RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Samenwerkingsverband PO Midden-Holland Plaats : Gouda Administratienummer : PO2814 Bestuursnummer : 21449 Onderzoeksnummer : 277343 Datum onderzoek : 25 september 2014 Datum vaststelling : 15 december 2014
Pagina 2 van 14
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 14 Pagina 3 van 14
Pagina 4 van 14
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Stichting Samenwerkingsverband PO Midden-Holland'. Binnen de gemeenten Bergambacht, Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven, Vlist, Waddinxveen, (een deel van) Zuidplas en (een deel van) Alphen aan den Rijn (kern Boskoop) vormen 21 schoolbesturen met in totaal 86 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Instemming OPR met ondersteuningsplan (3 april 2014); Toezichtkader periode 2014-2016 (vastgesteld op 16 april 2014); Ondersteuningsplan 2014-2018 'Samen maken we het passend!' (vastgesteld op 23 april 2014); Publieksversie Ondersteuningsplan 2014-2018 (16 juni 2014); Pagina 5 van 14
Meerjarenbegroting Midden-Holland met bijlagen (zonder datum); Stroomschema Zorgplicht, Extra Ondersteuning en TLV SWV Midden- Holland (zonder datum); Overgangsregelingen rugzakken Midden-Holland tot 1 augustus 2014 (zonder datum); Website samenwerkingsverband (http://swv-po-mh.nl, geraadpleegd op 22 september 2014 en op 3 oktober 2014); Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 22 september 2014). Nagestuurde documenten: Checklist TLV (zonder datum); Concepthandboek (zonder datum). Hierna vond op 25 september 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; gesprekken voerde: met een afvaardiging van de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met een trajectbegeleider passend onderwijs en vertegenwoordigers van gemeenten over de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing met de voorzitter van de toelaatbaarheidsverklaring (tlv), een directeur van een school en een coördinator van een bestuur; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen van het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 14
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het afgelopen jaar is er veel gebeurd binnen het samenwerkingsverband 'Stichting Samenwerkingsverband PO Midden-Holland'. Er is een directeurbestuurder aangesteld en er zijn bestuurlijke keuzes gemaakt. Deze keuzes vormen de basis voor de aansturing van het samenwerkingsverband. Bovendien biedt de structuur mogelijkheden om de toch wel noodzakelijke concretisering verder in te vullen. De inspectie spreekt haar waardering uit voor de duidelijke scheiding tussen het bestuur en het toezichthoudend bestuur. Het is positief dat hier al een uitgewerkt toezichtkader aan ten grondslag ligt. De inspectie constateert bovendien dat de aangesloten besturen grote autonomie krijgen. Het samenwerkingsverband beoogt hiermee dat de besturen de weg naar extra ondersteuning en de uitwerking daarvan gericht, passend en schoolnabij maken. Bij deze keuze signaleert de inspectie een risico aangezien grote verschillen kunnen ontstaan tussen scholen voor wat betreft de toewijzing van extra ondersteuning en de invulling van de basisondersteuning. Het is belangrijk dat ouders maar ook directies en leraren zicht hebben op eenduidige heldere afspraken en criteria. Gezien de bestuursstructuur hebben de schoolbesturen hierin een essentiële rol. De uitdaging van het bestuur van het samenwerkingsverband bestaat eruit om tussen de besturen verbanden te leggen, de eenheid te bewaken, de expertise te behouden en verder te ontwikkelen. Een ander risico ligt in het hanteren van procescriteria die te maken hebben met de handelingsverlegenheid van de school voor de scheiding tussen basisondersteuning en extra ondersteuning. Het ontbreken van handvatten, die niet alleen te maken hebben met de handelingsverlegenheid van het onderwijzend personeel maar ook met het type ondersteuningsvragen bij de leerling, kan tot gevolg hebben dat scholen ondersteuningsbehoefte vanwege complexe problematiek bij leerlingen niet tijdig herkennen. De scholen bewandelen in dat geval te traag de (legale) weg van extra ondersteuning. Kortom er ligt een stevige basis maar de concrete uitwerking op verschillende onderdelen moet nog vorm krijgen. Het samenwerkingsverband is hierin de spil, de belangrijkste verbinding tussen de schoolbesturen, en dus cruciaal. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. Pagina 7 van 14
2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten De ambitie van het samenwerkingsverband is verantwoordelijkheden dichtbij de basis te leggen, bij de scholen en de schoolbesturen. De scholen nemen in hun schoolondersteuningsprofiel op wat ze kunnen leveren. In theorie is hiermee een dekkend geheel van voorzieningen in kaart gebracht met als uitgangspunt passende ondersteuningsvoorzieningen voor leerlingen die het nodig hebben. Een ambitieuze basisondersteuning voor alle basisscholen ligt hieraan ten grondslag. Punten van aandacht zijn dat lang niet alle basisscholen hier aan voldoen, dat er verschillen in basisondersteuning kunnen ontstaan en dat het samenwerkingsverband geen zicht heeft of de basisscholen waarmaken wat er in hun schoolprofiel staat of eventueel meer kunnen. Bovendien ligt de verantwoordelijkheid voor ondersteuningsarrangementen en toelaatbaarheidsverklaringen tot het speciaal basisonderwijs (sbo) en het speciaal onderwijs (so) voor een belangrijk deel bij de schoolbesturen. Verschillen en onvoldoende transparantie liggen op de loer, waardoor het samenwerkingsverband niet goed waarborgt dat er geen leerlingen verstoken blijven van onderwijs. Op het aantal thuiszitters en de reden daarvan heeft het bestuur geen volledig zicht. Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk hoeveel kinderen binnen het samenwerkingsverband een ontheffing hebben van de leerplichtambtenaar. Desalniettemin voelt het bestuur zich verantwoordelijk voor passend onderwijs voor alle leerlingen. Dat uit zich in de contacten en eerste afspraken met gemeenten en schoolbesturen om thuiszitters te voorkomen. Deze afspraken moet het samenwerkingsverband verder concretiseren en eenduidiger maken voor alle betrokkenen. De samenwerking met de gemeenten vraagt voor meer onderwerpen verdere uitwerking. Zo is het bijvoorbeeld voor veel scholen onduidelijk wie in het schoolondersteuningsteam komt. Een mooie aanzet voor de samenwerking met de gemeenten is de 'Gemeenschappelijke paragraaf samenwerkingsverbanden PO en VO en gemeenten Holland-Rijnland'. Dit is een notitie op hoofdlijnen met daarin opgenomen een groot aantal uitwerkingspunten over het leerlingenvervoer, de huisvesting, de inzet van AWBZ-middelen en de samenwerking met jeugdzorg. Bemoedigend zijn de gestarte pilots en de ambitie van gemeenten en het samenwerkingsverband dat elke school in 2015 de beschikking heeft over een vaste jeugd- en gezinswerker. Pagina 8 van 14
De schoolondersteuningsteams zijn belangrijk in het samenwerkingsverband. Het ondersteuningsteam van de basisschool brengt de ondersteuningsbehoefte van de leerlingen in kaart. Een helder stroomschema, 'Stroomschema Zorgplicht, Extra Onderstening en TLV SWV Midden-Holland', geeft aan hoe de routes voor het bepalen van extra ondersteuning lopen. Het schoolbestuur dient de aanvraag in. De toelatingscommissie bepaalt of het akkoord gaat met de aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring of dat het bestuur een beroep kan doen op de middelen van het samenwerkingsverband voor extra ondersteuning. De toelatingscommissie heeft hiervoor een aantal procedures die in een checklist zijn opgenomen. Op deze manier heeft het samenwerkingsverband de toewijzing van extra ondersteuning en de plaatsing van de leerlingen geregeld. Punten van aandacht zijn dat de (wettelijke) termijnen ontbreken in het stroomschema. Maar ook dat in het stroomschema het criterium voor extra ondersteuning is belegd bij de handelingsverlegenheid van de leraar en niet bij typen of intensiteit van ondersteuningsvragen van de leerling. In dit model kan het (te) lang duren voordat een leerling uiteindelijk toch de meer intensieve ondersteuning krijgt die hij of zij nodig heeft in de vorm van extra ondersteuning. Individuele schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de basisondersteuning van de basisscholen. Datzelfde geldt voor de schoolondersteuningsteams. De kwaliteitscontrole van de aanvragen ligt bij de individuele schoolbesturen. Het is dan ook belangrijk dat het samenwerkingsverband de kwaliteit van de basisondersteuning en de kwaliteit van de ondersteuningsteams goed monitort. Ook kleinere schoolbesturen en éénpitters zijn in deze constructie kwetsbaar omdat er veel expertise van besturen wordt gevraagd. Een aantal is aangesloten bij een groter schoolbestuur maar dit is niet geformaliseerd. Het samenwerkingsverband kiest voor verschillende verdeelmodellen van de middelen. Voor de extra ondersteuning hanteert het samenwerkingsverband het leerlingmodel. De school ontvangt het geld direct bij een aanvraag voor extra ondersteuning. Een proceduretoets stelt achteraf vast of de aanvraag op de juiste manier tot stand is gekomen. Is dit niet het geval, dan dient de school de ontvangen middelen voor deze extra ondersteuning terug te storten naar het samenwerkingsverband. Dit is het zogenaamde school-bestuursmodel. Voor het samenwerkingsverband is het noodzakelijk om de resultaten van de inzet van deze middelen te monitoren om zicht te krijgen op de doelmatigheid van de extra ondersteuning. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft kwantitatieve en kwalitatieve resultaten opgenomen in het ondersteuningsplan. Met name de kwalitatieve resultaten kunnen verder worden geconcretiseerd zodat zij ook toetsbaar Pagina 9 van 14
zijn. Het is goed dat het samenwerkingsverband voor het inzicht op de kwantitatieve resultaten een monitorsysteem ontwikkelt. Het is de bedoeling om dit ook voor de kwalitatieve resultaten te doen. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie In het ondersteuningsplan staan de missie en visie van het samenwerkingsverband. Dit sluit aan bij de wetgeving van passend onderwijs. Uitgangspunten zijn: een sterke basis, ondersteuning waar nodig, arrangementen waar moet. Het samenwerkingsverband gaat uit van een hoge basiskwaliteit van de basisscholen en daarmee vakbekwame leerkrachten. Het organiseren van goed onderwijs en kwalitatief goede voorzieningen moet op schoolniveau plaatsvinden. De bijbehorende middelen worden dan ook op bestuursniveau ingezet. Een verdere uitwerking van de missie in een strategisch beleid met een helder tijdpad, doelen en duidelijke verbindingen tussen de verschillende partners verdient de aandacht. Het is positief dat het samenwerkingsverband in aansluiting op deze visie kaders vaststelt en outputafspraken met de schoolbesturen maakt. Het besturingsmodel van een directeur-bestuurder en een raad van toezicht waarin alle aangesloten besturen participeren, past hier goed bij. Het samenwerkingsverband heeft een organisatieschema waaruit eenduidig blijkt dat de directeur-bestuurder formeel aanspreekbaar is. Hij heeft de leiding over de dagelijkse gang van zaken, de voorbereiding en de uitvoering van het beleid. Hij stuurt rechtstreeks de besturen aan en krijgt ondersteuning van een klein stafbureau van bijna één volledige formatieplaats. Het bestuur van het samenwerkingsverband spreekt van een open cultuur. De ondersteuningsplanraad wordt actief betrokken en geraadpleegd, ook gedurende de planperiode van het ondersteuningsplan. Met de gemeenten zijn goede contacten die hebben geleid tot de 'Gemeenschappelijke paragraaf samenwerkingsverbanden PO en VO en gemeenten Holland-Rijnland'. In 2014/ 2015 gaat het samenwerkingsverband de ontwikkelagenda verder invullen met de diverse gemeenten. Er bestaan verschillende werk- en overleggroepen, klankbordgroepen en het samenwerkingsverband is met een aantal pilots begonnen. Daarnaast werken de besturen samen in vijf werkregio s binnen het samenwerkingsverband. De werkwijze, samenhang en het overzicht van deze verschillende groepen is onduidelijk. Voor de helderheid, het overzicht, het invoeren en ontwikkelen van beleid en het zichtbaar maken van goede voorbeelden, is het zinvol dit strakker te organiseren en in kaart te brengen. Ook is het belangrijk de rol van het speciaal onderwijs en de wijze waarop zij expertise kunnen leveren hierin mee te Pagina 10 van 14
nemen. Dit blijft nu onderbelicht en voor de scholen onduidelijk. De inspectie signaleert hier het risico dat belangrijke en noodzakelijke expertise van het so weglekt. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het aanvragen van de extra ondersteuning. Het schoolondersteuningsteam brengt de ondersteuningsbehoefte in kaart. Ouders worden hier nauw bij betrokken. Voor de aanvraag extra ondersteuning geldt een procedure. Bovendien moet een aanvraag zijn voorzien van een ontwikkelingsperspectief, een groeidocument, de instemming van ouders en de handtekening van een orthopedagoog/psycholoog en een tweede deskundige. Het samenwerkingsverband houdt zich aan de wettelijke termijnen. Criteria voor extra ondersteuning zijn niet vastgelegd en kunnen verschillen, afhankelijk van de kwaliteit van de basisondersteuning van de basisschool en het schoolondersteuningsteam. Het is dan ook goed dat het samenwerkingsverband dit gaat monitoren. Voor de periode augustus 2014 tot en met juli 2016 heeft het samenwerkingsverband in een overgangsmemo een procedure vastgesteld voor de herindicatie van zittende so-/vso-leerlingen. Het samenwerkingsverband heeft een website die voortdurend wordt bijgesteld. Het is goed dat inmiddels alle ondersteuningsprofielen van de scholen op de website staan. Ook waardeert de inspectie de publieksversie van het ondersteuningsplan positief. Een belangrijke rol bij de communicatie ligt volgens het samenwerkingsverband bij de schoolbesturen. Naast de informatie die in de schoolgids opgenomen moet zijn over passend onderwijs, kunnen schoolbesturen de communicatie over passend onderwijs versterken. Tenslotte is het uitgangspunt van het samenwerkingsverband dat het in de scholen moet gebeuren. Voor leraren moet het bijvoorbeeld duidelijk zijn wat van ze verwacht wordt en waarin ze zich eventueel verder moeten ontwikkelen. De inspectie is positief over de wijze waarop het samenwerkingsverband haar interne toezicht heeft georganiseerd. De directeur-bestuurder is verantwoordelijk en de op afstand staande schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het interne toezicht. Voor de periode 2014-2016 is een toezichtkader ontwikkeld. Jaarverslagen, kwartaalrapportages, verslagen van de klachtencommissie, inspectierapporten en monitorgegevens maken deel uit van dit toezichtkader. In het ondersteuningsplan is niet opgenomen in hoeverre het algemeen bestuur ook jaarlijks schriftelijk rapporteert over de bevindingen en eventuele aanbevelingen. Pagina 11 van 14
Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Kwaliteitszorg staat nog in de kinderschoenen bij het samenwerkingsverband. De organisatie- en bestuursstructuur van het samenwerkingsverband is stevig geregeld. De visie en missie in het ondersteuningsplan bieden een richting en verantwoordelijkheden lijken duidelijk. Hiermee is op hoofdlijnen het samenwerkingsverband in de steigers gezet en ligt er een goede basis voor de verdere inkleuring en concretisering. Een eerste aanzet over de invulling van de kwaliteitszorg staat in het ondersteuningsplan. De cyclus van een jaarplanning, een jaarverslag en een meerjarenbeleid is echter nog summier uitgewerkt. De uitdaging van het samenwerkingsverband is om de doelen van het samenwerkingsverband SMART te formuleren en te koppelen aan een tijdpad en concrete resultaten. De zelfevaluatie van alle betrokkenen binnen het samenwerkingsverband staat op de agenda voor 2016. Tevens staat de uitwerking van de monitoring van de resultaten, de inzet van middelen, de kwaliteit van de basisvoorziening van de basisscholen en de wijze waarop de extra ondersteuning wordt vormgegeven, op de agenda. Het bewaken en borgen is tot slot nog een punt van aandacht. Het gaat dan om het vastleggen van het realiseren van geleverde kwaliteit. Het toezichtskader dat het bestuur heeft ontwikkeld, kan hier een belangrijke rol bij spelen. 2.3 Naleving wet- en regelgeving De inspectie wil de naleving van wettelijke regels bevorderen. Hiervoor gebruikt de inspectie het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die de inspectie voor het schooljaar 2014/2015 heeft vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. Pagina 12 van 14
Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Naleving voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het basisonderwijs vanuit s(b)o (artikel 18a WPO, lid 8d); Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (artikel 18a WPO, lid 8e). Pagina 13 van 14
3 REACTIE VAN HET BESTUUR In een reactie d.d. 1 december 2014 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. De organisatiestructuur staat inmiddels stevig. Nu is de fase van concretisering aan de orde. Het ondersteuningsplan biedt hiervoor de basis. De concretisering vindt plaats in wisselwerking met de ervaringen die scholen en de schoolbesturen opdoen met passend onderwijs. De aspecten waar de inspectie aandacht voor vraagt - resultaat, kwaliteit, doelmatigheid en gelijkheid - zal het bestuur hierin betrekken. De uitwerking van kwaliteitszorg wordt op dit moment opgepakt conform de aanbevelingen van de inspectie. Het gaat dan om de cyclus jaarplanning, het SMART formuleren van de doelstellingen met tijdpad en resultaten en het bewaken en borgen van de kwaliteit. Zo zal naar verwachting ook tegemoetgekomen worden aan de constatering van de inspectie dat het samenwerkingsverband niet voldoet aan de wettelijke eisen ten aanzien van kwalitatieve en kwantitatieve resultaten. Het bestuur van het samenwerkingsverband besteedt eveneens aandacht aan de ontwikkeling van criteria voor de aanvraag van extra ondersteuning en de toelaatbaarheid tot het speciaal (basis)onderwijs. Het bestuur zal voorzien in een regeling over terug en- of overplaatsing naar het basisonderwijs vanuit het speciaal (basis)onderwijs, zodat op dit punt ook aan de wettelijke voorschriften wordt voldaan. Anders dan de inspectie stelt, gaat de ondersteuningstoewijzing van het samenwerkingsverband niet uit van handelingsverlegenheid van de school. Uitgangspunt is en blijft de ondersteuningsbehoefte van de leerling. De school is gehouden daarin zelf te voorzien, indien en voor zover deze behoefte valt binnen de basisvoorziening. Als de school binnen de kaders van passend onderwijs niet kan voorzien in de vastgestelde extra ondersteuningsbehoefte, kan de school een beroep doen op middelen van het samenwerkingsverband, dan wel een aanvraag indienen voor een toelaatbaarheidsverklaring tot het speciaal (basis)onderwijs. Pagina 14 van 14