Minder Hinder transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen 1 synthese Deel 1/4 Syntheserapport Transitie naar hindervrij bouwen Erasmus Universiteit Rotterdam 2 EMVI&sturend aanbesteden 3 mobiliteitsmanagement 4 proces&bouwtechnologische innovaties Deze reeks bestaat uit vier rapporten, ieder met een eigen perspectief op hindervrij bouwen
Syntheserapport Transitie naar hindervrij bouwen Datum 14 oktober 2009 Auteurs dr. ir. Jasper Eshuis dr. Harry Geerlings Opdrachtgever Opdrachtnemer Coördinator Transumo - Hindervrij bouwen Erasmus Universiteit Rotterdam Vakgroep Bestuurskunde Onderzoeksgroep Governance of Complex Systems Rijkswaterstaat Dienst Infrastructuur 3
ransumo indervrij ransitie en obiliteit u u r z a a m Voorwoord In maart 2008 is het project Transumo - Transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen begonnen. Doel van het project is om te bepalen hoe de transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen is ingezet en welke nieuwe stappen daarin kunnen worden gezet. Hiervoor is een samenwerking gestart met acht organisaties uit de driehoek markt, kennis en overheid. Deze organisaties spelen een sleutelrol in het hedendaagse hindervrij en duurzaam bouwen. De resultaten van de het project zijn samengebracht in dit syntheserapport. Het rapport is gebaseerd op de drie aparte werkpakketten, waarin vanuit verschillende perspectieven is gekeken naar hindervrij bouwen. In deze synthese geven we niet alleen een samenvatting en samenhang van de bevindingen, maar noemen we ook veertien concrete acties die een bijdrage kunnen leveren aan de actuele uitdagingen op het gebied van hindervrij bouwen. Het project is een top-up van het bredere Transumo-programma. TRANSUMO is een acroniem van TRAnsition towards SUstainable MObility. Een van de doelen van Transumo is om de kenniseconomie te versterken, in het bijzonder de kennisvragen rond transities op het gebied van mobiliteitsvraagstukken. Benno Koehorst (projectleider) Jasper Eshuis Harry Geerlings Utrecht/Rotterdam, 14 oktober 2009 amenwerk 5
Inhoudsopgave Inleiding Transitiemanagement Dynamische omgeving Parelduiken Drie thema s verbonden Conclusies 1 Inleiding 2 De betekenis van tranisitiemanagement 3 Veranderende tijden in een dynamische omgeving; setting the scene 3.1 Een veranderende omgeving 3.2 Hindervrij en duurzaam bouwen als opkomend fenomeen 3.3 Veranderingen in het bestuurlijk systeem 9 13 17 17 19 22 4 Drie thema s verbonden 4.1 EMVI 4.2 Mobiliteitsmanagement 4.3 Procesinnovaties 5 Parelduiken: de synthese 6 Conclusies en aanbevelingen: de weg naar transities Bijlage 1: Projectorganisatie Bijlage 2: Project deliverables 27 41 52 56 57 29 34 37 7
1 Inleiding klaar, terwijl u wacht... De laatste jaren heeft publieksgericht werken in de Grond-, Weg en Waterbouwsector (GWW-sector) veel aandacht gekregen bij zowel opdrachtgevers als bouwers. Bij grote publieke opdrachtgevers is publiekgerichtheid in de organisatiedoelstellingen opgenomen. In het Ondernemingsplan Rijkswaterstaat staat bijvoorbeeld expliciet aangeven dat RWS een toonaangevend opdrachtgever en publieksgericht netwerkmanager wil zijn. Het idee om te komen tot hindervrij bouwen ofwel te zorgen dat weggebruikers zo min mogelijk hinder ervaren van werkzaamheden aan de weg, neemt hierbij een belangrijke plaats in. Hindervrij bouwen is daarmee een belangrijk kwaliteitsaspect geworden binnen de GWW-projecten. Hindervrij bouwen is een veelomvattend begrip. Vaste elementen in een aanpak gericht op hindervrij bouwen zijn: slim plannen, slim uitvoeren, slim mobiliteitsmanagement, slim verkeersmanagement, slim communiceren, slim contracteren, slim bouwen. Er is de laatste jaren veel aandacht geweest voor al deze aspecten.... dat is pas publieksgericht werken! 9
Rapport 1/4 Rapport 2/4 EMVI aanbesteden en contracten Rapport 3/4 Mobiliteitsmanagement mobiliteitsmanagement procesinnovaties Rapport 4/4 Bouwtechnische innovaties ruimte voor bouwtechnische innovaties H3. Dynamische omgeving Gezien de complexiteit van het speelveld, de vele aspecten van het hindervrij bouwen, de vele spelers en de vele projecten die het betreft, kan je met recht constateren dat met deze ontwikkelingen een transitie is ingezet. Door de complexiteit is het ook moeilijk om inzicht te krijgen in de stand van zaken binnen de GWW-sector en om te bepalen welke stappen nodig zijn om de doelstellingen van het hindervrij bouwen te behalen. In dit Transumo-project proberen we aan de hand van de praktijk bij Rijkswaterstaat en Gemeentewerken Rotterdam de volgende vragen te beantwoorden: Zijn er barrières die verdere implementatie van hindervrij bouwen belemmeren? Met welke vervolgstappen zou hindervrij bouwen extra kunnen worden verankerd? Hoe passen die stappen in de huidige besluitvormings-processen? Uitgangspunt is hierbij dat dit project in eerste instantie op zoek gaat naar incrementele verbeteringen, maar indien nodig ook verbeteringen verkent die raken aan afsprakenstelsels en ingesleten gedragspatronen binnen de sector. Dit project is breed opgezet, maar de ontwikkeling van instrumentarium valt buiten het bereik van het project. We werken dit rapport uit aan de hand van drie op het oog verschillende aspecten van hindervrij bouwen: in de eerste plaats zijn dat de contracten, nieuwe contractvormen en de wijze van aanbesteden en gunnen; ten tweede mobiliteitsmanagement, en tot slot de bouwtechnologische en proces innovaties. H5. Parels: ideeën en initiatieven die bijdragen aan Bij elke van deze aspecten hebben we gekeken naar de maatregelen die zijn genomen, of nog genomen gaan worden, op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Dit zijn de geïdentificeerde parels, die tezamen een bijdragen moeten leveren aan een stapsgewijze transitie. H 2. De betekenis van transitiemanagement H 4. Handreikingen H 4. Belemmeringen Transitie naar hindervrij en duurzaam bouwen Minder hinder Leeswijzer Het rapport kent een opbouw in 6 hoofdstukken. In hoofdstuk 2 staan we stil bij de betekenis van transitiemanagement. Hoofdstuk 3 besteedt aandacht aan de dynamische omgeving waarin hindervrij en duurzaam bouwen zich bevindt. Dit is de setting waarbinnen transities moeten plaatsvinden. In het volgende hoofdstuk (4) presenteren we een samenvatting van de belangrijkste bevindingen uit de drie deelonderzoeken. Zij vormen het feitelijke object van onderzoek en de bouwstenen voor het transitieproces. Hoofdstuk 5 zoekt naar de verbindingen tussen de bouwstenen en de nieuwe inzichten. Dit hebben we parelduiken genoemd. In het laatste hoofdstuk komen de conclusies aan bod. Deze bevindingen worden gecommuniceerd naar de gebruikers in het veld. 11
transitie is als een kruising tussen een schildpad en een vlinder 2 De betekenis van transitiemanagement Transumo is een onderzoekprogramma dat zich richt op zowel transities als mobiliteit. Het is verstandig om eerst eens stil te staan bij de definities van die begrippen. Er is een algemene consensus dat het begrip transitie refereert aan een structurele verandering. Een transitie is een maatschappelijk, cultureel en institutioneel transformatieproces dat tenminste één generatie beslaat (circa 25 jaar). Transities hebben een aantal kenmerken: Het betreft een structurele verandering van de maatschappij of een complex deelsysteem daarvan; Er is sprake van elkaar beïnvloedende technologische, economische, ecologische, sociaalculturele en institutionele ontwikkelingen op verschillende schaalniveaus; Het is de resultante van langzame veranderingen (ontwikkelingen in voorraden) en snelle dynamiek (stromen). het duurt even, maar dan heb je ook wat Aanvankelijk dachten de onderzoekers dat het mogelijk zou zijn om dit project in één allesomvattend transitietraject te beschrijven, als een soort Grand Design. Gedurende het project ontstond echter het inzicht dat de situatie rond hindervrij en duurzaam bouwen te divers, te complex en te dynamisch is om in één masterplan te vatten. Daardoor verschoof de aandacht naar het proces en aansturen van kleine incrementele stapjes. Dat wordt ook wel transitiemanagement genoemd. 13
Transitiemanagement is gericht op het bewerkstelligen, aanjagen dan wel (bij) sturen van een lange termijn maatschappelijk transformatieproces. Transitiemanagement richt zich op drie niveau s: strategische doelen (visievorming/hoofdlijnen); tactische doelen (coalitievorming, netwerkstructuren); en operationele doelen (uitvoering/tools/kennisontwikkeling). Het is nodig om gezamenlijk een transitiedoel te ontwikkelen Transitiemanagement is vooral zinvol daar waar aanpassingen en verbeteringen alleen onvoldoende effect sorteren. Het mobiliteitsvraagstuk is over duidelijk zo n vraagstuk. In dergelijke gevallen is het nodig om gezamenlijk met andere actoren een transitiedoel te ontwikkelen. Transitiemanagement impliceert dus interactieve beleidsontwikkeling. Zo n transitiedoel schetst de ambities in termen van integrale kwaliteitsbeelden. In dit project leveren de onderzoekers een bijdrage om te komen tot een kwaliteitsbeeld rond hindervrij en duurzaam bouwen en tot meer inzicht in de acties die nodig zijn om dat streefbeeld te realiseren. Dit is geen eenvoudige opgave. Het systeem bestaat niet alleen uit fysieke elementen en meerdere actoren, maar ook uit cultuur, structuur, relaties, gewoonten en instituties. Het is een socio-technische configuratie met een eigen, inherente dynamiek, die zich ook nog eens afspeelt in een dynamische omgeving met dominante trends die zich moeilijk laten sturen. Zelfs met een nadruk op hindervrij en duurzaam bouwen, is gebleken dat aandacht voor de diversiteit aan behoeften, functies en ruimtelijke karakteristieken noodzakelijk is om te komen tot een integrale aanpak. De uitdaging is om bij de ontwikkeling van toekomstbeelden waarin hindervrij bouwen en duurzaamheid een vanzelfsprekende rol spelen, aandacht te besteden aan: samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven; projecten op nationaal, regionaal, lokaal en project niveau; balans tussen bereikbaarheid (hindervrij-profit) én duur zaamheid (planet en people); planvorming en uitvoering. lange termijn transitiedoel complexe dynamische omgeving diversiteit kwaliteitsbeeld transitieproces incrementele verandering Tot slot moeten we opmerken dat transities en transitiemanagement gekenmerkt worden door een proces waarin een en ander zich afspeelt. Dit proces kan heel bepalend zijn voor de slagingskans van een transitie. Uit andere Transumo-projecten is gebleken dat in de transitie aandacht moet zijn voor: gedeelde doelen door verschillende actoren; gedeelde knowledge base; afstemming korte en lange termijn agenda s; voorkomen bestuurlijke fragmentatie en stimuleren multi-level governance; verbreden single issue betrokkenheid. In hoofdstuk 4 bespreken we in hoeverre er aan deze aspecten aandacht wordt besteed bij de introductie van hindervrij en duurzaam bouwen. Een overgang van het huidige (mobiliteits) systeem naar een duurzaam systeem waarin hindervrij en duurzaam bouwen een vanzelfsprekend onderdeel is, vergt dus een transitie. Een transitie kan worden opgevat als een grootschalig veranderingsproces, waarbij het niet alleen gaat om de vraag wat (de oplossing ) je wilt, maar vooral ook om de vraag hoe je een verandering wilt bewerkstelligen (de weg er naartoe). In dit project krijgt het transitietraject niet vorm via een Grand Design, maar via een stapsgewijs veranderingsproces van incrementele verandering. De drie deelonderzoeken die als onderlegger dienen voor deze synthese (EMVI, mobiliteitsmanagement en bouwtechnologische innovaties) laten dat nadrukkelijk zien. In deze rapporten reiken we de bouwstenen aan die, mits goed aangestuurd, kunnen leiden tot de stapsgewijze transitie. Overigens sluit dit aan bij de bevindingen in andere Transumo-projecten, zoals het project Transumo A15: Van Maasvlakte naar Achterland. 15
3 Veranderende tijden in een dynamische omgeving; setting the scene public In onze huidige maatschappij worstelen diverse sectoren en domeinen met hardnekkige, langslepende problemen. Een belangrijke recente ontwikkeling is de noodzaak om te komen tot een duurzamere samenleving. Symptomen van onduurzaamheid zijn overduidelijk aanwezig in de landbouw, verkeer en vervoer, bouwsector, watermanagement, energievoorziening en de gezondheidszorg. scene behind the scene Er bestaat in de samenleving een duidelijke behoefte aan innovatie om de toenemende mobiliteitsproblemen op te lossen. In dit hoofdstuk maken we een rondreis langs een aantal belangrijke trends die effect hebben op de wereld van hindervrij en duurzaam bouwen. In de relatief beperkte periode waarin dit project is uitgevoerd (2008-2009) is de context van het project snel veranderd. Een 17
3.1 Veranderende omgeving De financiële crisis De financiële en economische crisis heeft de samenleving geconfronteerd met een aantal fundamentele veranderingen die men twee à drie jaar geleden niet kon voorzien. Financiële instellingen maar ook andere bedrijven zijn in financiële problemen gekomen en consumentenbestedingen lopen terug. De financiële crisis heeft een directe betekenis op nationaal, regionaal en lokaal niveau voor een fenomeen als hindervrij en duurzaam bouwen. Denk daarbij aan de terugval van de vraag in de bouwsector of een de afname van het goederenvervoer waardoor sprake is van afnemende hinder en congestie. De nadruk komt te liggen op de betaalbaarheid van hindervrije en duurzame oplossingen Het is vanzelfsprekend nog lang niet duidelijk hoe deze ontwikkelingen uiteindelijk zullen uitwerken. Ten tijde van het schrijven van dit rapport wordt in de media gemeld dat de overheid zichzelf een bezuinigingsopdracht van 20% oplegt. Ongeacht de vraag of het uiteindelijk tot een bezuiniging van deze omvang komt, is het duidelijk dat grote ingrepen niet zijn uit te sluiten en dat de nadruk de komende jaren komt te liggen op de betaalbaarheid van hindervrije en duurzame oplossingen. Dit leidt tot een andere houding van de overheid (in het bijzonder Rijkswaterstaat, maar ook van provincies en gemeenten) en heeft effecten op de bouwsector en de samenleving als totaal. Veranderingen in de bouwwereld en aanbestedingscultuur Na de bouwfraude is het enorm belangrijk geworden om transparant aan te besteden en alle bouwondernemers gelijke kansen te geven (geen voorkeursbehandeling van bekende relaties). Deze veranderingen maken hindervrij bouwen lastiger: Het communiceren met individuele bouwondernemers werd moeilijker omdat dit de procedure minder transparant zou maken. Bouwondernemers die in een project extra hun best doen door goed hindervrij te bouwen, en daar aantoonbare resultaten mee hebben behaald, staan bij de volgende aanbestedingsprocedure weer gewoon gelijk met andere bouwondernemers. Een ander effect is dat bouwondernemers vaak met de vraag blijven zitten waarom ze een bepaald project niet gekregen hebben. Het bemoeilijkt hun leerproces als ze geen antwoord krijgen op die vraag. 3.2 De overheden moeten een objectieve afweging kunnen maken tussen de verschillende aanbieders op basis van transparante selectiecriteria die op voorhand bekend zijn en duidelijk zijn bij de aanbieders. Innovatie zou een belangrijk onderscheidend middel kunnen zijn, waarbij het begrip gunnen op meerwaarde is geïntroduceerd. Niet alleen de laagste prijs is het winnende criterium geworden, het gaat nu ook om de goede kwaliteit en de maatschappelijke meerwaarde. Met deze transitie is een markt ontstaan voor hindervrij en duurzaam bouwen. Bovenstaande ontwikkelingen hebben geleid tot een belangrijke verandering in de bouwsector en zijn relatie met de opdrachtgever. En naar het zich laat aanzien is het einde van de verandering nog niet in zicht. Hindervrij en duurzaam bouwen als opkomend fenomeen De laatste jaren is het fenomeen hindervrij en duurzaam bouwen in opkomst. Binnen deze algemene trend kan men een aantal specifieke ontwikkelingen waarnemen. Opkomend duurzaamheid denken Er lijkt een nieuw momentum te zijn in het besef dat een transitie naar een duurzame samenleving noodzakelijk is. Deze ontwikkeling is op internationaal niveau zichtbaar in de aandacht voor klimaatverandering, en wordt op nationaal en op regionaal niveau steeds steviger verankerd in het beleid. Daarbij staan vooralsnog luchtkwaliteit en veiligheid centraal, maar de aandacht voor klimaatverandering neemt toe. Het Rotterdam Climate Initiative dat in 2007 startte is daar een icoon van, met een ambitieuze doelstelling om in 2025 de uitstoot van CO2 in de Rotterdamse regio met 50% te verminderen. We zien de duurzaamheidambitie ook terug in beleidscycli als MIRT-verkenningen (2008), het sectorakkoord Duurzame Mobiliteit (2008), de platforms Energietransitie en Duurzame mobiliteit, community s rond Cradle 2. Het duurzaamheidsdenken komt ook terug in het concept hindervrij bouwen, hetgeen deels de legitimering vormt voor dit Transumoproject. Zo is het de gedachte dat hindervrij bouwen leidt tot minder files, minder stilstaande auto s en daarmee de milieubelasting door het verkeer vermindert. 19
Toenemend belang mobiliteitsmanagement Een steeds terugkerende vraag is hoe men samenhang in verkeers- en mobiliteitsmanagement in de regio kan organiseren. Het ontbreekt op dit moment bepaald niet aan initiatieven op dat vlak. Zo is er de Taskforce Mobiliteitsmanagement, een regionaal convenant ondertekend door overheden en bedrijfsleven in de regio en groot aantal bedrijven om mobiliteitsmaatregelen te nemen. De Rijnmondregio lijkt een belangrijke voorbeeldfunctie te hebben in dit opzicht. Om de plannen gestructureerd uit te voeren is er een Programmabureau Mobiliteitsmanagement opgericht met een Taskforce Doorstroming: programmamanager en procesmanagers. als je vliegt, heb je nergens last van Daarnaast kennen we de op Zuidvleugelniveau opererende organisatie als Bereik, Govera, VCCR. Ook stadsregio, provincie, gemeenten en havenbedrijf ontwikkelen hun eigen duurzame bereikbaarheidsstrategie. Er is een Taskforce Doorstroming ingesteld om een betere doorstroming op het hoofdwegennet te onderzoeken en later ook te implementeren. Nieuw in de regio Rotterdam: de Verkeersonderneming vermindert versnippering De belangrijkste nieuwe institutionele ontwikkeling in de regio Rotterdam is de oprichting van de Verkeersonderneming. De Verkeersonderneming is opgericht door de gemeente en stadsregio Rotterdam, het Havenbedrijf en Rijkswaterstaat. Bovendien werkt men nauw samen met de gemeente Spijkenisse, Deltalinqs, Kamer van Koophandel, TLN en de EVO. De Verkeersonderneming draagt er in belangrijke mate aan bij om de versnippering van initiatieven te verminderen. Een groot deel van de in dit hoofdstuk geïnventariseerde instrumenten kan de Verkeersonderneming oppaken, maar daarmee verdwijnen niet automatisch de andere initiatieven. De Verkeersonderneming loopt het risico zelf weer een van de vele instituties te worden. Het is daarom van belang om goed na te denken over de rol die de Verkeersonderneming kan spelen. De dit jaar gestarte verkeersonderneming is een programmatische en experimentele aanpak van verkeers- en vervoersmanagement op een bescheiden schaalniveau (A15 van Maasvlakte tot Beneluxplein) en met een bescheiden tijdshorizon (verbreding A15). Benadrukt wordt dat deze scope een pragmatische keuze is en dat men niet te snel moet gaan discussiëren over een permanentere status of verbreding van de scope. Het initiatief vindt echter wel plaats in een breder politiek en maatschappelijk afwegingsproces waarin wordt gezocht naar nieuwe organisatieconcepten onder noemers als verkeersmanagement, incidentmanagement, mobiliteitsmanagement, mobiliteitsmarkt, regelkringen en OV-autoriteit. Individuele vraagsturing Een gevleugelde uitdrukking bij pogingen de mobiliteitsaanpak te vernieuwen is de gebruiker centraal stellen. Dit heeft ten minste twee implicaties die voor dit onderzoek van betekenis zijn. In de eerste plaats is de strategie gericht op een aanpak waarin de klant van de vervoersmarkt individueel wordt benaderd en kosten en baten van mobiliteit als individueel keuzeproces wordt benaderd. Voorbeelden hiervan zijn experimenten met spitsmijden, verzekeren per kilometer en het principe van anders betalen voor mobiliteit. Een tweede ontwikkeling is om automobilisten regisseur te maken van hun eigen mobiliteitsgedrag. Met name door de incar-informatietechnologie kunnen zij bijvoorbeeld filevrije routes kiezen. Ook kan deze vorm van zelfsturing, gekoppeld aan een slim belonings- en ontmoedigingsbeleid, een nieuwe impuls bieden voor collectief vervoer, modal shift en carpoolen. Deze twee vormen van gebruiksgericht denken duidt men ook wel aan als het proces van massa-individualisering: collectieve beleidstrategieën die inspelen op individueel keuzegedrag. Deze aanpak is voor dit project minder relevant, omdat dit project zich richt op de rol van opdrachtgever en aannemer bij het verminderen van hinder. Dit neemt niet weg dat momenteel experimenten plaatsvinden die zeker de aandacht waard zijn. Zo wordt de gebruiker betrokken via de lijn van inspraak en participatie voorin beleids- en planprocessen betrokken en krijgt hij zeggenschap over instanties die namens de burger geacht worden de mobiliteitsaanpak vorm te geven. Voorbeelden zijn de burgerfora die zijn ingesteld bij de totstandkoming van de programma s Randstad Urgent en Randstad 2040 en het pleidooi van de commissie Elverding voor participatie vanuit de samenleving voorin planprocessen voor infrastructuur. In het kader van het MIRT-project Ruit van Rotterdam wil men de samenleving betrekken via een zogeheten 4B model waarin burgers en bedrijven een centralere rol in het planproces krijgen naast de bestuurder en de ambtenaren ( bureaucraten in het 4B-jargon). Een opmerkelijk initiatief is ook het pilotproject De gebruiker bepaalt, waarbij jonge professionals in de bouw (verenigd in het initiatief de Nieuwbouw ) buiten de gevestigde instituties om een participatieproces met gebruikers en omwonenden hebben georganiseerd in het kader van de mogelijke verbreding van de noordelijke randweg Utrecht (zie www.degebruikerbepaalt.nl). Dus individuele vraagsturing speelt dus in toenemende mate een rol, maar wel met een ander theoretisch perspectief en met andere doelen voor ogen. 21
3.3 Inspelen op maatschappelijke zelfsturing De aandacht voor het professionalisering van verkeers- en vervoers management in de regio ontneemt wel het zicht op bredere maatschappelijke transities. We zien bijvoorbeeld een trend naar maatschappelijke zelfsturing: gebruikers die hun eigen vervoersmarkt gaan reguleren, zelf nieuwe coalities bouwen en de overheid feitelijk niet nodig hebben. De nieuwe incar-informatietechnologie stelt de weggebruiker ook in staat om filevrije routes te kiezen. We zien dat bedrijven die individuele strategieën collectief maken, als zij bijvoorbeeld via hun werknemerscontracten een impuls willen geven aan duurzaam vervoer, collectief vervoer en een beter gebruik van het openbaar vervoer. Activiteiten in het verlengde van de commissie De Waal en het samenwerkingsverband Nederland Bereikbaar getuigen daarvan. Ook het feit dat de ANWB zelfstandig een visie lanceert op robuuste verkeersnetwerken in de Zuidvleugel (ANWB, 2008) is daar een interessant voorbeeld van. Deze trend duidt men ook wel aan als het proces van massa-individualisering: collectieve beleidsstrategieën die inspelen op individueel keuzegedrag. Hoe divers de verschijningsvormen en hoe versnipperd de experimenten ook zijn, er tekent zich een duidelijk beweging af naar het centraalstellen van de positie van de gebruiker in het mobiliteitsmanagement. De centrale rol van gebruikers dient een van de belangrijkste peilers te zijn onder het transitiepad naar een institutionalisering van hindervrij en duurzaam bouwen. Veranderingen in het bestuurlijke systeem Publiek Private Samenwerking; het benutten van de innovatiekracht van de markt De publiek-private samenwerking is nauw verbonden met de inzet op regionaal mobiliteitsbeleid. Rijkswaterstaat en andere overheidsorganisaties willen de innovatie en slagkracht van de markt meer benutten. Niet alles meer zelf doen maar vooral veel aanbesteden aan de markt. In roeitermen: de overheid stuurt, de markt roeit. De overheid stuurt De markt roeit Wie bepaalt de koers? Er wordt op vele plekken gezocht naar werkbare formules om te zorgen dat hindervrij bouwen een interessante businesscase voor bedrijven kan worden. Maar het is ook lastig. Door alle juridische complicaties, politieke gevoeligheden en gedetailleerde regelgeving zijn uitvoerende diensten en juristen binnen Rijkswaterstaat terughoudend om overeenkomsten met de markt aan te gaan. Het wordt mogelijk ingewikkelder voor de overheid om flankerende maatregelen zoals verkeersmanagement te plannen wanneer andere partijen (marktpartijen) meer gaan doen in wegenbouw. Ook is de vraag in hoeverre je de markt kan afrekenen op hindervrij bouwen wanneer de hinder grotendeels onvoorspelbaar en niet te controleren is (het veelgenoemde concert van Marco Borsato dat plotseling veel hinder veroorzaakt). Tegelijkertijd zijn er kansen. Er kunnen marktprikkels gebruikt worden om hindervrij bouwen te stimuleren, bijvoorbeeld via EMVI-instrumenten. Een andere ontwikkeling is het inzetten van instrumenten als precompetitieve dialoog en unsollicited proposals, waarmee men de markt vroegtijdig wil laten meedenken over slimme technologische en ruimtelijke oplossingen. Icoon daarvoor zijn de projecten als de A2 en de A15. Kortom: er wordt wel steeds meer naar de markt gelonkt bij het zoeken naar nieuwe mogelijkheden voor hindervrij bouwen. Multilevel governance Een belangrijk kenmerk van de huidige bestuurspraktijk is de bestuurlijke fragmentatie. Bij grote infrastructurele projecten, zoals de verbreding van de A2, is een groot aantal partijen betrokken. De diversiteit leidt bovendien tot een sterke verkokering. Dit leidt in de bestuurswetenschappen tot de opkomst van sturingsconcepten als: multilevel governance, bestuurlijke veerkracht, vraagsturing en eenvoud en slagkracht in sturingsrepertoire. Het gaat daarbij nadrukkelijk om een nieuwe bestuurscultuur die risico s durft te nemen, de fixatie op de korte termijn wil doorbreken, en een visiegestuurd pragmatisme heeft. Het gaat om een nieuwe bestuurscultuur die risico s durft te nemen. Multilevel governance gaat over twee bestuurlijke uitdagingen: het verbinden van verschillende schaalniveaus (van Europa tot buurt) en het verbinden van de overheid met partijen uit de samenleving (governance). In het thema hindervrij bouwen zien we multilevel governance goed in werking. Rijkswaterstaat centraliseert en kiest voor een uniforme en landelijke aanpak om de grote projecten aan te sturen. De nationale werken raken de werken van lagere overheden, zoals provincies en gemeenten. Dit betekent dat een transitie naar hindervrij bouwen niet alleen door RWS-centraal tot stand gebracht kan worden, maar dat er ook andere diensten en overheden bij betrokken moeten zijn. Hier lijkt een rol voor het opdrachtgeversforum te liggen. De rol van maatschappelijke groepen lijkt voorlopig nog bescheiden als het gaat om hindervrij bouwen. 23
integrale gebiedsontwikkeling Een integrale benadering van ruimte en mobiliteit De afgelopen jaren zagen we een toenemende aandacht voor de integrale benadering van ruimte en mobiliteit. Rijksprogramma s als Ruimte en Mobiliteit (2006-2007), Routeontwerp (2006-2008), Mooi Nederland (vanaf 2008), de Zuidvleugelprojecten Stedenbaan (vanaf 2006) en Deltapoort (vanaf 2006) agenderen indringend de noodzaak mobiliteit en ruimte in samenhang te bezien. Daarbij zien we een toenemend besef dat integrale gebieds ontwikkeling een belangrijk instrument is om die integratieslag te maken. Ook in het mobiliteitsbeleid zien we de sporen van deze benadering terug. In 2006 is begonnen met het instrument van de regionale netwerkanalyse, de commissie Elverding bepleitte in 2008 om een ruimtelijke structuurvisie te maken als basis voor beslissingen over mobiliteit en infrastructuur, en de MIT-verkenning is getransformeerd tot de MIRT-verkenning, waarbij de R voor ruimte staat. mobiliteit Deze ontwikkeling heeft er beleidsmatig toe geleid dat bereikbaarheid moet worden ingekaderd in ambities met lokale en regionale gebiedsontwikkeling. We hebben dit niet als zelfstandig thema uitgewerkt, maar vragen er wel aandacht voor in het toekomstperspectief en de vervolgactiviteiten rond hindervrij en duurzaam bouwen. ruimte op weg naar een integrale benadering van mobiliteit en ruimte commissie Elverding Versnellingsmotor en uitvoeringskracht Veel infrastructurele maatregelen worden in gang gezet met de wens om besluit vorming te versnellen en de afstand tussen besluitvorming en uitvoering te verkleinen. Juist in de wereld van infrastructuur is er toenemende onvrede over de traagheid van de besluitvormingsmachinerie bij de overheid. Dat uit zich vooral in pogingen om besluitvormingsprocedures te her ontwerpen om de ervaren traagheid er uit te halen. Zo kennen we in de wereld van infrastructuurontwikkeling fenomenen als de Nimbywet en de Spoedwet wegverbreding. Minister Eurlings heeft moeten vaststellen dat deze maatregelen niet hebben geleid tot de gewenste versnelling en installeerde in het najaar van 2007 de commissie Elverding. De commissie kwam in april 2008 met haar rapport. (www.verkeerenwaterstaat.nl/onderwerpen/aanleg_onderhoud/aanleg/) Traagheid in besluitvorming Ze had uitgerekend dat de doorlooptijd van besluitvorming van complexe projecten ruim tien jaar is in plaats van de in de Tracewet nagestreefde 4-5 jaar. Een halvering van de werkelijke tijd vindt de commissie haalbaar als de overheid zich strakker houdt aan afgesproken termijnen. Ze identificeert drie hoofdproblemen voor de traagheid in de besluitvorming: de voorbereiding van projecten en de bestuurscultuur; het besluitvormingsproces; vertragingen in de juridische sfeer. Dit zijn drie belangrijke elementen in het hindervrij en duurzaam bouwen. Opvallend is het fenomeen hindervrij bouwen en duurzaamheid hierin niet wordt genoemd, maar het kan wel degelijk een breekijzer zijn om de besluitvorming te versnellen en een breder draagvlak te vinden. 25
4 Drie thema s verbonden Procesinnovaties EMVI Mobliteitsmanagement Ruimte voor bouwtechnologische innovaties Kwaliteit waarderen in aanbesteding beperk zachte hinder beperk harde hinder Betere doorstroming Weggebruiker ervaart minder hinder Minder hinder 27
Het beoordelen van een Economisch Meest Voordelige Inschrijving vindt als volgt plaats: Potentiële opdrachtnemers schrijven in en geven een inschrijfprijs. De aanbestedende dienst beoordeelt het aanbod en verlaagt de inschrijfprijs met de monetaire waarde van de beschreven extra prestatie (boven de minimaal vereiste prestatie). De aanbestedende dienst beoordeelt tevens de kwaliteit van de processen die de inschrijver aanbiedt. De kwaliteit is niet als een monetaire waarde meetbaar maar wordt via een rapportcijfer gemonetariseerd. De aanbestedende dienst vermindert de inschrijfprijs met de monetaire waarde van de aangeboden prestatie en de aangeboden kwaliteit zodat een fictieve inschrijfprijs resulteert (dit wordt ook wel evaluatieprijs genoemd). De aanbestedende dienst vergelijkt de fictieve inschrijfprijzen voor de gunningbeslissing. Een belangrijke voorwaarde van het invoeren van het begrip doorstroming in EMVI is dat doorstroming niet alleen te berekenen is in de gunningperiode maar ook toetsbaar gedurende de uitvoeringsfase. Om doorstroming toetsbaar te maken in de EMVI wordt onderscheid gemaakt in: 4.1 EMVI Een EMVI (Ecomisch Meest Voordelige Inschrijving) heeft tot doel om verschillende plannen (inschrijvingen) van opdrachtnemers met elkaar te vergelijken, en de beste te kunnen kiezen. Bij de vergelijking staan de kosten van de verschillende plannen centraal, maar een kenmerk van een EMVI is dat er ook andere zaken zoals de kwaliteit van het plan worden meegenomen door de kwaliteit in geld uit te drukken. Op deze manier kan ook minder hinder in geld worden uitgedrukt, en worden meegenomen in een beoordeling van de economisch meest voordelige inschrijving. Hinder krijgt een prijs. De EMVI-methodiek betekent dat het realiseren van minder hinder financieel beloond kan worden. Met andere woorden, hinder krijgt een prijs, en er ontstaat een stimulans om te zorgen voor minder hinder. Hierdoor kunnen aannemers/bouwers zich onderscheiden op dit vlak en kan het voor hen de moeite waard worden om hinder voor het verkeer zoveel mogelijk te vermijden. Tabel 4.1 laat zien hoe een EMVI-beoordeling plaatsvindt. hinder in prijs verhoogd Wat kost een kilometertje hinder vandaag? Prestatiecriteria deze zijn meetbaar Kwaliteitscriteria deze zijn niet concreet meetbaar Tabel 4.1 Het beoordelen van een EMVI. (bron: rapportage Gunnen op doorstroming ) 29
Traditie lage prijs belangrijker dan kwaliteitscriteria Afrekenen op kwaliteitscriteria is lastig Externe factoren beïnvloeden score Opstellen EMVI kost veel tijd en overleg Tijdsdruk om tot uitvoering te komen Financiën zijn beperkt Markt niet betrokken bij voorbereidingen Weinig tijd voor aanbesteden zelf Mensen in uitvoeringsteam die verminderen van hinder niet echt belangrijk vinden Boete Externe factoren zorgen voor hinder Uitvoering van afspraken in contract is lastig kopschuwheid voor thema minder hinder van opdrachtnemer EMVI: gunnen op meerwaarde Hinder uitdrukken in Prijsprikkels voor ondernemers Goed EMVI contract Minder hinder EMVI-criteria gebruiken waarmee hinder goed beoordeeld kan worden EMVI-stappenplan een goed stappenplan helpt bij het doorlopen van de aanbesteding Dialoog organiseren met marktpartijen bespreken hoe hun aanbesteding het doet ten opzichte van referentie Opdrachtnemer verbetert aanbieding Betere aanbieding door opdrachtnemer Opdrachtnemer ook verantwoordelijk maken voor beheer en onderhoud Duurzame oplossingen zijn interessant voor opdrachtnemer Opdrachtnemer blijft meezoeken naar duurzame oplossingen Dialoog organiseren in gesprek blijven over situaties die buiten afgesproken kaders vallen traditie afrekenen lastig opstellen kost tijd tijdsdruk bij uitvoering beeldvorming uitvoeringsteam inrichting aanbestedingsproces Belemmeringen Er zijn diverse zaken die een optimale toepassing van EMVI belemmeren. Ten eerste bestaat bij publieke opdrachtgevers een lange traditie van het gunnen van infrastructurele werken op de laagste prijs. De cultuur bij publieke opdrachtgevers is om de opdracht zo goedkoop mogelijk aan te besteden. Alhoewel dit aan het veranderen is, is het voor velen nog niet gewoon om een kwaliteitscriterium zoals minder hinder zwaar te laten meewegen bij de gunning. Ten tweede kunnen er weliswaar prestatiecriteria en kwaliteitscriteria worden opgesteld waarop men een inschrijving kan beoordelen, maar toch kan een aannemer daar niet altijd gemakkelijk op worden afgerekend. Een slechte score van een aannemer kan namelijk veroorzaakt worden door externe factoren zoals het weer. Als het weer toevallig enkele dagen zeer regenachtig is, ontstaan er meer files en scoort de aannemer slecht op het criterium doorstroming. Hier kan de aannemer niets aan doen. De ondernemer loopt het risico dat hij ondanks goede maatregelen te maken krijgt met files en daardoor de doelstellingen niet haalt. Een deel van de bouwondernemingen lijkt dit risico tegen betaling wel te willen nemen, een deel ook niet. Ten derde kost het veel tijd en overleg om een goede EMVI op te stellen en de uitvoering ervan goed te monitoren. Probleem is nu dat er vaak weinig tijd is voor de aanbesteding, niet alleen omdat er grote druk bestaat om zo snel mogelijk tot uitvoering te komen, maar ook omdat bijvoorbeeld de voorbereiding van de aanbesteding al veel tijd kost en vervolgens de aanbesteding zelf heel snel moet. Dat is vaak extra lastig wanneer de markt niet betrokken is geweest bij die voorbereidingen. Ten vierde is het in de uitvoering vaak nog een hele kunst om goed invulling te geven aan het contract, ook al is er een fraai EMVI-contract opgesteld. Projecten moeten onder grote tijdsdruk en met beperkte financiën gerealiseerd worden. Het realiseren van minder hinder kan dan als een obstakel worden ervaren, zeker wanneer mensen uit het uitvoeringsteam van de opdrachtgever of de aannemer minder hinder niet echt belangrijk vinden, maar het zien als een publieksvriendelijk sausje. Ten vijfde: naast de nodige aandacht voor de aanbestedingscriteria voor hindervrij bouwen, is het ook belangrijk om na te denken over de inrichting van het aanbestedingsproces. Hoe kan je zorgen voor goede communicatie tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer? Hoe kan je zorgen dat de opdrachtgever precies duidelijk kan maken wat hij wil qua doorstroming? 31
Stap 1 Beoordeel het project op de toepasbaarheid van doorstromingscriteria. Doorstromingscriteria in de gunning betrekken is alleen zin vol als dit leidt tot onderscheidende aanbiedingen én als een betere doorstroming ook leidt tot meerwaarde voor de opdrachtgever. Stap 2 Bepaal welke doorstromingscriteria passen bij het project. Bepaal prestatiecriteria en kwaliteitscriteria, en besef dat het hanteren van kwaliteitscriteria meer ruimte geeft aan de inschrijvers, maar ook meer deskundigheid en overleg vereist in de beoordeling. Houd bij het kiezen van criteria rekening met de zwaarte van de hinder die kan optreden. Hoe zwaarder de verwachte hinder en hoe hoger de hinderklasse, hoe meer er behalve verkeerskundige criteria ook criteria voor verkeersmanagement en mobiliteitsmanagement gebruikt moeten worden. Stap 3 Zorg voor een goede verhouding van de criteria onderling en neem niet te veel criteria op in een aanbesteding. Ook is het van belang goed in de gaten te houden of de gevraagde inspanning in verhouding staat tot de bonus. Stap 4 Beoordeel de verschillende inschrijvingen op EMVI. Elementair is dat de beoordeling transparant moet zijn, en dat alle inschrijvers gelijk behandeld moeten worden. Bij prestatiecriteria is de beoordeling relatief eenvoudig, al moet de opdrachtgever wel inhoudelijk kunnen beoordelen of de aangeboden prestatie reëel is. Kwaliteitscriteria worden beoordeeld met rapportcijfer, en dit vereist een brede vakinhoudelijke kennis. Inschrijvers kunnen een beoordeling makkelijker accepteren als er een onafhankelijke deskundige bij betrokken is geweest. In deze fase is het ook van belang om goed te communiceren met de afgewezen partijen, en om aan te geven waarom hun aanbieding is afgewezen. Stap 5 Veranker de EMVI-criteria in de overeenkomst. Het is gebruikelijk om de gemaakte afspraken zwart op wit te zetten in een contract. Het contract bevat ook een boeteclausule waarin staat wat er moet gebeuren wanneer de opdrachtnemer de afspraken in het contract niet nakomt en hij daarvoor wel toerekenbaar is. Dat laatste is cruciaal en maakt het lastig om een contract op te stellen en te handhaven. Voordat een boete wordt opgelegd moet goed worden nagegaan of een tekortkoming de schuld is van de opdrachtnemer, of komt door zaken waaraan hij niets kon doen, zoals slechte weersomstandigheden. Goed overleg over de tekortkomingen en de gevolgen daarvan is nu cruciaal. Bij kwaliteitscriteria wordt meestal gecontroleerd of de inspanning is geleverd (het middel) en niet het doel. Ten slotte kan men ook overwegen om met een bonusregeling te werken, wat een stimulans kan zijn voor de opdrachtnemer om ook nadat het contract is afgesloten te blijven zoeken naar verbeteringen. dialoog EMVIstappenplan EMVIcriteria aanbesteden onderhoud Handreikingen voor verbetering Verschillende van de bovenstaande belemmeringen kunnen worden verholpen met behulp van de volgende handreikingen. (1) de dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer goed te organiseren; (2) een goed stappenplan voor de aanbesteding te maken; (3) geschikte EMVI-criteria te gebruiken en (4) de opdrachtnemer verantwoordelijk maken voor onderhoud en beheer. Organiseer de dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer goed. Een goede methode is om tijdens de aanbestedingsfase met de marktpartijen te spreken over hoe hun aanbesteding scoort ten opzichte van concurrentie. De aannemer weet dan hoe hij ervoor staat en hij kan zijn aanbieding proberen te verbeteren. Er wordt tijdens een dergelijk gesprek niet gesproken over hoe de concurrentie het doet, maar wel hoe de kandidaat-opdrachtnemer het met zijn aanbesteding doet ten aanzien van de referentie. Ook bij de uitvoering is dialoog essentieel. Tijdens de uitvoering ontstaan er toch vaak situaties die net buiten de afgesproken kaders vallen. Vanwege de vele zaken die kunnen leiden tot hinder maar waaraan de aannemer niets kan doen (exogene factoren) is het cruciaal dat de overheid niet onverkort boetes uitdeelt wanneer toch hinder ontstaat, maar in gesprek blijft met de aannemer over de redenen van de hinder en de oplossingen ervoor. Gebeurt dit niet, dan zullen aannemers kopschuw worden voor het thema minder hinder. Een goede dialoog tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is dan ook cruciaal. Maak een goed stappenplan voor de aanbesteding. Zoals gezegd is het niet gemakkelijk om een EMVI-beoordeling goed te doorlopen. Het stappenplan uit de rapportage Gunnen op Doorstroming (Anon, 2009) biedt een handreiking. In tabel 4.2 wordt dit stappenplan kort samengevat. Gebruik geschikte EMVI-criteria. Geschikte EMVI-criteria zijn performanceindicatoren waarmee hinder goed beoordeeld kan worden. Overweeg bij het aanbesteden om de opdrachtnemer ook verantwoordelijk te maken voor onderhoud en beheer. Als de opdrachtnemer ook verantwoordelijk is voor onderhoud en beheer, dan wordt deze marktpartij geprikkeld om duurzamer te bouwen en te zorgen voor een onderhoudsvriendelijke infrastructuur. Dat maakt dat ook in de beheersfase de hinder beperkt blijft. In plaats van D&C-contracten kan gebruik gemaakt worden van bijvoorbeeld DFBM-contracten. DFBM staat voor Design Finance Build Maintain. In een DFBM-contract worden met de uitvoerende marktpartij afspraken gemaakt over het ontwerp, de financiering, het bouwen én het beheer en onderhoud. Tabel 4.2 Een samenvatting van het stappenplan dat uitgebreid wordt beschreven in de rapportage Gunnen op doorstroming. 33
4.2 Mobiliteitsmanagement Om de hinder bij werken aan de weg te verminderen wordt mobiliteitsmanagement ingezet. Mobiliteitsmanagement wil het verplaatsingsgedrag beïnvloeden, voor korte of langere termijn, door de vraag naar autoverplaatsingen te verminderen en te spreiden (in de tijd). Het stimuleren van alternatieve vervoerswijzen is cruciaal in mobiliteitsmanagement. Mobiliteitsmanagement is het organiseren van slim reizen. Aangezien de auto niet alle problemen kan oplossen, wordt de reiziger geprikkeld alternatieven te gebruiken als fiets, openbaar vervoer, gebruik van P+R, of telewerken. Eisen en wensen van mensen die zich verplaatsen staan centraal, en het draait om oplossingen op maat. Mobiliteitsmanagement draagt bij aan zowel de verkeersreductie als aan de gebruikers tevredenheid; er moeten niet alleen meer auto s van de weg, maar er moeten ook keuzes aangeboden worden. Per project moet worden gezorgd voor een adequaat pakket van mobiliteitsmanagement, verkeersmanagement en communicatie. Een goede omleidingsroute of voldoende capaciteit op het overige wegennet en gerichte informatie en communicatie kunnen al veel hinder voorkomen. Hoe werkt mobiliteitsmanagement door in een transitie? Van asfaltboer tot publiekgericht netwerkmanager. Zo kan de verandering worden beschreven waaraan RWS sinds enkele jaren werkt. Stond vroeger vooral het product (de weg) centraal, nu gaat bij RWS om het faciliteren van de gebruikers van dat product. Dit heeft ook gevolgen voor de wegenbouw. Sinds de start van het Groot Onderhoud in 2005, is MinderHinder een belangrijk aspect bij het werken aan de weg. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft RWS opdracht gegeven om de hinder bij werken aan de weg binnen de perken te houden. De opdracht van de minister Bij de start van Groot Onderhoud (2005) gaf de minister RWS de opdracht om, ondanks het grote werkpakket, de hinder te beperken. De opdracht van de minister luidde als volgt: Beperk het aandeel files door werken aan de weg (harde hinder) tot maximaal tien procent van het totaal aan files. Beperk de zachte hinder door werken aan de weg. Daarbij gaat het om het beperken van ergernissen en het verbeteren van de beleving. Sinds het Groot Onderhoud is de definitie van hinder veranderd. Vroeger ging het slechts over file, vertraging en omrijden, nu spreekt men van verkeershinder als de weggebruiker dat zo ervaart. Weggebruikers kunnen hinder ervaren als bijvoorbeeld de vormgeving van de weg anders is dan normaal, als ze met lagere snelheid moeten rijden of als ze zien dat er aan de weg wordt gewerkt. We spreken dus óók over hinder als er geen sprake is van files of omrijden, maar er in de beleving van de weggebruiker iets aan de hand is. Naast het vastleggen van deze afspraken, is er steeds meer behoefte om de verschillende maatregelen effectief in te zetten. Na een fase van pionieren gaat RWS nu over naar het maken van kaders en richtlijnen. Hiervoor zijn ervarings gegevens, kennis en een goede inschattingsmethodiek van de effectiviteit van belang. Daarom wordt er nu gewerkt aan een pakket voor mobiliteitsbeïnvloeding (verkeersmanagement, mobiliteitsmanagement en communicatie) en een methodiek, genaamd ToeKan. ToeKan is een beslissings ondersteunend instrument dat op systematische wijze begeleidt in het ontwikkelen van een zo kosteneffectief en breed gedragen mogelijk pakket van mobiliteitsbeïnvloedende maatregelen. De methodiek bevordert dat in de regio partners (wegbeheerders, vervoerders, werkgevers) vanaf het begin betrokken worden bij de uitwerking van een strategie. Naast de veranderingen binnen RWS, nemen ook steeds meer werkgevers en weggebruikers initiatieven op het gebied van filevermindering. Zo werkt het bedrijfsleven mee in Spitsmijden, zijn diverse werkgevers betrokken bij Nederland Bereikbaar en werken overheden en werkgevers samen in de Taskforce Mobiliteitsmanagement. Ook groeit de markt voor slim reizen, denk bijvoorbeeld aan de OV-fiets, Greenwheels of MobilityMixx en de NS Bussinesscard of initiatieven als Filenetwerken.nl of Tijdreizen.nl. Belemmeringen De opdracht van de minister en de doelstellingen van Groot Onderhoud hebben ook hun weerslag gehad op de inzet van en het denken over mobiliteits management binnen RWS. Door de decentralisatie van taken naar de decentrale overheden, is vervoermanagement en mobiliteitsmanagement voornamelijk een taak geworden van provincies, stadsregio s en gemeenten, in samenwerking met bedrijven. Rijkswaterstaat is zich gaan focussen op de doorstroming van het hoofdwegennet. Dat betekent dat alleen als er zich een 35
(tijdelijke) verstoring van de doorstroming voordoet op dat hoofdwegennet er naar alternatieven voor de gebruiker gezocht moet worden. In het geval van wegwerkzaamheden wordt dan een project opgezet, waarbij de maatregelen alleen gelden gedurende de hinder. Voortzetting van succesvolle maatregelen valt buiten de verantwoordelijkheid van het project. De aandacht voor minder hinder op projectniveau is belangrijk, maar om effectief tot minder hinder te komen is het belangrijk om ook op strategisch niveau beleid te maken voor minder hinder. Het risico bestaat dat er voor zachte maatregelen, zoals veel van de maatregelen bij mobiliteitsmanagement, minder geld wordt uitgetrokken omdat de opbrengsten overwegend kwalitatief en niet direct zichtbaar zijn. Door onduidelijkheid en onzekerheid over de effecten van bijvoorbeeld communicatie en mobiliteitsmaatregelen, kunnen deze al snel geschrapt worden ten gunste van verkeerskundige maatregelen waarvan het effect te berekenen valt. Op dit moment ontbreekt nog inzicht in de samenhang van de effectiviteit van verschillende soorten maatregelen zoals slim plannen, slim uitvoeren, slim mobiliteitsmanagement, slim contracteren en slim bouwen. Met andere woorden, er is weinig bekend over welke combinatie van maatregelen het meest effectief is. Handreikingen voor verbeteringen Zorg voor inzicht in de kosten en baten van alle MinderHinder-maatregelen ten opzichte van elkaar. Zie de 7-klapper van MinderHinder als puzzelstukken die soms wel en soms niet in een project passen of onderling uitwisselbaar zijn. Door de opgedane ervaring op het gebied van mobiliteitsmanagement kan men afstappen van de projectbenadering. Ga van samenwerken in het project, naar strategische allianties zodat je bij een volgend project niet weer over de definitie van MinderHinder moet onderhandelen. Om Hindervrij te kunnen bouwen is een verandering in het gewoontegedrag bij opdrachtnemer, opdrachtgever én weggebruiker nodig. Dit gedrag kun je veranderen door prijsprikkels én daarbij te wijzen op aansprekende voorbeelden. Bundel kennis over MinderHinder en zorg voor inzicht in de 'best' (en 'worst') 'practices' aan de hand van evaluaties van de hinder (voertuigen), de kwaliteit van de maatregelen (rapportcijfer) én het doorlopen proces (leerervaring). Zorg voor breed draagvlak voor de MinderHinder maatregelen. Met de ToeKan-methode kan snel en met acceptatie van betrokken partijen gekozen worden voor kostenefficiënte mobiliteitsbeïnvloedende maatregelen. beleid op strategisch niveau nodig inzicht in effectiviteit ontbreekt strategische allianties prijsprikkels aansprekende voorbeelden draagvlak inzicht in kostenbaten ToeKanmethode 4.3 Procesinnovaties Onder procesinnovaties verstaan wij vernieuwingen in bestuurlijke processen en besluitvormingsprocessen rond hindervrij bouwen. Procesinnovaties kunnen betrekking hebben op verschillende fases van het proces, namelijk de initiatieffase, de verkenningfase, de fase van planuitwerking, de realisatiefase en de beheerfase. Procesinnovaties zijn nodig om te zorgen dat er binnen projecten ruimte ontstaat om technische en technologische oplossingen te ontwikkelen en toe te passen. Innovatieve bouwtechnologische oplossing zoekt ruimte liefst nabij snelweg wil zich graag ontwikkelen en realiseren houdt van: bescherming van ideeën, waardering van minder hinder, gebruik kentallen, verspreiding innovaties, vroeg betrekken van marktpartijen, life-cycle benadering, leeromgevingen en flexibiliteit in de realisatiefase geeft de voorkeur aan het aanbesteden van het probleem concurrentie geen bezwaar 37
Belemmeringen om te komen tot hindervrij bouwen De huidige besluitvormingsprocessen belemmeren hindervrij bouwen op verschillende manieren. Ten eerste geeft men vaak onvoldoende ruimte aan opdrachtnemers om met innovatieve oplossingen te komen. De overheid heeft vaak al een bepaalde oplossing voor een probleem in gedachte, en besteedt de oplossing aan. Bij het aanbesteden van het probleem krijgen opdrachtnemers meer ruimte om hun eigen slimme oplossing te zoeken. onvoldoende ruimte fragmentatie kennis concurrentie Hiermee verbonden is ook de kwestie dat er geen overzicht is van oplossingen voor hindervrij bouwen. Veel grote bouwbedrijven hebben hier behoorlijk wat kennis over, maar er zijn ook talloze bedrijven die deze kennis niet hebben. De kennis over bouwtechnologische oplossingen die gunstig doorwerken op hindervrij bouwen is gefragmenteerd. Overigens is er binnen bedrijven een belangrijke stimulans om constant te innoveren om zo de concurrentie een stapje voor te zijn. Concurrentie werkt dus ook innovatie in de hand. Ten tweede is het lastig om innovaties die niet gemakkelijk te octrooieren zijn goed te beschermen in aanbestedingsprocedures. Tussen opdrachtgever en opdrachtnemers moet er een goede dialoog zijn, maar dat mag opdrachtnemers niet remmen in hun zoektocht naar unieke en slimme oplossingen. Zij willen natuurlijk niet dat hun oplossingen tijdens de dialoog openbaar worden voor andere opdrachtnemers. Het is lastig om boerenslimheid te beschermen. Ten derde zijn er belemmeringen die te maken hebben met de contracten. D&C-contracten leiden niet tot innovatief gedrag bij bouwers wanneer de risico s in deze contracten bij de marktpartijen worden gelegd. Daarmee wordt het onaantrekkelijk voor deze partijen om de risico s te nemen die onlosmakelijk verbonden zijn met innovatie. Ten vierde zijn er belemmeringen rond de (financiële) waardering van hindervrij bouwen. Hindervrij bouwen wordt niet altijd goed meegenomen in kosten- en batenanalyses en aanbestedingsprocedures die voorafgaan aan de implementatie. Met andere woorden: vaak worden de verkeerde sommetjes gemaakt, waardoor oplossingen die zorgen voor minder hinder niet ten volle worden gewaardeerd en men uiteindelijk kiest voor oplossingen die relatief veel hinder veroorzaken. Ten vijfde wordt er onvoldoende gebruikgemaakt van bestaande kennis op kentallenniveau over de kosten en baten van verschillende typen maatregelen. Dit soort kennis kan ingezet worden om een integrale en objectieve afweging te maken van aanbieders met integrale hindervrije oplossingen. Er is overigens veel onzeker over hoe de kosten en baten van de volgende maatregelen zich tot elkaar verhouden: doorstroming stimuleren, mobiliteitsmanagement, hinderacceptatie. Vanwege gebrekkige kennis hierover neemt men in projecten vaak maatregelen waarmee men bekend is, in plaats van een afgewogen besluit te kunnen nemen. bescherming ideeën risico s bij marktpartijen waardering minder hinder gebruik kentallen marktpartijen vroeg betrekken beschermen ideeën probleem aanbesteden life-cycle benadering KALM flexibiliteit realisatiefase Handreikingen voor verbetering In de verschillende fases van het besluitvormingsproces zijn verbeteringen mogelijk. Het is belangrijk om al heel vroeg in het besluitvormingsproces te praten met private partijen, zodat hun ideeën voor minder hinder goed kunnen worden meegenomen. In concreto kunnen private partijen al in de verkenningsfase betrokken worden om oplossingen op hoofdlijnen te bespreken. De ideeën van private partijen kunnen daarbij beschermd worden via een arrangement zoals wordt gebruikt bij de prijsvraag Minder hinder bij renovatie stalen bruggen. Een volgende handreiking betreft de fase van de planuitwerking. In die fase is het relevant om niet de oplossing aan te besteden, maar het probleem. Daarnaast is het raadzaam om bij het afwegen van verschillende plannen hinder tijdens zowel de aanleg als het onderhoud van infrastructuur mee te nemen (life-cycle benadering). Met andere woorden, maak de rekensommetjes zodanig dat alle mogelijke hinder wordt meegenomen. Een bemoedigende ontwikkeling op dit terrein is een model zoals KALM (Kostenanalyse Levensduurmodel) waarin het verminderen van hinder bij onderhoud zorgt voor gunstige uitkomsten. Hoewel hinder niet direct wordt meegenomen in deze berekeningen, scoren oplossingen die minder hinder veroorzaken dankzij minder onderhoud hierin wel relatief goed (zie TNO, 2009). In de realisatiefase is het cruciaal om de nodige flexibiliteit in te bouwen zodat oplossingen die in de fase gegenereerd worden, ook toegepast kunnen worden. Het is onverstandig om rigide uit te gaan van een model waarin alleen tijdens de verkenning en de planuitwerking nieuwe dingen bedacht kunnen worden, omdat in de praktijk ook tijdens de realisatiefase plannen vaak kunnen worden verbeterd. Ten zesde worden innovaties niet altijd goed verspreid omdat concurrenten hun innovaties niet graag aan elkaar laten zien tijdens het besluitvormingsproces. Aangezien Rijkswaterstaat toe wil naar een model waarbij het aanleggen en onderhouden van de infrastructuur in toenemende mate wordt uitgevoerd door het bedrijfsleven, kan deze beperking op termijn belangrijker worden. verspreiding innovaties leeromgevingen Verder is het zaak om leeromgevingen te creëren waarin nieuwe zaken vlot worden opgepikt, uitgeprobeerd en uitgewisseld. Verder onderzoek moet uitwijzen hoe een dergelijke leeromgeving er precies uit moet zien. Het zou interessant zijn om te analyseren wat de kracht van het KOSMOS-project was, en waar nog verbeteringen mogelijk zijn ten opzichte van KOSMOS. 39