GEMEENTE OLDEBROEK Informatie van het college aan de raad Onderwerp: Interne evaluatie rondom het incident hoogwerker gericht op de vergunningverlening en handhaving. Portefeuillehouder: mr. A. Hoogendoorn Kenmerk: 223292 / 223343 Behandelend ambtenaar: B. Zeeman en M. Koning Samenvatting Op 2 mei 2015 is tijdens de oldtimershow in Oosterwolde een ongeluk gebeurd met een hoogwerker. Hierbij kwam één persoon om het leven en raakten elf personen gewond. Het incident met de hoogwerker heeft grote impact in onze gemeente. Ook heeft het de nodige vragen opgeroepen. Vragen over hoe dit heeft kunnen gebeuren en wat is onze rol als overheid hierbij is hebben ons de afgelopen maanden en beslag genomen. Om antwoorden te vinden op deze vragen hebben wij als college men name ons eigen handelen geëvalueerd. Wij hebben u in een eerder stadium toegezegd om de uitkomsten ervan met u te delen. U treft de interne evaluatie rondom het incident hoogwerker gericht op de vergunningverlening en handhaving hierbij aan. Wij vragen u om hiervan kennis te nemen. Toelichting Hierna treft u de evaluatie gericht op de vergunningverlening en handhaving van het incident aan. Het betreft dus geen intern onderzoek. Hiertoe is op dit moment geen directe aanleiding. Meerdere instanties kunnen bij dit soort incidenten officiële onderzoeken uitvoeren zoals de Raad voor de Veiligheid, het Openbaar Ministerie en de Arbeidsinspectie. Al vrij snel na het incident gaf de Raad voor de Veiligheid aan geen officieel onderzoek in te stellen naar onze rol bij dit incident omdat het incident teveel op zichzelf staat. Ook de Arbeidsinspectie heeft uiteindelijk aangegeven geen onderzoek in te stellen. Het Openbaar Ministerie (OM) voert wel een officieel onderzoek uit. Het is nog niet duidelijk wanneer de onderzoeksresultaten van het OM bekend worden. Als deze resultaten bekend zijn, wordt bekeken of er een opvolging nodig is op deze evaluatie. Opzet evaluatie Als gesteld heeft het incident veel vragen opgeroepen. De media, inwoners en ook wij zelf als college zitten verlegen om antwoorden over de oorzaak, wie hier voor verantwoordelijk is, of dit voorkomen had kunnen worden en wat de rol van ons als gemeente is geweest. De gestelde vragen laten zich niet allemaal eenduidig beantwoorden en hebben in meer of mindere mate een relatie met het evenementenbeleid Oldebroek dat is vastgesteld in januari 2012. Met het vaststellen van dit beleid is besloten na twee jaar een evaluatie uit te voeren. Het lijkt voor de hand te liggen om beide zaken te combineren. Echter, met het oog op een zuivere benadering van het ongeval ligt een splitsing (evaluatie evenement versus evaluatie beleid) van beide meer in de rede. Hierna wordt daarom alleen ingegaan op het incident rondom de hoogwerker. In een later stadium wordt het evenementenbeleid geëvalueerd, waarbij relevante leerpunten met betrekking tot dit evenement worden meegenomen.
- 2 - Interne evaluatie rondom het incident hoogwerker gericht op de vergunningverlening en handhaving Inleiding Op 2 mei 2015 is tijdens de oldtimershow in Oosterwolde een ongeluk gebeurd met een hoogwerker. Hierbij kwam één persoon om het leven en elf personen raakten gewond. Uw college heeft op 12 mei 2015 kennisgenomen van het eerste memo Interne Evaluatie rondom het incident. Op basis van daarvan heeft u beslist om vooralsnog geen officieel intern onderzoek in te stellen, maar eerst een eigen evaluatie te doen. In dit memo treft u de evaluatie van het incident aan. Evaluatie of onderzoek Meerdere instanties kunnen bij dit soort incidenten officiële onderzoeken uitvoeren zoals de Raad voor de Veiligheid, het Openbaar Ministerie en de Arbeidsinspectie. Al vrij snel na het incident gaf de Raad voor de Veiligheid aan geen officieel onderzoek in te stellen, omdat het incident teveel op zichzelf stond. Ook de Arbeidsinspectie heeft uiteindelijk aangegeven geen onderzoek in te stellen. Het Openbaar Ministerie voert wel een officieel onderzoek uit. Echter, het is moeilijk te voorspellen wanneer het OM met haar onderzoeksresultaten naar buiten komt. Als deze resultaten bekend zijn is het een goed moment om te bekijken of een opvolging willen geven aan onze eigen evaluatie. Opzet evaluatie Het incident heeft veel vragen opgeroepen. De media, inwoners en ook wij zelf zitten verlegen om antwoorden over de oorzaak, wie hier voor verantwoordelijk is, of dit voorkomen had kunnen worden en wat de rol van ons als gemeente is geweest. U heeft naar aanleiding van het memo van 12 mei 2015 hier ook vragen over gesteld. De gestelde vragen laten zich niet allemaal eenduidig beantwoorden en hebben in meer of mindere mate een relatie met het evenementenbeleid Oldebroek dat is vastgesteld in januari 2012. Met het vaststellen van dit beleid is besloten na twee jaar een evaluatie uit te voeren. Het lijkt voor de hand te liggen om beide zaken te combineren. Echter, met het oog op een zuivere benadering van het ongeval ligt een splitsing (evaluatie evenement versus evaluatie beleid) van beide meer in de rede. In dit memo wordt daarom alleen ingegaan op het incident rondom de hoogwerker. In een later stadium wordt het evenementenbeleid geëvalueerd, waarbij relevante leerpunten met betrekking tot dit evenement meenemen. Evaluatie-vragen incident hoogwerker De volgende vragen zijn door het college geformuleerd en komen in dit memo aan de orde. 1. Is de hoogwerker in de vergunning opgenomen? 2. Hadden wij de hoogwerker in de vergunning moeten opnemen? 3. Hadden veiligheidseisen in de vergunning het incident kunnen voorkomen? 4. Hadden wij moeten of kunnen weten dat de hoogwerker werd gebruikt als activiteit? 5. Had het besluit ambtshalve, met mandaat, genomen kunnen worden ondanks de te late melding? 6. Had de toezichthouder na constatering van alcoholverkoop zonder vergunning op dit evenement, anders dan nu het geval was, maatregelen moeten nemen omdat het een meerdaags evenement betreft? Ad 1 Is de hoogwerker in de vergunning opgenomen? Alle vergunningen die vanaf 2006 voor dit evenement zijn verleend, zijn onderzocht. Hieruit blijkt dat zowel in de aanvraag als in de afgegeven vergunningen/melding voor dit evenement nooit een hoogwerker is genoemd. Vóór 2006 zijn ons geen vastgelegde gegevens bekend. Deze zijn vernietigd; dat is gebruikelijk op basis van de Archiefwet.
- 3 - Ad 2 Hadden wij de hoogwerker in de vergunning moeten opnemen? Of een hoogwerker in de vergunning had moeten worden opgenomen hangt af van het voorgenomen gebruik. Om hier vat op te krijgen onderscheiden we twee uiterste situaties: 1. Normaal gebruik van een hoogwerker 2. Hoogwerker als attractie/activiteit. 1 Normaal gebruik van een hoogwerker Voor het normale gebruik (bijvoorbeeld bij de opbouw van het terrein) van een hoogwerker is geen vergunning nodig. Dat wil niet zeggen dat het gebruik van hoogwerkers regelvrij is, integendeel. Het gebruik is omgeven met regelgeving tot op Europees niveau. Zowel de bediening als het plaatsnemen in de bak is hierbij (nauwgezet) gereguleerd. 2 Hoogwerker als attractie/activiteit Een hoogwerker bewust inzetten om tijdens een evenement bezoekers overzicht te bieden over een evenemententerrein valt niet onder het normale gebruik van een hoogwerker. Voor dit soort gebruik als een attractie en voortdurende activiteit is geen specifieke regelgeving ontwikkeld. De hoogwerkers is hier namelijk niet voor ontworpen. Als een gemeente besluit een dergelijke hoogwerker als attractie toe te staan, dan is het gelet op de veiligheid noodzakelijk hier specifieke voorwaarden over op te nemen in de vergunning. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld het afzetten van de plek en andere aanvullende veiligheidseisen. Het bovenstaande beantwoordt nog niet de vraag of we een hoogwerker als attractie hadden moeten vergunnen als deze expliciet in de aanvraag was opgenomen. Het antwoord op deze vraag vraagt om een reconstructie achteraf met een onafhankelijke beoordeling; dat levert het meest zuivere antwoord op. Echter, onze voorlopige conclusie is dat, afgaande op de strenge veiligheidseisen die al gesteld worden bij het normale gebruik van een hoogwerker, het ons op eerste gezicht niet in de rede lijkt te liggen een hoogwerker als attractie/activiteit te vergunnen als deze aangevraagd zou worden. Ad 3 Ad 4 Hadden nadere veiligheidseisen over de hoogwerker in de vergunning het incident kunnen voorkomen? Op dit moment is nog niet vastgesteld op welke wijze het incident heeft plaatsgevonden en wat de oorzaak is. We kunnen op dit moment dus geen conclusies trekken over het effect van het al dan niet opnemen van veiligheidseisen in de vergunning. Hadden wij moeten of kunnen weten dat de hoogwerker werd gebruikt als activiteit? De aanvrager is primair verantwoordelijk voor de wijze waarop het evenement wordt aangevraagd. Voor wat betreft de rol van de gemeente geldt in beginsel dat wat niet aangevraagd is, niet in de vergunning wordt opgenomen. We moeten wel voldoende informatie hebben om de aanvraag te kunnen beoordelen. Aangezien een hoogwerker niet in de aanvraag is opgenomen, is het gebruik van een hoogwerker (op welke manier dan ook) door ons niet beoordeeld. Op basis hiervan mochten wij aannemen dat het evenement beperkt zou blijven tot de activiteiten zoals die in de aanvraag opgenomen zijn. Naast deze formele benadering is ook sprake van bekendheid met het evenement. Hierover is het volgende te zeggen. Het evenement Step on slegde / Oldtimershow is een jaarlijks terugkerend evenement. De Oldtimershow wordt volgens de stichting Oosterwolder Oldtimer Comité sinds 2002 in enige vorm georganiseerd. Vanwege het herhaalde karakter en deze traditie zijn wij redelijk bekend geworden met de aard en de activiteiten bij dit evenement. Ditzelfde geldt ook voor de politie en brandweer die als externe adviseurs betrokken zijn bij dit evenement. Ondanks de vertrouwdheid met het evenement is ons niet bekend dat hierbij wellicht een hoogwerker werd ingezet als attractie. Na het incident hebben we beelden van eerdere jaren gezien waarbij de hoogwerker staat uitgeschoven. Op YouTube (in 2012 en 2014) is te zien dat deze hoogwerker op een zeker moment uit-
- 4 - geschoven is en waar in het bakje één of meer mensen te zien zijn. Onduidelijk bleef of dit gebruik structureel was of als incidentele inzet moet worden beschouwd. Echter, uit een verklaring van één van de organisatoren (zie bijlage) blijkt dat de hoogwerker nooit als attractie is bedoeld en dat hiervoor dus ook nooit een aanvraag is ingediend. De hoogwerker was bedoeld voor het opbouwen van het terrein zo geeft men aan. De hoogwerker is door verschillende bedrijven beschikbaar gesteld. Het gebruik van de hoogwerker als attractie was incidenteel en op initiatief van vrijwilligers. We kunnen hieruit de conclusie trekken dat dit door ons niet was te voorzien. Ad 5 Had het besluit ambtshalve, met mandaat, genomen kunnen worden ondanks de te late melding? De betreffende vergunning betreft een meerjarige vergunning. Hiervoor gelden specifieke processen waar we in het onderstaande op ingaan. De aanvraag In 2014 is een meerjarige vergunning verleend voor het Step on slegde / Oldtimershow evenement. Deze is in mandaat getekend door het toenmalige afdelingshoofd van de afdeling Omgeving. De meerjarige vergunning is ontstaan bij de invoering van het nieuwe evenementenbeleid. Evenementen waar nooit klachten over zijn geweest en die niet onder een risicoevenement vallen, kunnen een vergunning voor drie jaar krijgen. Er treedt dan wel een jaarlijkse meldingsplicht in werking. Voordeel voor de aanvrager zijn de lagere kosten en eenvoudigere (kortere) proceduretijd. In de voorwaarden van deze moedervergunning staat dat er voor één november van het betreffende jaar een melding gedaan moet worden, anders vervalt de vergunning van rechtswege. De bepaling is vooral bedoeld om de melding te kunnen beoordelen, maar ook om het evenement ruim van te voren op de evenementenkalender te kunnen plaatsen. Rechtmatigheid van de vergunning Bij dit evenement heeft de organisatie geen melding gedaan voor 1 november 2014 maar op 15 januari 2015. Hierbij werd geen meldingsformulier gebruikt maar een aanvraagformulier voor evenementenvergunningen. Door de vergunningverlener is dit evenwel aangemerkt als de jaarlijkse melding. Vanwege het overschrijden van de datum van 1 november 2014 was de meerjarige evenementenvergunning formeel van rechtswege vervallen. In het concrete geval is echter besloten de vergunning in stand te laten. Het aanvragen van een geheel nieuwe evenementenvergunning werd als een te zware sanctie gezien omdat de beoordelingstijd nog ruim voldoende was. Bovendien zou de organisatie dan op hoge kosten worden gejaagd, terwijl het er inhoudelijk niets aan het evenement was veranderd. Dergelijke situaties hebben zich vaker voorgedaan bij andere evenementen. Na overleg met de portefeuillehouder werd dan besloten om in een dergelijke situatie de vergunning toch in stand te laten ondanks het overschrijven van de termijn van 1 november. Hierbij werd wel een waarschuwing afgegeven dat een volgende overschrijding mogelijk tot intrekken van de vergunning zou kunnen leiden. Met betrekking tot deze specifieke vergunning is deze gedragslijn ambtelijk voortgezet, maar de portefeuillehouder was in dit specifieke geval niet vooraf op de hoogte gebracht. De beschikking is in mandaat ondertekend door de toenmalige teamleider van het KCC. We hebben verschillende juridische deskundigen over het bovenstaande gesproken en de meningen zijn verdeeld of deze lijn gevolgd had mogen worden. Hierbij is het ook niet klip en klaar of bij deze afwijking van het beleid de teamleider gebruik had mogen maken van zijn mandaat. Aan de andere kant is er een gedragslijn gevolgd die gebruikelijk was en op deze wijze kan ook gesteld worden dat in lijn met de mandaatgever is gehandeld. Echter, alles overwegende zijn wij tot de conclusie gekomen dat er juridisch niet correct is gehandeld ten aanzien van de melding. Door de organisatie tegemoet te willen komen, heeft de gemeente een onnodig risico genomen. Het was zuiverder was geweest om de organisatie te informeren over de van rechtswege vervallen vergunning, én een nieuwe
- 5 - evenementenvergunning aan te laten vragen. Een andere mogelijkheid was het bevoegde bestuursorgaan (in casu de burgemeester) een nieuw burgemeestersbesluit te laten nemen over de te late melding. Wat ligt er nu Het strekt te ver om te stellen dat er in dit geval geen vergunning was voor het evenement. Er is namelijk een aanvraag (dus geen melding) gedaan voor een vergunning voor het evenement en er is een beschikking verzonden. Bovendien is de melding gepubliceerd en is er mogelijkheid geweest hierop te reageren. Strikt juridisch gezien wordt in de aanvraag nergens verwezen naar de meerjarige vergunning en evenmin wordt verzocht om de vergunning van 2014 te verlengen dan wel te laten herleven. Hieruit moet geconcludeerd worden dat er een verzoek is gedaan om een vergunning (een nieuw besluit). In dit geval is aan het verzoek om een vergunning te verlenen voldaan. Er is immers een besluit genomen, er is een geluidsontheffing verleend en er is verkeersbesluit genomen (deze maken integraal onderdeel uit van de vergunning). Voor de aanvrager is het daarmee onmiskenbaar duidelijk onder welke voorwaarden het evenement gehouden kon worden. Wat hier niet goed is gegaan, is dat de aanvraag als melding is afgehandeld. Conclusie Samenvattend kan gesteld worden dat de moedervergunning nadat deze van rechtswege is komen te vervallen, niet mocht herleven. Echter, met het besluit van 27 januari 2015 is voldoende duidelijk dat het bevoegd bestuursorgaan via de mandataris het Step on slegde / Oldtimershow evenement onder duidelijke en specifieke voorwaarden op 1 en 2 mei 2015 heeft toegestaan. Bovendien is de melding gepubliceerd. Voor wat betreft het mandaat moeten we constateren dat het toestaan van het evenement een afwijking is van het beleid, vanwege de te late aanvraag. Ook al is er in lijn met eerdere afwijkingen gehandeld, het was zuiverder geweest de vergunning/melding direct door de mandaatgever te laten ondertekenen, in dit geval de burgemeester. De hoofdconclusie is dat er een nieuwe vergunning had moeten worden aangevraagd en verleend. Dit had overigens niet geleid tot een andere inhoudelijke beoordeling van het evenement, aangezien er niets gewijzigd was ten opzichte van eerdere edities. Er is geen directe relatie tussen deze juridische beoordeling en het incident met de hoogwerker. Ad 6 Had de toezichthouder na constatering van alcoholverkoop zonder vergunning op dit evenement anders dan nu het geval was maatregelen moeten nemen omdat het een meerdaags evenement betreft? Waarom geen contact/opvolging van de gebeurtenissen op vrijdag De totale handhavingsstrategie met betrekking tot dit evenement heeft bestaan uit een aantal elementen. Aanloop In april 2015 is (op basis van informatie) het vermoeden ontstaan dat er in 2014 bij het betreffende evenement alcohol werd verkocht en geschonken. Volgens de voorschriften van de moedervergunning moet hiervoor ontheffing worden aangevraagd. Vrij snel daarna is op 13 april 2015 door onze BOA een email verstuurd naar het organisatiecomité. Hierin zegt hij dat we dit vermoeden hebben (het schenken van alcohol) en dat we hierop gaan controleren. Op deze mail is nooit gereageerd. Constatering strijdigheid Uit het controlerapport blijkt dat er op vrijdagavond 1 mei 2015 alcohol is verkocht en geschonken. Toezicht evenement
- 6 - De controle is uitgevoerd, in burger, door onze toezichthouder. Van de constatering is diezelfde avond melding gedaan bij de politie (de zogenaamde horecatelefoon). De politie heeft hierop geen onderzoek op het terrein ingesteld; hiervoor was naar hun oordeel geen noodzaak of aanleiding omdat de openbare orde niet werd verstoord. De directe handhaving werd hiermee in handen van de politie gelegd. Op zaterdag heeft geen opvolging plaatsgevonden van de geconstateerde overtreding. Handhavingsstrategie Om te kunnen beoordelen of de juiste handhavingsstrategie is toegepast, is het van belang te weten welke er zijn. In het onderstaande gaan we daarop in en ook gaan we dan in op de wijze waarop wij (onze toezichthouder) daarmee zijn omgegaan. Een eerste mogelijkheid is om met het organisatiecomité in contact te komen en hen opdragen de overtreding te beëindigen. Hierbij is het ook mogelijk een boete uit te schrijven. Echter, op het moment van de controle was onze toezichthouder nog maar kort in dienst en nog niet beëdigd als BOA (buitengewoon opsporingsambtenaar) om boetes uit te schrijven. De politie heeft deze bevoegdheid wel. Het is op de vrijdagavond niet mogelijk gebleken in contact te komen met het organisatiecomité maar er is wel contact geweest met de politie. In overleg met de politie is besloten geen actie te ondernemen en pas in actie te komen als er klachten zouden komen. Hiermee is de directe handhaving rondom de openbare orde in handen van de politie gelegd. De volgende dag heeft geen opvolging plaatsgevonden. Een andere mogelijkheid was het evenement stil te leggen via een bestuurlijke maatregel. De toezichthouder adviseert hiertoe de teamleider die vervolgens in mandaat hiertoe kan besluiten. Hiervoor is niet gekozen omdat dit als een te zwaar middel werd gezien in relatie tot de overtredingen. Tot slot is het mogelijk een maatregel achteraf te nemen. Dit is ook onze gebruikelijke werkwijze. Voor deze maatregel is uiteindelijk gekozen. In een gesprek met het organisatiecomité is deze maatregel door de burgemeester inmiddels aangekondigd. Een preventieve last onder dwangsom zal worden opgelegd. Dit zal plaatsvinden nadat besloten is op deze evaluatie. Met dit dwangmiddel kan er bij een herhaalde overtreding van de Dranken horecawet direct een last onder dwangsom opgelegd worden aan het organisatiecomité. Conclusie Alles overziende is door de toezichthouder overwegend volgens vast werkwijze gehandeld zowel in de aanloop als tijdens de eerste controle. Wel zijn wij van mening dat het een gemiste kans is geweest nu er geen direct contact tot stand is gekomen met het organisatiecomité, om zodoende de overtreding te beëindigen. Bovendien had de burgemeester geinformeerd kunnen worden. Hiermee was hij als verantwoordelijke voor de betreffende vergunning en de integrale handhaving in staat gesteld geweest om in de voorliggende kwestie een keuze te maken en de overweging te maken om het evenement de tweede dag stil te leggen. Samenvattende conclusies Resumerend komen we tot het volgende: Het is nog niet bekend wat de oorzaak is geweest van het incident. We kunnen pas hierover conclusies trekken als het onderzoek van het OM is afgerond. Een hoogwerker voor normaal gebruik is niet vergunningplichtig. Er is geen hoogwerker (als attractie) gemeld in de vergunningaanvraag. Hierdoor is deze ook niet door ons beoordeeld. Indien een hoogwerker wel als attractie was aangevraagd, concluderen wij dat het niet in rede zou liggen deze te vergunnen. De hoogwerker was geen vast onderdeel van het evenement; dit jaar niet en de jaren daarvoor ook niet. Er is op een aantal punten niet volgens de uitgangspunten van het evenementenbeleid Oldebroek gehandeld. Hierdoor hadden we de vergunning strikt genomen niet mogen verlengen en de aanvraag niet als melding mogen behandelen; er had een geheel nieuwe vergunningaanvraag moeten plaatsvinden. Hierbij is min of meer gehandeld volgens de toen geldende
- 7 - gedragslijn met uitzondering van het feit dat de afwijking niet is gemeld bij de burgemeester als mandaathouder. Dit heeft niet geleid tot een afwijkende beoordeling van de aanvraag. De handhavingsstrategie met betrekking tot drank en horeca is grotendeels goed verlopen maar had scherper gekund voor wat betreft de opvolgingsacties. In dit geval had een nieuwe vergunning moeten worden aangevraagd en verleend. Dit had overigens niet geleid tot een andere inhoudelijke beoordeling van het evenement, aangezien er niets gewijzigd was ten opzichte van eerdere edities. Er is geen directe relatie tussen deze juridische beoordeling en het incident met de hoogwerker. Oldebroek, 13 oktober 2015. Burgemeester en wethouders van Oldebroek,, secretaris drs. B. Brand MCM,, burgemeester mr. A. Hoogendoorn.