Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen ONDERZOEK SAMENWERKINGSOVEREENKOMST WAALSPRONG PLAN VAN AANPAK FEBRUARI 2012
Colofon De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld) Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels. Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze. Samenstelling: de heer A. van Ruth (voorzitter) de heer M. van Dam (lid) de heer P. de Goede (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door een secretaris / onderzoeker: mevrouw J. Smink De Rekenkamer wordt bij haar onderzoek naar de Samenwerkingsovereenkomst Waalsprong ondersteund door onderzoekers van Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling BV. Contact: Post: Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN Telefoon: 024 3292338 E-mail: rekenkamer@nijmegen.nl Website: www.nijmegen.nl/rekenkamer
INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding 1 2 Doel- en vraagstelling 2 3 Aanpak onderzoek 3 4 Planning 7 Bijlagen: 1 Tekst motie Zicht op risico s
1. INLEIDING Op 9 november 2011 heeft de gemeenteraad van Nijmegen unaniem de motie Zicht op risico s aangenomen. In de motie wordt de Rekenkamer verzocht onderzoek te doen naar de samenwerkingsovereenkomst (SOK) die in 1997 is afgesloten tussen de gemeente, vier bouwbedrijven en twee woningcorporaties betreffende de ontwikkeling van de Waalsprong. In zijn motie vraagt de raad de Rekenkamer om in het onderzoek in elk geval aandacht te besteden aan 1 : de oorspronkelijke inhoud van de overeenkomst; eventuele aanpassingen van de overeenkomst sinds 1997; de werking in de praktijk van het in de overeenkomst opgenomen concurrentiebeding; de werking van de in de overeenkomst opgenomen afnameplicht en 'leveringsplicht van bouwgrond; de risicoverdeling tussen de deelnemende partijen; de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de samenwerkingsovereenkomst, via ontvangen of opgevraagde informatie. De Rekenkamer heeft besloten op het verzoek van de gemeenteraad in te gaan. Het onderwerp scoort hoog op de criteria voor de selectie van haar onderzoeken: belang, twijfel, risico en toegevoegde waarde. Criteria voor selectie onderzoek Belang Twijfel Risico Toegevoegde waarde Score voor onderzoek SOK Waalsprong Zowel het financieel als het maatschappelijk belang van de Waalsprong is groot. Bij de gemeenteraad is twijfel gerezen over de (wijze van uitvoering van) de SOK Waalsprong. De uitvoering van grondexploitaties brengt altijd risico s met zich mee. Door de omvang van de Waalsprong en de risicoverdeling tussen de gemeente en de overige partijen is het financiële risico voor de gemeente (potentieel) groot. De toegevoegde waarde van onderzoek door de Rekenkamer is groot: tot op heden is er geen evaluatie uitgevoerd naar de uitvoering van de SOK Waalsprong. Voordeel van onderzoek door de Rekenkamer is dat zij onafhankelijk is. In voorliggend Plan van Aanpak geven wij op hoofdlijnen aan hoe wij dit onderzoek vorm geven. 1 De motie is in zijn geheel opgenomen in bijlage 1. 1
2. DOEL- EN VRAAGSTELLING DOEL VAN HET ONDERZOEK Het doel van het onderzoek is om te komen tot inzicht in (de uitvoering van) de SOK Waalsprong. De gemeenteraad heeft vooral behoefte aan fact-finding, op basis waarvan hij tot nadere besluitvorming kan komen wat betreft toekomstige ontwikkelingen en risico s betreffende de Waalsprong. Het eindproduct is een compact rapport (maximaal 50 pagina's) waarin voor een breed publiek wordt beschreven wat de inhoud van de SOK is en op welke wijze daaraan uitvoering is gegeven. CENTRALE VRAAG De centrale onderzoeksvraag hebben wij als volgt geformuleerd: Welke feiten hebben zich bij de ontwikkeling van de Waalsprong tussen de betrokken partijen voor gedaan en hoe zijn partijen in de periode 22 juni 1994 tot en met 31 december 2011 omgegaan met de onderlinge verdeling van risico s? Wij hebben ervoor gekozen de vaststelling van de intentie-overeenkomst tussen de betrokken partijen op 22 juni 1994 te hanteren als begin van de onderzoeksperiode. De afspraken uit de intentieovereenkomst vormen namelijk de basis voor de afspraken in de SOK. Bovendien bleek uit ons oriënterende onderzoek dat er tussen die intentie-overeenkomst en de uiteindelijke SOK wijzigingen zijn in de risicoverdeling tussen de gemeente en de andere partijen. In het licht van de specifieke vraag van de gemeenteraad om in het onderzoek ook aandacht te besteden aan de risicoverdeling tussen de partijen, achten wij dit dan ook het beste startpunt. 2
3. AANPAK ONDERZOEK Dit hoofdstuk beschrijft de verschillende fasen die wij in het onderzoek doorlopen. Wij hebben deze opgenomen in onderstaand kader. Na het kader geven wij een toelichting op de verschillende fasen. Fase 1: Oriëntatie op het onderzoek Fase 2: Documentenanalyse Fase 3: Interviews met sleutelfiguren Fase 4: Opstellen rapport Fase 5: Verzending rapport aan gemeenteraad en overige betrokkenen Fase 6: Behandeling rapport door gemeenteraad Voordat wij een toelichting geven op de onderscheiden fasen binnen het onderzoek, gaan wij in op de rol van de klankbordgroep, de door ons extern ingehuurde onderzoekers en de ambtelijke contactpersoon voor dit onderzoek. Met het aannemen van de motie Zicht op risico s heeft de gemeenteraad tevens besloten een klankbordgroep in te stellen die bestaat uit maximaal één raadslid per afzonderlijke raadsfractie en die wordt ondersteund door de raadsgriffie. Inmiddels hebben twee bijeenkomsten met deze klankbordgroep plaatsgevonden (7 december 2011 en 25 januari 2012) en volgt er nog één (3 april 2012). De eerste bijeenkomst betrof een startbijeenkomst. Daarin is onder meer gesproken over de rol van de klankbordgroep. Onderschreven werd dat de Rekenkamer volledig verantwoordelijk is voor de vormgeving, sturing en inhoud van (de resultaten van) het onderzoek. Verder is daar een 'startnotitie' van de Rekenkamer besproken. De Rekenkamer heeft hiermee, voordat zij gesprekken aanging met een drietal onderzoeksbureaus, getoetst of de voorgestane aanpak aansloot op de behoefte van de gemeenteraad. In de tweede bijeenkomst is de aanpak op hoofdlijnen gepresenteerd. Wederom is getoetst of deze aansluit op hetgeen de gemeenteraad voor ogen heeft. De schriftelijke weergave van die presentatie, treft u aan in voorliggend Plan van Aanpak. In de derde bijeenkomst zal de Rekenkamer bij de leden van de klankbordgroep toetsen of en in hoeverre er bij de raad behoefte bestaat aan verdieping op bepaalde punten. De Rekenkamer heeft ervoor gekozen zich bij het onderzoek te laten ondersteunen door externe onderzoekers. Hierbij haalt de Rekenkamer zowel extra benodigde deskundigheid, als extra benodigde capaciteit binnen. Ter voorbereiding op de inhuur heeft de Rekenkamer gesproken met onderzoekers van drie bureaus. Aan deze drie bureaus is ook een offerte gevraagd 2. Uiteindelijk is gekozen voor Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling. Dit bureau scoorde het beste op de mogelijkheid om (snel) de diverse benodigde deskundigheden te leveren, de aanpak van het onderzoek en 2 Nadat was gecheckt of zij in het verleden geen opdrachten hadden uitgevoerd voor één van de partijen die de SOK heeft ondertekend. 3
ervaring met Rekenkameronderzoek. Zoals te doen gebruikelijk vormt onze secretaris samen met de externe onderzoekers het projectteam, waarvan zij de projectleider is. Voor elk onderzoek wijst de stadscontroller een ambtelijke contactpersoon aan. Onze secretaris voert in principe elke twee weken overleg met hem. In deze overleggen staat het bespreken van de aanpak en voortgang van het onderzoek (aan de hand van bevindingen) centraal. Via de ambtelijke contactpersoon wordt ook relevante documentatie verzameld. Vragen voor de organisatie worden via hem uitgezet en beantwoord, tenzij daarover andere afspraken worden gemaakt. De contactpersoon verzorgt de terugkoppeling naar de organisatie, de portefeuillehouder en het college. De secretaris verzorgt de terugkoppeling naar de Rekenkamer. FASE 1 ORIËNTATIE OP HET ONDERZOEK De oriëntatiefase hebben wij inmiddels afgerond. Wij hebben ons daarin voorbereid op de daadwerkelijke uitvoering van het onderzoek door het verzamelen van relevante stukken, het bestuderen van enkele basisdocumenten, het voeren van (oriënterende) gesprekken (klankbordgroep, externe bureaus, ambtelijke contactpersoon) en het inhuren van externe onderzoekers. In de oriëntatiefase hebben wij tevens alle stukken die wij hebben ontvangen gedigitaliseerd en doorzoekbaar gemaakt. Hiermee hebben wij een goede basis voor fase 2 van het onderzoek: de documentenanalyse. De gedigitaliseerde stukken zullen wij (voor zover deze openbaar zijn) op een CD-ROM bij het eindrapport van ons onderzoek voegen, zodat deze dan ook eenvoudig te raadplegen zijn voor raads- en collegeleden, betrokken ambtenaren en andere belangstellenden. FASE 2 DOCUMENTENANALYSE In deze fase van het onderzoek bestuderen wij de verzamelde documentatie. Wij concentreren ons op documentatie die betrekking heeft op de SOK en de uitvoering en tussentijdse aanpassing daarvan. Wat is in de SOK (niet) geregeld; in het bijzonder met betrekking tot de afname- en leveringsplicht, het non-concurrentiebeding en de risicoverdeling tussen partijen? Heeft de uitvoering plaatsgevonden volgens de (aangepaste) overeenkomst? En zo nee, waarom niet? Was de raad hiervan op de hoogte? Op basis van onze bevindingen zullen wij waar nodig de documentatie aanvullen. Omdat het onderzoek gericht is op fact finding hanteren wij geen normenkader om de bevindingen tegen af te zetten. Om de feiten goed te kunnen interpreteren plaatsen wij ze wel in het perspectief van contextuele ontwikkelingen. Dat doen wij door deze in een aantal tijdlijnen op te nemen. Wij denken bijvoorbeeld aan tijdlijnen waarin de economische ontwikkeling (recessie, crisis) en de ontwikkeling van wet- en regelgeving (Europees mededingingsrecht, dualisering) zijn opgenomen. Wij zullen ook op een globale wijze benchmarken met andere gemeenten (op basis van beschikbare literatuur en kennis van de ingehuurde onderzoekers). 4
Door onze bevindingen vanaf de start steeds in perspectief te plaatsen, kunnen wij bepalen of de feiten voldoende spreken. Wanneer er nog essentiële vragen onbeantwoord blijven, gaan wij na of deze door bestudering van extra stukken kunnen worden beantwoord of dat dit alleen (of beter) kan door gesprekken met sleutelfiguren te voeren. FASE 3 INTERVIEWS MET SLEUTELFIGUREN In deze fase voeren wij gesprekken met enkele sleutelfiguren. Gezien de relatief beperkte doorlooptijd 3 van het onderzoek en het grote aantal spelers in de periode 1994 tot en met heden, zullen wij selectief zijn bij het voeren van de gesprekken. Van elk gesprek zal een verslag gemaakt worden. Een concept van het verslag wordt voordat het definitief gemaakt wordt, ter beoordeling voorgelegd aan de betreffende gesprekspartner. De verslagen worden niet openbaar gemaakt. FASE 4 OPSTELLEN RAPPORT Op grond van voorgaande stappen stellen wij een rapport op. Het rapport zal maximaal 50 pagina s beslaan (exclusief bijlagen met onderzoeksverantwoording, toelichtingen en achtergrondinformatie). Onze insteek is om complexe zaken toegankelijk te maken voor een breed publiek, onder meer door één en ander inzichtelijk te maken met behulp van figuren. In het onderzoek zullen wij te maken krijgen met diverse niet openbare / geheime stukken (diverse collegebesluiten, stukken van de betrokken rechtspersonen en een aantal bijeenkomsten van de gemeenteraad bijvoorbeeld). Dit brengt een aantal beperkingen met zich mee: op grond van de Gemeentewet mogen wij gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn niet opnemen in het rapport dat wij uitbrengen aan de gemeenteraad. Als Rekenkamer hebben wij ook niet de mogelijkheid geheimhouding op bepaalde stukken op te leggen. Die bevoegdheid is voorbehouden aan college, gemeenteraad en commissies. Desalniettemin gaan wij ervan uit dat we een rapport aan de gemeenteraad kunnen aanbieden dat een goed inzicht geeft in de (wijze van uitvoering van de) SOK en waarmee hij tot nadere besluitvorming kan komen wat betreft toekomstige ontwikkelingen en risico s betreffende de Waalsprong. Omdat dit onderzoek is gericht op fact finding passen wij géén bestuurlijk hoor- en wederhoor toe. Bevindingen zullen tijdens het onderzoek wel (deels) getoetst worden in het tweewekelijks overleg tussen onze secretaris en de ambtelijke contactpersoon, en in de gesprekken met sleutelfiguren. 3 De klankbordgroep heeft aangegeven dat de gemeenteraad het rapport bij voorkeur nog voor het zomerreces ontvangt en bespreekt. 5
FASE 5 VERZENDING RAPPORT AAN GEMEENTERAAD EN OVERIGE BETROKKENEN Onze planning is erop gericht het onderzoeksrapport openbaar te maken op 15 juni 2012 (op een nader te bepalen tijdstip in de middag). Na een presentatie van de belangrijkste bevindingen wordt het rapport beschikbaar gesteld aan de leden van de gemeenteraad, het college en overige betrokkenen. FASE 6 BEHANDELING RAPPORT DOOR GEMEENTERAAD Het is aan de agendacommissie van de gemeenteraad om te bepalen wanneer het rapport wordt behandeld. Wanneer het verzamelen van (aanvullende) documentatie, het bestuderen daarvan of het voeren van gesprekken meer doorlooptijd vraagt dan voorzien en het daardoor niet mogelijk is het rapport uit te brengen op 15 juni, dan wordt het rapport uitgebracht na het zomerreces. Mocht deze situatie zich voordoen dan zullen wij daarover tijdig in contact treden met de klankbordgroep en de agendacommissie. 6
4. PLANNING In onderstaande planning geven wij inzicht in de doorlooptijd van het onderzoek: Fase 1: Oriëntatie op het onderzoek Tot en met medio januari 2012 Fase 2: Documentenanalyse Van medio januari tot en met maart 2012 Fase 3: Interviews met sleutelfiguren April 2012 Fase 4: Opstellen rapport Van begin mei tot medio juni 2012 Fase 5: Verzenden rapport 15 juni 2012 Fase 6: Behandeling rapport door gemeenteraad Te bepalen door agendacommissie gemeenteraad 7
8
BIJLAGE 1 TEKST MOTIE ZICHT OP RISICO S In deze bijlage is de tekst van de motie Zicht op risico s opgenomen. In deze motie unaniem door de gemeenteraad aangenomen in zijn vergadering van 9 november 2011 verzoekt de raad de Rekenkamer onderzoek te doen naar de (uitvoering van de) SOK Waalsprong.
De Raad van de gemeente Nijmegen, bijeen op woensdag 9 november, Overwegende dat: - bij de start van de GEM Waalsprong in 1997 een Samenwerkingsovereenkomst (SOK) is afgesloten tussen de gemeente, vier bouwbedrijven en twee woningcorporaties; - in deze samenwerkingsovereenkomst onder andere afspraken zijn gemaakt over: - de risicoverdeling tussen de deelnemers aan de GEM bij tegenvallende resultaten; - de afnameplicht door bouwers van bouwrijpe grond; - een concurrentiebeding waardoor deelnemende bouwers niet elders in de regio zouden mogen bouwen; - de samenwerkingsovereenkomst na 1997, voor zover bekend, door de gemeenteraad of door het college nooit geëvalueerd is (ondanks een destijds, in 1997, aangenomen motie die opriep daartoe); - het college nu onderhandelt binnen de GEM over een aanpassing van de risicoverdeling, zodat deze evenwichtiger wordt; - het van groot belang is dat de gemeenteraad goed inzicht heeft in de feitelijke risico s die de gemeente in de Waalsprong loopt; Verzoekt: 1. de Rekenkamer om onderzoek te verrichten naar de Samenwerkingsovereenkomst GEM Waalsprong in de periode 1997 tot heden, waarbij in ieder geval aandacht is voor: - de oorspronkelijke inhoud van de overeenkomst; - eventuele aanpassingen van de overeenkomst sinds 1997; - de werking in de praktijk van het in de overeenkomst opgenomen concurrentiebeding; - de werking van de in de overeenkomst opgenomen afnameplicht en leveringsplicht van bouwgrond; - de risicoverdeling tussen de deelnemende partijen; - de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de samenwerkingsovereenkomst, middels ontvangen of opgevraagde informatie; En spreekt uit dat: 2. de kosten van dit onderzoek gefinancierd kunnen worden uit het onderzoeksbudget van de gemeenteraad; 3. een door de raadsgriffie ondersteunde klankbordgroep wordt ingesteld bestaande uit maximaal één raadslid per afzonderlijke raadsfractie; En verzoekt het college van B&W: 4. bij de budgetoverhevelingen in het kader de Najaarsnota het thans resterende onderzoeksbudget van de gemeenteraad over te hevelen van 2011 naar 2012. Bijlage 1, bladzijde 1
Bijlage 1, bladzijde 2