Mr. J.M.M. Menu De toezegging in het privaatrecht Een intern rechtsvergelijkende analyse met de toezegging in het bestuursrecht Kluwer - Deventer - 1994
Inhoudsopgave Lijst van afkortingen XVII Inleiding 1 1 De toezegging als alledaags verschijnsel 1 2 De toezegging is in het privaatrecht (nog) met tal van onduidelijkheden omringd 1 3 De toezegging als specifieke bestuurshandeling in het bestuursrecht 2 4 Onderzoeksmethode: intern rechtsvergelijkende analyse van de toezegging 3 5 Plan van behandeling 3 Hoofdstuk 1 De overheidstoezegging in de administratieve rechtspraak 5 1 Inleiding 5 2 Wat is een toezegging? 6 2.1 Begripsbepaling aan de hand van jurisprudentie en literatuur 6 2.2 Een toezegging stelt een bepaalde handelwijze in het vooruitzicht en gaat doorgaans vooraf aan een later nog formeel te nemen besluit of te verrichten bestuurshandeling; onderscheid met besluiten en beschikkingen. 7 2.3 Het eenzijdige karakter van overheidstoezeggingen; onderscheid met overeenkomsten 9 2.4 Een toezegging is gericht op een specifieke situatie; onderscheid met algemene uitlatingen 10 2.5 Een toezegging heeft een individueel karakter, is persoonsgebonden; onderscheid met beleidsregels 11 2.6 Een toezegging geeft een standpunt weer, aan een toezegging gaat een belangenafweging vooraf; onderscheid met inlichtingen.. 13 2.7 Een toezegging is vervat in concrete bewoordingen; bepaalbaarheid en uitleg van toezeggingen; onderscheid met 'gewone mededelingen' 15 2.8 Een toezegging houdt per definitie een positief oordeel in voor degeen tot wie zij is gericht 19 VII
2.9 Tussenconclusie 19 3 Onbevoegd gedane overheidstoezeggingen 22 3.1 Inleiding 22 3.2 Klassiek uitgangspunt: onbevoegd gedane toezeggingen zijn niet bindend 23 3.3 Strikte hantering van wettelijke bevoegdheidsregels contra soepele hantering 23 3.4 Strikte hantering van bevoegdheidsregels 23 3.4.1 Algemene bekendheid van onbevoegdheid? 23 3.4.2 Een (te) strikte hantering van formele bevoegdheidsregels is onhoudbaar omdat zij leidt tot uitholling van de rechtsbescherming van de burger; risicoverdeling bij onbevoegdheid 26 3.5 Soepele hantering van bevoegdheidsregels 29 3.5.1 Toerekening op basis van 'schijn van bevoegdheid' 29 3.5.2 Wanneer is sprake van schijn van bevoegdheid? Onder welke omstandigheden mag de burger hier in redelijkheid op afgaan?... 31 3.5.2.1 De schijn is door handelen of nalatigheid van het bevoegde orgaan in de hand gewerkt 31 3.5.2.2 De positie van de burger; in hoeverre moet en kan de burger begrijpen dat sprake is van een onbevoegd gedane toezegging?... 34 3.5.2.3 Het gedrag van de onbevoegde toezegger; in hoeverre kan deze, gezien zijn functie, als gezaghebbend worden beschouwd?; collegiale bevoegdheid 35 3.6 Tussenconclusie 39 4 In strijd met de wet gedane toezeggingen 40 4.1 Inleiding 40 4.1.1 Contra legem-werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 40 4.1.2 Instantiegewijze behandeling van de rechtspraak 41 4.2 Hoge Raad (belastingkamer) 41 4.2.1 De Doorbraakarresten van 1978 41 4.2.2 De aanvaarding van contra legem-werking van toezeggingen in het belastingrecht; HR 26 september, BNB 1979, 311 42 4.2.3 Voorwaarden voor contra legem-honorering van toezeggingen in het belastingrecht 44 4.2.3.1 De eis dat de door de belastingplichtige aan de fiscus verschafte, voor diens toezegging relevante, gegevens juist en volledig zijn... 44 4.2.3.2 De kenbaarheid van het tegenwettelijke karakter van de toezegging. 45 4.2.3.3 Moet de toezegging schriftelijk worden bevestigd? 47 4.2.3.4 Ten aanzien van toezeggingen geldt het dispositievereiste niet... 48 4.2.4 Tussenbalans: Het hoe en waarom van de vergaande gebondenheid aan tegenwettelijke toezeggingen in het belastingrecht 49 4.3 Centrale Raad van Beroep 50 VIII
4.3.1 De aanvaarding van contra legem-werking van toezeggingen; CRvB 18 februari 1975, AB 1975, 243 50 4.3.2 Voorwaarden voor contra legem-honorering van een toezegging... 51 4.3.2.1 De eis van 'ondubbelzinnigheid' en 'schriftelijkheid' 51 4.3.2.2 De eis dat de verschafte, voor de toezegging relevante, gegevens juist en volledig zijn 52 4.3.2.3 De kenbaarheid van het tegenwettelijk karakter van de toezegging. 52 4.3.2.4 De Centrale Raad hanteert het dispositievereiste 52 4.4 Afdeling Rechtspraak 54 4.4.1 Geen principiële erkenning dat toezeggingen contra legem kunnen werken; geen expliciete afwegingscriteria 54 4.4.2 Nakoming van een toezegging mag er niet toe leiden dat een vergunning in strijd met de wet wordt verleend; bescherming van derde-belanghebbenden? 55 4.4.3 Toezeggingen, op basis waarvan een illegale situatie is ontstaan, kunnen voor honorering in aanmerking komen; de rol van het dispositievereiste 56 4.4.4 Tegenwettelijke toezeggingen met betrekking tot het verlenen van subsidies kunnen voor honorering in aanmerking komen als het dispositievereiste wordt vervuld; dispositievereiste als absoluut vereiste? 60 4.5 Kroon en Afdeling Geschillen van Bestuur 62 4.6 College van Beroep voor het bedrijfsleven 63 4.7 Tussenconclusie 65 5 Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden 66 5.1 Inleiding 66 5.2 Uitgangspunt: Alleen onvoorziene, zwaarwegende wijzigingen in de omstandigheden kunnen de niet-nakoming van een toezegging rechtvaardigen 69 5.2.1 ARRS 23 oktober 1979, AB 1980, 198 (St. Bavokerk) 69 5.2.2 Of sprake is van een 'zwaarwegende' gewijzigde omstandigheid dient mede bepaald te worden aan de hand van het gewicht van het belang dat met nakoming van de toezegging is gemoeid... 71 5.2.3 De relatie tussen de onvoorzienbaarheid en het gewicht van de gewijzigde omstandigheden; cumulatieve eisen? 71 5.2.3.1 'Onvoorzienbaarheid' wordt niet snel aangenomen 71 5.2.3.2 In geval van (zeer) zwaarwegende gewijzigde omstandigheden speelt 'onvoorzienbaarheid' niet of nauwelijks een rol 73 5.2.4 Tussenbalans 75 5.3 Gewijzigde inzichten c.q. veranderingen van standpunt 76 5.4 Beleidswijzigingen 77 IX
5.5 Wijziging of buitenwerkingstelling van een (wettelijke) regeling.. 79 5.6 De in acht te nemen zorgvuldigheid bij het terugkomen op een toezegging; de plicht tot het treffen van compenserende maatregelen 80 5.7 Tussenconclusie 83 6 Conclusie 84 Hoofdstuk 2 De overheidstoezegging in de civiele rechtspraak 91 1 Inleiding 91 1.1 Het systeem van rechtsbescherming tegen de overheid; verschillen in beoordelingskader tussen de overheidstoezegging in het bestuurs- en privaatrecht; het onderscheid tussen nakoming en schadevergoeding in het privaatrecht 91 1.2 Nakoming van eenzijdige overheidstoezeggingen in het privaatrecht 95 1.3 Schadevergoeding wegens schending van overheidstoezeggingen in het privaatrecht 96 1.4 De wenselijkheid om de administratieve en civiele rechtspraak op elkaar af te stemmen 99 1.5 Behandeling van civiele rechtspraak aan de hand van een vergelijking met de administratieve rechtspraak 99 2 Wat is een toezegging? 100 2.1 Problemen bij begripsbepaling 100 2.2 Een toezegging stelt een bepaalde handelwijze in het vooruitzicht en gaat doorgaans vooraf aan een later nog formeel te nemen besluit of te verrichten bestuurshandeling 101 2.3 Het eenzijdige karakter van toezeggingen; onderscheid met en afbakeningsproblemen ten opzichte van overeenkomsten.. 102 2.4 Een toezegging is gericht op een specifieke situatie; onderscheid met algemene uitlatingen 106 2.5 Een toezegging heeft een individueel karakter, is persoonsgebonden; onderscheid met beleidsregels 108 2.6 Een toezegging geeft een standpunt weer, aan een toezegging gaat een belangenafweging vooraf; onderscheid met inlichtingen... 109 2.7 Een toezegging is vervat in concrete bewoordingen; bepaalbaarheid en uitleg van toezeggingen; onderscheid met 'gewone mededelingen' 111 2.8 Een toezegging houdt per definitie een positief oordeel in voor degeen tot wie zij is gericht 113 2.9 Tussenconclusie 114 3 Onbevoegd gedane overheidstoezeggingen 115 X
3.1 Inleiding; het onderscheid tussen nakoming en schadevergoeding ter zake van onbevoegd gedane toezeggingen 115 3.2 Nakoming van onbevoegd gedane overheidstoezeggingen 116 3.2.1 Inleiding; weinig rechtspraak inzake nakoming van onbevoegd gedane overheidstoezeggingen 116 3.2.2 Uitgangspunt: het bevoegde overheidsorgaan is niet tot nakoming van een onbevoegd gedane overheidstoezegging gehouden; bijzondere publiekrechtelijke vertegenwoordigingsregels inzake het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten 117 3.2.3 Uitzondering: het bevoegde orgaan kan onder omstandigheden wél tot nakoming van een onbevoegde gedane toezegging worden verplicht wanneer sprake is van een toerekenbare schijn van bevoegdheid of goedkeuring 120 3.2.4 Wanneer is sprake van toerekenbare schijn? 121 3.2.4.1 De schijn is gewekt door een handelen of nalaten van het beslissingsbevoegde orgaan; het toedoenbeginsel 121 3.2.4.2 De schijn is gewekt door de onbevoegde in combinatie met onduidelijkheden in de overheidsorganisatie en andere factoren; de arresten WGO/Koma en Felix/Aruba 122 3.2.4.3 De kenbaarheid van (wettelijke) bevoegdheidsregels en de onderzoeksplicht van de burger gerelateerd aan de toerekenbaarheid van de schijn; afweging van (risico-)factoren 128 3.3 Schadevergoeding ter zake van onbevoegd gedane toezeggingen.. 130 3.3.1 Inleiding; gevallen waarin nakoming onmogelijk, zinloos of anderszins niet-afdwingbaar is, maar waarin wél schadevergoeding (op grond van onrechtmatige daad) kan worden gevorderd 130 3.3.2 Algemeen: aansprakelijkheid van overheidslichamen voor onrechtmatige daden die gepleegd zijn door hun organen of functionarissen; het 'Kleuterschool Babbel-criterium' 132 3.3.3 Specifiek: de toepasselijkheid van het 'Kleuterschool Babbelcriterium' bij de toetsing van onbevoegd gedane overheidstoezeggingen in het kader van onrechtmatige daad 134 3.3.4 Het 'Kleuterschool Babbel-criterium' en het criterium 'toerekenbare schijn van bevoegdheid' aan elkaar gerelateerd 137 3.4 Tussenconclusie 140 4 In strijd met de wet gedane overheidstoezeggingen 141 4.1 Inleiding 141 4.2 Uitgangspunt: De rechtsgeldigheid van overheidstoezeggingen in het privaatrecht wordt begrensd door de wet; het arrest Patelski/Sittard 142 4.3 Of nakoming danwei schadevergoeding ter zake van een tegenwetteijke overheidstoezegging kan worden gevorderd is mede afhankelijk van de kenbaarheid van het tegenwettelijke karakter.. 144 XI
4.3.1 Het kenbaarheidscriterium van Caribbean/Aruba 144 4.3.2 Het kenbaarheidscriterium van Caribbean/Aruba vergeleken met de aansprakelijkheid van een vergunninghouder tegenover derden.. 147 4.3.3 Het kenbaarheidscriterium van Caribbean/Aruba vergeleken met het leerstuk van de 'verontschuldigbare rechtsdwaling', in het bijzonder met de aansprakelijkheid van de overheid voor vernietigde beschikkingen 147 4.4 Nakoming van tegenwettelijke overheidstoezeggingen 150 4.4.1 Inleiding 150 4.4.2 Geen nakoming wanneer zwaarwegende belangen van derden of het algemeen belang zich tegen nakoming verzetten 150 4.4.3 Wél nakoming mogelijk wanneer geen zwaarwegende belangen in het geding zijn; financiële toezeggingen 153 4.5 Schadevergoeding ter zake van tegenwettelijke overheidstoezeggingen 156 4.5.1 Inleiding 156 4.5.2 Een tegenwettelijke overheidstoezegging die schade veroorzaakt levert in beginsel een onrechtmatige daad op 156 4.5.3 Met het doen van de tegenwettelijke toezegging is de schuld van de overheid in beginsel gegeven, tenzij de toezegging zo duidelijk in strijd is met een juiste wetstoepassing dat in redelijkheid niet op nakoming van de toezegging mocht worden gerekend 159 4.6 Tussenconclusie 160 5 Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden 161 5.1 Inleiding 161 5.2 Kader: In situaties waarin geen concrete verwachtingen zijn gewekt, is de overheid vrij haar beleid naar eigen goeddunken te wijzigen, mits dit op zorgvuldige wijze geschiedt en voldoende rekening wordt gehouden met de betrokken belangen 162 5.3 De verhouding tussen het vertrouwensbeginsel en de beleidsvrijheid van de overheid 164 5.4 Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden; de tendens in de jurisprudentie 164 5.4.1 Schending van een overheidstoezegging verplicht 'tenminste' tot schadevergoeding; de arresten Patelski/Sittard en Aruba/Trias... 166 5.4.2 Nakoming of schadevergoeding? De link met het overeenkomstenrecht: de arresten GCN/Nieuwegein II en Den Dulk/Curacao... 170 5.4.3 Nakoming of schadevergoeding? Volledige belangenafweging; marginale toetsing exit 175 XII
5.5 Niet-nakoming van een overheidstoezegging op grond van gewijzigde beleidsinzichten en anderszins veranderde omstandigheden; toetsingsfactoren 177 5.5.1 Aard en gewicht van de gewijzigde omstandigheden 177 5.5.1.1 Onvoorziene omstandigheden; art. 6:258 BW 177 5.5.1.2 Overmacht; art. 6:75 BW 180 5.5.1.3 Veranderingen in de beleidsmatige sfeer die zich tegen nakoming van de toezegging verzetten; toetsing via art. 6:258 BW of art. 6:168 BW als algemene norm? 181 5.5.1.3.1 Gewijzigde beleidsinzichten 184 5.5.1.3.2 Gewijzigde politieke samenstelling 186 5.5.1.3.3 Bezuinigingsmaatregelen 187 5.5.2 Aard en inhoud van de toezegging 189 5.5.2.1 Het arrest Heesch/Reijs; uitzondering op de regel dat nietnakoming van een overheidstoezegging tenminste verplicht tot schadevergoeding 189 5.5.2.2 Het arrest Van Dalen/Aarle-Rixtel; inspanningsverplichting... 192 5.6 Tussenconclusie 195 6 Conclusie/Samenvatting 197 Hoofdstuk 3 De toezegging in particuliere verhoudingen 201 1 Inleiding 201 1.1 'Particuliere toezeggingen' 201 1.2 Het begrip 'toezegging': onduidelijkheid en veelsoortigheid; particuliere toezeggingen in een contractuele setting 201 1.3 Particuliere toezeggingen buiten een contractuele setting; bijzondere 'toezeggingen' die buiten het bestek van dit boek vallen; trouwbelofte, schenkingsbelofte en pensioentoezegging.. 202 1.4 Plan van behandeling; bespreking van een aantal verschijningsvormen van particuliere toezeggingen 206 2 Particuliere toezeggingen die gericht zijn op de totstandkoming en uitvoering van overeenkomsten 206 2.1 Toezeggingen in precontracutele verhoudingen die niet met een overeenkomst worden afgerond 206 2.1.1 Precontractuele toezeggingen die als een (onherroepelijk) aanbod kunnen worden gekwalificeerd 206 2.1.2 Precontractuele toezeggingen en afgebroken onderhandelingen; het arrest Plas/Valburg 210 XIII
2.1.3 Precontractuele toezeggingen en het staken van voorbereidingen op een overeenkomst anders dan door het afbreken van onderhandelingen; het arrest Vogelaar/Skil 215 2.2 Toezeggingen in precontractuele verhoudingen die wél met een overeenkomst worden afgerond 218 2.3 Toezeggingen, gedaan tijdens de uitvoeringsfase of looptijd van een overeenkomst 220 2.3.1 De 'contractuele' toezegging moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de aard van de overeenkomst; het arrest Frenkel/KRO 220 2.3.2 Doorgaans roept de 'contractuele' toezegging een nadere (afdwingbare) contractuele verplichting in het leven; HR 19 november 1993, NJ 1994, 156 (Campina/Van Jole)... 223 3 Enige particuliere toezeggingen die niet gericht zijn op de totstandkoming en uitvoering van overeenkomsten 226 3.1 Toezeggingen in het kader van de WOR; het Enka-arrest 226 3.2 'Patronaatsverklaringen' 228 4 Conclusie 230 Hoofdstuk 4 De overheidstoezegging in privaatrechtelijk-theoretisch perspectief.. 235 1 Inleiding 235 2 De overheidstoezegging op de grenslijn van het privaat- en bestuursrecht 236 2.1 Inleiding; de privaatrechtelijke betekenis van de overheidstoezegging gerelateerd aan de verhouding privaat-/bestuursrecht.. 236 2.2 In hoeverre zijn de keuzevrijheid van de overheid en het daaraan verwante doorkruisingsvraagstuk van belang voor de plaats die de eenzijdige overheidstoezegging in het privaatrecht inneemt?... 238 2.2.1 Het gebruik door de overheid van het privaatrecht als beleidsinstrument 238 2.2.2 Beperkingen ten aanzien van het gebruik van het privaatrecht als beleidsinstrument; doorkruisingsproblematiek 240 2.2.2.1 De jurisprudentie van de Hoge Raad inzake het doorkruisingsvraagstuk 241 2.2.2.2 De doorkruisingsproblematiek in de administratieve rechtspraak.. 244 2.2.3 In hoeverre is het doorkruisingsvraagstuk van belang voor de plaats die de eenzijdige overheidstoezegging in het privaatrecht inneemt? 246 XIV
2.3 De eenzijdige overheidstoezegging in het privaatrecht gerelateerd aan de materieelrechtelijke verwevenheid en wisselwerking tussen het bestuurs- en privaatrecht 249 2.3.1 Inleiding; gebruikmaking van het privaatrecht door de overheid contra de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid... 249 2.3.2 De rechtstreekse toepasselijkheid van het BW op onrechtmatige overheidsdaden, onverschuldigde betalingen en door de overheid gesloten overeenkomsten, ongeacht hun privaat- of bestuursrechtelijke aard of oorsprong 251 2.3.3 Toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de burgerlijke rechter 253 2.3.4 De bijzondere positie van de overheid in het BW alsmede in het licht van de individualiseringstendens in het privaatrecht 255 2.3.5 Toepassing van privaatrechtelijke leerstukken door de administratieve rechter 258 2.3.6 De eenzijdige overheidstoezegging in het licht van de materieelrechtelijke verwevenheid en wisselwerking tussen het bestuurs- en privaatrecht; op overheidstoezeggingen zijn het materiële privaaten bestuursrecht naast elkaar van toepassing 261 3 De privaatrechtelijke grondslag van gebondenheid aan eenzijdige overheidstoezeggingen 263 3.1 Inleiding 263 3.1.1 De privaatrechtelijke grondslagenkwestie 263 3.1.2 Het hoe en waarom van de privaatrechtelijke grondslagenstrijd; het privaatrechtelijk systeem van verbintenissen 264 3.1.3 De 'voors en tegens' van de verschillende privaatrechtelijke grondslagen, mede gerelateerd aan de wisselwerking privaat-/ bestuursrecht 265 3.2 De overheidstoezegging als (eenzijdige) overeenkomst? 266 3.3 Onrechtmatige daad als grondslag? 271 3.4 Is een overheidstoezegging een eenzijdig verbintenisscheppende rechtshandeling c.q. bindt een overheidstoezegging uit eigen hoofde? 275 3.5 Eigen opvatting 280 3.5.1 Geen exclusieve voorkeur voor één allesomvattende grondslag; relativering van de privaatrechtelijke grondslagenkwestie 280 3.5.2 De overheidstoezegging in het licht van de (recente) ontwikkelingen in het privaatrecht 281 3.5.3 Welke grondslag men ook kiest, de mogelijkheden om nakoming of schadevergoeding te vorderen zijn in beginsel gelijk 287 3.5.3.1 Schadevergoeding: de toepasselijkheid van afdeling 6.1.10 BW.. 287 3.5.3.2 Nakoming: de toepasselijkheid van titel 3.11 BW 291 XV
4 Regels en leerstukken uit het rechtshandelingen- en verbintenissenrecht, die in het privaat- en bestuursrecht (analoog) van toepassing verklaard kunnen worden op eenzijdige overheidstoezeggingen.. 294 4.1 Inleiding 294 4.2 Toepassing van de artikelen 3:33/35, 3:11, 3:12, 6:2 en 6:248 BW bij de uitleg van toezeggingen; exit het nadeel- en dispositievereiste 294 4.3 De toepasselijkheid van nietigheden en vernietigbaarheden op eenzijdige overheidstoezeggingen 298 4.3.1 Geestelijke stoornis; art. 3:34 BW 298 4.3.2 Bedreiging, bedrog, misbruik van omstandigheden; art 3:44 BW. 299 4.3.3 Dwaling; artikel 6:228 BW 301 4.3.4 Strijd met de wet, goede zeden en openbare orde; art. 3:40 BW. 304 4.4 De toepasselijkheid van titel 3.3 W inzake volmacht op (onbevoegd gedane) overheidstoezeggingen 308 4.5 De toepasselijkheid van art. 3:38 en afdeling 6.1.5 BW op voorwaardelijke overheidstoezeggingen 311 4.6 Overgang en overdraagbaarheid van eenzijdige overheidstoezeggingen; de toepasselijkheid van de artt. 3:83, 3:94 6:159 en 6:251 BW 312 Samenvatting 317 Summary 325 Geraadpleegde literatuur 329 Jurisprudentieregister 343 Trefwoordenregister 355 XVI