Rekenkamercommissie. onderzoeksopzet grondbeleid

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie onderzoeksopzet grondbeleid

2 Colofon De rekenkamercommissie Oss is een onafhankelijke commissie binnen de gemeente. Zij bestaat uit drie externe leden. De rekenkamercommissie Oss wordt ondersteund door een secretaris-onderzoeker. Doel van de rekenkamercommissie Oss is om de rol van de gemeenteraad te versterken en een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van het lokaal bestuur. Dit doet de rekenkamercommissie door onderzoek te doen naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid. Voorzitter Leden Secretaris-onderzoeker theo van Mullekom ger Müskens Frank Bongers Maarten ter Hoeve Contact postbus BA Oss [0412] (algemeen) [0412] (doorkiesnummer) rekenkamer@oss.nl

3 ONDERZOEKSOPZET QUICK SCAN GRONDBELEID 16 augustus 2013

4 1. AANLEIDING EN ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK De leefomgeving van burgers verandert door keuzes die een gemeente maakt in het grondbeleid. Ruimtelijke ontwikkelingen hebben dan ook een maatschappelijk belang. Daarnaast spelen bij grondexploitaties grote financiële belangen. De gemeente doet immers een 'investering' in grond, die zij later wil terugverdienen. Hierbij loopt de gemeente een 'ondernemersrisico'. Vooral het financieel belang van gemeenten in grondbeleid staat meer dan ooit in de aandacht. De huidige economische en financiële crisis heeft menige gemeente met grondposities in de problemen gebracht. 1 Waar een gemeente een deel van haar middelen moet inzetten om verliezen op grond te dekken, is er minder ruimte om een impuls te geven aan andere gemeentelijke taken. Grondbeleid: de wijze waarop de gemeente ingrijpt in de grondmarkt om haar ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Dit kan variëren van een actief grondbeleid (de gemeente verwerft actief gronden om ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren) tot een passief grondbeleid (de gemeente laat ontwikkeling over aan marktpartijen en beperkt zich tot haar publiekrechtelijke rol). Grondexploitatiebeleid: de wijze waarop de gemeente monitort en (bij-)stuurt op het inhoudelijke/financiële resultaat en de risico's van de ruimtelijke ontwikkelingen waarin ze participeert. De gemeente Oss had tot voor kort een actief grondbeleid. Door verliesnemingen op en neerwaartse bijstellingen van de waarde van grond werd de algemene bedrijfsreserve (ABR) van het grondbedrijf bij de jaarrekening ,3 miljoen negatief. De gemeente heeft dit tekort vanuit de gemeentebegroting moeten aanvullen. De gemeente gaat er in de berekeningen in de grondexploitaties vanuit dat de marktsituatie ook in 2013 en 2014 slecht is, waardoor er waarschijnlijk weinig gronden verkocht zullen worden en de prijzen (verder) onder druk zullen komen te staan. Vanaf 2015 verwacht de gemeente herstel. Het college van B&W kondigde bij de jaarrekening 2012 aan het grondbeleid in 2013 te herzien. De denkrichting voor het nieuwe grondbeleid is een slim gedifferentieerd grondbeleid: actief alleen waar nodig en wenselijk en in andere situaties minder actief, variërend van participerend tot overlaten aan de markt. 2 Met dit onderzoek geven we de gemeenteraad van Oss inzicht in hoe de gemeente ervoor staat wat betreft het grondbeleid en het grondexploitatiebeleid. 1 2 Bijvoorbeeld: "Gemeenten verliezen 3,9 tot 4,4 miljard euro op grondexploitatie" (bericht op 29 oktober 2012) of "Nijmegen vreest verlies 70 miljoen op grond" (bericht op 16 april 2013). Gemeente Oss (2013): Jaarverslag en jaarrekening 2012, p Onderzoeksopzet quick scan grondbeleid 2

5 2. PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSKADER Dit onderzoek heeft de vorm van een benchmark. Recente onderzoeken naar grondbeleid en grondexploitatiebeleid van de rekenkamers van vijf andere gemeenten vormen het vertrekpunt. De conclusies van die eerdere rekenkamerrapporten gebruiken we als vergelijkingscriteria waaraan de situatie in de gemeente Oss kan worden gespiegeld. Op basis van deze analyse wil de rekenkamercommissie bezien welke lessen de gemeente Oss kan trekken uit de andere rekenkameronderzoeken. De centrale vraag van het onderzoek is: Welke lessen kan de gemeente Oss trekken uit vijf recente rekenkameronderzoeken naar grondbeleid en grondexploitatiebeleid? Deze centrale vraag is uitgewerkt in twee deelvragen: 1. Welke positieve en negatieve kenmerken spreken uit vijf recente rekenkameronderzoeken naar grond(exploitatie)beleid voor een doeltreffende en doelmatige sturing en controle door de gemeenteraad? 2. In hoeverre bevat het Osse grondbeleid en de uitvoering hiervan waarborgen om positieve kenmerken te verzilveren en negatieve kenmerken tegen te gaan? Onderzoeksmethoden Dit onderzoek is een quick scan; een snelle en korte verkenning. In het onderzoek worden meerdere methoden gebruikt om te komen tot beantwoording van de onderzoeksvragen. In de eerste fase van het onderzoek analyseert de rekenkamercommissie de bevindingen en conclusies van vijf andere rekenkamerrapporten om vergelijkingscriteria vast te stellen. Op basis van deze vergelijkingscriteria kijken we naar het Osse grondbeleid en de uitwerking daarvan door de relevante documenten te analyseren en door aanvullend enkele interviews af te nemen. Het onderzoek wordt in opdracht van de rekenkamercommissie Oss uitgevoerd door en met het onderzoeksbureau Necker van Naem. Normenkader Voor dit onderzoek hanteert de rekenkamercommissie geen vooraf vastgesteld normenkader. De rekenkamer 'toetst' in hoeverre de vergelijkingscriteria op basis van de andere rekenkameronderzoeken overeenkomen met de situatie in Oss. Dit geeft de gemeenteraad van Oss de gelegenheid om de situatie in Oss te vergelijken met de bevindingen die de rekenkamers van andere gemeenten aantroffen. Onderzoeksopzet quick scan grondbeleid 3

6 3. RELEVANTE (GEMEENTELIJKE) DOCUMENTEN De belangrijkste Osse documenten voor grondbeleid en grondexploitatiebeleid zijn: Beleidskaders: Financiële verordening; Nota grondbeleid; Nota weerstandsvermogen en risicomanagement; Woonvisie Oss 2013; Structuurvisie Oss 2020 (2006). Beleids- en beheerscyclus: Programmabegroting ; Bestuursrapportages ; Jaarrekening 2011 en jaarrekening 2012; Meerjarenprogramma Grondbedrijf (MPG) 2012 en 2013; Najaarsbericht grondbedrijf 2011 en Onderzoeksopzet quick scan grondbeleid 4

7 4. FASERING VAN HET ONDERZOEK Fase 1: Selectie en analyse rekenkamerrapporten: De rekenkamercommissie Oss selecteert vijf recente rapporten over grond(exploitatie)beleid van andere lokale rekenkamers. Wij realiseren ons dat ervaringen in andere gemeenten niet automatisch gelden voor de gemeente Oss. Bij de selectie van de rekenkamerrapporten houden we hiermee rekening door te letten op vergelijkbare gemeenten (omvang, ligging, type grondbeleid, et cetera). Op basis van de conclusies uit de rekenkamerrapporten stellen we vergelijkingscriteria vast, waarop we het beleid van de gemeente Oss toetsen. We stellen vergelijkingscriteria vast op het gebied van beleidskaders, informatievoorziening, uitvoering van grondbeleid en tot slot risicomanagement en weerstandsvermogen. We gaan het grond(exploitatie)beleid van de andere gemeenten niet zelf onderzoeken. De bevindingen en conclusies van de andere lokale rekenkamers vormen het vertrekpunt. Fase 2: Startbijeenkomst: In de startbijeenkomst met de ambtelijke organisatie geeft de rekenkamercommissie Oss een toelichting op het onderzoek en we beantwoorden eventuele vragen. Tevens worden er afspraken gemaakt over het opvragen van dossiers en het plannen van interviews. Fase 3: Analyse grond(exploitatie)beleid Oss: Op basis van een documentanalyse brengen we het grond(exploitatie)beleid van de gemeente Oss in beeld. Fase 4: Vergelijking gemeente Oss met vijf andere gemeenten en interviews: In deze fase toetsen we de gemeente Oss op de vastgestelde vergelijkingscriteria uit fase 1. Op deze manier stelt de rekenkamercommissie vast welke lessen de gemeente Oss kan trekken uit andere rekenkameronderzoeken. Het beeld dat hieruit naar voren komt, vullen we aan met enkele interviews met ambtelijk en politiek betrokkenen (portefeuillehouder, afdelingshoofd, concerncontroller, beleidsmedewerkers). Fase 5: Ambtelijk hoor en wederhoor: De nota van bevindingen wordt in het kader van ambtelijk hoor en wederhoor voorgelegd aan de gemeentelijke organisatie. De organisatie controleert de nota op feitelijke onjuistheden. Fase 6: Eindrapportage en bestuurlijke reactie: Na verwerking van de ambtelijke reactie wordt de nota voorzien van de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Dit rapport wordt aan het college van B&W aangeboden. Het college krijgt hierbij de mogelijkheid om inhoudelijk te reageren op de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Op deze bestuurlijke reactie kan een nawoord volgen van de rekenkamercommissie. Fase 7: Aanbieding eindrapport aan gemeenteraad: Het volledige rapport wordt aan de gemeenteraad van Oss aangeboden. Vanaf dat moment staat het rapport ook op onze website ( Er wordt een persbericht opgesteld voor de media en voor Oss Actueel. Het rapport kan door de rekenkamercommissie toegelicht worden in een Podiumbijeenkomst en/of een raadsadviescommissie. Onderzoeksopzet quick scan grondbeleid 5

8 5. PLANNING In onze planning houden we rekening met de nieuwe nota grondbeleid, welke door het college van B&W aangekondigd is. Zo nodig zullen we onze planning hierop aanpassen. Fase onderzoek Doorlooptijd Fase 1: Selectie en analyse rekenkamerrapporten Augustus/september 2013 Fase 2: Startbijeenkomst 26 augustus 2013 Fase 3: Analyse grond(exploitatie)beleid Oss September 2013 Fase 4: Vergelijking gemeente Oss met vijf September/oktober 2013 andere gemeenten en interviews Fase 5: Ambtelijk hoor en wederhoor Oktober 2013 Fase 6: Eindrapportage en bestuurlijke reactie Oktober/november 2013 Fase 7: Aanbieding eindrapport aan gemeenteraad November/december 2013 Onderzoeksopzet quick scan grondbeleid 6

9 BIJLAGE: VERGELIJKINGSCRITERIA De rekenkamercommissie Oss heeft negen (voorlopige) vergelijkingscriteria opgesteld. Voor het opstellen van deze criteria heeft de rekenkamercommissie gebruikgemaakt van de rekenkamerrapporten van de gemeenten Maastricht (2011), Velsen (2011), Haarlem (2012), Rotterdam (2013) en Breda (2013). Bij deze selectie hebben we ons laten leiden door een spreiding in gemeentegrootte en focus van het rekenkameronderzoek (meer beleids- of beheersmatig). Beleid 1. Er is een actueel grondbeleid dat de gemeente duidelijke doelstellingen biedt voor de uitvoering. 2. De kaderstellende en controlerende momenten waarop de gemeenteraad om een afweging wordt gevraagd, zijn specifiek door de raad vastgelegd. 3. De gemeenteraad heeft specifieke afspraken vastgesteld over de informatie die 'geheim' is en de informatie die omwille van het politieke debat openbaar is. Informatievoorziening 4. De gemeenteraad krijgt bij ruimtelijke besluiten (structuur-/woonvisies, bestemmingsplannen, et cetera) inzicht in de financiële consequenties voor de totale portefeuille aan grondexploitaties. 5. De informatie bij besluiten over de grondexploitaties bevat ontwikkelingen in de tijd, alternatieven, context, risico's en uitgebreide inhoudelijke en financiële consequenties van verschillende keuzes. 6. De informatievoorziening over het financiële resultaat is transparant over toerekening van kosten en baten en stelt de gemeenteraad in staat om bij de interpretatie van het financiële resultaat van grondexploitaties ook verliesnemingen uit het verleden af te wegen. Uitvoering 7. De gemeente actualiseert periodiek de bevolkingsprognoses, marktonderzoeken en realisatiecijfers en toetst hiermee de aannames achter de uitgiftetempi en looptijden van de grondexploitaties. Risicomanagement en weerstandsvermogen 8. De gemeente hanteert een vastgestelde methodiek van risicomanagement, waarin door een multidisciplinaire aanpak risico's worden geïnventariseerd, van beheersmaatregelen worden voorzien en waar beheersmaatregelen expliciet worden belegd. 9. Risico's worden gekwantificeerd en op een transparante wijze gekoppeld aan het weerstandsvermogen van het grondbedrijf en de gemeentebegroting. Onderzoeksopzet quick scan grondbeleid 7