Toezichtskader Gemeenteraad Openbaar Primair Onderwijs Gemeente De Wolden. Toezichtskader Gemeenteraad Openbaar Primair Onderwijs De Wolden

Transcriptie

1 Toezichtskader Gemeenteraad Openbaar Primair Onderwijs De Wolden De Wolden, 29 oktober

2 Inleiding Vanaf het moment dat de gemeente het openbaar basisonderwijs vermogensrechtelijk heeft verzelfstandigd, heeft de gemeente een andere taak en verantwoordelijkheid gekregen. In artikel 48 WPO is bepaald dat de gemeenteraad een aantal expliciet genoemde taken heeft in de relatie tot een verzelfstandigde stichting voor het openbaar primair onderwijs. Om wat meer inhoud te geven aan deze rol en het wat en hoe van deze taken, wordt in deze notitie een voorstel gedaan voor een toezichtkader. In de statuten is in artikel 22 een bepaling met betrekking tot het toezicht opgenomen. Doel van het toezicht is regelmatig te toetsen of het besluit tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs een goed besluit is geweest. Daarnaast wordt recht gedaan aan de grondwettelijke taak van de overheid: te voorzien in voldoend openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal scholen (art. 23 GW). Hoewel het bestuur van het openbaar onderwijs vermogensrechtelijk is verzelfstandigd, valt de stichting onder de Wet openbaarheid van bestuur en is de Algemene wet bestuursrecht op dezelfde wijze van toepassing als bij een publiekrechtelijke bestuursvorm. Dit in verband met het werkgeverschap: de termijnen zijn van toepassing. Een werknemer kan in het geval van het openbaar onderwijs niet terecht bij een geschillencommissie. Tevens is de wet Openbaarheid van Bestuur van toepassing, bij voorbeeld m.b.t. notulen en bestuursbesluiten. Toezicht: wat is het niet? Als overheid is de zorg voor het onderwijs vanzelfsprekend. Het is niet voor niets dat in de grondwet wordt bepaald dat het onderwijs een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering is. Vanuit dit perspectief bezien is de bemoeienis van de (lokale) overheid met het onderwijs, openbaar en bijzonder, te legitimeren. Daarbij moet er echter wel rekening mee worden gehouden dat deze bemoeienis zicht verhoudt met de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarom wordt voordat wordt ingegaan op wat de toezichtstaak behelst, eerst benoemd wat het niet is. Het toezicht is niet: Het besturen van de stichtingen voor openbaar onderwijs: daarvoor heeft de stichting zelf een bestuur. Het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Dat is een (wettelijke) taak voor de onderwijsinspectie. Het toezicht gaat ook niet over het al dan niet rechtmatig en doelmatig inzetten van de middelen. Dat is een rol voor de accountant. De vraag die dan naar voren komt is: Wat is dan de toegevoegde waarde van de toezichtstaak van de gemeente? Maar wat is het dan wel? Artikel 48 zesde lid onder e van de Wet op het primair onderwijs (Wpo) bepaalt dat de statuten van de stichting voorzien in een regeling omtrent de wijze waarop de gemeente toezicht op het bestuur uitoefent. Met andere woorden: het toezicht op het bestuur door de gemeente wordt in de statuten van de stichting geregeld. Doel van het toezicht is drieledig: 1) erop toezien dat het onderwijs volgens de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs wordt gegeven, 2) erop toezien dat de stichting de taken structureel kan uitvoeren met de beschikbare middelen en 2

3 3) dat invulling wordt gegeven aan de grondwettelijke taak van de lokale overheid, namelijk het geven van voldoend openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal scholen. Als uit het toezicht blijkt dat hieraan wordt voldaan, dan is het verzelfstandigingbesluit van de gemeente gelegitimeerd. De bevindingen die de toezichtstaak opleveren, kunnen echter de aanleiding vormen om uitvoering te geven aan een aantal andere taken en bevoegdheden die zijn benoemd in artikel 48 Wpo. (zie bijlage 3) Overzicht van de bevoegdheden van de gemeente Hieronder wordt een overzicht gegeven van de taken en bevoegdheden die de gemeente heeft ten aanzien van het verzelfstandigd openbaar onderwijs. Aan een aantal van deze bevoegdheden zijn voorwaarden verbonden. Tabel 1: Wettelijke bevoegdheden van de gemeenteraad Wettelijke bevoegdheden van de gemeenteraad Wettelijke taak / Juridische Opmerking bevoegdheid gemeenteraad grondslag WPO Benoemen bestuursleden Art. 48, 6 e lid onder b. De wijze van benoeming is opgenomen in de statuten. Het houden van Art. 48, 6 e De wijze waarop het toezicht wordt toezicht op het bestuur Goedkeuren van de begroting Onthouden goedkeuring van de begroting Goedkeuren van de jaarrekening Instemmen met statutenwijziging Kennis nemen van het jaarlijks verslag over de werkzaamheden lid onder e. Art. 48, 6 e lid onder d. Art. 48, 10 e lid Art. 48, 6 e lid onder d. Art. 48, 7 e lid. Art. 48, 8 e lid gehouden is opgenomen in de statuten. Wanneer er geen strijd is met het recht of het algemeen belang, wordt de begroting zonder meer goedgekeurd. Goedkeuring van de begroting kan alleen worden onthouden als er sprake is van strijd met het recht of met het algemeen belang, waaronder begrepen het financiële belang van de gemeente.. Vooral de schoolbesturen hebben er belang bij dat de gemeenteraad de jaarrekening goedkeurt. Zonder goedkeuring verkrijgt de eerdere vaststelling van het stichtingsbestuur geen rechtskracht; de vaststelling wordt dan geacht niet te zijn gebeurd. Een niet vastgestelde jaarrekening kan consequenties hebben voor de bevoorschotting van de stichting door het Rijk. Statuten kunnen niet worden gewijzigd zonder instemming van de gemeente. Dit is met name van belang voor de uitvoering van het toezicht omdat in het jaarverslag wordt beschreven op welke wijze wordt omgegaan met de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs (art. 46 Wpo) 3

4 Wettelijke bevoegdheden van de gemeenteraad Wettelijke taak / bevoegdheid gemeenteraad Juridische grondslag WPO Opmerking Het nemen van maatregelen die nodig worden geacht om de continuïteit van het onderwijsproces te borgen Zelf voorzien in het bestuur van de scholen De stichting ontbinden Opheffen openbare school Art. 48, 10 e lid. Art e lid. Art. 48, 11 e lid. Art. 48, 5 e lid Hier is sprake van een wettelijke opdracht. Dat wil zeggen dat de gemeenteraad de nodige maatregelen móet nemen. Dit kan alleen als de begroting niet voor 1 februari is goedgekeurd. In geval van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet kan de gemeenteraad zelf voorzien in het bestuur van de scholen. In geval van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet kan de gemeenteraad de stichting ontbinden. Dit is de enige schoolbestuurlijke bevoegdheid die het stichtingsbestuur wordt onthouden. De stukken die door het schoolbestuur aan de gemeenteraad moeten worden aangeboden zijn: de begroting de jaarrekening en het jaarverslag. Dit is de informatie op basis waarvan het toezicht kan worden uitgeoefend. Signalen over ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet moeten op andere wijze aan het licht komen. In voorkomende gevallen zal dit leiden tot een bestuursrechtelijke procedure om uiteindelijk duidelijkheid te krijgen of de genomen beslissing naar aanleiding van de signalen over taakverwaarlozing de toets der kritiek kan doorstaan. Voorts kan erop worden toegezien dat er in overeenstemming met artikel 48 WPO wordt gehandeld, bijvoorbeeld dat er voor een statutenwijziging ook daadwerkelijk toestemming aan de gemeenteraad wordt gevraagd. Toezicht: Indicatoren en criteria Om te bepalen of het verzelfstandigingbesluit een juist besluit is geweest van de gemeenteraad, moet bij verschillende indicatoren worden aangegeven aan welke criteria ze moeten voldoen om te bepalen of het bestuur de taak naar behoren uitvoert. Daarom kan het volgende worden gesteld: Het verzelfstandigingbesluit is een juist besluit geweest als: 1) Openbaar onderwijs overeenkomstig de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs wordt gegeven; 2) Het bestuur van de stichting dit structureel kan realiseren met de beschikbare middelen; 3) Invulling wordt gegeven aan de grondwettelijke taak: voldoend openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal scholen. 4

5 In het jaarverslag van de stichting moet worden ingegaan op de wezenskenmerken (karakter) van het openbaar onderwijs. Dit blijkt enerzijds uit een afdoende beschrijving en anderzijds het ontbreken van signalen dat dit niet het geval is. In het bijzonder wordt erop gelet dat de ouderbijdrage geen belemmering mag vormen voor de toegankelijkheid van de scholen. Uit de begroting en rekening moet blijken dat de beschikbare middelen toereikend zijn om dit te realiseren. Dat betekent dat de een meerjarenraming deel moet uitmaken van de begroting. Deze moet zijn gebaseerd op realistische leerling-prognoses. Voorts dient in de begroting een risicoparagraaf te zijn opgenomen waaruit blijkt dat het bestuur zich bewust is van de maatschappelijke ontwikkelingen en specifieke ontwikkelingen op de scholen en dat in hoofdlijn wordt aangegeven hoe hierop wordt geanticipeerd. In ieder geval dient tijdig te blijken of er mogelijk sprake is van stichting of opheffing van een school voor openbaar onderwijs (genoegzaam aantal scholen). Werkwijze uitvoering toezicht De samenstelling van de uitvoerende organen is beschreven in de statuten van de stichting. Geadviseerd wordt een (gemeentelijke) ambtelijk secretaris aan te wijzen die zorg draagt voor het tijdig bijeenroepen van de vergaderingen, de agendastelling en de voorbereiding van de besluitvorming. Deze functioneert tevens als gemeentelijke contactpersoon voor het management/bestuur van de stichting. Deze functionaris dient voldoende deskundig te zijn op het gebied van de onderwijsfinanciën, het bestuur van het (openbaar) basisonderwijs en het openbaar bestuur. Hoewel het een in omvang beperkte taak is, dient deze goed te worden belegd. Vooral omdat de consequenties van het terugdraaien van het verzelfstandigingbesluit bijzonder verstrekkend kunnen zijn. Zowel financieel als organisatorisch. Planning Concreet betekent dit het volgende in een jaarplanning: In maart en september wordt het college van B&W namens de gemeenteraad op de hoogte gesteld over de tussenresultaten van de lopende begroting en de inhoudelijke toelichting daarop; In november/december wordt de gemeenteraad de begroting ter goedkeuring aangeboden; In juni wordt de gemeenteraad de jaarrekening ter goedkeuring aangeboden. Het algemene jaarverslag is uitgangspunt voor een gedachtewisseling tussen OPO De Wolden en de gemeente. 5

6 Bijlage 1: Toezichtkader: een overzicht van indicatoren, criteria en normering Bron Indicator Criterium Norm Begroting Tijdig aanleveren begroting aan de gemeenteraad Planning van de begroting overeenkomstig bijlage 2 Dit aspect is volgens de wet voldoende als de gemeenteraad voor 1 februari de begroting heeft goedgekeurd. Volledigheid begroting Jaarrekening Tijdig aanleveren jaarrekening aan de gemeenteraad Volledigheid jaarrekening Gemeente De Wolden stelt de datum vast op 1 juni. Geen grote verschillen tussen rekening en begroting. De verschillen worden verklaard. Goedkeurende accountantsverklaring Specifieke accountantsverklaring Juistheid jaarrekening Toelichting besteding bruidsschat Uitzonderingsrapportage De begroting is inzichtelijk De begroting bevat een risicoparagraaf Er is een meerjarenbegroting opgenomen Planning van de jaarrekening overeenkomstig bijlage 2 De jaarrekening sluit aan op de begroting Onderzoek accountant Onderzoek accountant Onderzoek accountant of andere (externe) deskundige Gemeente De Wolden stelt de datum vast op 1 januari. De begroting is sluitend Uit de risicoparagraaf blijkt dat het schoolbestuur zich bewust is van maatschappelijke en schoolspecifieke ontwikkelingen en geeft de wijze waarop hierop wordt geanticipeerd in hoofdlijn aan. De meerjarenbegroting is sluitend; ook na afloop van de 'bruidsschatperiode' per 1 januari 2015 Dit aspect is volgens de wet voldoende als de gemeenteraad voor 1 juli heeft ingestemd met de jaarrekening. De gemeenteraad kan besluiten gerichte controles door (externe) deskundigen te laten uitvoeren indien zij dat noodzakelijk acht. 6

7 Bron Indicator Criterium Norm Jaarverslag Continuïteitswaarborg De wijze waarop wordt omgegaan met de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs (art. 46 Wpo) Verantwoord besturen Goedgekeurde jaarrekening Een beschrijving in het jaarverslag Het jaarverslag bevat een risicoparagraaf Gestreefd wordt naar een eigen vermogen van tenminste 15%, volgens de berekening: Eigen vermogen, verminderd met boekwaarde materiële vaste activa, gedeeld door de Rijksbijdragen van het betreffende boekjaar. In het jaarverslag wordt een afdoende beschrijving opgenomen van activiteiten waaruit blijkt op welke wijze met de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs wordt omgegaan. Uit de risicoparagraaf blijkt dat het schoolbestuur zich bewust is van maatschappelijke en schoolspecifieke ontwikkelingen en geeft de wijze waarop hierop wordt geanticipeerd in hoofdlijn aan. 7

8 Bijlage 2: Planning begroting en jaarrekening Voor de begroting en de jaarrekening van de schoolbesturen gelden enkele fatale data die het uitgangspunt vormen voor de planning van de vaststelling en agendering in de gemeenteraad. In de planningen zijn de formele overlegmomenten benoemd. Daarnaast is er ruimte voor informele overleggen. Geadviseerd wordt hier ook gebruik van te maken opdat de formele trajecten zonder hobbels kunnen worden genomen. Dit is met name van belang omdat er nauwelijks rek in de planningen zit waardoor oponthoud feitelijk niet mogelijk is. Planning begroting Wettelijke termijn: de gemeenteraad geeft uiterlijk 1 februari goedkeuring aan de begroting. Week 51: Vergadering van de gemeenteraad Week 49: Gemeenteraadscommissies Week 47: College van Burgemeester en Wethouders Week 45: Aanleveren voor College van Burgemeester en Wethouders Week 45: Vaststellen door stichtingsbestuur Planning jaarrekening Wettelijke termijn: het schoolbestuur levert de jaarrekening elektronisch aan bij Cfi op 1 juli Week 26: Elektronisch aanleveren jaarrekening bij Cfi. Week 21/22: Goedkeuren van de jaarrekening door de gemeenteraad Week 19: Gemeenteraadscommissies kunnen worden geïnformeerd Week 17: College van Burgemeester en Wethouders Week 14: Vaststelling conceptjaarrekening door stichtingsbestuur 8

9 Bijlage 3: artikel 48 WPO Toezichtskader Gemeenteraad Openbaar Primair Onderwijs Gemeente De Wolden Artikel 48. Instandhouding openbare school door een stichting 1. Een gemeenteraad kan besluiten dat een of meer openbare scholen in de gemeente in stand worden gehouden door een stichting die zich ten doel stelt het in stand houden van een of meer openbare scholen, al dan niet te zamen met openbare scholen als bedoeld in de Wet op de expertisecentra of openbare scholen als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs. 2. De gemeenteraad maakt het voornemen tot een besluit als bedoeld in het eerste lid bekend. 3. Een stichting die een openbare school in stand houdt, wordt opgericht door een of meer gemeenten, al dan niet te zamen met een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid. 4. Het statutaire doel van de stichting is uitsluitend het geven van openbaar onderwijs overeenkomstig artikel De stichting oefent met uitzondering van de besluitvorming over de opheffing van een openbare school alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag uit. 6. Onverminderd het vierde lid voorzien de statuten in ieder geval in een regeling omtrent: a. de samenstelling, werkwijze en inrichting van het bestuur van de stichting, b. de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van de bestuursleden, met dien verstande dat de leden van het bestuur worden benoemd door de gemeenteraad of gemeenteraden en dat ten minste een derde gedeelte, doch geen meerderheid, van die leden wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders van de leerlingen die zijn ingeschreven op de betrokken school of scholen, c. de termijn waarvoor de bestuursleden worden benoemd, d. de vaststelling van de begroting na goedkeuring door de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden en de vaststelling van de jaarrekening na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden, e. de wijze waarop de gemeenteraad of gemeenteraden toezicht op het bestuur uitoefenen, f. de gronden waarop het bestuur kan besluiten de vergaderingen besloten te houden, g. de periode waarvoor de stichting in het leven wordt geroepen, met dien verstande dat deze periode ten minste 5 jaren bedraagt, en h. de bevoegdheid de stichting te ontbinden, met dien verstande dat in de regeling een overheersende invloed van de overheid in het bestuur is verzekerd. De goedkeuring bedoeld in onderdeel d kan worden onthouden wegens strijd met het recht of met het algemeen belang, waaronder begrepen het financiële belang van de gemeente. 7. De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na instemming van de desbetreffende gemeenteraad of gemeenteraden. 9

10 8. Het bestuur brengt jaarlijks aan de gemeenteraad of gemeenteraden verslag uit over de werkzaamheden, waarbij in ieder geval aandacht wordt geschonken aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Het verslag wordt openbaar gemaakt. 9. De vergaderingen van het bestuur van de stichting zijn openbaar, tenzij het bestuur anders beslist, op gronden, vermeld in de statuten. 10. Indien voor 1 februari van het jaar waarvoor de begroting geldt, de begroting niet is goedgekeurd, neemt de gemeenteraad of gemeenteraden de maatregelen die zij nodig achten om de continuïteit van het onderwijsproces te waarborgen. 11. De gemeenteraad of gemeenteraden zijn in geval van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet bevoegd zelf te voorzien in het bestuur van de scholen en zo nodig de stichting te ontbinden. 10