rv 321 RIS 79718_ Initiatief-raadsvoorstel 12 oktober 2000 Verzelfstandiging openbaar onderwijs Inleiding

Transcriptie

1 rv 321 RIS 79718_ Initiatief-raadsvoorstel 12 oktober 2000 Verzelfstandiging openbaar onderwijs Inleiding Op het terrein van het lokaal onderwijsbeleid is in de afgelopen jaren veel veranderd. De gemeente heeft vele nieuwe taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden gekregen, onder andere op het terrein van de onderwijshuisvesting, het achterstandsbeleid, de schoolbegeleiding en het onderwijs in andere levende talen(oalt). Deze taken van de gemeente hebben zowel betrekking op het openbaar als het bijzonder onderwijs. Het Haags Onderwijsberaad (HOB) is sinds begin 1998 het orgaan waar het bestuurlijk overleg tussen de gemeente Den Haag en de besturen van primair, voortgezet en tertiair onderwijs plaatsvindt. Daar wordt onder leiding van de gemeente het lokaal onderwijsbeleid in overleg met de besturen besproken en wordt overleg gevoerd over onderwerpen als de onderwijsachterstanden. de schoolbegeleiding en de onderwijshuisvesting. Het lokaal onderwijsbeleid heeft zijn vertaling gevonden in het beleidsplan Lokaal met uitzicht, het Haagse onderwijsbeleidsplan Hierin staan de doelstellingen op het terrein van het lokaal onderwijsbeleid. Het lokaal onderwijsbeleid krijgt in toenemende mate een relatie met andere beleidsterreinen. Maatschappelijke ontwikkelingen vragen om meer samenwerking tussen scholen met instellingen op het terrein van bijvoorbeeld welzijn, jeughulpverlening en veiligheid. Die relatie is ook gelegd in het sociaal-educatief masterplan Mensenwerk en moet uitwerking krijgen in ondermeer de brede buurtschool. Met de nieuwe taken en bevoegdheden op het terrein van het lokaal onderwijsbeleid en de toenemende relatie met andere beleidsterreinen, heeft het lokaal onderwijsbeleid aan kracht gewonnen. De komende jaren zal dit tot zichtbaar effect moeten leiden: betere onderwijsprestaties van leerlingen, inlopen van achterstanden, betere toeleiding naar de arbeidsmarkt. In Den Haag heeft de gemeente naast haar verantwoordelijkheid voor het lokaal onderwijsbeleid ook de verantwoordelijkheid als bestuur van het openbaar onderwijs. Dat betekent dat de gemeente bevoegd gezag is voor 60 van de ongeveer 180 scholen in Den Haag. Feitelijk heeft de gemeente hiermee twee verschillende verantwoordelijkheden: zowel

2 voor het lokaal onderwijsbeleid ten aanzien van alle scholen als een directe eigen verantwoordelijkheid als bevoegd gezag van een deel van de scholen op haar grondgebied. 2 Het is van belang nader te bezien of het mede met het oog op de toekomst verstandig is als gemeente beide rollen te vervullen. In het lokaal onderwijsbeleid zijn in toenemende mate verdeelvraagstukken aan de orde, waar de gemeente moet onderhandelen en afspraken moet maken met zowel het bijzonder als het openbaar onderwijs. Daarmee moet de gemeente feitelijk met zichzelf afspraken maken en het openbaar onderwijs gelijk behandelen met het bijzonder onderwijs. In toenemende mate kiezen gemeenten er vooral daarom voor om het openbaar onderwijs te verzelfstandigen. Meer dan 60% van de Nederlandse gemeenten (waaronder Utrecht en Rotterdam) heeft er inmiddels voor gekozen het openbaar onderwijs te verzelfstandigen. De zelfstandigheid van het openbaar onderwijs kan op diverse wijzen vorm worden gegeven, waarbij in ieder geval essentieel is dat de algemene toegankelijkheid van het openbaar onderwijs wordt gegarandeerd. Het is van belang ook in Den Haag nader te bezien wat de mogelijkheden van verzelfstandiging zijn en de voor- en nadelen van de opties die daarbij mogelijk zijn. In dit raadsvoorstel wordt aan de raad voorgesteld een dergelijk onderzoek te starten en daarbij te betrekken de aandachtspunten en overwegingen die hieronder nader worden toegelicht. De resultaten van het onderzoek kunnen bijdragen aan de mogelijke stappen naar verzelfstandiging. Overwegingen bij verzelfstandiging In aanvulling op hetgeen hiervoor reeds gesteld is worden hieronder enkele aanvullende overwegingen genoemd. Er is reeds kort aangegeven wat de dubbele pet van de gemeente is. De vraag die gesteld kan worden is of die dubbele pet in praktijk knelt. In hoeverre is sprake van een spanningsveld in de gemeentelijke gedaante van lokaal onderwijsbestuurder enerzijds en bevoegd gezag van het openbaar onderwijs anderzijds? Sinds enige tijd wordt in onze Raad die scheiding in ieder geval zichtbaar in een afzonderlijke commissievergadering van de commissie OSWI. Er vindt aparte agendering plaats van onderwerpen die betrekking hebben op de rol van de commissie als bestuur van het openbaar onderwijs. Dit laat echter onverlet dat ten principale dezelfde gemeenteraad c.q. wethouder en commissie een belangenafweging moet maken tussen enerzijds de belangen vanuit het lokaal onderwijsbeleid en anderzijds de belangen van het openbaar onderwijs.

3 In het afgelopen jaar werd die spanning ondermeer zichtbaar in de discussie over de onderwijshuisvesting. De indruk kan gewekt worden dat de gemeente of zichzelf beter bedeeld, of misschien juist tekort doet om de indruk van beter bedeeld zijn te vermijden. Vanuit het management van de scholen is tijdens de discussie over de onderwijshuisvesting in ieder geval aangegeven van het bestuur van het openbaar onderwijs een zichtbare actieve rol te verwachten ten aanzien van de belangen van de openbare scholen. 3 Het gemeentebestuur is tegelijkertijd gehouden aan afweging van belangen die in het kader van het lokaal onderwijsbeleid aan de orde zijn en die passen in de budgettair kaders die in de gemeenteraad zijn vastgesteld, waarbij ook afwegingen met andere gemeentelijke doelstellingen aan de orde zijn. In praktijk wordt het dagelijks bestuur van het openbaar onderwijs met name vormgegeven door de wethouder onderwijs en in de dagelijkse praktijk door middel van mandatering aan de ambtelijke organisatie. Die zijn in het algemeen het primair aanspreekpunt van de scholen. In de afgelopen jaren is verder inhoud gegeven aan autonomievergroting van de scholen voor Voortgezet Onderwijs, waarvan de essentie is dat het schoolmanagement in staat wordt gesteld aan integraal management vorm te geven en maatwerk te verrichten ten aanzien van de desbetreffende school. Die autonomievergroting laat onverlet dat er een hechte relatie nodig is tussen het bestuur van het openbaar onderwijs en de daaronder ressorterende scholen. In de praktijk is de afstand tussen het bestuur van het openbaar onderwijs in de zin van de gemeenteraad c.q. de commissie OSWI redelijk groot. Gemeenteraadsleden hebben naast deze taak vele andere onderwerpen in portefeuille. In essentie is ook de vraag aan de orde in hoeverre het besturen van scholen zou moeten behoren tot het domein van de politieke bestuur, c.q. de representatieve democratie. Gesteld kan worden dat ten aanzien van het lokaal onderwijs beleid meer politieke keuzen aan de orde zijn die een representatieve vertegenwoordiging van de bevolking vragen dan ten aanzien van het besturen van scholen. Het bijzonder onderwijs toont aan dat het bestuur van scholen zeer goed vorm kan worden gegeven via functioneel democratische weg, waarbij gekozen deskundigen, ouders en vertegenwoordigers van het personeel het bestuur van de scholen. Een groot goed in het openbaar bestuur is de beroepsmogelijkheid van burgers en instellingen ten aanzien van beslissingen die overheidsorganen nemen. Ten aanzien van besluiten die het gemeentebestuur in het kader van het lokaal onderwijsbeleid neemt en die betrekking hebben op schoolbesturen, kunnen schoolbesturen in beroep gaan. Die beroepsmogelijkheid geldt in Den Haag echter alleen voor het bijzonder onderwijs. Om dat het openbaar onderwijs in Den Haag wordt bestuurd door het gemeentebestuur zelf, is een beroepsmogelijkheid van het openbaar onderwijs uitgesloten. Feitelijk zou het gemeentebestuur dan immers tegen zichzelf in beroep gaan.

4 Overwegingen bij de nadere vormgeving Wanneer gekozen zou worden voor verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, zijn diverse nadere afwegingen nodig. In de eerste plaats is van belang nader te bepalen welke mate van zelfstandigheid gewenst is. 4 Op welke onderdelen van het bestuur van het openbaar onderwijs is het gewenst dat het gemeentebestuur invloed kan blijven uitoefenen? Dat kan variëren tot alleen het formeel vastleggen bij het instellen van een zelfstandig bestuur dat de algemene toegankelijkheid van het openbaar onderwijs blijft gewaarborgd tot en met het vooraf goedkeuren door het gemeentebestuur van bepaalde besluiten van het bestuur van het openbaar onderwijs, bijvoorbeeld de benoeming van bestuursleden en/of de begroting. Deze vormgeving zal vooral ook afhankelijk moeten zijn van de argumenten waarom voor verzelfstandiging wordt gekozen. Bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs is daarnaast relevant de schaal die gekozen wordt. In met name het bijzonder onderwijs is sprake van bestuurlijke schaalvergroting. Deze wordt met name ingegeven door financiële argumenten, doelmatigheid in overhead maar ook het vergroten van bestuurskracht in het algemeen ten aanzien van het overleg met gemeentebesturen. Deze schaalvergroting laat overigens onverlet de mogelijkheid en de wenselijkheid om in praktijk op schoolniveau, daar waar het gaat om de contacten tussen leerkrachten en leerlingen, leerkrachten en ouders, kleinschaligheid na te streven. Het verdient nadere overweging om bij verzelfstandigingsopties van het openbaar onderwijs in Den Haag de wenselijkheid van gescheiden verzelfstandiging van het primair onderwijs en van het voortgezet onderwijs nader te onderzoeken. Met name ten aanzien van het voortgezet onderwijs is bestuurlijke schaalvergroting over de gemeentegrens heen een optie die nadere aandacht verdient. Met name de relatie tussen de scholen voor voortgezet onderwijs in de regio en de relatie met de regionale arbeidsmarkt kunnen argumenten geven voor samenwerking of samengaan van voortgezet onderwijs van Den Haag en andere gemeenten in de regio. Dit vraagt uiteraard ook een oriëntatie bij de andere besturen van openbaar onderwijs. Met het oog op bestuurlijke draagvlak en slagkracht maar ook de geografische samenhang is het daarnaast ook zinvol nader te bezien in welke delen van de stad samenwerking of nader samengaan tussen bepaalde scholen van openbaar en bijzonder onderwijs een optie is. In sommige gemeenten is deze vorm van samenwerkingsbestuur zinvol gebleken, met name met het oog op het garanderen van voldoende onderwijsaanbod in bepaalde stadsdelen. Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs biedt nieuwe mogelijkheden om de invloed van ouders in het onderwijsbestuur te vergroten. Bij een verzelfstandigd openbaar onderwijs kunnen ouders en externe deskundigen rechtstreeks in het schoolbestuur worden

5 vertegenwoordigd en hebben daarmee ook direct invloed op de beleidsvorming. Dit laat onverlet de invloed die onder meer ouders, met name op uitvoeringsniveau kunnen uitoefenen via de medezeggenschapsraden, zoals dat is aangegeven in de Wet Medezeggenschap Onderwijs. 5 De uiteindelijke juridische vormgeving van het openbaar onderwijs zal een afgeleide moeten zijn van de inhoudelijke keuzen die op de hiervoor genoemde terreinen worden gemaakt. In essentie gaat het daarbij om de keus voor een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke vorm. Voorbeelden van een publiekrechtelijke vorm zijn: een functionele commissie op grond van de Gemeentewet of een bestuurslichaam op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. De meest zelfstandige bestuursvorm is de privaatrechtelijke vorm van een overheidsstichting (initiatiefwetsvoorstel Nuis). In dat geval kan de gemeenteraad bij het instellen van de stichting in de statuten de inrichtingseisen bepalen. Een belangrijk aandachtspunt bij de uiteindelijke afweging welke vorm van verzelfstandiging wordt gekozen zijn de financiële gevolgen. Wanneer wordt gekozen voor de stichtingsvorm, dan is het schoolbestuur aangewezen op de rijksbekostiging. Op dit moment wordt naast deze rijksbekostiging een substantieel deel van het openbaar onderwijs in Den Haag gefinancierd door de gemeente zelf. Bij een verzelfstandiging in de vorm van een stichting of een samenwerkingsbestuur is dat op dit moment nog niet mogelijk. De rijksoverheid werkt echter aan een wetswijziging waardoor gemeenten het openbaar onderwijs gedurende enkele jaren na de verzelfstandiging extra bestuurlijke steun kunnen geven zonder dat de gemeente dit door de zogenoemde overschrijdingsregeling aan het bijzonder onderwijs moet doorbetalen. Het streven van de rijksoverheid is dat de regeling in de tweede helft van 2001 van kracht is voor besturen die dan willen verzelfstandigen.

6 6 Besluit Gezien het vorenstaande stellen wij u voor, overeenkomstig het advies van de commissie voor Onderwijs, Sociale Zaken, Werkgelegenheidsbevordering en Integratiebeleid, het volgende besluit te nemen: De raad van de gemeente Den Haag, Gezien het voorstel van de fractie van D66, Besluit: I het college op te dragen een onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden van verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in Den Haag; II daarbij in ieder geval te betrekken de in dit raadsvoorstel genoemde overwegingen; III de raad nog gedurende deze raadsperiode te informeren, zodat de resultaten kunnen bijdragen aan de nadere besluitvorming met het oog op de komende raadsperiode. Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van ** Burgemeester en wethouders van Den Haag, de secretaris, de voorzitter,!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

7 In de raadsvergadering van 19 oktober 2000 is besloten dat het preadvies van het college op dit voorstel vóór het zomerreces van 2001 zal worden uitgebracht.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 6 7