5: Schets van de Zuidas met Dokmodel (Gemeente Amsterdam, 2004) 2.4 Oprichting NV Zuidas Ondanks deze kritiek in een vroegtijdig stadium wordt door de gemeente Amsterdam en enkele partners ingezet op het Dokmodel. Er zijn een aantal argumenten die worden aangedragen voor het Dokmodel. Het Dokmodel maakt de realisatie van de stedelijke ambities van de gemeente mogelijk doordat de barrière die de infrastructuur nu opwerpt wordt verwijderd. Daarnaast sluit het Dok door de mogelijkheid van het afvangen van uitlaatgassen aan bij de ambities op het gebied van duurzaamheid. Hierdoor wordt ook woningbouw op de Zuidas in een grotere mate mogelijk, wat aansluit bij de ambities voor meervoudig ruimtegebruik. Diverse onderzoekers betogen ook dat de keuze voor een gemengde ontwikkelingsstrategie voor de gemeenten ook een legitimatie van het Dokmodel is (Salet & Majoor, 2005). 2.4.1 Een winstgevende business case? In 2004 wordt Elco Brinkman aangesteld als informateur van de NV Zuidas in oprichting. Hij gaat op zoek naar private partners voor het project. Tevens dient een oplossing gevonden te worden voor een financieel gat van 700 miljoen in de plannen. De belangrijkste wijzigingen die hiervoor in de business case worden aangebracht zijn versoberingen van de plannen en grotere publieke investeringen. Een belangrijke extra financieringsbron zijn de opbrengsten van de gemeentelijke grondexploitaties op de flanken van de Zuidas. Daarnaast zal de gemeente Amsterdam de rechten op toekomstige erfpachtinkomsten verkopen. In de business case die in september 2006 wordt opgesteld bedragen de kosten van de infrastructuur en het dok ruim 2 miljard en de grondopbrengsten van het dok bijna 840 miljoen. De rest van de kosten wordt in deze business case gedekt door de opbrengsten uit de flanken en investeringen van diverse ministeries, de provin-

HISTORISCH KADER 13 cie, ROA en de gemeente Amsterdam.2 Ten behoeve van de concept prospectus wordt in november 2007 een nieuwe business case opgesteld. De totale kosten zijn hierbij opgelopen tot ruim 4 miljard, inclusief de grondproductiekosten van de flanken zelfs 5 miljard. Hier staat 2,5 miljard aan grondopbrengsten op het dok en 2,2 miljard aan grondopbrengsten op de flanken tegenover. Daarnaast zijn er overheidsbijdragen van bijna 1 miljard.3 Hoewel de totale business case door overheidsbijdragen en het positieve resultaat van de flanken een positief saldo heeft, kent de exploitatie van het dok zelf een tekort van ongeveer 1,5 miljard. Tabel 5: Financiën business case Dokmodel ( bron: concept prospectus Zuidas) Kosten en opbrengsten Miljoenen Euro Kosten infrastructuur 3839 Kosten grondproductie 1348 Kosten totaal 5187 Grondopbrengsten 4761 Subtotaal - 426 Overheidsbijdragen 975 Totaal 549 De bovenstaande tabel toont de hoge overheidsbijdragen die de business case sluitend maken. Belangrijk om te vermelden is dat ondanks de op het oog aantrekkelijke winst van bijna 0,5 miljard private investeerders niet enthousiast zijn over de prospectus. In mei 2008 geeft de zakenbank Credit Suisse voor potentiële investeerders een negatief financieel advies over de Zuidas. De investeringsvoorwaarden in de prospectus worden voor banken als te risicovol gezien. De aanleg van infrastructuur kenmerkt zich door risico s waar de ontwikkelaars geen expertise in hebben, zo wordt gesteld. 2.4.2 Bijdrage SAAL infrastructuur voetnoot Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de intentie een financiële bijdrage te leveren aan het Zuidas project. Deze bijdrage is gebaseerd op de ook in het Dijk alternatief noodzakelijk investeringen in de infrastructuur ter verbetering van de bereikbaarheid in de SAAL (Schiphol-Amsterdam-Almere) corridor. De omvang van de bijdrage is nog niet definitief maar bedraagt ongeveer 500 miljoen. Verbetering van met name de spoorinfrastructuur in deze corridor wordt door het ministerie als urgent beschouwd en dient in principe uiterlijk in 2013 plaats te vinden. Verder uitstel van het Zuidas project, om het Dokmodel met de door Amsterdam gewenste hoge stedelijke kwaliteit te realiseren, wordt dan ook niet wenselijk geacht. Als realisatie van het dok niet op korte termijn mogelijk blijkt, geeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de voorkeur aan het verbeteren van de infrastructuur op de huidige Dijk (Zalm en Dekker, 2005). Als het Dokmodel daarna wordt aangelegd vervalt de overheidsbijdrage voor de spooruitbreiding en lopen de kosten voor de business case hoger op. 2 Het financieel overzicht van het Dokmodel uit 2006 is opgenomen in Bijlage 1. 3 Het financieel overzicht van de business case uit november 2007 is opgenomen in Bijlage 1. Dit zijn de meest recente openbare financiële gegevens van het Zuidas project.

14 HISTORISCH KADER 2.5 Recente ontwikkelingen Het opstellen van de prospectus en de daarop geplande verkoop van aandelen in de NV Zuidas loopt in 2007 en 2008 verder vertraging op. Deze vertraging wordt mede veroorzaakt door enkele tegenvallers. Belangrijke projectpartner ABN Amro valt al in 2007 weg als het door een internationaal consortium wordt overgenomen. Ondanks deze tegenvaller en andere negatieve signalen uit de markt is de projectdirecteur Jan Stoutenbeek begin 2008 nog zeer optimistisch over de toekomst van de Zuidas. Zo stelt hij in een interview over de Zuidas: Wij worden maatgevend op wereldschaal, en in hetzelfde interview benadrukt Stoutenbeek dat: hoe het ook loopt, de ambities van het project niet worden bijgesteld (Reijngoed, 2008). Later in 2008 komt diverse fraudezaken met projectontwikkelaars aan het licht, waarvan sommige ook betrokken waren bij het Zuidas project. Dit levert extra vertraging op. Tot slot leidt ook de internationale kredietcrisis tot het wegvallen van diverse mogelijke projectpartners zoals de Schotse bank HBOS (Soetenhorst, 2008) en beperktere financiële mogelijkheden voor nog wel overeind staande partners zoals ING. Echter, zoals eerder projectdirecteur Stoutenbeek al stelde, laat ook de gemeente Amsterdam weten nog onverminderd vast te houden aan haar ambitie voor het Dokmodel. Indien ontwikkeling van het dok nu financieel niet mogelijk blijkt, geeft de gemeente in de persoon van verantwoordelijk wethouder Maarten van Poelgeest de voorkeur aan het tijdelijk uitstellen van het Dokmodel boven het ontwikkelen van andere alternatieven. Namens de Zuidas Onderneming biedt ook Elco Brinkman tegenwicht aan de kritiek op de ontwikkeling van de Zuidas. Zo schrijft hij eind september in de media over het vermeende vertrek van de projectontwikkelaars op de Zuidas: Het tegendeel is het geval, ze staan in de rij voor nieuwe projecten (Brinkman, 2008). Begin november 2008 sluit de gemeente Amsterdam een nieuwe deal met de Vrije Universiteit over ontwikkeling van het VU kwartier op de Zuidas (Reijn, 2008). De afspraken omvatten een grondruil waardoor sportvelden die nu aan de rand van de Zuidas liggen op termijn van plaats zullen wisselen met de VU Campus.4 In december 2009 wordt door het Rijk dhr. Oosterwijk, voorzitter van het CvB van de Erasmus Universiteit, aangesteld als rijksvertegenwoordiger voor het Zuidas project (Cramer, 2009). Hij zal in samenwerking met de gemeente Amsterdam in de eerste helft van 2009 een poging doen om de door de kredietcrisis versterkte impasse rond de Zuidas te doorbreken en een nieuwe rendabele businesscase te presenteren. Geconcludeerd kan worden dat de Zuidas zich in roerig vaarwater bevindt, waarbij de tegenslagen het goede nieuws lijken te overheersen. In het vervolg van dit rapport zal gezocht worden naar alternatieven om binnen deze context de Zuidas op maatschappelijk rendabele wijze verder te ontwikkelen. voetnoot 4 Gezien de recente besluitvorming en het ontbreken van details in de planvorming, zijn eventuele effecten van het VU kwartier nog niet meegenomen in deze KBA.

CONCEPTUALISATIE 15 3 Conceptualisatie In dit hoofdstuk vindt de conceptualisatie voor de KBA plaats, waarbij de alternatieven worden geformuleerd. In paragraaf 3.1 wordt eerst ingegaan op het nulalternatief. Paragraaf 3.2 beschrijft enkele cruciale keuzes die gemaakt moeten worden bij het formuleren en kiezen van de projectalternatieven. De projectalternatieven zijn zelf beschreven in paragraaf 3.3. Tot slot worden de kwantitatieve kenmerken van de projectalternatieven in paragraaf 3.4 naast elkaar gezet. 3.1 Nulalternatief De vergelijking van de maatschappelijke kosten en baten van verdere ontwikkeling van de Zuidas moeten vergeleken worden met de situatie zonder extra investeringen in vergroting van de ontwikkelingscapaciteit of verbetering van de stedelijke kwaliteit. Dit betekent niet dat een vergelijking wordt gemaakt met de huidige situatie. Het nulalternatief volgt de autonome ontwikkeling waarmee de meest waarschijnlijke toekomstige situatie zonder het project wordt geschetst. Hierbij wordt rekening gehouden met de waarschijnlijke ontwikkelingen op economisch en ruimtelijk gebied. Dit houdt in dat ook in het nulalternatief geïnvesteerd wordt in uitbreiding van de infrastructuur, mede ter verbetering van de bereikbaarheid in de corridor Schiphol Amsterdam Almere (SAAL). De ontwikkeling van de Amsterdamse Zuidas is een proces wat al ongeveer 10 jaar wordt uitgevoerd. Deze ontwikkeling bestaat vooral uit nieuwbouw van kantoren maar er zijn ook kleinschalige investeringen gedaan in de verbetering van het NS station Amsterdam Zuid. De grootste investeringen die voorzien zijn, namelijk in de uitbreiding en ondertunnelen van de infrastructuur, hebben echter nog niet plaatsgevonden. Ontwikkeling van de Zuidas als kantorengebied is op zichzelf dus geen proces dat is voorbehouden aan de projectalternatieven. Ook het nulalternatief, dat gebaseerd is op de ontwikkeling in de afgelopen 10 jaar, kent kantorenontwikkeling. De ontwikkeling waarmee in het nulalternatief gerekend wordt omvat een autonome ont-

16 CONCEPTUALISATIE wikkeling. Voor de uitbreiding van de infrastructuur wordt een relatief goedkoop alternatief uitgevoerd. Dit betekent dat één extra rijbaan per richting wordt aangelegd5 zodat in beide richtingen op de Zuidas 4 rijstroken beschikbaar zijn. 6 Deze maatregel wordt gezien de groei in het vastgoedprogramma als urgent gezien. Daarnaast worden geluidsschermen geplaatst en kleine uitbreidingen gedaan aan het NS-station Amsterdam Zuid. De totale investeringen zijn verhoudingsgewijs laag. Ontwikkeling van vastgoed voor kantoren en eventuele andere functies in het gebied vindt plaats zonder coördinatie door het projectbureau Zuidas. Specifieke samenwerking tussen overheden en marktpartijen ontbreekt. De verdere ontwikkeling wordt niet gefaciliteerd door een verbeterde infrastructuur. Ook komt geen groter areaal aan beschikbare bouwgrond beschikbaar waardoor de ontwikkeling van vastgoed op langere termijn tegen de grenzen van de beschikbare ruimte aanloopt. Het tempo en de schaal van de ontwikkelingen in dit nulalternatief komen niet overeen met de ambities van de Gemeente Amsterdam. 3.2 Keuzes ter bepaling van alternatieven Naast het doorrekenen van het bestaande voorkeursalternatief (Dokmodel) wordt in deze KBA ook een set andere alternatieven meegenomen. Om deze set van projectalternatieven systematisch te formuleren zijn vier cruciale issues gedefinieerd, namelijk de gebiedsafbakening, sturing op vraag of aanbod, de vorm van ruimtegebruik en duurzaamheid. Voor alle vier deze issues kan een keuze worden gemaakt tussen twee of meer opties. Door een combinatie van opties op deze issues samen te stellen, worden een set projectalternatieven geformuleerd. Het Dokmodel is als huidige voorkeursmodel in ieder geval een van de projectalternatieven. Ook het Dokmodel wordt echter ingedeeld op de vier issues. Gebiedsafbakening Het eerste issue is de gebiedsafbakening van de Zuidas. In de huidige plannen wordt uitgegaan van een ontwikkeling van de Zuidas op een gebied van ongeveer 1,5 kilometer lengte tussen de Schinkel aan de westzijde en de groene zone rond de Amstel (de zogenaamde Amstel scheg ) aan de oostzijde. Er kan echter ook gekozen worden voor een meer gespreide Zuidas ontwikkeling, waarbij de As aan de westkant via knooppunt Badhoevedorp langs de A10 en A4 kan worden doorgetrokken tot Schiphol. Aan de oostkant is een zelfde scenario denkbaar waarbij ontwikkeling langs de A10 kan plaatsvinden richting Almere, zij het dat hierbij meer bebouwing in bestaand stedelijk gebied zal moeten plaatsvinden. Deze gespreide voetnoot 6 In verband met verkeersveiligheid en groeiende verkeersstromen wordt een complete extra baan per richting een reëlere oplossing geacht voor het nulalternatief dan het omzetten van de vluchtstrook in een extra rijbaan zoals toegepast in het nulalternatief van de KBA van het CPB.

CONCEPTUALISATIE 17 ontwikkeling over een groter gebied is recent ook aangedragen als optie door Geurt Keers & Rob de Wildt (Keers & de Wildt, 2008b). Tevens sluit het aan bij de oorspronkelijke definitie van de Zuidas, zoals de begin jaren negentig gebruikelijk was. In de te bepalen projectalternatieven zal op dit punt gevarieerd worden. Vraag of aanbod sturing Een tweede issue is of de investeringen in de Zuidas vraag gestuurd of aanbod gestuurd zijn. Tot op heden is de Zuidas vooral op eigen kracht ontwikkeld en zijn er door de overheid slechts beperkte investeringen gedaan om aan te sluiten op bestaande vraag. De investeringen zijn dus vraag gestuurd. Vraaggestuurde ontwikkeling vraagt om een meer geleidelijke ontwikkeling, zoals nu succesvol is bij de IJ-oevers. Planoloog Jos Gadet van de dienst Ruimtelijke Ordening bij de Gemeente Amsterdam is een van de betrokken die stelt dat deze geleidelijke vraag gestuurde aanpak ook voor de Zuidas te prefereren is (Oudenampsen en Van Loon, 2008). De ontwikkeling van het Dokmodel is gebaseerd op een ander uitgangspunt. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat veel aanbod van kantoren in het topsegment op een toplocatie nieuwe vraag genereert. Een vraag die momenteel nog niet aanwezig is. Deze nieuwe vraag moet opgeroepen worden door de Zuidas als nieuw product in de markt te zetten en mee te dingen in de lijst van internationale toplocaties. Hoewel de Zuidas als product al 15 jaar oud is, dient door middel van het Dokmodel zodanig stedelijke kwaliteit, bereikbaarheid en vastgoed capaciteit te worden toegevoegd, dat het een nieuwe positie in de markt kan verwerven. Dit vraagt echter wel grote(re) investeringen. Deze investeringen zijn aanbod gestuurd. Ruimtegebruik Een derde issue is de keuze voor de invulling van het ruimtegebruik. Momenteel is het ruimtegebruik op de Zuidas nog sterk monofunctioneel en gericht op kantoren. De ambities en het Dokmodel gaan echter uit van multifunctioneel ruimtegebruik waarbij ook woningen en andere voorzieningen in het gebied gerealiseerd dienen te worden. Ook in deze strategie kan een keuze worden gemaakt. Enerzijds kan de huidige stedelijke ambitie geradicaliseerd worden waarbij nog sterker wordt ingezet op functiemenging en waarbij ook plaats wordt gemaakt voor de creatieve economie. Deze optie wordt voorgestaan door de planoloog Stan Majoor (Majoor, 2008). Anderzijds kan ook voor een veel bescheidener scenario worden gekozen waarbij de ambities voor multifunctioneel ruimtegebruik tot een kleinere schaal beperkt worden. Duurzaamheid / externe effecten Tot slot is duurzaamheid een belangrijk issue bij het formuleren van de alternatieven. Duurzaamheid hangt sterk samen met de externe effecten de alternatieven. Hierbij moet gedacht worden aan de mobiliteit, de luchtkwaliteit, de geluidoverlast en ook externe veiligheid. Ten aanzien van mobiliteit hebben de projectalternatieven invloed op de OVbereikbaarheid en de modal split, dit is de verhouding van vervoer tussen de ver-

18 CONCEPTUALISATIE schillende vervoerwijzen zoals auto, openbaar vervoer en fiets. Ontwikkeling van vastgoed op en nabij een station kan een positieve werking hebben op het aandeel openbaar vervoer in de modal split, en daarmee de duurzaamheid van het project verbeteren. Gespreide ontwikkeling over een langere strook langs de snelweg, zonder nabijgelegen station, kan een groter aandeel autovervoer tot gevolg hebben In verband met bestaande regelgeving is woningbouw in de directe nabijheid van snelwegen bijna niet mogelijk als gevolg van de slechte luchtkwaliteit. De ambities op het gebied van luchtkwaliteit en de realisatie hiervan, hebben dus directe implicaties voor het ruimtegebruik in de projectalternatieven. Inzetten op grootschalige functiemenging is alleen mogelijk in het geval van voldoende luchtkwaliteit. Dit betekent dat de uitstoot van schadelijke stoffen door de vervoersstromen afgevangen moet worden. Dit kan op verschillende manieren, onder andere door een tunnel zoals in het Dokmodel. Maar ook andere opties kunnen overwogen worden, zoals een lichte koepelconstructie of een overkluizing over een deel van de A10. 3.3 De Projectalternatieven Zoals aangegeven worden op basis van bovenstaande issues drie projectalternatieven geformuleerd. Het Dokmodel, het huidige voorkeursmodel van de gemeente Amsterdam Een Dijk-plus-model, een nieuwe, uitgebreide variant van het Dijkmodel. Een Lange-as-model waarbij de ontwikkeling verspreid langs de as van Schiphol naar Amsterdam Zuid zal plaatsvinden Eerst worden belangrijke keuzes, die gemaakt zijn bij het formuleren van deze alternatieven, gemotiveerd. Daarna worden de alternatieven ingedeeld op de hiervoor beschreven issues. Motivatie alternatieven Voor de variatie in de gebiedsafbakening wordt gekozen voor een projectalternatief met ontwikkeling tussen de huidige Zuidas en Schiphol. Ontwikkeling tussen Amsterdam Zuid en Almere wordt niet in de alternatieven meegenomen. Dit wordt als minder aantrekkelijk gezien door de mindere bereikbaarheid ten opzichte van Schiphol en de beperktere mogelijkheden voor geconcentreerde ontwikkeling. Ontwikkeling van kantorenlocaties in de corridor Amsterdam Zuid Almere zal meer diffuus van aard zijn, binnen bebouwde omgeving en valt buiten de scope van deze KBA. Voorwaarde voor een alternatief met een krappe gebiedsafbakening is een aanzienlijke ontwikkelingscapaciteit. De beperkte capaciteit is een van de belangrijkste argumenten tegen het Dijkmodel. Daarom is een alternatief gezocht voor het Dokmodel waarbij wel een aanzienlijke ontwikkelingcapaciteit aanwezig is. In het Dijk-plus-model worden daarom overkluizingen over de infrastructuur gebouwd.

CONCEPTUALISATIE 19 Daarnaast kan een glazen overkapping over de infrastructuur bijdragen aan de duurzaamheid van het projectalternatief. In Tabel 6 zijn de drie projectalternatieven ingedeeld naar de in paragraaf 3.2 beschreven issues. In de volgende paragrafen worden de alternatieven uitgebreider beschreven. Tabel 6: Indeling projectalternatieven Projectalternatief Nul alt. Dokmodel Dijk plus Lange As Gebiedsafbakening +/- - +/- + Vraag of aanbod Vraag Aanbod Vraag Vraag Multifunctioneel - ++ + +/- Duurzaamheid - + +/- - 3.3.1 Dokmodel Voor het projectalternatief Dokmodel wordt uitgegaan van nagenoeg dezel fde omschrijving als in de CPB rapporten uit 2003 en uit 2006. Uitgangspunt is dat over een lengte van ongeveer 1200 meter rond het station Zuid de bundel van infrastructuur ondergronds wordt aangebracht in een dok. De A10 wordt gesplitst in 3 hoofdrijbanen en 2 parallel banen per richting. Ook het spoor en metro worden uitgebreid, onder andere vooruitlopend om de toekomstige komst van de HSL naar de Zuidas. Voordeel van het Dokmodel is dat bovenop het dok veel ruimte ontstaat voor de ontwikkeling van vastgoed en een multifunctioneel centrum voor de Zuidas kan ontstaan op en rond het nieuwe station. De totale extra ontwikkelingscapaciteit als gevolg van de aanleg van het dok is 1,35 miljoen m2 bvo. Figuur 3-1: Dwarsprofiel infrastructuur Dokmodel

20 CONCEPTUALISATIE De gemeente Amsterdam draagt nog diverse andere argumenten uit die pleiten voor het Dokmodel. Ten eerste sluit het project aan bij het idee van de compacte stad door het bouwen in hoge dichtheden. Ten tweede is het bouwen op en rond het station goed voor de modal split. Momenteel komen al relatief veel mensen met het openbaar vervoer naar de Zuidas en de verwachting is dat dit aandeel verder zal stijgen. De intentie is om de schadelijke uitstoot van het verkeer af te vangen zodat er sprake is van minder schadelijke emissies. 7 De extra ruimte op het dok in combinatie met het ontbreken van schadelijke uitstoot en geluidsoverlast schept goede voorwaarden voor het realiseren van een aanzienlijk aandeel woningen en voorzieningen op de Zuidas. Daarnaast moet op het dok ruimte komen voor de aanleg van een busstation. Het Dokmodel is complexer dan andere projectalternatieven doordat een zeer grote infrastructurele ingreep in het gebied moet worden gedaan. Deze werkzaamheden vragen hoge investeringen gecombineerd met financiële risico s vooraf en kunnen veel overlast veroorzaken in het gebied. Daarnaast heeft het alternatief hogere afzetrisico s door het gelijktijdig realiseren van een groot aanbod aan ontwikkelingscapaciteit op het dok. Tot slot levert de ondergrondse infrastructuur beperkingen op voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Figuur 3-2: Kaart van het Masterplan voor de Zuidas met het Dokmodel (De Architecten Cie, 2008) voetnoot 7 Deze techniek is echter nog niet op grote schaal toegepast

CONCEPTUALISATIE 21 3.3.2 Dijk-plus-model Het Dijk-plus-model vormt een ambitieuzere en vooruitstrevende invulling van het bestaande Dijkmodel. Het bestaande Dijkmodel kende enkele nadelen ten opzichte van het Dokmodel. Dit zijn met name minder ontwikkelruimte voor vastgoed, minder stedenbouwkundige kwaliteit en meer emissies van schadelijke stoffen. Het Dijk-plus-model komt (gedeeltelijk) aan deze minpunten tegemoet. Infrastructuur De ontwikkeling van de infrastructuur zal grotendeels plaatsvinden zoals in het Dijkmodel van de CPB KBA uit 2006. Dit betekent een uitbreiding van de weg- en railinfrastructuur op de bestaande dijk. Een wijziging die ten opzichte van het oorspronkelijke Dijkmodel zal worden aangebracht is de aanleg van keersporen. Er werd in het Dijkmodel uitgegaan van de aanleg van vier keersporen waarop treinen gestald kunnen worden. Deze keersporen nemen veel ruimte in op de Dijk en beperken daarmee de ruimte voor uitbreiding van de overige infrastructuur. Daarom wordt in het Dijk-plus-model uitgegaan van een verplaatsing van de keersporen naar bestaande rangeerterreinen. Hierbij valt te denken aan de locaties Watergraafsmeer of Hoofddorp. Figuur 3-3: Dwarsprofiel infrastructuur Dijk Stedenbouwkundige kwaliteit Ter verbetering van de stedenbouwkundige kwaliteit worden in het Dijk-plusmodel enkele extra investeringen gedaan. In hoofdzaak wordt gedacht aan de aanleg van enkele zogenaamde overkluizingen van de infrastructuur op de doorgaande noord-zuid routes op de Zuidas. Bij een overkluizing wordt gedacht aan een constructie zoals over de A10 West is gerealiseerd bij het Bos & Lommerplein. Deze moderne brug constructies kunnen bijdragen aan het vergroten van de uitstraling en verbeteren van het imago van het Dijkmodel. Tevens levert de aanleg van deze moderne Ponte Vecchio s specifieke zichtlocaties op. Ook biedt het mogelijkheden om de twee delen van het gebied met elkaar te koppelen als er ook openbare ruimte op deze overkluizingen wordt gerealiseerd. Dit kan in de vorm van een weg, maar ook in de vorm van een fiets- en voetgangersbrug. In het geval van Bos & Lommer was koppelen van de twee delen van de buurt ook een specifiek doel van

22 CONCEPTUALISATIE de overkluizing (Ministerie v. VROM, 2008). Concreet zouden dergelijke overkluizingen ontwikkeld kunnen worden voor de noord-zuid verbindingen Amstelveenseweg, Parnassusweg-Buitenveldertselaan en Beethovenstraat-Van Leijenberghlaan. Naast de aanleg van deze overkluizingen kan de stedenbouwkundige kwaliteit worden bevorderd door de onderdoorgangen van de A10 een betere uitstraling te geven, bijvoorbeeld door ontwikkeling van functies in de viaducten. Figuur 3-4: Voorbeelden van overkluizing op de A10 bij Bos en Lommer en A12 bij Den Haag Ontwikkelingscapaciteit Ter vergroting van de ontwikkelingscapaciteit worden enkele maatregelen genomen in het Dijk-plus-model. In de huidige plannen voor de Zuidas zijn diverse sportvelden op de flanken ingepland. Deze sportvelden zijn door middel van relatief lichte constructies boven de A10 te realiseren. Hierdoor ontstaat extra ontwikkelingscapaciteit op de flanken van de Zuidas. Een concreet voorbeeld zijn de voetbalvelden van AFC die boven de A10 gekoppeld aan het Beatrixpark geplaatst worden. Hiermee ontstaat extra ruimte op de flanken tussen de deelplannen Ravel en Vivaldi. Daarnaast is op de flanken van de Zuidas in enige mate nog extra capaciteit te realiseren door hogere bouwhoogtes te ontwikkelen. De maximale bouwhoogte van ruim 100 meter wordt niet overal op de Zuidas daadwerkelijk gerealiseerd en bovendien zijn er mogelijkheden om op een aantal locaties hoger te bouwen. Uiteraard leveren ook de eerder besproken overkluizingen extra ontwikkelcapaciteit op. In navolging hiervan wordt in het Dijk-plus-model aan de oostkant van de Zuidas nog een kantoorgebouw over de A10 gerealiseerd als een poort naar de

CONCEPTUALISATIE 23 Zuidas. Tot slot kan ook binnen het Dijkmodel het station Zuid aanzienlijk worden opgeknapt. De realisatie van een nieuw station kan samengaan met de realisatie van vastgoed boven en naast de sporen. Daarnaast wordt gezien de grote onzekerheid over de marktvraag in met name het topsegment uitgegaan van een meer geleidelijke ontwikkeling. Er wordt in het Dijk plus model expliciet vanuit gegaan dat indien de ontwikkelingscapaciteit op de Zuidas volledig benut is, de ontwikkeling voortgezet kan worden langs de A10 richting Schiphol, bijvoorbeeld in de Haagse weg zone. In dat geval worden de projectalternatieven Dijk plus en Lange as gecombineerd. Tabel 7: Extra ontwikkelingscapaciteit Dijk-plus-model t.o.v. huidige capaciteit Locatie Overkluizing A10 t.h.v. Parnassusweg Overkluizing A10 t.h.v. Beethovenstraat Overkluizing A10 t.h.v. Amstelveenseweg Zuidas poort t.h.v. Europaboulevard AFC terrein na aanleg velden boven A10 (flanken) Vastgoed op nieuw station Zuid Optimalisatie flanken Totaal Capaciteit Bvo Ca. 60.000 m2 Ca. 60.000 m2 Ca. 60.000 m2 Ca. 30.000 m2 Ca. 120.000 m2 Ca. 100.000 m2 Ca. 120.000 m2 Ca. 550.000 m2 Figuur 3-5: Uitwerking van het Dijk-plus -model met overkluizingen en sportvelden boven A10 Emissies Een minpunt dat genoemd werd ten aanzien van het Dijkmodel is de hoeveelheid emissies aan schadelijke stoffen en de geluidsoverlast, met name door autoverkeer op de snelweg. Deze emissies en geluidsoverlast kunnen gedeeltelijk verhinderen dat er woningbouw rond de A10 kan worden gerealiseerd.

24 CONCEPTUALISATIE Als oplossing voor deze problematiek wordt binnen het Dijk-plus-model een optie opgenomen waarbij de A10 op de Zuidas door middel van een glazen overkapping wordt afgesloten, zodat ook de schadelijke emissies (NOx, CO2, fijnstof) kunnen worden afgevangen. Een voorbeeldproject dat mogelijk binnenkort wordt ontwikkeld is de Duurzame A12 bij Arnhem. De kosten voor de aanleg van een dergelijke overkapping bedragen afhankelijk van het type tussen de 6 en 50 miljoen per kilometer snelweg. Tevens biedt dit mogelijkheden voor het afzuigen en vervolgens zuiveren van de lucht op fijnstof en andere schadelijke stoffen (Vakar, 2008). 3.3.3 Lange-as-model Het alternatief Lange-as-model gaat uit van een gespreide ontwikkeling langs de A10 en A4 richting Schiphol, in het gebied dat oorspronkelijk ook als Zuidas gedefinieerd werd. Op de diverse locaties langs deze as is veel ontwikkelingscapaciteit op zichtlocaties aanwezig. Uitgangspunt van dit alternatief is een meer gespreide ontwikkeling die beter aansluit op de actuele marktvraag naar kantoren. Tevens wordt de nadruk gelegd op de snelle en goede connectie met Schiphol. Doordat in dit alternatief op de huidige Zuidas relatief minder vastgoed ontwikkeld wordt, behoeven ook geen specifieke extra investeringen in de lokale infrastructuur gedaan te worden. Dit alternatief heeft geen ambities om de Zuidas als nieuwe stedelijk centrum te ontwikkelen boven de reeds ontstane functies en daardoor kunnen veel investeringen achterwege blijven. Wel moet de bereikbaarheid van de nieuwe ontwikkelingslocaties gegarandeerd worden. Wat betreft het openbaar vervoer kan op de korte termijn nog volstaan worden met een snelle busdienst maar is het doortrekken van de Noord/Zuidlijn richting Schiphol op langere termijn van groot belang voor de ontsluiting. Deze metrolijn kan grotendeels bovengronds worden aangelegd en tevens de nieuw te ontwikkelen terminal op Schiphol Noordwest aandoen. Dit metrotracé is uitgewerkt in de OV visie en de metronetstudie (Gemeente Amsterdam, 2007c; Gemeente Amsterdam, 2007d ) van de gemeente Amsterdam. Ook zijn diverse studies naar de mogelijkheden voor deze metrolijn uitgevoerd in het kader van de openbaar vervoersverbinding Corridor Amsterdam Schiphol Haarlemmermeer (o.a. Stadsregio Amsterdam, 2006). Deze metrolijn kan een bijdrage leveren aan een modal split voor dit projectalternatief met een hoog aandeel openbaar vervoer. Figuur 3-6: Actuele plannen voor ontwikkeling op de Lange as bij de Riekerpolder

CONCEPTUALISATIE 25 Gezien deze plannen wordt er voor de bepaling van de kosten en baten van dit projectalternatief vanuit gegaan dat deze metrolijn onafhankelijk van dit project wordt ontwikkeld. Vanuit de exploitatie van het project wordt een nader te bepalen financiële bijdrage geleverd aan de aanleg van deze metrolijn. Deze bijdrage wordt als kostenpost aan het projectalternatief toegerekend. Naast de openbaar vervoer verbindingen dient ook de weginfrastructuur op de toekomstige ontwikkelingen aangepast te worden. De capaciteit van de A10 wordt vergroot van 3 naar 5 rijbanen per rijrichting. De uitbreiding van de infrastructuur komt in paragraaf 3.4 nader aan de orde. In bijgaande tabel en kaart staan mogelijke ontwikkelingslocaties langs de A4 en de A10 tussen Schiphol en de Amsterdam Zuid vermeld. Enkele gebieden zijn momenteel al in ontwikkeling of er zijn reeds concrete plannen voor de ontwikkeling. Deze ontwikkeling zal dus plaatsvinden ongeacht het gekozen alternatief op de Zuidas en kan niet worden meegerekend in dit alternatief. Tabel 8: Huidige ontwikkelingscapaciteit op as Zuidas Schiphol in m2 bvo. Locatie Naam Bestemming nu Oppervlakte Reeds gepland Extra capaciteit A RID park Kantoor/groen 60.000 m2 - B Sportpark Riekerhaven Sport 75.000 m2 - C Riekerpol der Kantorenpark 12 ha 25.000 m2 - D Riekerweg Groen /Volkstuinen 3,75 ha - 80.000 m2 E Haagse weg zone oost Restgroen 4 hectare - 80.000 m2 F Haagse weg zone west Restgroen 9 hectare - 180.000 m2 G Schuilhoeve B dorp Kantorenpark 3.500 m2 - H Badhoevedorp Zuid Agrarische functie 250.000 m2 I Schiphol Noord Geen 3 hectare 60.000 m2 J Schiphol Elzenhof In ontwikkeling 11 hectare 200.000 m2 K Schiphol LP P40 Parkeerterrein 24 hectare 480.000 m2 L Schiphol Noordwest Luchthaventerrein 250.000 m2 M Schiphol Centrum Kantoren 150.000 m2 Totaal Schiphol As 490.000 m2 1.380.000 m2 Bronnen: Duijvestijn & Tellinga, 2006; Ecorys, 2008; Gemeente Haarlemmermeer, 2006 en SADC, 2008. Voor het Lange as model wordt alleen gerekend met de extra beschikbare ontwikkelingscapaciteit. Voor een deel van de locaties zijn nog geen concrete plannen voor de ontwikkeling. Daarnaast wordt op een aantal locaties in de plannen slechts een deel van de capaciteit benut, om niet teveel concurrerend aanbod voor de Zuidas te realiseren. In dit alternatief kan deze capaciteit wel volledig benut worden. Als voor een ontwikkelingslocatie alleen de oppervlakte van het gebied bekend is, is een FSI (floor space index) van 2 toegepast om tot een indicatie van de BVO capaciteit te komen 8. Tevens liggen binnen het plangebied nog diverse locaties die momenteel een andere functie vervullen maar op de langere termijn mogelijk nog extra capaciteit kunnen bieden. Hierbij kan gedacht worden aan diverse Volkstuincomplexen en het Sportpark Sloten. Voorlopig is het niet wenselijk deze te vervoetnoot 8 Een Floor Space Index van 2 is een gemiddelde dichtheid voor kantorenparken in de omgeving van Schiphol, waar slechts tot beperkte hoogte gebouwd kan worden.

26 CONCEPTUALISATIE plaatsen. Voor de verre toekomst liggen hier echter wel mogelijkheden, bijvoorbeeld in combinatie met de realisatie van sportvelden boven de A4. Figuur 3-7: Ontwikkelingslocaties langs A10/A4 tussen Zuidas en knooppunt Badhoevedorp Figuur 3-8: Ontwikkelingslocaties langs de A4 tussen knooppunt Badhoevedorp en Schiphol 3.4 Vergelijking kenmerken projectalternatieven In deze paragraaf worden de drie beschreven alternatieven met elkaar vergeleken om een betere indruk te krijgen van de specifieke kenmerken die elk alternatief heeft. De beschrijving van de kenmerken zal ook dienen als basis voor het bepalen van de kosten en baten van de project alternatieven. Er zijn in deze paragraaf 4 tabellen opgenomen. Eerst worden de algemene voor- en nadelen van de alternatieven benoemd. Daarna komt de ontwikkelingscapaciteit en bijbehorende vastgoedontwikkeling aan bod. Tot slot worden de infrastructuur kenmerken benoemd, die moeten aansluiten bij de toename in vastgoed. R I G O R e s e a r c h e n A d v i e s B V