Vergadering: 17 februari 2010 Agendapunt: 10 Nummer: ABV8 Portefeuillehouder: W.A. Mateman Contactpersoon: P. Morauw AA. Doorkiesnummer: 070 750 1 537 Den Haag, 3 februari 2010 Aan het algemeen bestuur Risico s en weerstandsvermogen. Bij de behandeling van de jaarrekening 2008 in de vergadering van het algemeen bestuur van 24 juni 2009 is een discussie ontstaan over de noodzaak van een weerstandsvermogen voor het Stadsgewest. Daarbij is deze nota risico s en weerstandsvermogen toegezegd. De nota bevat de argumentatie om het bestaande Egalisatiefonds te handhaven en binnen een vastgestelde bandbreedte te brengen/houden. Inleiding Op de balans van het Stadsgewest staan een aantal potten geld, die het verschil tussen de (bijvoorbeeld van het Rijk) ontvangen bedragen en de (bijvoorbeeld aan gemeenten of jeugdzorginstellingen) betaalde subsidies weergeven. Hoewel deze in het spraakgebruik wel reserves of voorzieningen worden genoemd, gaat deze nota hier niet over. De nota gaat over het Egalisatiefonds of de vrije reserve. De vrije reserve is bedoeld om rekeningtekorten ten gevolge van opgetreden risico s op te vangen. In 2002 is door Deloitte een inventarisatie van de bij het Stadsgewest voorkomende risico s gehouden. Zij adviseerden ons daarbij een weerstandsvermogen op te bouwen van minimaal 2 % van de omzet. Dat is ongeveer tussen de 9 en 10 miljoen euro. Het bestuur heeft hierop besloten geen weerstandsvermogen op te bouwen, maar de gemeenten aan te spreken bij opgetreden calamiteiten. Het Egalisatiefonds, wat is ingesteld vóór 1990, bleef intact. De afgelopen jaren heeft het bestuur, op grond van lopende risico s, besloten (delen van) het voordelig resultaat toe te voegen aan dit fonds. De stand per ultimo 2008 is 4,3 miljoen euro. Risico s In dit kader is sprake van drie begrippen, namelijk risico, weerstandsvermogen en weerstandscapaciteit. Hiervoor worden de volgende definities gehanteerd: Een risico is een onzekere gebeurtenis die de financiële positie van het Stadsgewest aanmerkelijk kan verslechteren. Het weerstandsvermogen geeft de relatie aan tussen de risico s waar geen maatregelen voor zijn getroffen en de capaciteit die het Stadsgewest heeft om die niet begrote kosten op te vangen: Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), artikel 11.
2 De weerstandscapaciteit is het bedrag aan vrije reserves. Uit deze definities volgt dat lang niet alle risico s ook tot (extra) lasten zullen leiden en dat sprake moet zijn van enige omvang voor een risico als zodanig moet worden ingecalculeerd. De risico s kunnen in de volgende categorien worden ingedeeld: 1. Gedekte bedrijfsrisico s. 2. Generieke risico s. 3. Specifieke risico s. ad 1. De gevolgen van het zich voordoen van een risico kunnen beperkt worden door beheersmaatregelen zoals het afsluiten van verzekeringen, het aanbrengen van beveiligingen en het instellen van procedures. Gedekte risico s worden niet in de risicoparagraaf vermeld: te denken valt aan brand, waterschade, stroomuitval e.d. Ad 2 Vervolgens bestaat een categorie risico s die niet specifiek voortkomen uit de aard van de werkzaamheden van het Stadsgewest, maar uit generiek overheidsbeleid. Te denken valt hierbij aan het zelf dragen van het risico van ziekte, wachtgeldverplichtingen, de gemeentelijke aanvulling FPU e.d. ook deze risico s worden niet in de risicoparagraaf van de begroting vermeld. Ad 3 Tenslotte zijn er risico s die voortkomen uit de specifieke taken van het Stadsgewest: deze worden wel in de risicoparagraaf vermeld. Deze risico s zijn in te delen naar: 1. Risico s verband houdend met het beeindigen van (deel)taken 2. Risico s verband houdend met het ontvangen van subsidies 3. Risico s verband houdend met de uitvoering van taken Toelichting: Ad 1 De begroting van het Stadsgewest is ingericht als een going concern, d.w.z. dat de kantoorruimte is gehuurd voor een langere tijd, er leasecontracten zijn voor (repro en ict) apparatuur en relatief veel medewerkers een vast dienstverband hebben. Een belangrijk deel van de uitgaven betreffen derhalve zogenaamde vaste kosten. Op een aantal terreinen bepaalt het Stadsgewest de omvang van zijn taken niet: regelmatig zijn er discussies over de (plaats van de) uitvoering van bepaalde taken, waaronder mede begrepen taken die uitgevoerd worden door andere entiteiten, zoals Bereik!, SkVV, Stedebaan e.d. en doelsubsidies zoals RAS, Externe Veiligheid e.d. Het verminderen of wegvallen van taken heeft een rechtstreeks effect op de dekking van de begroting. Immers de vaste kosten zullen nog een tijd doorlopen na de beëindiging van de taken, terwijl de dekking wegvalt door het wegvallen van de subsidiestroom. Ad 2 Het Stadsgewest ontvang jaarlijks bijna een half miljard euro aan subsidies en bijdragen van derden (voornamelijk het Rijk). Deze subsidies kennen voorwaarden. Hoewel zoveel mogelijk maatregelen worden genomen om onze besteding in lijn te doen zijn met deze voorwaarden kan het bij de afrekening en verantwoording van de uitgaven voorkomen dat posten niet voor subsidie worden geaccepteerd. In dat geval zal het Stadsgewest de uitgaven zelf
3 moeten dragen. Bovendien kan de subsidiegever besluiten de geldstroom niet meer (volledig) via het Stadsgewest te laten lopen: dan is er sprake van een risico ad 1. Ad 3 Het Stadsgewest is opdrachtgever voor het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden en draagt daarvoor ook (beperkt) risico. Te denken valt aan de aanleg van (rail)infrastructuur, de uitvoering van de Jeugdzorg e.d. De conclusie die hieruit volgt is dat het Stadsgewest naast algemene bedrijfsrisico s ook specifieke risico s loopt. Deze worden in de begroting genoemd en gekwantificeerd en in de jaarrekening geactualiseerd. Naar een eigen weerstandsvermogen. De juridische mogelijkheid. De Regeling Stadsgewest Haaglanden 1995 bevat een tweetal artikelen die relevant zijn. Artikel 54 geeft het Stadsgewest de bevoegdheid de uit de vastgestelde jaarrekening voortkomende, hoger dan begrote, benodigde gemeentelijke bijdrage rechtstreeks te verrekenen met de aangesloten gemeenten en artikel 55 maakt het instellen van een algemene reserve mogelijk. De regeling maakt daarmee zowel de verrekening met gemeenten tengevolge van budgetoverschrijdingen als het instellen van een eigen weerstandscapaciteit voor de opvang daarvan mogelijk. Artikel 54 lid 8. Verrekening van het verschil tussen het op grond van artikel 52, vierde lid, bepaalde (i.c. de begroting) en de werkelijk verschuldigde bijdrage vindt plaats terstond na de in het vierde lid bedoelde mededelingen van de vaststelling van de jaarrekening. Artikel 55 Het algemeen bestuur kan besluiten tot vorming van een algemene reserve strekkende tot reservering van gelden ten behoeve van nader omschreven doelen dan wel tot vorming van bestemmingsreserves voor specifieke doelen. De bedrijfseconomische invalshoek Volgens een onlangs, in het kader van het kwaliteitsproject INK, gehouden inventarisatie kent het Stadsgewest Haaglanden grofweg 160 verschillende processen, waarvan een 90-tal als primair zijn aan te merken. Hoewel het risico van bedrijfsongevallen door het nemen van beheersmaatregelen is beperkt, kan een (financiële) schade nooit geheel worden uitgesloten. Omdat Haaglanden een rechtspersoon is met eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden moet de organisatie ook in staat zijn om de risico s die het loopt bij de taakuitoefening zelf op te vangen door het samenstel van beheersmaatregelen, verzekeren en weerstandscapaciteit. Daarmee ontstaat tevens een prikkel de bedrijfsvoering op orde te hebben: een tekort kan niet direct op de deelnemende gemeenten worden afgewenteld. Het Stadsgewest kan deze weerstandscapaciteit uit eigen middelen opbouwen: bij een positief rekeningresultaat kan dan worden opgebouwd, terwijl een negatief rekeningresultaat aan de reserve kan worden onttrokken. De inkomsten van het Stadsgewest bestaan voor 5% uit bijdragen van de gemeenten en voor 95% uit bijdragen van andere overheden (voornamelijk Rijk). De exploitatieoverschotten zijn de laatste jaren behaald doordat de treasury een aanzienlijk beter resultaat heeft gegeven dan was begroot.
4 Dit resultaat is behaald op de gelden van die derden; de renteopbrengst van de gemeentelijke bijdrage is geraamd in de begroting. Het vergroten van de weerstandscapaciteit in plaats van het uitbetalen aan gemeenten van een exploitatieoverschot tengevolge van dit treasuryresultaat lag dan ook voor de hand. De gemeentelijke invalshoek De overheidsfinanciën volgen (zij het later) de tendenzen in het bedrijfsleven. Zo heeft de huidige kredietcrisis een rechtstreeks gevolg op de resultaten van het bedrijfsleven dus op de belastingopbrengsten. Bovendien zullen de treasuryresultaten, tengevolge van de lage rente, lager uitvallen. Door de afhankelijkheid van het Gemeentefonds van de Rijksbegroting kan worden aangenomen, dat de gemeentefinanciën ook een wisselende trend kennen. Omdat de kans op een risico in een conjunctuurdal groter is dan in een top, zal, als een risico bij het Stadsgewest tot een tekort leidt, dit bij gemeenten gepaard gaan met andere tekorten. Ofwel: als het regent, regent het in het hele gebied. Om deze (mogelijke) opstapeling van tekorten bij gemeenten te voorkomen is het gewenst dat het Stadsgewest zelf zijn tekorten kan opvangen door in tijden van rekeningoverschotten het weerstandsvermogen te vergroten. Dat is in de afgelopen jaren ook enkele malen besloten. Daar komt bij dat het werkelijke tekort op de rekening pas zichtbaar is na het besluit tot vaststelling van de jaarrekening: dit besluit wordt eerst in juni van het jaar daaropvolgend genomen en dan zijn de gemeentelijke jaarrekeningen al vastgesteld. Hierdoor geeft de gemeentelijke rekening van dat jaar geen juist beeld van de schulden. Hoe doen de andere plusgebieden dit? Inventarisatie bij WGR+ gebieden. Uit de jaarverslagen 2007 zijn de volgende cijfers gehaald: Omzet Weerstandsvermogen WGR+gebied 2007 in miljoenen euro s Algemene reserve Bestemmingsreserves Rekening resultaat % Omzet Amsterdam 652 4,3 12,3 + 2,7 3 Rotterdam 482 1,0 41,8 + 19,5 9 Haaglanden 366 3,9 5,9 + 1,4 3 Utrecht 136 0,05 11,5-0,2 8 Eindhoven 110 2,3 5,1 + 1,7 7 Twente 105 0,6 90 + 0,3 86 Arnhem- 80 nihil 9 + 0,3 11 Nijmegen Totaal 1.931 12,15 175,6 25,7 10 De conclusie uit deze tabel is dat alleen de KAN-regio principieel geen algemene reserve heeft. Alle andere regio s hebben echter zowel algemene reserves als bestemmingsreserves die, als het bestuur daartoe besluit, voor afdekking van risico s kunnen worden aangewend. Gezien de omvang van taken en daarmee samenhangende risico s zijn er grote verschillen in het weerstandsvermogen bij de WGR+-gebieden: uitgedrukt in percentage van de omzet bevindt het Stadsgewest zich in de laagste klasse.
5 De omvang van het weerstandsvermogen. Door de toevoeging van het voordelig resultaat 2008 aan het egalisatiefonds is deze reserve thans 4,3 miljoen euro. Voor het bepalen van de omvang van dat minimumniveau wordt aangesloten op het artikel 12-beleid van de Financiële Verhoudingswet (FVW). In het kader van dit beleid wordt door het Rijk voor gemeenten die vallen onder het regiem van artikel 12 een weerstandscapacitieit vastgesteld. De weerstandscapaciteit wordt voor die gemeenten genormeerd op 2 % van de algemene, maar kostengeoriënteerde inkomsten van een gemeente (algemene uitkering, onroerende zaakbelasting en overige eigen inkomsten). Immers dit zijn de inkomsten die zijn afgestemd op het uitgavenniveau van de gemeenten en waarmee deze een sluitende begroting moeten realiseren. Voor het Stadsgewest kan dit percentage, zoals destijds ook door Deloitte is geadviseerd, als minimum worden aangehouden. Bij de huidige omzet gaat het dan om een weerstandscapaciteit van 9 miljoen euro. In de begroting 2010 zijn de op dit moment voorziene risico s weergegeven en van een waarde voorzien. Deze raming gaat uit van een maximaal risico van ongeveer 40 miljoen euro en een berekende kans van optreden (grootte maal kans) van 5,9 miljoen euro. In de berekende kans zitten voor 2 miljoen euro risico s met een structureel karakter (salarissen en huurverplichtingen). Uitgaande van een afbouw van deze structurele risico s in 2 of 3 jaar is de benodigde weerstandscapaciteit tussen de 8 en 10 miljoen euro. (3,9 miljoen euro plus 2 à 3 maal 2 miljoen euro) De opbouw van een weerstandsvermogen. In het bovenstaande wordt de gewenste omvang van het weerstandsvermogen gestelt op 2% van de omzet van het Stadsgewest. Dat is bij de huidige omzet 9 miljoen euro. Echter de omzet van het Stadsgewest is door de jaren heen niet gelijk: de uitvoering van extra projecten in voorgaande jaren gaven een kortlopende forse uitzetting boven de gemiddelde omzet, maar er zijn ook (tijdelijke) verminderingen mogelijk (afloop Grondkostenfonds). Ook de hoogte van de weerstandscapaciteit kan fluctueren: bijvoorbeeld door het uitnemen van een bedrag voor een daadwerkelijk opgetreden calamiteit. Dat leidt ertoe voor het weerstandsvermogen niet een vast bedrag of een percentage vast te stellen, maar eerder een bandbreedte waartussen het weerstandsvermogen zich kan bewegen. Voorgesteld wordt dit minimum en maximumniveau van het weerstandsvermogen te bepalen op respectievelijk 5 en 10 miljoen euro. Hierbij wordt enerzijds aangesloten bij de genoemde 2% norm en anderzijds bij de huidige berekende risico s. Conclusie: Uit het bovenstaande wordt geconcludeerd dat het Stadsgewest een beperkt weerstandsvermogen nodig heeft. Dit weerstandsvermogen kan in een aantal jaren worden opgebouwd. Voorstel: Uitgaande van de twee kantelbedragen van respectievelijk 5 en 10 miljoen euro wordt de opbouw als volgt voorgesteld:
6 1. voor de opbouw van het weerstandsvermogen wordt geen bijdrage aan de gemeenten gevraagd, de opbouw wordt uit eigen middelen bekostigd. 2. als het minimum weerstandsvermogen van 5 miljoen euro niet aanwezig is wordt een exploitatieoverschot automatisch aan het weerstandsvermogen toegevoegd. 3. als het weerstandsvermogen tussen het minimum en het maximum zit kan een exploitatieoverschot (deels) naar behoefte worden toegevoegd, bijvoorbeeld met het oog op nieuw optredende risico s. 4. het weerstandsvermogen wordt niet boven het maximum van 10 miljoen euro opgebouwd: exploitatieoverschotten worden dan gereserveerd voor bijzondere projecten of uitgekeerd aan de deelnemende gemeenten. 5. Indien calamiteiten ontstaan, die boven het opgebouwde weerstandsvermogen uitgaan, wordt het verschil, conform de regeling Stadsgewest Haaglanden, aangezuiverd door de deelnemende gemeenten op basis van het inwoneraantal. De gemeenten blijven aansprakelijk voor een optredende calamiteit die uitgaat boven het op dat moment aanwezige weerstandsvermogen. Een negatief weerstandsvermogen is niet toegestaan.
7 Het algemeen bestuur van het stadsgewest Haaglanden, Gezien het voorstel van het dagelijks bestuur d.d. 18 januari 2010, BESLUIT Vast te stellen het navolgende: 1. Het gewenste weerstandsvermogen, op basis van de huidige risico s, vast te stellen op een niveau tussen de 5 en 10 miljoen euro. 2. Het weerstandsvermogen op te bouwen uit eigen middelen, zoals omschreven in de bijgaande nota. 3. Bij calamiteiten de deelnemende gemeenten aan te spreken voor het bedrag waarmee de calamiteit uitgaat boven het dan aanwezige weerstandsvermogen. Aldus besloten in de openbare vergadering van van het algemeen bestuur van het Stadsgewest Haaglanden d.d. de secretaris, de voorzitter,