INLEIDING 4 1. CONCEPTUELE AFBAKENING ROND INTERNE MARKTEN 8 1.1. EEN POGING TOT BESCHRIJVING EN DEFINIËRING VAN EEN INTERNE MARKT 8 1.2. VOORWAARDEN EN KENMERKEN VAN EEN INTERNE MARKT 11 1.2.1. Budgettaire en financiële autonomie 12 1.2.2. Prijs- en concurrentiemechanismen 12 1.2.3. Verzelfstandiging van het beheer 13 1.3. WERKING VAN EEN INTERNE MARKT 13 1.3.1. De centrale organisatie 13 1.3.2. De aanbodzijde 15 1.3.3. De vraagzijde 15 1.4. VERSCHILLENDE VORMEN VAN INTERNE MARKTEN 15 1.4.1. Niveau 1 : Een interne markt zonder volledige economische kosten 16 1.4.2. Niveau 2 : Een interne markt met volledige economische kosten 16 1.4.3. Niveau 3 : Een interne markt met volledige economische kosten, in een competitieve omgeving 17 2. EEN KADER VOOR VERANDERINGSMANAGEMENT 18 2.1. DE THEORETISCHE ACHTERGROND 18 2.1.1. De ontwerpbenadering 19 2.1.2. De ontwikkelbenadering 22 2.1.3. Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering? 24 2.2. HET CONCEPTUEEL MODEL 25 2.3. DE OPERATIONALISERING IN DE CHECKLIST 27 2.3.1. De context van het veranderingsproces 27 2.3.2. De inhoud als tweede deel van de checklist 28 2.3.3. Derde element in de opbouw van de checklist : het proces 29 1
3. DE CREATIE VAN INTERNE MARKTEN BINNEN HET VERENIGD KONINKRIJK 40 3.1. MOTIVERING VAN DE CASE 40 3.2. DE FIRE SERVICE COLLEGE : TO DRIVE DOWN GLOBAL RISK BY WORKING WITH FIRE SERVICES IN DEVELOPING PEOPLE 42 3.2.1. Het ontstaan 42 3.2.2. Basisgegevens van de Fire service college 42 3.2.3. Activiteiten 46 3.3. DE VERANDERINGEN IN HET KADER VAN HET NEXT STEPS INITIATIEF 50 3.3.1. Context 50 3.3.2. Inhoud 54 3.3.3. Proces 64 4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 79 4.1. NOODZAKELIJKE VOORWAARDEN BIJ DE INVOERING VAN INTERNE MARKTEN 79 4.2. TRANSFORMATIES BIJ DE INVOERING VAN INTERNE MARKTEN ONDER EEN TRADING FUND 80 4.3. HET DOORVOEREN VAN DE VERANDERINGEN : LANGZAAM OPSCHUIVEN IN DE RICHTING VAN HET UITEINDELIJKE DOEL 83 4.4. LESSEN UIT DE FIRE SERVICE COLLEGE ALS TRADING FUND VOOR EEN OPTIMALER VERANDERINGSMANAGEMENT 84 5. BIBLIOGRAFIE 88 2
Lijst van figuren en tabellen FIGUUR 1 : DE INTERNE MARKT GRAFISCH VOORGESTELD 10 FIGUUR 2 : CONCEPTUEEL RAAMWERK 26 FIGUUR 3 : OPERATIONELE OMZET EN KOSTEN OVER DE LAATSTE VIJF BOEKJAREN 45 TABEL 1 : KENMERKEN VAN HET HIËRARCHISCH MODEL EN DE INTERNE MARKT 11 TABEL 2 : KENMERKEN VAN DE ONTWERPBENADERING 19 TABEL 3 : STAPPEN BIJ DE ONTWERPBENADERING 20 TABEL 4 : STAPPEN BIJ DE ONTWIKKELBENADERING 23 TABEL 5 : VERSCHILLEN TUSSEN DE ONTWERPBENADERING EN DE ONTWIKKELBENADERING 24 TABEL 6 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ASPECT CONTEXT 28 TABEL 7 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ASPECT INHOUD 28 TABEL 8 : DE VIER HOOFDVORMEN VAN PARTICIPATIE 33 TABEL 9 : DE VIJF BELANGRIJKSTE COMMUNICATIE-ELEMENTEN 36 TABEL 10 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ELEMENT PROCES 38 TABEL 11 : GRAFISCHE VOORSTELLING VAN HET ELEMENT EVALUATIE 39 TABEL 12 : SELECTIECRITERIA VAN DE CASE 41 TABEL 13 : OVERZICHT VAN DE CHIEF EXECUTIVES VAN DE FIRE SERVICE COLLEGE SINDS DE OPRICHTING ALS TRADING FUND 43 TABEL 14 : OMZET NAAR ACTIVITEIT VAN DE FIRE SERVICE COLLEGE 49 TABEL 15 : OMZET NAAR PUBLIEK OF PRIVATE SECTOR 50 3
Inleiding Met het aantreden van de nieuwe Vlaamse regering in 1999 werd het startschot gegeven voor een grootschalig hervormingsproject binnen de Vlaamse Overheid, nl. Beter Bestuurlijk Beleid. Over dit veranderingsproject werd reeds in uitvoerige mate gerapporteerd in een vorig rapport dat werd uitgewerkt binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 1 Binnen dit grootscheeps veranderingsinitiatief werd bovendien het engagement aangegaan om in de Vlaamse administratie managementondersteunende diensten (MOD) te integreren. 2 Rekening houdend met de BBB basisprincipes van subsidiariteit en responsabilisering van de lijn, heeft elke entiteit de verantwoordelijkheid en de opdracht om zelf vorm te geven aan haar horizontale materies binnen de vrijheidsgraden van het globale kader dat wordt uitgetekend door de horizontale ministers. Voor een aantal horizontale diensten zal een entiteit hierbij een beroep moeten/kunnen doen op de diensten die door de horizontale beleidsdomeinen worden behartigd, andere diensten zal ze zelf organiseren in zogenaamde MOD s. 3 Deze diensten zullen functioneren als dienstencentra die zich focussen op financiën en begroting, personeel- en organisatieontwikkeling, ICT, facility management, communicatie en juridische zaken. Dit initiatief past binnen de filosofie van Beter Bestuurlijk Beleid, waarbij de lijn dient geresponsabiliseerd te worden en subsidiariteit meer in de organisatie dient ingevoerd te worden. Aangezien er een evenwicht dient gezocht te worden tussen enerzijds schaalgrootte en anderzijds nabijheid voor de klant, wordt er voorgesteld om een drie of viertal MOD s voor de gehele organisatiestructuur op te richten. 4 1 PELGRIMS C., HONDEGHEM A & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. 2 Bijlage B : Regeringsbeslissing MOD (1 februari 2002) in : X, Draaiboek voor het operationeel organiseren van management ondersteunende dienstverlening, http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/new/verandering/organisatie/managementondersteunende %20diensten/index.htm, 10.01.03. 3 X, Nota aan de Vlaamse Regering. Beter Bestuurlijk Beleid reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat : Kader voor de organisatorische invulling van managementondersteunende diensten, 15 juli 2002, p.1 4 X, Visie op de Management Ondersteunende Dienst binnen de nieuwe Vlaamse Overheid, p.1. 4
Inleiding Binnen dit plaatje zullen de horizontale diensten nog steeds de krijtlijnen uittekenen van de diensten die in de verschillende entiteiten worden waargenomen. Daarnaast zullen deze horizontale beleidsdomeinen diensten aanbieden die verplicht dienen afgenomen te worden door de entiteiten. Volgens de nota aan de Vlaamse Regering van 15 juli 2002 behelst het hier de volgende diensten : 5 Opvolgen, aggregeren, consolideren van de boekhouding, budgetten en management accounting op macroniveau. Lange en korte termijnfinanciering, structuurkapitaal- en cashmanagementbeheer, provisies, waarborgen, notariaat. Beheren en toepassen van de centrale media-aankoop op basis van samenwerkingsprotocollen met de mediasector (op basis van een centraal mediacontract) en in nauwe afstemming met het mediabeleid van de Vlaamse Overheid. Daarnaast zullen de horizontale ministeries een aantal diensten aanbieden die best gemeenschappelijk worden afgenomen. Het betreft hier diensten die aan de volgende criteria beantwoorden : 6 Entiteitsoverschrijdende output Groepering functionele expertise Versterkte onderhandelingspositie Betere benutting capaciteit Standaardisatie 7 5 X, Nota aan de Vlaamse Regering. Beter Bestuurlijk Beleid reorganisatie van het Vlaams overheidsapparaat : Kader voor de organisatorische invulling van managementondersteunende diensten, 15 juli 2002, p. 8. 6 Ibid.p., 10 7 X, Draaiboek voor het operationeel organiseren van management ondersteunende dienstverlening, http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/new/verandering/organisatie/managementondersteunende %20diensten/index.htm, 10.01.03. 5
De dienstencentra of managementondersteunende diensten zullen aan de verschillende overheidsdiensten diensten kunnen aanbieden. Op deze manier zullen de verschillende op te richten management ondersteunende diensten onderling in competitie en concurrentie treden. Binnen de literatuur rond het overheidsmanagement wordt zulk een systeem een interne markt genoemd. Het spoor veranderingsmanagement kenmerkt zich door de studie rond de vraag op welke wijze veranderingen binnen de publieke sector plaatsvinden en hoe (het succes of falen van) deze veranderingen kunnen verklaard worden. Meer specifiek tracht dit onderzoek bij te dragen tot het effectief en efficiënt vormgeven van een overgang naar managementondersteunende diensten. Anders gesteld wordt de onderzoeksvraag binnen dit thema : Hoe kunnen managementondersteunende diensten succesvol worden geïmplementeerd binnen de Vlaamse Overheid? Teneinde een goed antwoord te kunnen bieden rond deze thematiek wordt gewerkt volgens de case-study methode. Voor de ontwikkeling van de betreffende case-study wordt over de landsgrenzen heengekeken. In het Verenigd Koninkrijk werd eind jaren 80 het Next Steps initiatief gelanceerd. Bedoeling hiervan was een onderscheid te creëren tussen enerzijds departementen en anderzijds uitvoeringsagentschappen. Binnen dit veranderingsinitiatief werden tevens agentschappen opgericht die diensten aan verschillende publieke en/of private instelling leveren tegen een marktconforme beloning. Hierdoor werden dus interne markten binnen de Britse overheid gecreëerd. Omwille van deze reden kan dit initiatief een leerproces vormen voor de Vlaamse Overheid in haar betrachting managementondersteunende diensten vorm te geven. Vanuit het conceptueel kader dat werd uitgewerkt in het onderzoek coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek-ambtelijke verhoudingen en leiderschap vanuit verandering binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen zal de case uit het Verenigd Koninkrijk onderzocht worden. 8 8 PELGRIMS C., HONDEGHEM A. & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003 ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003. 6
Inleiding Dat conceptueel kader en de checklist werden verder uitgediept in samenwerking met het project De effectiviteit van verandering. Participatie en coördinatie in het Verenigd Koninkrijk. binnen het spoor veranderingsmanagement. In eerste hoofdstuk van dit onderzoek zal een conceptuele afbakening gemaakt worden rond interne markten. Vervolgens zal de methodologie gepresenteerd worden d.m.v. de uitbreide checklist in een tweede hoofdstuk. In een derde hoofdstuk wordt ingezoomd op de case van het Verenigd Koninkrijk. De case die werd geselecteerd betreft de Fire Service College. 9 Dit opleidingsinstituut voor brandweerlieden werd verzelfstandigd doorheen het Next Steps initiatief in April 1992. Dit hoofdstuk werd naast literatuur gebaseerd op interviews die tijdens de maanden septemberoktober 2003 werden gehouden. Meer concreet werden met volgende personen interviews gehouden : Sir Graham Meldrum (HM Chief Inspector of Fire Service), Michael Whitehouse (National Audit Office), Ron Jones (Financial Director Fire Service College), Robin Currie (huidig Chief Executive Fire Service College), Nigel Finlayson (voormalig Chief Executive Fire Service College). Tenslotte zal getracht worden om vanuit de besproken case aanbevelingen te doen voor het veranderingsinitiatief in Vlaanderen. 9 http://www.fireservicecollege.ac.uk/ 7
1. CONCEPTUELE AFBAKENING ROND INTERNE MARKTEN Alvorens van start te gaan met het eigenlijk onderzoek naar veranderingsprocessen bij interne markten is het van essentieel belang om inzicht te krijgen in de verschillende concepten. Dit eerste hoofdstuk vat bijgevolg aan met een poging tot definiëring en beschrijving van een interne markt. In tweede instantie wordt dieper ingegaan op de kenmerken die organisaties dienen te hebben om te kunnen spreken over interne markten. Vervolgens wordt de werking van de interne markt geduid. Dit eerste hoofdstuk zal worden afgesloten met een overzicht van de drie verschillende niveaus waarop interne markten zich kunnen bevinden. 1.1. EEN POGING TOT BESCHRIJVING EN DEFINIËRING VAN EEN INTERNE MARKT Binnen de overheid is de hiërarchische benadering van organisatieopbouw dominant geweest. Overheidsorganisaties werden gekenmerkt door een piramidale organisatiestructuur met een cultuur gericht op gehoorzaamheid en loyaliteit. Deze organisatieopbouw zorgde voor een gevoel van objectiviteit, doordat legalisme en formalisme sterk werden doorgevoerd. Tevens werd een gevoel van gelijkheid gecreëerd, doordat het iedereen gelijk voor de wet principe werd doorgetrokken. Tenslotte zorgde de hiërarchische organisatieopbouw voor duidelijke eindverantwoordelijkheid. Door een vraag tot een verhoging van efficiëntie, flexibiliteit en responsabiliteit en het daarop inspelende New Public Management begon de hiërarchisch organisatiestructuur barsten te vertonen. Een organisatiestructuur en -cultuur gebaseerd op een dominante top, gehoorzaamheid en strakke hiërarchische lijnen werd niet meer aangevoeld als aangepast aan de moderne maatschappij. Door de druk op de financiën van de overheid werd bovendien de noodzaak aangevoeld om een grotere controle over de overheidsuitgaven te genereren. Het idee kreeg ingang om overheidsorganisaties te laten evolueren naar commercieel gestuurde organisaties. De invoering van de marktgestuurde organisatie bleek hierop een 8
Conceptuele afbakening antwoord te bieden. 10 Dit concept doet een overheidsorganisatie evolueren van een organisatie met hiërarchisch structuur naar een door prijszetting gestuurde organisatie. Daar waar in een hiërarchische organisatie het bevel en de gehoorzaamheid doorheen de hiërarchie de coördinatie beheersen, wordt de prijs het centrale element binnen de vermarkte organisatie. De voorstanders van het marktallocatie-model bepleiten dit model omwille van het feit dat op deze manier verspilling van overheidsgeld tegengegaan wordt. Daarenboven zou het prijsmechanisme zorgen voor een snellere en efficiëntere communicatie. 11 Door de installatie van vermarkte organisaties binnen de overheid wordt aldus een vraag en aanbod gecreëerd tussen verschillende organisaties in een overheidscontext. Op deze manier worden verschillende organisaties de mogelijkheid geboden om diensten af te nemen van een organisatie naar keuze. Aan aanbodzijde worden de organisaties afhankelijk van de klanten voor de financiering van hun eigen diensten. Legrain en Verhoest definiëren een interne markt dan ook als volgt : De notie van interne markt verwijst naar de creatie van een systeem waarin interne functies hun diensten naar buiten uit kunnen verhandelen en waarin interne functies de mogelijkheid krijgen diensten van buiten uit aan te kopen. 12 In een interne markt kan de vraag-aanbieder relatie volledig verlopen binnen een overheidscontext. Er dient dus geen externe private speler te zijn om te kunnen spreken van een interne markt. In het licht van de voorgaande definitie die werd gepresenteerd dient naar buiten uit hier bijgevolg geïnterpreteerd te worden als buiten de betreffende dienst en dus niet noodzakelijk buiten de overheidscontext. De installatie van interne markten dient er bijgevolg voor te zorgen dat ondernemerschap in de overheid wordt binnengebracht. Volgens William Halal werden vroegere 10 LEVACIC R., Markets. Introduction in : THOMPSON G., FRANCES J., LEVACIC R. & J. MITCHELL, Markets hierarchies & networks. The coordination of social life, London, Sage Publications, 1991, p. 21. 11 POWELL W., Neither market nor hierarchy : network forms of organization in : THOMPSON G., FRANCES J., LEVACIC R. & J. MITCHELL, Markets hierarchies & networks. The coordination of social life, London, Sage Publications, 1991, p. 271. 12 VERHOEST K., LEGRAIN A. & G. BOUCKAERT, Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Brussel, Academia Press, 2003, p. 6. 9
organisatieveranderingen gekenmerkt door aanpassingen aan het hiërarchische systeem. Interne markten geven echter een volledig nieuwe dimensie en cultuur aan de verschillende organisaties. 13 From his view, the organization is no longer a pyramid of power but a web of changing business relationships held together by clusters of internal enterprise as in any market. 14 Grafisch kan men een interne markt als volgt voorstellen : Figuur 1 : De interne markt grafisch voorgesteld 15 In tegenstelling tot hiërarchieën, die gekenmerkt worden door een mechanistische dimensie, krijgen vanuit dit perspectief interne markten, in de literatuur, een organische dimensie toebedeeld (zie in dit opzicht tabel 1). 16 Zij worden gekenmerkt door een turbulente omgeving waaraan zij zich voortdurend dienen aan te passen. Deze aanpassing gebeurt door innovatie en verandering met economische performantie in het achterhoofd. Onderstaande tabel vergelijkt een mechanistische relatie met een organische relatie op basis van de volgende kenmerken inzake omgeving, doelen, verantwoording, motivatie, cultuur en de belangrijkste zwakte. 13 HALAL W., From hierarchy to enterprise : internal markets are the new foundation of management in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 71. 14 Ibid., p. 75 15 HALAL W. Let's turn organisation into markets. An Answer to modern complexity in : The futurist, mei-juni 1994, p. 70. 16 HALAL W., From hierarchy to enterprise : internal markets are the new foundation of management in : Academy of Management Executive, 1994, 8 (4), p. 74. 10
Conceptuele afbakening Tabel 1 : Kenmerken van het hiërarchisch model en de interne markt 17 Kenmerken Hiërarchie Interne markt Omgeving Stabiel Turbulent Doelen Efficiëntie en precisie Innovatie en verandering Verantwoording Hiërarchische controle Economische performantie Motivatie Veiligheid en gelijkheid Uitdaging en beloning Cultuur Geordende werkrelaties Ondernemerschap Zwakte Bureaucratie Wanorde en risico s Bij de presentatie van de definitie van een interne markt werd gesteld dat deze perfect kan verlopen in een volledig publieke context. Daarnaast wordt vaak geopperd dat organisaties zich niet louter dienen te focussen op overheidsorganisaties, maar in concurrentie kunnen treden met private organisaties. 18 Op deze manier kunnen externe private spelers toegelaten worden tot de overheidscontext, waardoor publieke organisaties binnen de overheidscontext competitief dienen te zijn met private actoren. Anderzijds behoort het ook tot de mogelijkheden dat deze vermarkte overheidsorganisaties op een private markt in concurrentie treden met de private spelers op de markt. Op deze manier blijven interne markten niet louter intern gericht, maar evolueren zij ook naar externe spelers. 1.2. VOORWAARDEN EN KENMERKEN VAN EEN INTERNE MARKT Volgens Legrain en Verhoest dient er aan drie voorwaarden voldaan te zijn om te kunnen spreken van een interne markt. 19 : budgettaire en financiële autonomie, prijs- en concurrentiemechanismen, verzelfstandiging van het beheer. Deze voorwaarden zouden we kunnen beschouwen als kenmerken van een interne markt. 17 HALAL W., Let's turn organisation into markets. An answer to modern complexity in : The futurist, mei-juni 1994, p. 70. 18 PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, pp. 67-68. 19 LEGRAIN A., VERHOEST K. & G. BOUCKAERT, Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Rapport tweede land : Verenigd Koninkrijk, Instituut voor de Overheid, Leuven, 2002, 64p. 11
1.2.1. Budgettaire en financiële autonomie Boven werd reeds aangehaald dat er door het invoeren van interne markten een cultuur van ondernemerschap ingevoerd wordt in overheidsorganisaties. Managers krijgen de vrijheid om te kiezen waar en wanneer zij bepaalde diensten aanschaffen. Bijgevolg is het essentieel dat zij over voldoende autonomie beschikken om hun beslissingen verantwoord te kunnen nemen. Binnen de context van een interne markt wordt een tweeledig onderscheid gemaakt wat financiering betreft : een supply-financed regime en een trading fund regime. Het verschil zit in de manier waarop de financiering gebeurt. Binnen het supply financed regime maakt men een onderscheid tussen enerzijds een fully-funded basis en een net-funded basis. In een fully-funded regime wordt de toelage volledig betaald door de centrale overheid. Agentschappen binnen een net-funded regime worden gefinancierd vanuit retributies. Vanuit de centrale overheid wordt in dit geval een vaste tussenkomst voorzien, nl. het verschil tussen de kostprijs en de gevraagde retributie. Tenslotte wordt een agentschap gefinancierd door een trading funding gekenmerkt door een volledige bekostiging vanuit de prijzen betaald door de consumenten. Door het afstappen van de jaarlijks financiering wordt de autonomie van managers op budgettair en financieel vlak verhoogd. Een langere termijnfocus op budgetten geeft de mogelijkheid om in te spelen op de fluctuaties die kunnen plaatsvinden. 20 1.2.2. Prijs- en concurrentiemechanismen Om tot een degelijke interne markt te komen is het essentieel om te beschikken over prijszetting. Volledig kostenbewustzijn over de geleverde voorwaarden is bijgevolg een noodzakelijke voorwaarde. Hierbij kan de kostenanalytische boekhouding een handig instrument betekenen. Om dit prijsmechanisme op een ideale manier te laten werken, kan een interne markt zich niet bevinden in een monopolistisch omgeving. Een monopolie situatie zou de marktwerking en prijszetting van de verschillende aangeboden diensten verstoren. 20 PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, pp. 67-68. 12
Conceptuele afbakening 1.2.3. Verzelfstandiging van het beheer Verzelfstandiging van beheer houdt in dat organisaties aan de vraagzijde de vrijheid dienen te hebben om te kunnen kiezen van welke aanbieder zij diensten afnemen. Daarnaast kan de verzelfstandiging van het beheer ook doorgetrokken worden naar de aanbodzijde. Op deze manier worden organisaties verantwoordelijk voor onder meer het bepalen van de organisatiestrategie en productiewijze. Interne markten vereisen dus geen loutere aanpassing van de aanbodzijde, de vraagzijde dient in dit opzicht even sterk mee te evolueren. 1.3. WERKING VAN EEN INTERNE MARKT In een interne markt kunnen over het algemeen drie centrale spelers waargenomen worden die elk hun eigen taak en rol hebben. Legrain en Verhoest onderscheiden de centrale organisatie, de vraagzijde en aanbodzijde. 21 1.3.1. De centrale organisatie Alhoewel het marktmechanisme er van uitgaat dat de markt op zich een ordescheppend beginsel in zich houdt, kenmerkt een zuivere marktwerking zich door imperfecties (in dit opzicht kan gedacht worden aan de niet-doorzichtigheid, marktonregelmatigheden, ). Bijgevolg dienen er maatregelen genomen worden die deze verstorende factoren in een marktwerking wegnemen. De centrale organisatie heeft als taak orde te brengen in de marktsituatie. Hiertoe kunnen drie taken onderscheiden worden: ondersteunen, reguleren en financieren. 21 Het deel over de werking van de interne markt is gebaseerd op : VERHOEST K., LEGRAIN A. & G. BOUCKAERT, Over samenwerking en afstemming. Instrumenten voor een optimale beleids- en beheerscoördinatie in de publieke sector, Brussel, Academia Press, 2003, pp. 183-188. 13
Het bieden van ondersteuning Een van de imperfecties van markten is een niet perfecte doorzichtigheid. Informatie is niet vrij beschikbaar in de markt. Informatie kan in een marktsituatie enkel verkregen worden door het maken van transactiekosten. Hierdoor wordt binnen een interne markt de noodzaak gevoeld om vanuit een centrale organisatie de transactiekosten op zich te nemen. Daarnaast bestaat er ook een meerwaarde om vanuit deze centrale dienst de format aan te bieden voor het opstellen van contracten. Naast het afsluiten van contracten is het de taak van deze centrale organisatie om de afgesloten contracten te registreren en op te volgen. Een laatste element van ondersteuning betreft het boekhoudsysteem. Hoger werd reeds geduid op de noodzaak van een kostenanalytische boekhouding in een interne markt. Het inbrengen van deze kennis wordt het best geregeld vanuit de centrale organisatie. Regulator De centrale organisatie dient ook de rol op te nemen van regulator om de optimale werking van de markten te verzekeren. In deze context dient deze organisatie een einde te stellen aan overtreding en marktonregelmatigheden (zoals bijvoorbeeld monopolie, oligopolie, prijsafspraken, ). Ook optreden als scheidsrechter in geval van conflicten tussen marktactoren behoort in dit opzicht tot het takenpakket van de centrale organisatie. Financiële taak De centrale organisatie neemt een belangrijke rol op inzake de financiële kant van de interne markt. Zowel aan de vraag als aan de aanbodzijde speelt zij een rol. De vraagzijde wordt jaarlijks voorzien van een dotatie die moet voldoen aan de noden van de organisatie (volgens schattingen). De aanbodzijde wordt normaal gezien niet of slechts beperkt financieel ondersteund. Dit betekent evenwel niet dat de vraag en aanbodzijde volledig het recht worden ontzegd tot het krijgen van dotaties vanwege de centrale instanties. Dotaties kunnen binnen een interne markt nog steeds gebeuren voor grote kosten en investeringen, niet vermarkte diensten of diensten die intern dienen te blijven. 14
Conceptuele afbakening 1.3.2. De aanbodzijde De aanbodzijde zal binnen de interne markt verantwoordelijk worden voor het aanbieden van diensten die gevraagd worden uit verschillende organisaties. Bovendien zullen de organisaties zich bevinden in een competitieve omgeving. Bijgevolg zullen de organisaties aan de aanbodzijde dienen te voldoen aan een aantal voorwaarden : snelle reactietijd op potentiële klanten, aanpassingsvermogen aan marktomstandigheden, kwaliteitsmanagement van de geleverde producten en een streven naar kostenreductie. Slechts onder deze voorwaarden zullen deze organisaties competitief blijven en zich staande kunnen houden op de interne markt. 1.3.3. De vraagzijde De derde actor binnen de interne markt zijn de diensten die zich aan de vraagzijde bevinden. Zij dienen vooral oog te hebben voor het bepalen van welke diensten zij nodig hebben in functie van hun strategische planning, het goed opstellen van hun offerte, het kiezen van de beste aanbieder en het nakijken van de contracten bij de uitvoering. 1.4. VERSCHILLENDE VORMEN VAN INTERNE MARKTEN Interne markten zijn niet allen gelijk. Er bestaan verschillende vormen, afhankelijk van de ruime of strikte interpretatie van de criteria die hoger werden uiteengezet. De OESO onderscheidt drie verschillende niveaus van interne markten. 22 Het niveau stijgt naarmate de vooropstelde kenmerken en voorwaarden meer worden ingevuld. Het betreft hier : de rol van de prijszetting, de verzelfstandiging van het beheer en de financiële en budgettaire autonomie. 22 PUMA, Occasional papers. Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris, 1993, pp. 10-11. 15
1.4.1. Niveau 1 : Een interne markt zonder volledige economische kosten Binnen dit basisniveau van een interne markt weerspiegelen de kosten die worden aangerekend niet de volledige economische kost. Hier liggen vaak twee oorzaken aan de basis. In eerste instantie is er het feit dat de boekhouding niet is aangepast aan een kostenanalytische boekhouding. Volgens het PUMA rapport houden boekhoudingen in de publieke sector vaak geen rekening met niet-financiële kosten, zoals bijvoorbeeld waardeverminderingen en afschrijvingen of personeelskosten buiten de salariskosten, overheadkosten en indirecte belastingen. Ten tweede gaat een invoering van een interne markt vaak gepaard met grootschalige veranderingen binnen de organisatie (inclusief het invoeren van een kostenanalytische boekhouding). Bijgevolg worden deze verandering vaak geleidelijk aan ingevoerd om de organisatie de mogelijkheid te geven de veranderingen gradueel op te bouwen. 1.4.2. Niveau 2 : Een interne markt met volledige economische kosten Een tweede niveau van een interne markt weerspiegelt wel de volledige economische kosten. Organisaties ontwikkelen een volledige commerciële boekhouding. Op deze manier betalen klanten de volledige economisch kosten die worden gemaakt bij het verlenen van de dienstverlening. Alhoewel organisaties binnen het tweede niveau, door de ontwikkeling van een commerciële boekhouding, een competitieve houding aannemen, fungeren zij vaak nog in een monopoliesituatie. Opnieuw heeft dit te maken met het veranderingstraject. Organisaties krijgen op deze manier de mogelijkheid om zichzelf niet enkel commercieel, maar ook competitief te gedragen. Binnen dit tweede niveau dient er vanuit de centrale overheid over gewaakt te worden dat de ontstane vrijheden in de monopoliesituatie niet gebruikt worden 16
Conceptuele afbakening om diensten binnen de organisatie op te bouwen, in plaats van voor deze diensten een beroep te doen op publieke of private aanbieders. 23 1.4.3. Niveau 3 : Een interne markt met volledige economische kosten, in een competitieve omgeving Een laatste niveau is een verschuiving van de monopoliesituatie van de overheidsdienst, naar een competitieve organisatie. Dit kan twee vormen aannemen : tussen overheidsdiensten en tussen overheidsdiensten en privé-organisaties. Verschillende overheidsorganisaties hebben de mogelijkheid om dezelfde diensten aan te bieden aan andere overheidsorganisaties. Hiertoe bevordert men de interne concurrentie (zie in dit opzicht ook figuur 1). Deze markt kan afgesloten worden van private organisaties, maar de mogelijkheid bestaat dat de markt door hen betreden wordt. Vervolgens kunnen deze overheidsdiensten de private markt betreden en bijgevolg in competitie gaan met private ondernemingen. In deze fase dient volgens het PUMA rapport de vraag gesteld te worden of deze organisaties nog steeds binnen een overheidscontext dienen te opereren of geprivatiseerd moeten worden. 24 Essentieel om eerlijke concurrentie toe te laten is het belang van de juiste kostenbepaling en doorrekening naar de klant. Indien de kosten niet volledig doorgerekend of bepaald kunnen worden zou dit zorgen voor een oneerlijk competitie op de markt. 23 PUMA, Managing with market-type mechanisms, OECD, Paris, p. 72. 24 PUMA, Occasional papers. Market-type mechanisms series no. 6 Internal markets, OECD, Paris, 1993, p. 11. 17
2. Een kader voor veranderingsmanagement Bij de verdere studie van veranderingsprocessen naar interne markten is het van belang om te kunnen spreken binnen één theoretisch kader. Voor het theoretisch kader werd aansluiting gevonden bij het kader dat vorig jaar werd uitgewerkt onder de steunpuntprojecten : coördinatie van verandering en leiderschap vanuit verandering. 25 Ook voor de checklist wordt aansluiting gevonden bij de vorige steunpuntprojecten. Deze zal evenwel verder worden uitgediept in samenwerking met het project De effectiviteit van verandering. Participatie en coördinatie in het Verenigd Koninkrijk. Daar waar nodig zullen het conceptueel model en de checklist aangepast worden aan het thema van de interne markten. Alvorens van start te gaan met de presentatie van het conceptueel raamwerk en de uitgediepte checklist, wordt een overzicht gegeven van twee binnen veranderingsmanagement geldende benaderingen van organisatieveranderingen. 2.1. DE THEORETISCHE ACHTERGROND 26 Onder de veranderingsstrategieën wordt een onderscheid gemaakt tussen twee benaderingen: de ontwerpbenadering en de ontwikkelbenadering. 27 25 PELGRIMS C., HONDEGHEM A. & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 61 p. 26 Het deel over de ontwerp- en ontwikkelingsbenadering is gebaseerd op het project PUTSEYS L., STEEN T. & HONDEGHEM A. De effectiviteit van verandering. Participatie en coördinatie bij HRM hervormingen in het Verenigd Koninkrijk, SBOV, Leuven, 84 p. en DE CUYPER P., VAN GYES G. & A. SPINEUX, Participatief veranderingsmanagement en de sturing van verandering in de Belgische overheidssector, Brussel, Academia Press, 2003, 224 p. 27 BOONSTRA J., Integrale organisatie-ontwikkeling. Vormgeven aan fundamentele veranderingsprocessen, Lemma, Leiden, 1991. 18
Een kader voor veranderingsmangement 2.1.1. De ontwerpbenadering De eerste benadering heeft haar wortels in het scientific management en de klassieke managementtheorie. 28 Binnen de ontwerpbenadering wordt de organisatie beschouwd als een formeel systeem. Deze benadering richt zich op organisatorische aspecten als de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, de mate van centralisatie, de groepering van taken in eenheden, het ontwerp van taken, de structurering van werkprocessen, informatiestromen, overlegvormen, besluitvormingsprocessen en de instrumenten van het personeelsmanagement. Veranderingen zijn éénmalig en lineair. Gezien ze worden gestuurd en beheerst door de top van de organisatie, kan daarom een blauwdruk opgesteld worden door experts, zoals het topmanagement of externe adviseurs. 29 Tabel 2 : Kenmerken van de ontwerpbenadering 30 1. Perspectief van de machinemetafoor 2. Verandering is een eenmalig lineair proces 3. Rationeel empirische benadering van organisatievraagstukken 4. Adviseur vervult een expertrol als inhoudelijk deskundige bij de omgevingsverkenning, organisatiediagnose, ontwerp van de gewenste situatie, het invoeringsplan en de evaluatie 5. De benadering is oplossingsgericht: het ontwerp is een oplossing van het probleem 6. Concrete plannen, procedures of instrumenten worden afgeleid uit theorieën en modellen 7. De top regisseert het veranderingsproces 8. Betrokkenen worden geïnformeerd als de plannen uitgewerkt zijn 9. De interventies bij de omgang met weerstand zijn informeren, faciliteren, overtuigen en afdwingen 28 KAYZEL R., Veranderen met verstand en gevoel. Een inleiding in de kunst van organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998, p. 111. 29 KLUYTMANS F. & C. HANCKÉ, Leerboek Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994, p. 439. 30 KAYZEL R., Veranderen met verstand en gevoel. Een inleiding in de kunst van organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998, p. 112. 19
De benadering van het veranderingsproces is rationeel-empirisch 31 en sluit aan bij de wetenschappelijke benadering van organisatievraagstukken. 32 Dit proces en de betrokken actoren wordt in de onderstaande figuur beschreven. Een moderne variant van deze benadering is bijvoorbeeld Business Proces Re-engineering. Tabel 3 : Stappen bij de ontwerpbenadering 33 Actie Bepalen veranderingsdoelen- of noodzaak Diagnose: omgevingsanalyse, organisatie-diagnose, diagnose veranderingsvermogen Formuleren veranderingsdoelen Ontwerp voor nieuwe situatie Invoeringsplan Bijstellen ontwerp- en invoeringsplan Informeren van betrokkenen Besluitvorming over plannen Invoering van plannen Evaluatie Actor Top Expert Top Expert Expert Top Top/Expert Top/Expert Leiding,Management, Adviseur Expert Deze veranderingsbenadering biedt een aantal voordelen. Ten eerste biedt het inhuren van externe specialisten de mogelijkheid tot het formuleren van nieuwe en radicaler plannen voor de organisatie. Ten tweede biedt deze benadering ook zekerheid aan de organisatietop. Via het contact met de expert, behoudt de top namelijk controle op de organisatieverandering. Ten derde kan de verandering op een relatief korte en van tevoren geplande termijn 31. Naast de rationeel-empirische benadering onderscheidt men de normatief-reëducatieve methode en de macht-dwang benadering binnen de organisatieontwikkeling. In de normatief-reëducatieve benadering wordt de veranderingsbereidheid van medewerkers gestimuleerd via het bijbrengen en veranderen van waarden en normen door gebruik te maken van vorming en opleiding. Binnen de rationeel-empirsche methode worden medewerkers aangespoord om mee te werken aan de veranderingen door hen te overtuigen van het feit dat de veranderingen een voordeel inhouden voor henzelf. In de macht-dwang benadering wordt door macht, dwang en bevel de medewerkers er toe aangezet om mee te gaan in het veranderingsverhaal. 32 Ibid., p. 111-112. 33 KAYZEL R., Veranderen met verstand en gevoel. Een inleiding in de kunst van organisatieverandering, Coutinho, Bussum., 1998, p. 113. 20
Een kader voor veranderingsmangement doorgevoerd worden. Aan deze benadering zijn echter ook nadelen verbonden. De ontwerpbenadering bij verandering wordt volgens Kayzal door alle betrokkenen vaak ervaren als een overval. 34 Bij het op een relatief korte periode doorvoeren van een verandering krijgen mensen geen gelegenheid om het veranderingsproces te verwerken. Reacties van angst, ontkenning, twijfel aan eigenwaarde en tegenreacties zoals boycot, sabotage, ziekmelding enz. kunnen zich voordoen. Het betrekken van medewerkers, is een zeer moeizaam proces, wat de acceptatie van de veranderingen niet ten goede komt. 35 De uitvoering van de veranderingsplannen kan dan ook problematisch worden. Een zeer belangrijk nadeel van de ontwerpbenadering is dat betrokkenen zich gaan richten tegen de aansturing van de verandering, omdat men zich onheus behandeld voelt. Men zal zich mogelijk niet zozeer verzetten tegen de noodzaak en de inhoud van het veranderingsproces, maar tegen de manier waarop de verandering is voorbereid en aangekondigd. Andere kritieken op dit model zijn de volgende. De ontwerpbenadering zou een te éénzijdige en beperkte kijk op de zaak geven. 36 Tevens zou verandering geen lineair verlopend proces zijn, maar een cyclisch karakter vertonen. Men stuit geregeld op onvoorziene hindernissen, waarvoor al dan niet ad hoc een oplossing moet worden gevonden. Soms betekent dit dat men delen van het proces moet terugdraaien om een te laat ontdekte fout weer te herstellen. Er kan bovendien gesteld worden dat het moeilijk, misschien zelfs onwenselijk is veranderingen in organisaties simpelweg te zien als de rationele vertaling van een serie besluiten in actie en resultaten. 37 34 KAYZEL R., Veranderen met verstand en gevoel. Een inleiding in de kunst van organisatieverandering, Coutinho, Bussum., 1998, p. 114. 35 KLUYTMANS F. & C. HANCKÉ, Leerboek Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994, p. 439. 36 DAWSON, Organisaties analyseren, Academic Service, Schoonhoven, 1995. ; DOOREWAARD H. & DE NIJS W. (red), Organisatieontwikkeling en human resource management, Lemma, Utrecht, 1999. 37 DAWSON, Organisaties analyseren, Academic Service, Schoonhoven. 1995, p. 244. 21
2.1.2. De ontwikkelbenadering De ontwikkelbenadering, die haar oorsprong heeft in de human relations school en het revisionisme, stelt het menselijk vermogen tot leren, veranderen, aanpassen en anticiperen centraal. Deze benadering ziet, in tegenstelling tot de ontwerpbenadering, een organisatie als een resultaat van kennis, inzicht en ervaringen, dat permanent aan verandering onderhevig is. De veranderingsprocessen verlopen iteratief en worden gestuurd in overleg met de betrokken partijen. 38 Moderne benaderingen zijn bijvoorbeeld de lerende organisatie, empowerment en zelfsturende teams. Veranderingen worden binnen deze benadering normatief-reëducatief benaderd. 39 Hierin staan organisatorische waarden, al dan niet in doelstellingen geformuleerd, centraal. De belangrijkste doelstelling van de verandering is het vergroten van de organisatorische veranderingsbereidheid en -vaardigheid door middel van scholing, training, coaching en counseling. De rol van de top van de organisatie is het opbouwen van een veranderingsgerichte cultuur en het op gang brengen van het veranderingsproces. Organisatie-eenheden voeren de omgevingsverkenning en de diagnose uit, eventueel met ondersteuning van interne of externe experts. Deze eenheden formuleren tevens de veranderdoelen en actieplannen. De hieronder weergegeven stappen van een veranderingstraject zijn bij de ontwikkelbenadering de taak en verantwoordelijkheid van elke organisatie-eenheid: 38 KLUYTMANS F. & C. HANCKÉ, Leerboek Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994, p. 439. 22
Een kader voor veranderingsmangement Tabel 4 : Stappen bij de ontwikkelbenadering 40 Actie Signaleren van veranderingsnoodzaak of behoefte Verkenning van de situatie Diagnose van het probleem Formuleren van normen of doelen Ontwikkelen van actieplan Uitvoeren van actieplan Evalueren van acties Actor Stuurders, dragers en uitvoerders zijn dezelfden Het informatie- en communicatiebeleid heeft in deze benadering een belangrijke functie in het omgaan met onzekerheden. Informatie dient voortdurend toegankelijk gemaakt en verspreid te worden en open gedachtewisselingen dienen voortdurend gestimuleerd te worden om de ontwikkelbenadering te doen slagen. Succesfactoren van de ontwikkelbenadering zijn de volgende: De top van de organisatie is bereid de verantwoordelijkheid voor het veranderingsproces voor een groot deel te delegeren; De organisatie start met de verandering van de leidinggevende stijl en het vergroten van het veranderingsvermogen van de organisatieleden; De organisatie huurt zonodig externe deskundigheid in om de organisatieleden te voorzien van nieuwe perspectieven en nieuwe manieren om problemen aan te pakken. De ontwikkelbenadering is een bottom-up benadering, waar de uitvoerenden zelf dragers zullen zijn van de veranderingen. Deze initiatieven zullen in organisaties met een lage veranderingsbereidheid niet vanzelf op gang komen. De top van de organisatie dient dan ook strategische interventies op te zetten om de veranderbereidheid te vergroten. Samenvattend laat de onderstaande tabel de verschillen tussen deze twee benaderingen zien: 40 KAYZEL R., Veranderen met verstand en gevoel. Een inleiding in de kunst van organisatieverandering, Coutinho, Bussum, 1998, p. 117. 23
Tabel 5 : Verschillen tussen de ontwerpbenadering en de ontwikkelbenadering Ontwerpbenadering Weinig vertrouwen Behoefte aan controle bij de top Top bepaalt de richting Uitvoerders zijn niet competent Behoefte aan zekerheid Weinig betrokkenheid van dragers en uitvoerders Leiding stuurt en legt op Leiding wil alles beheersen Ontwikkelbenadering Vertrouwen Behoefte aan autonomie bij betrokkenen Top volgt en bundelt Betrokkenen zijn competent Omgaan met onzekerheid Grote betrokkenheid van dragers en uitvoerders Leiding coacht en ondersteunt Leiding stuurt op grote lijnen 2.1.3. Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering? Meestal sluit het veranderingsmanagement aan bij de ontwerpbenadering en is het doorgevoerde veranderingsproces weinig participatief. De ontwerpbenadering stamt uit de tijd van de traditionele bureaucratie en was effectief omdat ze paste binnen een tijdsgeest waar traditionele waarden als bevel en aanvaarding als evident werden beschouwd. Door ontwikkelingen als democratisering veranderden de opvattingen over werk en aansturing door hiërarchische meerderen echter. Werknemers zijn de dag van vandaag mondiger, vragen om zeggenschap en laten zich niet alles meer voorschrijven. Bovendien is door het hoger opleidingsniveau van werknemers en de verhoogde beschikbaarheid van informatie, het inzicht van werknemers in het functioneren van organisaties de laatste decennia enorm toegenomen. Hierdoor neemt de behoefte aan medezeggenschap toe. 41 Een benadering van verandering als de ontwerpbenadering is volgens nogal wat auteurs 42 niet meer aangepast aan deze tijd, zeker niet bij derde orde veranderingen. Deze veranderingen hebben niet enkel betrekking op het invoeren van nieuwe technieken, maar beogen tevens een verandering in de bestaande organisatorische cultuur of waarden en ideeën, het gaat dus meestal om de invoering van een coherente set van nieuwe technieken die passen binnen een welbepaalde visie. Eerste orde veranderingen en tweede orde 41 REIJNDERS E., Samen veranderen. De weg naar een gedragen besluit, Lemma, Utrecht, 2000. 24
Een kader voor veranderingsmangement veranderingen zijn minder ingrijpend dan derde orde veranderingen. Een eerste ordeverandering heeft betrekking op veranderingen die de aanpassing van bestaande praktijken beogen. Tweede orde veranderingen betreft de implementatie van nieuwe technieken, zoals een nieuw evaluatiesysteem of een nieuw beloningssysteem. Hieruit volgt logischerwijze dat de strategie wordt aangepast aan van het soort verandering. 2.2. HET CONCEPTUEEL MODEL Aangezien het conceptueel model verder aansluit bij het onderzoek dat werd uitgewerkt onder de steunpunt projecten : coördinatie van verandering en leiderschap vanuit verandering dient hier de hele analyse niet opnieuw gedaan te worden. 43 Enkel daar waar het conceptueel model en de checklist verder werd uitgebreid, zal deze worden behandeld. Voor de analyse van de case m.b.t. verandering en participatie zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van het analysekader van Pettigrew e.a. 44 Pettigrew e.a. halen hierin drie dimensies aan : inhoud, context en proces. Tussen deze elementen bestaat een wederkerige relatie. De eerste dimensie betreft de inhoud. Om op een degelijke manier zicht te krijgen op de veranderingen die staan te gebeuren, is het van belang om de inhoud te begrijpen van wat er juist zal veranderen. Een analyse van de inhoud van het veranderingsvoorstel, betekent dat we de initiële situatie (situatie X) op inhoudelijke componenten vergelijken met de gewenste situatie (situatie Y/ of Y ). De tweede dimensie die men kan terugvinden in het analysekader van Pettigrew e.a. is de context. Pettigrew maakt in dit opzicht een onderscheid tussen 42 AXELROD R.H., Terms of engagement. Changing the way we change organizations, Berret- Koehler Publishers, San Fransisco, 2000 ; REIJNDERS E., Samen veranderen. De weg naar een gedragen besluit, Lemma, Utrecht, 2000. 43 PELGRIMS C., HONDEGHEM A. & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 61 p. 44 PETTIGREW A., FERLIE E. & L. McKEE, Shaping Strategic Change. Making Change in Large Organizations. The case of the National Health Service, Londen, Sage, 1992, 326 p. 25
enerzijds de inner -context en anderzijds de outer -context. Met inner -context doelt hij op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen (een interne dimensie). De historische, sociale, economische, culturele en politieke structuren waarbinnen de veranderingen worden gestuurd en uitgevoerd betreffen dan de outer -context. 45 Thus in studying change management Pettigrew argues we must combine a processual and historical view of organisations within a contextual viewpoint which makes an attempt to link, and to account for, the inner and outer contexts of change. 46 De derde en laatste dimensie die kan onderscheiden worden is de proces-dimensie. In deze derde dimensie wordt ingegaan op de verschillende actoren die betrokken zijn in het proces en op de acties die zij ondernemen tijdens het proces van verandering. Hierin wordt verder gekeken naar de planning en voorbereiding van de verandering, de implementatie en de afrondingsfase van de proces dimensie. Figuur 2 : Conceptueel raamwerk Door de overgang van een beginsituatie X naar een gewenste situatie Y doorheen een proces zou geargumenteerd kunnen worden dat het conceptueel model te plaatsen is binnen 45 STEEN T., Gemeenten in verandering. De sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid., Brugge, Die Keure, 2001, p. 44. 46 COLLINS D., Organizational Change. Sociological Perspectives.,Londen, Routledge, 1999, p. 70. 26
Een kader voor veranderingsmangement de ontwerpbenadering. Het insluiten van een Y situatie en de dynamische wederzijdse relatie van de verschillende veranderingsfactoren zorgt evenwel dat er naast elementen van de ontwerpbenadering tevens elementen van de ontwikkelbenadering aanwezig zijn in het conceptueel model. 2.3. DE OPERATIONALISERING IN DE CHECKLIST Zoals hoger reeds werd uiteengezet wordt in dit deel het conceptueel model verder geoperationaliseerd in de vorm van een checklist. Deze werd in vergelijking met de twee vorige projecten verder uitgediept. 47 Vooral het deel over participatie en betrokkenheid werd verder uitgewerkt. De volledige uitwerking zal ook hier niet worden overgedaan maar enkel de uitbreidingen zullen worden aangehaald. 2.3.1. De context van het veranderingsproces Om de context nader te bestuderen wordt het concept uitgespit in drie deelthema s, namelijk de aanleiding, de voorgeschiedenis en de outer context. Deze kunnen verder geoperationaliseerd worden, zoals blijkt uit de onderstaande grafische voorstelling. Binnen de aanleiding zien we elementen terugkomen die we zowel kunnen onderbrengen bij de inner als de outer context. De voorgeschiedenis kunnen we begrijpen als een belangrijk element van de inner context. 47 PELGRIMS C., HONDEGHEM A. & T. STEEN, Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 94 p. ; ANDRIESSEN M., STEEN T. & A. HONDEGHEM, Leiderschap vanuit verandering, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 61 p. 27
Tabel 6 : Grafische voorstelling van het aspect context CONTEXT Aanleiding Wat is de aanleiding voor de verandering? Signalen Welke signalen? Hoe werd dit duidelijk? Waar is de noodzaak ontstaan? Voorgeschiedenis Wat is de voorgeschiedenis van de organisatie i.v.m verandering? Waarom lukte/mislukte deze? Basisgegevens van de organisatie Outer context Wat is de maatschappelijke, economische context? Bestond er externe druk om te veranderen? 2.3.2. De inhoud als tweede deel van de checklist Het tweede deel van de checklist gaat dieper in op de inhoud van de veranderingsprocessen. Binnen de inhoud worden drie grote groepen getoetst: soort verandering, doel van de verandering en doelgroep. Tabel 7 : Grafische voorstelling van het aspect inhoud Verandering Cultureel//Structureel//Combinatie Radicaal//Incrementeel Doel INHOUD Doelgroep Wat verandert er? Eenheid van verandering? (veranderen van organisatie, departementen, afdelingen of individuen) Doelstellingen Duidelijk geformuleerd? Kwalitatief//Kwantitatief In hoeverre is de gewenste toestand gekend? Bestaat er een tijdschema? Mijlpalen onderweg? In welke mate is het project gestructureerd? Zijn er stappenplannen gedefinieerd? Is de doelgroep bekend? Welke doelgroepen worden onderscheiden? 28