Fractiestandpunt Evaluatie Bestuurlijk Stelsel (rapport Brenninkmeijer) Aan: ALV Van: fractie GroenLinks Amsterdam dd: 26.09. Vooraf De lang verwachte evaluatie van het bestuurlijk stelsel is op de laatste dag voor het reces gepubliceerd. De besluitvorming als resultante hiervan volgt naar verwachting nog dit jaar. Voor ons als gemeenteraadsfractie en voor GroenLinks als vereniging heeft dat mogelijk grote gevolgen. Voor de zomer organiseerde het bestuur een bijeenkomst over de toekomst van het bestuurlijk stelsel. Afgesproken is dat tijdens de ALV een notitie van de fractie kan worden besproken over de insteek van de fractie bij de besluitvorming omtrent de evaluatie. Deze notie is de voorlopige standpuntbepaling van de fractie en een blik vooruit ten behoeve van de besluitvorming. Deze standpuntbepaling is voorlopig omdat het college eerst met een reactie komt voordat het in de commissie Algemene Zaken (AZ) en de raad wordt besproken. Herziening Bestuurlijk Stelsel 2014 Zoals bekend is het bestuurlijk stelsel in 2014 na wettelijke afschaffing van de stadsdeelraden herzien. Stadsdeelraden werden bestuurscommissies. Dualisme werd monisme. De budgetten, taken en bevoegdheden van stadsdeelraden werden fors beperkt. Op papier is de inrichting van het stelsel als volgt: Het centrale stadsbestuur en de bestuurscommissies besturen Amsterdam gezamenlijk op basis van een bestuursakkoord tussen beide. Op hoofdlijnen komt het erop neer dat het centrale stadsbestuur de kaders, plannen en regels schept voor heel Amsterdam waarbij bepaalde uitvoerende taken en bevoegdheden zijn overgedragen aan de thans zeven bestuurscommissies in de stad. Bestuurscommissies houden zich onder andere bezig met de inrichting van straten en pleinen, groen en parken, inzamelen van huishoudelijk afval en welzijnswerk in de buurt. Ze zorgen ervoor dat wat ze doen, past bij de behoeften in hun stadsdeel en bij het beleid voor de hele stad. De bestuurscommissies worden gezien als de ogen en oren van de stad. Bestuurscommissies voeden het centrale stadsbestuur met lokale en decentrale inzichten en geluiden die het centrale stadsbestuur betrekt in beleidsprocessen. Het college van B&W wint advies in bij betrokken bestuurscommissies en motiveert haar besluiten als ze afwijkt van het advies. De bestuurscommissie ontvangt jaarlijks een budget, vastgesteld in de gemeentebegroting. Voor een overzicht van de verdeling tussen taken en bevoegdheden zie: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/bestuurscommissies/bestuurlijk-stelsel/ Het functioneren van het systeem Kijkend naar de uitvoering van het huidige systeem zien we vanuit GroenLinks een aantal knelpunten: 1. Samenwerking Bestuurscommissies en College De samenwerking loopt volgens de meeste betrokkenen niet soepel. Ook Brenninkmeijer constateert dit. Denk hierbij aan extreem korte tijd voor de BC s om te adviseren. Het afwentelen van bezuinigingen op BC s. De strijd die voortkomt uit politieke verschillen tussen de gemeentelijke coalitie en de samenstelling van de BC s en de logische verschillen van inzicht in wat gebiedsbelang of stadsbreed belang is. 2. Beperkt budget De discussie over de bezuinigingen maakt het punt over de beperkte budgetruimte van de BC s pregnant. Ook is het is een weeffout dat de BC s bij moeten dragen aan de programma s van stedelijke wethouders. Voor tussentijdse prioriteiten is geen plaats. Stel er is een blackspot, dan moet er een aanvraag worden ingediend voor volgend jaar. Directe inzet van middelen of mensen is niet mogelijk.
3. Gebiedsgericht werken Gebiedsgericht werken komt onvoldoende uit de verf daar het college in toenemende mate voor een 1-size-fits-all-benadering kiest. Door zeer beperkte budgettaire ruimte is het voor BC s moeilijk om zelf heel gebiedsgericht te interveniëren. 4. Politiek mandaat Door de herziening is een ietwat merkwaardige figuur ontstaan in de vorm van het dubbelmandaat. Kort gezegd: De BC s moeten enerzijds het beleid van de centrale stad uitvoeren dat berust op het politieke mandaat van de raad, maar hebben tegelijkertijd een eigen politiek mandaat (dat in de praktijk zeer beperkt is). Dit kan wringen. Het rapport Brenninkmeijer Het rapport is een ietwat merkwaardig product. Het verzamelt veel interessante informatie over de waardering van burgers voor het Amsterdamse bestuur en de geschiedenis van het bestuurlijk stelsel. Nadeel is dat de conclusies nogal diffuus zijn en niet logischerwijs uit het onderzoek naar voren lijken te komen. De samenvatting is hieronder (in de bijlage) te vinden maar eigenlijk zijn er de volgende hoofdpunten: - Amsterdam gaat gebukt onder een zeer gepolitiseerde, naar binnen gekeerde bestuurscultuur; - Het bestuurlijk bestel is onvoldoende tot ontwikkeling is gekomen; - De constructie van het dubbelmandaat leidt tot veel politiek en bestuurlijk gedoe en zet de geloofwaardige werking van de Amsterdamse democratie onder druk; - Een cultuurwijziging Is noodzakelijk, die gericht is op een voortdurende verbetering van de samenwerking van de spelers in het bestuurlijke stelsel. Die wijziging bestaat uit twee elementen: de doorontwikkeling van het bestuurlijk stelsel en dat houding en gedrag onderwerp van reflectie en advisering moeten zijn. De belangrijkste conclusie is dat het dubbelmandaat moet worden afgeschaft. Zonder dat wordt aangegeven wat daar voor in de plaats moet komen of hoe gebiedsgerichte uitvoering van het gemeentebeleid dan vorm moet krijgen. Mogelijke consequenties van het rapport De conclusie van de evaluatiecommissie dat het in 2014 ingevoerde bestuurlijk bestel onvoldoende tot ontwikkeling is gekomen, omdat vanuit de raad en B&W maar ook vanuit de bestuurscommissies en de ambtelijke organisatie (de zogenoemde resultaatsverantwoordelijke eenheden) om verschillende redenen onvoldoende geïnvesteerd is in goede samenwerking, delen we. Maar de vraag is wat je daar dan mee doet. Nu de commissie totaal vaag laat hoe verbetering van het stelsel er uit moet zien (behalve afschaffing van het dubbelmandaat) is het rapport een prooi voor stadsdeel-haters om de BC s mogelijk definitief de nek om te draaien. Het rapport zelf opent met een vergezicht naar 2020. Hierin wordt democratische innovatie tegenover niet langer direct gekozen bestuurscommissies gesteld. In onze opvatting zouden BC s juist de aanjagers van een innovatieve nieuwe democratie kunnen zijn. Op dit moment wordt er in diverse stadsdelen volop geëxperimenteerd met en geleerd en geprofiteerd van die, inderdaad broodnodige, vernieuwing. Het is een omissie dat het rapport die route niet heeft verkend. Standpunt gemeenteraadsfractie De fractie van GroenLinks Amsterdam is principieel voorstander van politieke besluitvorming op een zo laag mogelijk niveau. De huidige stadsdelen zijn, gezien hun inwonersaantallen, van een logische omvang om vertegenwoordiging te rechtvaardigen. Voorwaarde is dat de vertegenwoordiging zinvol is en echt iets kan betekenen voor de Amsterdammers die zij vertegenwoordigt. De gemeenteraad deelt de conclusie van de commissie Brenninkmeijer dat de uitwerking van de herziening van het bestuurlijk stelsel nog niet volmaakt is. Ook deelt de fractie enkele opmerkingen en analyses over de politieke cultuur in Amsterdam.
Maar merkwaardig is dat het rapport een verband lijkt te leggen tussen de politieke cultuur en het dubbelmandaat. Wat ons betreft staat dat los van elkaar en hoeft het dubbelmandaat geen probleem te zijn. In het rapport is feitelijk niet onderbouwd wat afschaffing van het dubbelmandaat nu precies oplost. Wij vrezen: niets. Voor GroenLinks is afschaffing dan ook (nog) niet aan de orde. Veel logischer is het om op basis van de gesignaleerde knelpunten in de samenwerking tussen college, raad en BC s die samenwerking te verbeteren. Sterker, daar ligt een grote kans om niet alleen de representatieve democratie maar vooral de participatieve democratie te versterken. Kort gezegd, de betrokkenheid van Amsterdammers en de invloed op besluitvorming kan en moet beter. Wat de fractie van GroenLinks betreft ligt daar de grote uitdaging, is daar de meeste winst te halen en krijgt gebiedsgericht werken via de participatieve kant de concrete invulling die het verdient. Wij willen inzetten op versterking van het huidige stelsel volgens de volgende lijnen: 1. Versterk de participatieve democratie. Terecht constateert de commissie dat burgers een groeiende behoefte hebben aan participatie en invloed. Dat element moet wat GroenLinks dan ook worden versterkt in het werk van de BC s en centraal staan in de gebiedsgerichte aanpak. Zie ook de voorstellen die wij daar deze raadsperiode voor hebben gedaan. Versterking van de participatieve democratie betekent overigens niet dat de representatieve democratie dient te worden teruggeschroefd. Beiden moeten worden versterkt en uitgebouwd. De BC s moeten de aanjagers van innovatieve nieuwe democratie zijn, waarin de representatieve en participatieve democratie elkaar versterken en geleerd wordt van experimenten en ervaringen met de uitvoering in gebieden. 2. Vier de diversiteit Een stadsbestuur moet de diversiteit in de BC s (in partijen, samenstelling coalitie) vieren in plaats van vrezen. Als gebiedsgericht werken echt tot zijn of haar recht wil komen dan betekent dat automatisch dat maatwerk mogelijk is, dat uitwerking van beleid kan verschillen en dat dat iets goeds is. Het college, de raad en de BC s maken permanent afwegingen tussen gebiedsbelang en stadsbreedbelang. Naar onze overtuiging is het gebiedsbelang door het gebrekkig functioneren van het gebiedsgerichte werk niet altijd voldoende onderdeel van de politieke afwegingen in de raad. Wij zien meerwaarde in: decentraal wat kan, centraal wat moet. 3. Versterk het gebiedsgericht werk Zie boven. De stad is divers en het is helemaal niet erg als de uitvoering van beleid afwijkt. De Nieuwmarktbuurt heeft nu eenmaal andere opgaven dan Plein 40-45. Accepteer dat en geef de BC s de ruimte omdat serieus, op maat gesneden, naar de behoefte van het gebied in te richten. 4. Verbeter de samenwerking tussen college, raad en BC s. Samenwerking tussen college en BC s staat of valt met het respect en begrip voor elkaar en elkaars eigenaardigheden. 5. Geef de BC s een ruimer budget en mandaat om gebiedsgericht werk te laten slagen. De BC s kunnen alleen de positie nemen die de raad van het verwacht als ze ook financieel de ruimte en beslissingsbevoegdheid hebben om gebiedsgericht werk vorm te geven. De raad kan hen ruimere budgetten toewijzen en kan het mandaat van de BC s verruimen. Samenvattend: GroenLinks Amsterdam staat pal voor transparantie en democratische besluitvorming op een zo laag mogelijk niveau. Sterker: de representatieve en participatieve democratie moet op het niveau van de stadsdelen worden uitgebouwd door middel van buurtrechten, bewonersbudgetten, een vrij besteedbaar budget voor de BC s, en zo mogelijk de overdracht van bevoegdheden. De samenwerking tussen BC s, raad en college moet worden versterkt. Vooral door BC s de
vrijheid en het vertrouwen te geven hun werk te doen, vanuit het uitgangspunt dat zij cruciaal zijn voor een goede belangenafweging tussen buurt en stad. BC s moeten de motor zijn van vernieuwing van de participatieve democratie. Zij moeten Amsterdammers in staat stellen zelf vorm te geven aan hun buurt of wijk. ----- Rutger Groot Wassink
Bijlage Samenvatting Amsterdam 2020 De evaluatiecommissie acht het risico reëel dat dit rapport Amsterdam 2020 met aanbevelingen gewoon op de grote stapel van eerdere rapporten over het bestuurlijk stelsel terecht komt. Gedurende de afgelopen jaren blijkt de Amsterdamse bestuurscultuur ertoe bij te dragen dat de spelers in het bestuurlijk stelsel weinig gevoelig zijn voor terugkoppeling en zo rond blijven lopen in dezelfde cirkel. Een cirkel waarbinnen onvoldoende terecht komt van democratische ontwikkelingen in de stad Amsterdam, die passen bij de huidige tijd. Die passen bij wat Amsterdammers van hun bestuurders verwachten en in redelijkheid van hun bestuurders mogen verwachten. De spelers in het bestuurlijk stelsel moeten minder met elkaar bezig zijn en zich meer concentreren op het realiseren van initiatieven die goed aansluiten bij wat in de stad bij Amsterdammers, bedrijven en instellingen leeft. De ingewikkeldheid van het bestuurlijk stelsel met verkiezing van zowel de raad als de algemene besturen van de bestuurscommissies, draagt bij aan die naar binnen gekeerde bestuurscultuur. Hier is sprake van een structuurfout. De bestuurscommissies moeten enerzijds het beleid van de centrale stad uitvoeren dat berust op het politieke mandaat van de raad, maar hebben tegelijkertijd een eigen politiek mandaat. De constructie van het dubbelmandaat leidt tot veel politiek en bestuurlijk gedoe en zet de geloofwaardige werking van de Amsterdamse democratie onder druk. Daarom beveelt de evaluatiecommissie aan om het dubbelmandaat vóór de komende verkiezingen te heroverwegen en de bestuurscommissies in 2018 niet via directe verkiezingen samen te stellen. De uitkomst van deze wijziging moet de opmaat vormen om vervolgens voor lange tijd, over collegeperiodes en coalitieakkoorden heen, rust te laten ontstaan in de heftige politieke discussie over het bestuurlijke stelsel. Maar het is onverstandig te denken dat met het oplossen van deze structuurfout het onvoldoende functioneren van het bestuurlijk stelsel is opgelost. Daarvoor is een cultuurwijziging noodzakelijk, die gericht is op een voortdurende verbetering van de samenwerking van de spelers in het bestuurlijke stelsel. Die wijziging bestaat uit twee elementen. Ten eerste is het voor de doorontwikkeling van het bestuurlijk stelsel in Amsterdam noodzakelijk dat er een gebalanceerde en effectieve verbinding wordt gelegd tussen de werking van de representatieve democratie (de gekozen raad en de collegevorming) en de participatiedemocratie (verbinding met de burger vooral via de bestuurscommissies in samenwerking met onder andere de resultaatsverantwoordelijke eenheden) als het om concrete onderwerpen gaat die burgers raken. Het tweede - en in de ogen van de evaluatiecommissie belangrijkste punt - is om houding en gedrag onderwerp van reflectie en advisering te maken. In Amsterdam is hierover al vele malen veel zinnigs op papier gezet. Het Bestuurlijk Kompas Eén organisatie, in dienst van Amsterdam, Van buiten naar binnen, met één gezicht naar buiten uit 2014 geeft aan welke richting het op moet. Maak dat Bestuurlijk Kompas beter openbaar: laat Amsterdammers zien waar de spelers in het bestuurlijk stelsel voor staan. Bovendien moeten alle spelers in het bestuurlijk stelsel elkaar voortdurend durven aanspreken op een manier van samenwerken overeenkomstig het Bestuurlijk Kompas.