Onderzoek naar weerstandsvermogen

Transcriptie

1 Rekeningcommissie Veiligheidregio Haaglanden Onderzoek naar weerstandsvermogen Inleiding / Aanleiding In haar advies op de jaarrekening 2010 heeft de commissie aangekondigd onderzoek te willen doen naar het weerstandsvermogen van de Veiligheidsregio Haaglanden (VRH). Dit in relatie tot het door de accountant gesignaleerde ontbreken van een up to date risico-inventarisatie en vragen over de wijze van presentatie van de reserves en de wijze van resultaatbestemming. Doel van het onderzoek Doel van het onderzoek is het formuleren van een aantal algemene uitgangspunten rond de financiële positie van de gemeenschappelijke regeling met het doel algemene kaders te ontwikkelen ten einde die te kunnen gebruiken als toetsingskader bij het beoordelen van de jaarrekening. Onderzoeksonderwerpen Belangrijke onderwerpen die de commissie nader onderzocht wil zien zijn: - inzicht in de bedrijfsrisico s - een calculatie van de benodigde weerstandcapaciteit en het weerstandsvermogen - inzicht in de reserves, waaronder de doelstelling van de diverse bestemmingsreserves ( de beschikbare weerstandscapaciteit) - de wijze van resultaatbestemming Uitwerking Het onderzoek is gestart met een bestudering van bestaande wetgeving en vakliteratuur. Vervolgens is onderzocht op welke wijze risico s dienen te worden geïnventariseerd, uit welke elementen de weerstandcapaciteit is opgebouwd en hoe tenslotte het weerstandsvermogen kan worden bepaald en gewaardeerd. Bij verschillende organisaties, waaronder de VRH, is gekeken welke werkwijze zij in deze hebben gevolgd. De kerngegevens van deze organisaties zijn voor zover beschikbaar samengevat in een beperkte benchmark. Het onderzoekje is afgesloten met enkele samenvattende conclusies en een enkele aanbeveling. Hoofdstuk 1 Regelgeving 1. Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten 2003 (het BBV) Artikel 9 van het BBV schrijft voor dat gemeenten en provincies in hun begroting en jaarrekening verplicht zijn in een aparte paragraaf te rapporteren over (o.a.) het weerstandsvermogen. In artikel 11 van dit besluit is gedefinieerd wat onder het weerstandsvermogen moet worden verstaan. 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico s; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico s. 1

2 2. Handreiking Weerstandsvermogen voor raadsleden, juli 2007(Handreiking) In deze uitgave van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is nader uitgewerkt uit welke elementen het weerstandsvermogen is opgebouwd. 3. Financiële verordening Naast de voorschriften van het BBV hebben gemeenten op grond van hun bevoegdheid ex artikel 212 Gemeentewet aanvullende financiële voorschriften opgesteld Voor de Veiligheidsregio Haaglanden is de Financiële verordening VRH 2011 van 13 april 2011 van toepassing. Artikel 11 van deze verordening schrijft voor dat er een voorziening voor oninbare vorderingen is. Artikel 12 bevat de bepaling dat het Dagelijks Bestuur 1x per 4 jaar een nota reserves en voorzieningen opstelt met daarin bepalingen omtrent o.a. de vorming en besteding van reserves en voorzieningen en de minimale dan wel maximale omvang van de reserves. 2

3 Artikel 16 gaat specifiek in op het weerstandvermogen. De bepaling luidt als volgt: Hoofdstuk 2 Begrippenkader In het onderzoek van Deloitte Risicomanagement, meer dan de som der delen, ongedateerd, wordt de financiële positie van de gemeenten beschreven als het vermogen van een organisatie om, in relatie tot de exploitatie en met inachtneming van de risico s, haar beleidsvoornemens te kunnen uitvoeren, zowel op korte als op lange termijn. Uitgesplitst in de onderdelen: financiële positie sluitende begroting weerstandsvermogen risico s weerstandscapaciteit weerstandsvermogen is de mate waarin onverwachte financiële tegenvallers kunnen worden opgevangen. Dit kan zowel een statisch als een dynamisch karakter hebben. Is er sprake van een statisch weerstandsvermogen dan zullen tegenvallers zonder beleidswijziging in het lopend begrotingsjaar zelf kunnen worden opgevangen, ingeval van een dynamisch weerstandsvermogen heeft men oog op inpassing in de meerjarenbegroting. risico s (=kans x financieel gevolg) Risico s zijn te omschrijven als die gebeurtenissen die het realiseren van de organisatiedoelstellingen in de weg staan. Uitgangspunt is dat bekende risico s veelal beheersbaar en onbekende risico s veelal onbeheersbaar zijn. Waarbij moet worden opgemerkt dat het bestaan van onbekende risico s mogelijk wel vooraf bekend was maar dat zij toen nog niet (voldoende) kwantificeerbaar waren. weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit kan worden omschreven als de mate waarin een organisatie beschikt over het geheel van middelen en mogelijkheden om niet begrote, onvoorziene en substantiële kosten te dekken. Voor incidentele tegenvallers dient een organisatie te beschikken over een zekere mate van incidentele weerstandscapaciteit. Dat wil zeggen over vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van het bestaande beleid. Structurele weerstandscapaciteit wordt gevormd door de middelen die permanent kunnen worden ingezet om mogelijke tegenvallers in te zetten om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen. 3

4 Hoofdstuk 3 Uitwerking a. Bepaling en waardering van risico s Risicomanagement is er op gericht om met een samenhangend geheel aan beheersmaatregelen de schadelijke gevolgen van risico s zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken. Risicomanagement begint met het identificeren van de risico s en vervolgens het classificeren ervan. Met classificeren wordt beoogd in kaart te brengen of en in welke mate sturing en beheersing mogelijk c.q. wenselijk is. Vervolgens dient te worden onderzocht welke kans bestaat dat een risico zich daadwerkelijk voordoet en vervolgens tot welke financiële gevolgen dat leidt. Samengevat leidt dit veelal tot een indeling van de risico s in drie categorieën, te weten hoog, middel en laag. b. Bepaling weerstandscapaciteit Tot de weerstandscapaciteit van een organisatie kunnen de volgende vermogensbestanddelen worden gerekend: algemene reserve, bestemmingsreserves (voor zover nog geen concrete verplichtingen zijn aangegaan) mogelijk aanwezige stille reserves rente op eigen financieringsmiddelen de post onvoorzien onbenutte belastingcapaciteit flexibiliteit in de begroting, projecten en programma s. Niet al deze bestanddelen kunnen in gelijke mate worden gewaardeerd. De mate waarin zij beschikbaar zijn voor het opvangen van onverwachte tegenvallers hangt onder meer af van geldende beleidsuitspraken. c. Bepaling weerstandsvermogen Uit de financiële waardering van de risico s blijkt over welke weerstandscapaciteit een organisatie de beschikking dient te hebben. Door vergelijking met de beschikbare weerstandscapaciteit kan het verhoudingsgetal worden berekend waaruit kan worden afgeleid in welke mate het weerstandsvermogen op orde is. Het NAR (Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement,oktober 2006) geeft hierbij als handreiking: 4

5 Toelichting: Een waardering >1 of = 1 (A,B en C )lijkt vrij conservatief omdat de inschatting van de huidige risico s is gebaseerd op een inschatting van deze risico s bij het beoordelen van toekomstige exploitatie, programma s en projecten waarop dus vaak nog diverse mogelijkheden tot bijsturing aanwezig zijn. Bovendien is het niet waarschijnlijk dat alle risico s zich tegelijk zullen gaan manifesteren. D. Resultaatbestemming Afhankelijk van het weerstandsvermogen zullen rekeningsresultaten worden gestort in /ten laste worden gebracht van de reserves. Indien de reserves hun minimale / maximale omvang hebben bereikt, worden de resultaten in rekening gebracht bij / uitgekeerd aan de deelnemende gemeenten. Hoofdstuk 4. Toepassingen in de praktrijk a. Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond Risico s (selectie): hoog voorbeelden: aansprakelijkheid van niet verzekerbare risico s, wegvallen van subsidies, overdracht wettelijke taken (GHOR, GMK e.a.) aan de VRR, niet compensabele BTW, 2 e loopbaanbeleid, voorziening groot onderhoud gebouwen, geen post onvoorzien middel reactiesnelheid op gewijzigde omstandigheden, afhankelijk van goedkeuring gemeenten, oninbare vorderingen (particuliere ambulancezorg o.a.), onvoldoende inzicht in huisvestingskosten (arbo- en milieu eisen), frictiekosten, gevolgen wijziging gebruiksbesluit OMS verzekerbare risico s (selectie) gebouwen, bedrijfsinventaris, collectieve ongevallenverzekering, aansprakelijkheid, rechtsbijstand, bedrijfswagenpark, opbouw brandweerauto s, schadeverzekering inzittenden. NIET: computers, uitval personeel als gevolg van ziekte of werkloosheid. Weerstandscapaciteit: Algemene reserves, diverse bestemmingsreserves en voorzieningen. Weerstandsvermogen Stel een maximumniveau voor de algemene reserve vast dat recht doet aan de specifieke situatie van de VRR. Deze algemene reserve is bedoeld als egalisatiereserve en voor het opvangen van risico s. Voor bestemmingsreserves wordt jaarlijks beoordeeld per situatie een redelijk bedrag vastgesteld. b. Veiligheidsregio Utrecht Risico s Worden ingedeeld op verwachte omvang vanaf > oplopend tot < en vervolgens op waarschijnlijkheid (zeer klein= nihil, klein= 25%, 50-50, groot = 75% en zeer groot= 100%). Gerangschikt op omvang en waarschijnlijkheid is vervolgens een top 10 van risico s opgesteld. Enkele van de vastgestelde risico s betreffen: ,-, waarschijnlijkheid klein aansprakelijkheid wegens te lange aanrijtijden, onvoldoende bluswater, beoordelingsfouten bij toezicht en handhaving( , , waarschijnlijkheid groot Ontvlechtings- en frictiekosten vorming VRU , , waarschijnlijkheid Rijksbijdragen, externe regelgeving < ,-- waarschijnlijkheid zeer klein 5

6 Weerstandscapaciteit: bedrijfsvoeringsreserve ( 2 tot 3% van de totale lasten), bestemmingsreserves, stille reserves, niet ingevulde begrotingsruimte, post onvoorzien (=0) Weerstandvermogen: gewenste ratio =1. M.a.w. VRU moet zelfstandig verwachte impact van haar risico s kunnen opvangen, zonder dat dit hoeft te leiden tot beleidsaanpassingen. c. Stadsgewest Haaglanden Risico s: - gedekt (verzekeringen, beveiliging) - algemene risico s zoals ziekte, wachtgelden, FLO - specifieke risico s (wegvallen van taken, uitvoering van taken) Weerstandscapaciteit: algemene reserve Kaders voor bepaling van benodigd weerstandsvermogen - rechtspersoon met eigen verantwoordelijkheden moet zelf risico s kunnen opvangen - financieel resultaat is behaald op treasury / gelden van derden; rente op gemeentelijke bijdrage is verwerkt in de begroting - vergroten van weerstandscapaciteit i.p.v. uitbetalen aan gemeenten ligt meer voor de hand - als het regent, regent het in het gehele gebied; zware financiële tijden gelden voor gemeenten en voor het stadsgewest gelijk op. Onder dergelijke omstandigheden neemt de kans op onverwachte tegenvallers toe. Stapeling van risico s uit deelnemingen bij gemeenten kunnen dan beter worden voorkomen door deelnemingen toe te staan hun overschotten te reserveren en daarmee het weerstandsvermogen te vergroten. - benodigd weerstandvermogen conform art 12 beleid van de Financiële Verhoudingswet normeren op 2% van de algemene, naar kostengeoriënteerde inkomsten ( algemene uitkering, ozb en overige eigen inkomsten. Hanteer daarbij de volgende bandbreedte: Minimaal 1% : opbouw naar 2% door reservering van de rekeningsuitkomsten en boven de 2% overschotten reserveren voor bijzondere projecten of uitkeren aan de gemeenten. Extra borg: ingeval van calamiteiten die het opgebouwde weerstandsvermogen te b oven gaan, staan gemeenten naar rato van hun inwonertal garant. Een negatief weerstandsvermogen is niet toegestaan. d. Gemeente Den Haag Risico s -Schat de kans op een risico en op een maximaal bedrag Incidentele risico s worden volledig doorberekend naar het benodigde weerstandsvermogen. Structurele risico s worden in de meerjarenbegroting opgenomen en wel als volgt: Eerste jaar 0%, 2 e jaar 50% en derde jaar 100% Weerstandscapaciteit: Algemene reserve, post onvoorzien, verzekeren, bestemmingsreserves, rekeningsoverschotten 6

7 Berekening benodigd weerstandsvermogen In een risicosimulatiemodel wordt aan de hand van een zeer groot aantal simulaties de uitkomst per risico berekend en worden alle uitkomsten bij elkaar opgeteld. In de simulaties kunnen risico s zich niet, gedeeltelijk of geheel voordoen. Voordeel van het aldus opnemen van risico s is dat rekening wordt gehouden met de combinatie of wel cumulatie van deze kansen. Om deze reden wordt uiteindelijk niet voor een zekerheidspercentage van 100% maar van 95% gekozen. e. Veiligheidsregio Haaglanden Risico s In begroting en rekening (verplichte paragraaf weerstandsvermogen) wordt jaarlijks een schatting gemaakt van de voornamelijk uit de financiële invalshoek bekende risico s (tegenvallende inkomsten, kortingen op uitkeringen, te verwachten tekorten etc.). Voor een aantal risico s is gedeeltelijke dekking via een bestemmingsreserve gevormd. Naar aanleiding van opmerkingen van accountant en rekeningcommissie heeft de VRH aangekondigd in de aanloop naar de jaarrekening 2011 een meer systematische inventarisatie van de risico s te zullen opstellen. De eerste uitkomsten daarvan zullen bij de rekening worden gepresenteerd. De benchmarkgegevens zijn om die reden ook nog niet ingevuld. Weerstandscapaciteit De Algemene reserve heeft een maximale omvang van 1% van de omzet. Overschotten gaan tot genoemd maximum van 1% naar de Algemene Reserve. Voor enkele risico s is een bestemmingsreserve gevormd. De omvang van de algemene reserve en de besteding van rekeningresultaten is bestuurlijk bepaald in de begroting. Er is een post onvoorzien ter waarde van 0,15 per inwoner, die niet in rekening wordt gebracht ten einde onvoorziene uitgaven te dekken. Deze post wordt alleen bij gemeenten geheven indien het bestuur besluit hieruit niet begrote uitgaven te dekken. Er een beperkte weerstandscapaciteit benodigd; de gemeenten staan in aanvulling op de weerstandscapaciteit garant voor financiële tekorten. f. Benchmark zie bijlage Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. Voor een beoordeling van het weerstandsvermogen van een organisatie kan gebruik worden gemaakt van de beoordelingstabel weerstandsvermogen, zoals deze wordt aanbevolen door het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR); 2. Het weerstandsvermogen van een organisatie is de uitkomst van de verhouding tussen de benodigde en de beschikbare weerstandscapaciteit ; 3. De benodigde weerstandscapaciteit is de financiële waardering van de vastgestelde risico s van materiële aard die niet (voldoende) met maatregelen ( zoals verzekering, sturing, beheersing) kunnen worden opgevangen. Hiervoor is het noodzakelijk dat risico s worden geïdentificeerd, geclassificeerd en financieel gewaardeerd. Tenslotte dient te worden bepaald hoe vaak risico s zich tegelijk kunnen voordoen; 3. De beschikbare weerstandcapaciteit bestaat uit reserves, voorzieningen, een post onvoorzien en meer algemeen de flexibiliteit om binnen de lopende begroting onvoorziene uitgaven op te vangen 4. In het onderzoek naar de jaarrekening 2011 zal mede aan de hand van een door de organisatie opgestelde risico-inventarisatie een advies over het weerstandsvermogen van de VRH worden betrokken. 7

8 Aanbevelingen 1. Gemeenten staan borg voor financiële tegenvallers van de VRH. In algemene zin lijkt een beperkt weerstandsvermogen in de Veiligheidsregio Haaglanden daarmee voor de hand te liggen. Daar staat evenwel tegenover dat gemeenten er zeker in financieel ongunstige tijden belang bij hebben niet ook nog eens te worden geconfronteerd met financiële tegenvallers uit hun deelnemingen. Een bestuurlijke uitspraak over de gewenste waardering van het weerstandsvermogen is gewenst. 2. Indien het weerstandsvermogen zich onder de bestuurlijke gewenste waardering bevindt, is het gewenst de weerstandscapaciteit te vergroten. 3. Vanuit bestaand beleid komt dat er op neer dat: - de Algemene Reserve een maximale omvang van 1% van de omzet mag hebben - overschotten tot een maximum van 1% in de Algemene Reserve worden gestort - er een post onvoorzien is ter waarde van 0,15 per inwoner, die niet in rekening wordt gebracht ten einde onvoorziene uitgaven te dekken. Deze post wordt alsnog bij gemeenten geheven indien het bestuur besluit hieruit niet begrote uitgaven te dekken. Den Haag, 16 mei 2012 De secretaris van de rekeningcommissie VRH R.Thon 8

9 1. Weerstandsvermogen Bijlage: Benchmark weerstandsvermogen c.a. Bedragen x 1.000,- Haaglanden Amsterdam Amstelland Rotterdam Rijnmond Utrecht Stadsgewest Haaglanden Gemeente Den Haag Omvang begroting Beschikbare weerstandscapaciteit Benodigde weerstandscapaciteit 810 n.t.b n.t.b n.t.b. Weerstandsvermogen 1,09-0,9 n.t.b. 0,65 n.t.b. 2. Weerstandscapaciteit Bedragen x 1.000,- Haaglanden Amsterdam Amstelland Rotterdam Rijnmond Utrecht Stadsgewest Haaglanden Gemeente Den Haag Algemene reserve Bestemmingsreserves Stille reserves - PM n.v.t. - - Post onvoorzien niet Overige n.v.t. - n.v.t Risico s / benodigde weerstandsdcapaciteit Bedragen x 1.000,- Haaglanden Amsterdam Rotterdam Utrecht Stadsgewest Gemeente Amstelland Rijnmond Haaglanden Den Haag Totaal n.t.b n.t.b afgedekt met maatregelen niet afgedekt