Referentie Rapport Van Postbus 60055, 6800 JB Arnhem Velperplein 8, 6811 AG Arnhem Telefoon (026) 355 13 55 Fax (026) 355 13 99 info@kplusv.nl www.kplusv.nl Rapport van bevindingen Onderzoek beheersing grote projecten Opdrachtgever Rekenkamercommissie Apeldoorn Arnhem, 21 oktober 2009
Inhoud 1 Inleiding 1 1.1 Grote projecten in Apeldoorn 1 1.2 Achtergrond 2 1.3 Onderzoeksvraag 2 1.4 Onderzoeksaanpak 3 1.5 Normenkader 5 1.6 Opzet rapportage 6 2 Grote projecten in Apeldoorn 8 2.1 Reikwijdte 8 2.1.1 Grote projecten 8 2.1.2 Aantallen grote projecten 11 2.2 Kaderstelling grote projecten 13 2.2.1 Reesink-onderzoek 13 2.2.2 Kaders uit Taskforce Woningbouw 15 2.2.3 Richtlijnen projectmatig werken in Apeldoorn 15 2.2.4 Start en kaderstelling 16 2.2.5 De rol van de raad 17 2.2.6 Projectorganisatie 18 2.2.7 Sturing en verantwoording 19 2.2.8 Beheersing projectmatig werken in Apeldoorn 20 2.2.9 Werken met externe partijen 21 2.2.10 Planning & Control 21 2.2.11 Apeldoornse kaders 22 3 Bevindingen grote projecten 24 3.1 Inleiding 24 3.2 Bevindingen projecten 24 3.2.1 De Haere 25 3.2.2 Omnisport 26 3.2.3 Invoering Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 28 3.2.4 Groot Zonnehoeve 29 3.3 Kenmerken grote projecten 30 3.3.1 Perspectief 30 3.3.2 Complexiteit van grote projecten 30 3.3.3 Stapeling van ambities 31 3.3.4 Cyclisch karakter van projecten 32 3.3.5 Tussenbalans Kenmerken grote projecten 32 3.4 Politiek en bestuur 33 3.4.1 Perspectief 33 3.4.2 Kaderstelling en dualisme 33 3.4.3 Kaderstellende sturing 34 3.4.4 Go/no go moment 35 3.4.5 Beheersaspecten 35 3.4.6 Cultuur in de Raad 36 3.4.7 Communicatie richting raad 36 3.4.8 Tussenbalans Politiek en bestuur 37 3.5 Organisatie 38
3.5.1 Perspectief 38 3.5.2 Projecten in de lijn 38 3.5.3 Cultuur in de ambtelijke organisatie 40 3.5.4 Evaluatie en lerende organisatie 41 3.5.5 Tussenbalans Organisatie 41 3.6 Beheersinstrumentarium 42 3.6.1 Perspectief 42 3.6.2 Voorbereiding 42 3.6.3 Projectmatig werken 43 3.6.4 Tijdsplanning 44 3.6.5 Budget 44 3.6.6 Omgaan met vertragingen 45 3.6.7 Planning & Control 45 3.6.8 Tussenbalans Beheersinstrumentarium 47 3.7 Externe omgeving 48 3.7.1 Perspectief 48 3.7.2 Belanghebbenden in de omgeving 48 3.7.3 Overleg en onderhandeling 48 3.7.4 Contracten 49 3.7.5 Communicatie richting belanghebbenden 50 3.7.6 Tussenbalans Omgeving 50 4 Slotbeschouwing 51 Primaire bijlagen 1 Gefaseerde onderzoeksaanpak 2 Toetsing aan normenkader 3 Lijst geïnterviewde personen 4 Verantwoording verwerking hoor en wederhoor Het uitgebreide bijlagenboek staat op www.apeldoorn.nl
1 Inleiding 1.1 Grote projecten in Apeldoorn In de gemeente Apeldoorn is de laatste jaren een aantal aansprekende projecten gerealiseerd. Er staat op de Voorwaarts in Apeldoorn-oost een uniek Omnisportcentrum en in 2008 was het aangenaam verpozen tijdens de Triënnale en de gemeente is er in geslaagd om tijdig vernieuwingen in de uitvoering van regelgeving op het vlak van sociale zekerheid, zorg en welzijn operationeel te hebben De gemeente heeft op het vlak van de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een voorbeeldfunctie gehad voor andere gemeenten. Ook wordt op diverse plaatsen gewerkt aan vernieuwing en uitbereiding van het stedelijk gebied in ruimtelijk fysieke projecten. Toch is er zorg bij de gemeenteraad. Die zorg richt zich op het uit de tijd en budgetten lopen van projecten. De ervaring dat ruimtelijk-fysieke projecten overschrijdingen kennen, deelt de gemeente Apeldoorn met vele andere overheden in binnen- en buitenland en door de jaren heen. 1 De Rekenkamercommissie heeft daarom besloten tot een onderzoek naar beheersing van grote projecten. De vraagstelling van de Rekenkamercommissie sluit aan bij de vraagstukken die opkomen in de literatuur en in andere onderzoeken naar de wijze waarop gemeenten in Nederland met grote projecten omgaan. 2 Dit onderzoek richt zich op de mogelijke oorzaken van beheersingsvraagstukken in projecten en zoekt aanknopingspunten voor verbetering. Daarom is het welhaast onvermijdelijk dat het onderzoek een accent legt op zaken die minder goed zijn gelopen in projecten en dat positieve punten uit de projecten onderbelicht blijven. Het onderzoek richt zich op projecten die in een aantal gevallen hun oorsprong in de jaren negentig kennen. De context van die projecten is voortdurend in ontwikkeling. Gedurende de looptijd van projecten zijn er collegewisselingen geweest en zijn andere beleidsaccenten gelegd, is aan de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie gewerkt, zijn er belangrijke gebeurtenissen geweest zoals het raadsonderzoek Reesink en zijn nieuwe inzichten over projectmatig werken ontstaan. Een onderzoek als dit is daarom een afbeelding van de werkelijkheid vanuit het perspectief van de vraagstelling van de Rekenkamercommissie. Het richt zich op beheersing van projecten zoals die publiekelijk en voor de politiek waarneembaar is. 1 In een proefschrift over ondergronds bouwen constateert M. van Staveren dat bij de aanleg van het Suezkanaal het oorspronkelijke budget met de factor 1900 werd overschreden. Van Staveren, 2009. 2 Zie ondermeer: H. Geuzendam e.a., in: Overheidsmanagement 2008 en de onderzoeksrapporten en aanbevelingen die de afgelopen jaren zijn opgesteld voor de gemeenten Den Haag, Haarlem, Leiden, Wageningen, Hoogeveen en Zwolle. Pagina 1
1.2 Achtergrond De rekenkamercommissie van de Gemeente Apeldoorn heeft in haar onderzoeksprogramma 2008 een onderzoek naar de beheersing van grote projecten opgenomen. De gemeenteraad ervaart in de praktijk dat de gemeente sommige grote projecten in tijd en kosten niet of onvoldoende beheerst, of dat deze projecten met grote risico's omgeven zijn. Voorbeelden hiervan zijn realisatie Omnisportcentrum, nieuwbouw Omnizorg-centrum en sanering woonwagenlocatie De Haere. Een aantal fracties in de raad heeft de rekenkamercommissie gevraagd onderzoek naar grote projecten uit te voeren. De commissie wil daarom bekijken hoe de projectsturing binnen de gemeente tot stand komt en hoe grote projecten op papier en in de praktijk worden georganiseerd, gepland en bewaakt. Aan de hand van casuïstiek wil de commissie bekijken of de intern vastgelegde systemen en werkwijzen in de praktijk werken. Het doel is om te leren van de praktijkgevallen door te kijken wat de succes- en faalfactoren zijn geweest. Het gaat daarbij niet alleen om infra- en bouwprojecten, maar ook aan grote beleidsprojecten in andere sectoren. Het onderzoek is begin 2009 uitgevoerd. Het heeft zich gericht op de periode van de start van de afzonderlijke projecten tot eind 2008. 1.3 Onderzoeksvraag De rekenkamercommissie heeft als doel om lering te trekken uit de ervaringen met grote projecten in Apeldoorn om op grond daarvan verbetervoorstellen te doen voor de uitvoering van grote projecten aan de raad, het college en de gemeentelijke organisatie. De centrale vraag voor het onderzoek van de rekenkamercommissie luidt: Hoe organiseert de gemeente Apeldoorn grote projecten en welke 'leerpunten' over de beheersing van grote projecten kan de gemeente als geheel (raad, college en ambtelijke organisatie) halen uit ervaringen in de praktijk? De centrale vraag is door de rekenkamercommissie uitgesplitst naar de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe is de start en kaderstelling van projecten geregeld? Wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? Wat is de rol hierbij van de raad, college en/of organisatie? Hoe wordt de scope van het project bepaald? Hoeveel (grote) projecten heeft Apeldoorn jaarlijks in uitvoering verdeeld naar inhoudelijke kenmerken zoals infrastructuur, woningbouw, sociale of interne projecten en financiële omvang (globale inventarisatie)? Welke criteria gelden er om een projectorganisatie op te starten? Hoe wordt bepaald wie er aan de projectorganisatie deelneemt en waar de projectleiding ligt? Welke kaders en afspraken bestaan er om de sturing en verantwoording van een project vorm te geven, hoe wordt een project (volgens het boekje) georganiseerd en wat zijn de regels ten aanzien van de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (opdrachtgevers/opdrachtnemers)? Zijn er bijzondere kaders voor (grote) projecten die samen met externe partijen (publiek - private samenwerking) worden uitgevoerd, zo ja welke? Welke afspraken gelden ten aanzien van de Planning & Control van een project? Pagina 2
2. In hoeverre worden de kaders in de praktijk gevolgd? Allereerst wil de rekenkamercommissie een globaal beeld hebben hoe vaak projecten de laatste jaren zijn vertraagd dan wel zijn de budgetten overschreden? Wat voor een soort projecten betrof dit doorgaans? Wat was de oorzaak hiervan? Vervolgens specifiek voor de te onderzoeken projecten: Hoe verloopt de start van de projecten, is de besluitvorming over de start naar alle verantwoordelijken helder (raad, college, organisatie)? Hoe zijn de projecten georganiseerd en is de projectplanning ingericht? Zijn er afwijkingen van de gangbare werkwijze (kaders) en zo ja waarom? Hoe verloopt globaal de uitvoering in tijd en geld, waar ontstaan afwijkingen, hoe wordt daarmee omgegaan en wat zijn daarvan de oorzaken? Wordt de raad tijdig over belangrijke afwijkingen geïnformeerd (actieve informatieplicht college)? Hoe verloopt de rolneming en het samenspel tussen de verantwoordelijken en belanghebbenden? (Tussen raad en college, binnen het college (projectwethouder-vakwethouders), tussen college en ambtelijke organisatie, binnen de organisatie tussen projectmanagement en lijnmanagement)? In hoeverre is de rolneming veranderd onder invloed van de invoering van het dualisme? Is de rolneming van verantwoordelijken in de praktijk (aanwezigheid van expertise en toepassing van bevoegdheden) in overeenstemming met afspraken bij de start van het project? Wat is de verklaring voor afwijkingen? Hoe gaan raad/college om met al dan niet verplichte invloed van externe belanghebbenden (inspraakprocedures, publieke druk, etc.)? Hoe verloopt de start en uitvoering van grote projecten die samen met externe partijen, vooral marktpartijen worden uitgevoerd, in hoeverre wijkt de praktijk af van de kaders en wat is daarvoor de verklaring? Hoe is de uitvoering van de Planning & Control in de praktijk (beheersing van tijd en geld) en de communicatie daarover? 3. Op grond van de analyse: wat zijn de mogelijkheden om de beheersing van grote projecten binnen de gemeente Apeldoorn te verbeteren? Deze vragen komen op verschillende plaatsen in dit rapport in aan bod in de hoofdstukken 2 en 3 en in het Bijlagenboek. 1.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoek vergt een breed en globaal overzicht van de grote projecten in Apeldoorn en verdieping in een aantal projecten om inzicht te krijgen op de details van de projecten, het verloop ervan en de oorzaken van eventuele overschrijdingen en van tijd en budget. Voorafgaand aan het onderzoek naar de projecten is nagegaan welke kaders in Apeldoorn worden gehanteerd voor de uitvoering van grote projecten. Pagina 3
Om een eerste inzicht te krijgen in de uitvoering van projecten in Apeldoorn en in vertragingen en budgetoverschrijdingen bij grote projecten is een quick scan gemaakt van twaalf projecten (waarvan één project is uitgesplitst in twee projecten: Station Noord en Station Zuid) die door de rekenkamercommissie zijn geselecteerd. De quick scan is gebaseerd op bestudering van door de ambtelijke organisatie aangereikte dossiers (december 2008). Tevens is gezocht naar een totaalbeeld van alle grote projecten in Apeldoorn. De aangereikte dossiers waren verschillend van opzet, omvang en detailniveau. Omwille van de beperktheid van onderzoekstijd en budget zijn de dossiers na december 2008 niet meer aangevuld, hoewel in latere fasen van het onderzoek vanuit onderdelen van de ambtelijke organisatie bij enkele projecten nieuw materiaal is aangeboden. Dit hebben we omwille van de tijd niet kunnen honoreren. De volgende projecten zijn door de Rekenkamercommissie aangereikt voor de quick scan: Omnisport. Triënnale. Omnizorg. Zuidbroek. Stationsgebied (Station Noord en Station Zuid). De Haere. Groot Zonnehoeve. Osseveld Oost. Parkeergarage Catharina Amaliapark (voorheen Brinkparkgarage). Invoering Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo). Dienstverlening. Invoering Wet Werk en Bijstand (Wbb). Vervolgens is een viertal van die geselecteerde projecten onderworpen aan een nader onderzoek. Daarvoor zijn niet alleen dossiers geanalyseerd, maar ook gesprekken gevoerd met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen binnen de gemeente en met extern betrokken personen en instanties. De vier geselecteerde projecten zijn: Omnisport. De Haere. Groot Zonnehoeve. Invoering Wet Maatschappelijke Ontwikkeling (Wmo). In de bijlagen zijn opgenomen: gefaseerde onderzoeksaanpak; toetsing bevindingen aan normenkader; lijst met geïnterviewde personen; verantwoording verwerking Hoor en Wederhoor. Het Bijlagenboek dat is te vinden op de website van de gemeente Apeldoorn www.apeldoorn.nl, bevat als bijlagen: gefaseerde onderzoeksaanpak; overzicht grote projecten; quick scan beschrijving van projecten die niet aan een nader onderzoek zijn onderworpen, inclusief toetsing aan normenkader; beschrijving nader onderzochte cases (diepteonderzoek); lijst met geïnterviewde personen; lijst met geraadpleegde documenten; verantwoording verwerking Hoor en Wederhoor. Pagina 4
1.5 Normenkader Voor het onderzoek is bij aanvang een normenkader ontwikkeld, dat als volgt is opgebouwd. Uitvoering grote projecten Afspraken / Interne systemen Externe omgeving Beheersinstrumenten Ambtelijke organisatie Politiek & Bestuur Het onderzoek dient in beeld te brengen hoe grote projecten in de praktijk verlopen in Apeldoorn en of de intern vastgelegde systemen in de praktijk werken. De afspraken en systemen worden geschraagd door elementen die de uitvoering van projecten bepalen: politiek en bestuur; organisatie; beheersinstrumenten; externe omgeving. Voor deze elementen zijn normen geformuleerd. Elementen Beheersinstrumenten Projectorganisatie Budget Informatie en communicatie Planning & Control Normen Eenduidige en algemeen bekende verdeling van taken en bevoegdheden Voldoende disciplines betrokken Budget vastgelegd Onderdeel jaarlijks P&C cyclus Gebruik van handboek en infomap voor projecten Communicatiestrategie in plan vastgelegd Toegesneden op doelgroepen Projectopdracht expliciet vastgesteld Doel, reikwijdte, tijd, middelen, deelnemers, risico's gedefinieerd Beslismomenten en mijlpalen met producten aangegeven Initiatief-, programma-, ontwerp- en realisatiefase herkenbaar Rapportage-, bespreek en beslismomenten bekend Pagina 5
Elementen Politiek en bestuur Organisatie Externe omgeving Normen Kwaliteitseisen projectresultaat beschreven en vastgelegd Risico's en beheersmaatregelen in beeld Werken volgens plan-do-act-check methode Kwaliteitsniveau medewerkers en projectleiding geborgd (selectie, training en opleiding) Monitoring inhoud en proces Rapportage bij afwijking van inhoud, tijd of kosten is aangegeven Projectopdracht door B&W vastgesteld Bespreek- en beslismomenten bekend Mandatering geregeld raad fungeert kaderstellend en controlerend, in aansluiting bij projectfase Aantoonbare belangstelling raad voor projectvoortgang Tijdige en actieve informatievoorziening aan de raad door college Beslismomenten in verschillende fasen bepaald Relatie tussen bestuurlijke verantwoordelijkheid, lijnverantwoordelijkheid en projectverantwoordelijkheid helder Bevoegdheden in lijnverantwoordelijkheid en projectverantwoordelijkheid helder Rolverwachtingen gedeeld Doel- en resultaatgericht Afsprakencultuur Commitment aan project en werkorganisatie Situationeel handelend Samenwerkingsgericht Verwachtingen bijdragen externe werkrelaties gedefinieerd Betrokkenheid en positie doelgroepen gedefinieerd Transparant voor burger Kwaliteitsborging Rol, positie raad en college Cultuur Besluitvorming Verantwoordelijkheden Bevoegdheden Rol/rolneming Cultuur Gedrag Werkrelaties Externe communicatie Zoals in paragraaf 3.1 van hoofdstuk 3 wordt aangegeven, is dit kader in de loop van het onderzoek in aangepaste vorm gebruikt. De aanpassing komt voort uit inzichten die tijdens het onderzoek zijn opgedaan. 1.6 Opzet rapportage In het volgende hoofdstuk geven we een algemeen en globaal beeld van grote projecten in de gemeente Apeldoorn. De vragen van de rekenkamercommissie die daarop betrekking hebben, worden beantwoord. Verder gaat hoofdstuk 2 in op de kaderstelling voor grote projecten in de gemeente. Pagina 6
Daarbij komen niet alleen de kaders die zijn ontwikkeld aan bod, maar wordt eveneens ingegaan op de kaders die worden gehanteerd in de concrete projecten. Voor de beantwoording van de vragen die betrekking hebben op de feitelijke gang van zaken in Apeldoorn baseren we ons op de informatie uit de quick scan. In hoofdstuk 3 presenteren we de bevindingen vanuit de onderzochte projecten. In dat hoofdstuk komen de ook overige vragen van de rekenkamercommissie aan bod. Het rapport wordt afgesloten met een slotbeschouwing. De conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in een separaat document: het bestuurlijk rapport dat door de rekenkamercommissie is opgesteld. Zoals is aangegeven, is het onderzoek gebaseerd op gesprekken met betrokken personen en op analyse van dossiers die zijn aangereikt. Alle geraadpleegde bronnen zijn in het Bijlagenboek opgenomen en zijn traceerbaar. Daarom is voor de leesbaarheid van het rapport het aantal bronverwijzingen en voetnoten beperkt gehouden. Het Bijlagenboek bevat tevens de uitgebreide beschrijvingen van de 12 onderzochte casus. Voor een gedetailleerde beschrijving van de procesgang in de bestudeerde projecten verwijzen we dan ook naar het Bijlagenboek. Het onderzoek is uitgevoerd door KplusV organisatieadvies: drs. A.M. (Anne-Marie) Bruggert; drs. M.C. (Martijn) Mussche; dr. H.P. (Henry) Potman. Pagina 7
2 Grote projecten in Apeldoorn 2.1 Reikwijdte In deze paragraaf geven we aan wat in de Apeldoornse context de grote projecten zijn. De vragen van de rekenkamercommissie die in deze paragraaf aan de orde komen, luiden: wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? hoeveel (grote) projecten heeft Apeldoorn jaarlijks in uitvoering verdeeld naar inhoudelijke kenmerken zoals infrastructuur, woningbouw, sociale of interne projecten en financiële omvang (globale inventarisatie)? 2.1.1 Grote projecten Wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? De projectvorm is een zeer gangbare manier van organiseren in de gemeente Apeldoorn. Er wordt in de gemeente niet een eenduidige definitie voor grote projecten gehanteerd. Wel is er een duidelijke context voor grote projecten. Binnen de gemeente worden onderkend: dashboardonderwerpen, majeure dossiers, BROA projecten en overige projecten. 3 Dashboardonderwerpen Het college benoemt sinds 2005 jaarlijks dashboardonderwerpen. Dit zijn projecten, programma's of ontwikkelingen waar extra aandacht voor bestuurlijke afstemming is vereist. Niet alle onderwerpen van het dashboard zijn projecten; een aantal onderwerpen is eerder te karakteriseren als programma s (bijvoorbeeld 'versnelling woningbouwproductie' of 'duurzaamheid'). Of een project wordt opgenomen op het dashboard wordt politiek-bestuurlijk bepaald in het college. Het college is leidend; de raad is volgend hierin. In 2006 is de functie van het dashboard als volgt omschreven: geen sturingsinstrument, maar een informatief document gericht op het college. De rapportage wordt tevens gebruikt voor informatie aan de raad. Daarmee geeft het college invulling aan de actieve informatieplicht. Over de voortgang en ontwikkelingen van de dashboardonderwerpen wordt 3 keer per jaar gerapporteerd. De onderwerpen zijn herkenbaar in de begroting. Een eerste tussenrapportage verschijnt in mei/juni van een jaar. De tweede tussenrapportage wordt in oktober opgeleverd. De eindrapportage maakt onderdeel uit van het jaarverslag dat in april van het volgende boekjaar wordt verzonden aan de raad. Jaarlijks besluit het college over de lijst van dashboardonderwerpen. Afwegingen bij de samenstelling van de lijst zijn: de mate waarin een onderwerp bestuurlijke prioriteit heeft. Dit kan voortvloeien uit het bestuursakkoord, maar ook uit het feit dat meerdere (project-)wethouders en/of vakdiensten bij het onderwerp betrokken zijn, waardoor extra aandacht voor de onderlinge afstemming is vereist; of het onderwerp of project moeizaam of maar ten dele van de grond komt; of er sprake zal zijn van zodanige vertragingen, dat het onderwerp of project niet in het begrotingsjaar dan wel de collegeperiode kan worden afgerond; in hoeverre sprake is van (nieuwe) financiële risico's of nadelen van ten minste 1.000.000 voor de gemeentelijke begroting. 3 Deze typeringen hebben elk een eigen invalshoek en sluiten elkaar niet uit. Bijvoorbeeld: een BROA-project kan tevens een dashboardonderwerp zijn. Pagina 8
Het dashboard geeft het college de mogelijkheid te beoordelen of de onderwerpen en projecten in control zijn. In control betekent een positief antwoord op de volgende vragen: heeft de dienst tussentijds voldoende geïnformeerd? is bij ingrijpende ontwikkeling tijdig voldaan aan de actieve informatieplicht aan de raad? zijn de risico's tijdig onderkend en is daar vervolgens voldoende op gestuurd? is, indien nodig, (tijdig) initiatief ondernomen om een al dan niet ingrijpende beleidswijziging in te zetten? Rapportage Dashboardonderwerpen Tot 2006 werd er onderscheid gemaakt tussen de collegerapportage en de raadsrapportage. Met ingang van 2007 is dit onderscheid vervallen. De raad krijgt nu dezelfde informatie als het college over het dashboard. De kleurcodering die in de rapportages wordt gehanteerd is vanaf 2007 vereenvoudigd. De referentie aan de kaders is minder expliciet herkenbaar in de codering. Het werken met één rapportage voor college en raad maakt dat de portefeuillehouders hun bestuurlijke en politieke afweging combineren. Tot 2007 Na 2007 Geen relevante bijstelling van afspraak of risico Herziene afspraak of risico, die binnen de kaders van het college blijft Herziene afspraak of risico die valt buiten het kader van het college (dienst- of projectplan) maar binnen de kaders van de raad Bijstelling van een afspraak of risico, die tevens relevant is voor de raad & de informatie valt onder de actieve informatieplicht groen geel oranje blauw geen probleem aandacht vereist probleem De indruk is dat de reikwijdte van de code groen geleidelijk is vergroot. Waar tot 2007 de kleur groen was gereserveerd voor een situatie zonder relevante bijstelling van afspraak of risico, lijkt deze na 2007 ook een herziene afspraak of risico, binnen de kaders van het college of raad te omvatten. In de eerste Tussenrapportage (Turap) 2007 wordt de opheffing van het verschil tussen raadsrapportage en collegerapportage toegelicht. Vanaf 2007 geeft de code geel 'aandacht vereist' aan, vanaf de 2 e Turap 2007 betekent geel 'aandacht vereist van de raad'. Met deze definitie wordt de referentie aan verschuiving in kaders of risico minder eenduidig. We illustreren dit met een paar voorbeelden. Bij het project Zuidbroek is in de 1 e en 2 e Turap van 2008 sprake van groene codes op de aspecten prestatie, tijd, geld. In de interne Turaps van de dienst wordt echter de kleur geel gehanteerd op die aspecten. Binnen de dienst geldt 'aandacht vereist', maar de formele bestuurlijke communicatie is 'geen probleem'. Bij het project Omnizorg krijgt de ambtelijke projectleiding voorjaar 2007 zicht op een vertraging van de bouw met 1 of 2 maanden. Dit wordt besproken maar er wordt besloten dit nog niet te melden in de 1 e Turap 2007 omdat de omvang nog onzeker is. De code blijft groen, terwijl vrijwel zeker is dat de planning niet gehaald gaat worden. Pagina 9
De kleurenindicaties kunnen gaan afwijken van die welke binnen de diensten of projecten worden gehanteerd, doordat de gemeentesecretaris en concerncontroller de dienstrapportages met de betrokken directeuren en dienstcontrollers bespreken. Daarin kan worden geconcludeerd dat er redenen zijn om de kleuren aan te passen, omdat een kleurstelling niet met een ontwikkeling spoort. Zware dossiers In vervolg op het Raadsonderzoek naar de gang van zaken rond Reesink heeft het college maatregelen genomen in vervolg op de aanbevelingen 'verantwoordelijkheden college bij zware dossiers' en 'sturing college' 4. Er zijn specifieke afspraken gemaakt over zware dossiers of projecten (zie ook paragraaf 2.2.1). Een dossier (i.c. een project) is zwaar als zich meerdere van de volgende aspecten voordoen: er zijn grote belangen mee gemoeid, het gaat om veel geld, een voor Apeldoorn belangrijke beslissing, grote belangen voor een externe partij, grote bestuurlijke belangen; het afbreukrisico is groot. Dit als gevolg van een financieel gat, juridische procedures, technische of inhoudelijke complexiteit. Ook politieke gevoeligheid kan leiden tot afbreukrisico; de organisatie is complex. Er zijn veel gemeentelijke afdelingen betrokken en soms veel externe partijen betrokken. Begin 2008 heeft het college vier projecten als zwaar benoemd: De Haere, Triënnale, Regionaal bedrijventerrein (inclusief AGOVV-stadion) en Reesink. Deze zware dossiers worden in de rapportages als dashboardonderwerpen behandeld. De gemeentesecretaris heeft de opdracht gekregen om een audit voor deze dossiers uit te voeren over de inrichting van de projecten in relatie tot de aanbevelingen van Reesink. Kern van de verbeteringen is inhoudelijk een scherper zicht op de risico's en een nadrukkelijker betrokkenheid van de gemeentesecretaris in de control van het project. De overige aanbevelingen moeten primair in de driehoek wethouder-opdrachtgevend directeur/afdelingshoofd-projectleider worden ingevuld. Gesprekspartners in dit rekenkameronderzoek (zowel ambtelijke medewerkers als raadsleden) gaven aan geen zicht te hebben op de stand van zaken van de implementatie van de algemene aanbevelingen van het Reesink-onderzoek voor de wijze van omgaan met grote projecten in Apeldoorn. BROA projecten Een derde categorie projecten met politiek-bestuurlijke betekenis betreft de projecten die worden gefinancierd uit de Bestemmingsreserve Ontwikkeling Apeldoorn of te wel de BROA projecten. Vanuit de BROA worden investeringsbijdragen gefinancierd. Inhoudelijk vormt het Meerjaren Ontwikkelingsprogramma (MOP) Apeldoorn de basis voor de projecten. In het MOP zijn de gemeentelijke ambities op de wat langere termijn vastgelegd. Deze worden uitgewerkt in ontwikkelprogramma's die vervolgens bestaan uit ontwikkelprojecten. De projecten worden onderverdeeld in een A en B categorie. A-projecten worden uitgevoerd, B-projecten staan in de parkeerstand. Op het moment dat ze voldoen aan de eisen (bijvoorbeeld bijdragen van derden, toename in BROA ruimte als gevolg van overdracht van winsten uit het Grondbedrijf) wordt de raad voorgesteld om het project in uitvoering te nemen. In de meerjarenprogrammabegroting 2008-2011 worden met BROA financiering 51 A-projecten uitgevoerd met een totale omvang van 35,3 miljoen. 4 Collegebesluit, vergadering 21 januari 2008. Pagina 10
Overige projecten De vorm projectmatig werken wordt in de organisatie veel toegepast. Daarbij gelden geen uniforme criteria en aanpak. Grote projecten in Apeldoorn: Reflectie Hoewel er voor grote projecten geen specifieke criteria worden aangehouden in Apeldoorn, kunnen op grond van de gesprekken in het kader van dit onderzoek de volgende criteria worden onderkend: 5 een niet-routinematig, grootschalige en in de tijd begrensde activiteit; een activiteit met substantiële financiële gevolgen en/of aanmerkelijke uitvoeringsrisico's; een activiteit met belangrijke gevolgen voor de lokale samenleving; een activiteit met een in organisatorisch opzicht complex besturings- en uitvoeringsproces; samen leidend tot een (politiek) afbreukrisico. 2.1.2 Aantallen grote projecten Hoeveel (grote) projecten heeft Apeldoorn jaarlijks in uitvoering verdeeld naar inhoudelijke kenmerken zoals infrastructuur, woningbouw, sociale of interne projecten en financiële omvang (globale inventarisatie)? Om indicatie te krijgen van de aantallen grote projecten, haken we aan bij de dashboardonderwerpen. In onderstaand overzicht wordt de ontwikkeling van het aantal Dashboardonderwerpen in de periode 2006-2008 weergegeven. Ook wordt de verdeling van deze onderwerpen over de diensten weergegeven. Tabel 1. Aantal Dashboardonderwerpen 2006 2007 2008 2006 2007 2008 RO 26 13 12 55% 41% 40% MMO 6 4 4 13% 13% 13% SAM 10 9 10 21% 28% 33% MID/PD 4 5 4 9% 16% 13% BRW 1 1 2% 3% 0% Totaal 47 32 30 100% 100% 100% Ter toelichting: de afname in RO projecten tussen 2006 en 2007 betekent niet dat er minder projecten (c.q. onderwerpen) zijn. Er zijn minder projecten als relevant voor het dashboard bestempeld. Ook is een aantal projecten met grote onderlinge samenhang ineen geschoven. De projecten worden deels gefinancierd uit de BROA, deels uit de reguliere exploitatie. In de Meerjarenprogrammabegroting (MPB) staat voor de BROA projecten aangegeven wat er jaarlijks mag worden uitgegeven en in de periodieke Tussenrapportages (Turaps) worden afwijkingen gemeld. Daarbij worden, indien nodig, begrotingswijzigingen voor BROA actualisatie aangegeven. Er is geen overzicht beschikbaar van de kaderstelling op het vlak van financiën en tijd en de budgettaire aanpassingen (wijzigingen in de kosten of opbrengsten) van de dashboardprojecten. Op basis van de quick scan is een indicatieve weergave gemaakt van de kaderstelling en realisatie in tijd en planning. 5 Criteria sluiten aan op de overwegingen die het college meeneemt bij het vaststellen van de lijst met dashboardonderwerpen. Pagina 11
Tabel 2. Overzicht projecten in quick scan (stand van zaken eind 2008) Dienst Aard project Start budget in mln. Overschrijding / lagere winst Omvang in mln. Planning gereed Vertraging Financiën Omnisportcentrum SAM fysiek 62,1 ja 6,4 2007 ja 1 Omvang in jaren Triënnale SAM n-fysiek 1,5* nog onbekend - 2008 nee 0,5 Omnizorg SAM fysiek 10,7 ja 1,5 2008 Ja 1 Zuidbroek RO fysiek 223 ja 1,3 2013 ja >2 Station Noord RO fysiek 22 beperkt - 2007 ja 1 Station Zuid RO fysiek 12 nee - 2007 ja 1 De Haere PD fysiek 3,8 ja > 8 2004 ja 6 Groot Zonnehoeve RO Fysiek 21 ja 6 n.t.b. 2015 ja >5 Osseveld RO Fysiek 17,5 nee (10 hoger) 2010 Ja? Brinkpark en garage MMO Fysiek 11,3 nee - 2009? - Wmo/HV SAM n-fysiek 34 nee - 2007 nee 0,2 Dienstverlening PD n-fysiek 4 nog onbekend - 2010 in uitvoering - Wet Werk en bijstand SAM n-fysiek - nee - 2005 nee 0,2 * Gemeentelijke bijdrage 1,5 mln; totaal 5 mln. begroot en 6,5 mln. realisatie. De bedragen lopen fors uiteen. De gemiddelde financiële omvang van een fysiek project is veel hoger dan de omvang van een niet-fysiek project. Zonder de uitschieters Zuidbroek en Wmo/HV mee te rekenen is het budget van een fysiek project gemiddeld 18 miljoen. Een nietfysiek project is gemiddeld 2 miljoen. Het onderscheid fysiek/niet-fysiek is een alternatieve invalshoek voor de projecten. Bij een fysiek project is sprake van direct aan het project verbonden bouw- of aanlegactiviteiten. Bij een niet-fysiek project worden kaders gesteld voor bouwactiviteiten of is er geen sprake van bouwactiviteiten. Van de dashboardprojecten in 2008 is 43% fysiek van aard en 57% niet-fysiek van aard. Dashboardprojecten 2008 Fysiek Parkeergarage Catharina Amaliapark Deltaplan verhardingen Onderwijshuisvesting 2006-16 Omnizorgcentrum Omnisportcentrum Park Berg&Bos Zuidbroek Kanaalzone Herstructurering Zevenhuizen Herstructurering Zuid Regionaal bedrijventerrein Apeldoorn Zuid/AGOVV stadion Binnenstad De Haere Niet fysiek Apeldoorn geeft antwoord Cultuurverandering Invulling taakstelling gem. Proces oud voor nieuw Uitbreiding HBO/WO Herijking minimabeleid Modernisering WSW Wet Maatschappelijke Ondersteuning Regionaal Kompas Pardonregeling Triënnale Radio Kootwijk Plattelandsontwikkeling Nieuwe wetgeving RO Versnelling woningbouwproductie Duurzaamheid Reesink 6 Voor Groot Zonnehoeve was eerst sprake van een verwacht positief resultaat van 4,5 miljoen. Dit is later bijgesteld naar 10 miljoen. Ieder jaar vertraging in de opbrengsten betekent 2 miljoen minder resultaat (bron: plan van aanpak Groot Zonnehoeve d.d. 10 november 2008). Pagina 12
2.2 Kaderstelling grote projecten In deze paragraaf gaan we zowel in op de wijze waarop in het algemeen er kaderstelling in projecten plaats vindt in Apeldoorn, als op de kaders die de afgelopen jaren binnen Apeldoorn zijn ontwikkeld om tot beter projectmatig werken te komen. Dit zijn kaders die voortkomen uit aanbevelingen van bijvoorbeeld het raadsonderzoek Reesink, maar ook interne maatregelen om projectmatig werken te bevorderen, zoals de cursussen projectmatig werken die binnen de gemeente worden verzorgd. De vragen van de rekenkamercommissie in deze paragraaf worden behandeld, luiden: Hoe is de start en kaderstelling van projecten geregeld? Wanneer is iets een (groot) project, hoe wordt een project gedefinieerd? Wat is de rol hierbij van de raad, college en/of organisatie? Hoe wordt de scope van het project bepaald? Welke criteria gelden er om een projectorganisatie op te starten? Hoe wordt bepaald wie er aan de projectorganisatie deelneemt en waar de projectleiding ligt? Welke kaders en afspraken bestaan er om de sturing en verantwoording van een project vorm te geven, hoe wordt een project (volgens het boekje) georganiseerd en wat zijn de regels ten aanzien van de toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden (opdrachtgevers/opdrachtnemers)? Zijn er bijzondere kaders voor (grote) projecten die samen met externe partijen (publiek - private samenwerking) worden uitgevoerd, zo ja welke? Welke afspraken gelden ten aanzien van de Planning & Control van een project? 2.2.1 Reesink-onderzoek De conclusies en aanbevelingen uit het door de raad uitgevoerde onderzoek naar het Reesinkdossier vormen voor Apeldoorn een leidraad voor de beheersing van grote projecten. Terugkijkend op het Reesink-dossier constateerde de Reesink-onderzoekscommissie dat er in dit proces, zeker op cruciale momenten, misverstanden zijn ontstaan en door het college fouten zijn gemaakt. Deze zijn ook veroorzaakt door onvoldoende regie van het college, de ontstane kokervisie bij het college en de botsende karakters van de hoofdrolspelers. Door stapeling hiervan heeft het conflict een grote omvang gekregen. De Reesink-onderzoekscommissie kwam tot de volgende aanbevelingen: 1. Verantwoordelijkheden college bij zware dossiers 'Het college zou maatregelen moeten nemen om de toedeling van taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot zware dossiers te verbeteren. Voor zichzelf moet het college daarmee bewerkstelligen dat de toedeling van taken bij zware dossiers enerzijds voorziet in goede bestuurlijke regie (bijvoorbeeld via het projectwethouderschap), maar dat anderzijds de portefeuillehouder(s) vanuit hun vakgebied volwaardig medeverantwoordelijkheid kunnen dragen. De gemeentesecretaris zou een zodanige toedeling van taken en verantwoordelijkheden in de organisatie moeten vaststellen dat voor zware (dienstoverstijgende) dossiers een samenhangende advisering aan het college en samenhangende uitvoering van het dossier wordt gewaarborgd. Bij een aantal zware dossiers is de gemeentesecretaris rechtstreeks betrokken. Voor zover er een verwijdering plaatsvindt tussen formele verantwoordelijkheden en feitelijke rollen zou dit, zowel binnen het college als de organisatie, tenminste expliciet dienen te worden verhelderd.' Pagina 13
In de praktijk betekent dit dat wordt voortgegaan op de weg die al bij de dashboardonderwerpen was ingeslagen. 2. Sturing college 'Op zware dossiers zou het college strategisch en inhoudelijk de bestuurlijke sturing moeten versterken en in dat kader de communicatie met externe partners, met de raad en met de media aanmerkelijk moeten verbeteren. De top van de ambtelijke organisatie zou het college hierbij actief en gericht moeten ondersteunen. De ambtelijke top zou zelf binnen de bestuurlijke kaders veel duidelijker regie moeten voeren op de strategische ondersteuning van het college in zware dossiers.' Met de introductie van de dashboardonderwerpen was die nauwe betrokkenheid van collegeleden bij de projecten ook al een feit geworden. 3. Informatieplicht college 'Het college zou moeten zorgen voor verheldering van de wijze waarop het zijn informatieplicht ziet jegens de raad.' Concreet betekende deze aanbeveling dat het college een informatieverordening opstelt. Hierin staat welke soorten informatie de raad wel en niet mag verwachten in een aantal verschillende situaties. Daarnaast wordt in de verordening aangegeven hoe het college hierin gaat voorzien. Deze informatieverordening en een nota actieve informatieplicht zijn in 2006 opgesteld. 4. Controlerende rol raad 'De raad zou zichzelf, wat betreft de controlerende rol, een spiegel moeten voorhouden: moet de raad zijn controlerende rol scherper spelen, minder discussiëren (in deze rol), standpunten scherper verwoorden, beter luisteren naar elkaar (in deze rol), ook naar raadsminderheden, eerder besluiten om voorstellen terug te sturen wegens gebrek aan helderheid, inzichtelijkheid en motivatie?' De Reesink-onderzoekscommissie gaf aan dat de raad zich in meerderheid op cruciale momenten tamelijk volgend had opgesteld ten opzichte van het college. De bovengenoemde aanbeveling werd geconcretiseerd: de aanbeveling hield in dat de raad een protocol zou moeten laten opstellen over zijn controlerende rol (zo mogelijk in samenhang met verhelderingen over zijn volksvertegenwoordigende en kaderstellende rollen). Vervolgens zou de raad dit protocol in 2006 moeten vaststellen. Er is tot op heden geen protocol opgesteld over de controlerende rol van de Raad. Hoewel de informatieverordening en nota over actieve informatieplicht bijdragen aan de controlerende taak van de Raad, de raad heeft zich niet actief uitgesproken over de invulling van de controlerende rol. Raadsleden hebben in dit rekenkameronderzoek aangegeven in hun beleving de raad zich toch nog steeds vooral volgend opstelt. 5. Cultuurverandering 'College en ambtelijke organisatie moeten bij zichzelf te rade gaan in hoeverre de ervaring van het dossier-reesink dwingt tot een cultuurverandering, waarbij de gemeente ontvankelijk is voor signalen van buiten en binnen het stadhuis. Daarbij geldt ook dat de gemeente doordacht kan wisselen van rol (democratisch representant, dienstverlener, regeltoepasser/handhaver, ontwikkelaar, beheerder en organisator) en daarover open communiceert met burgers en bedrijven.' Pagina 14
2.2.2 Kaders uit Taskforce Woningbouw Eind 2007 zijn nadere aanbevelingen geformuleerd ter versterking van de beheersing van projecten in Apeldoorn door de Taskforce Woningbouw. De taskforce uit de dienst RO heeft een analyse uitgevoerd over de vertraging van woningbouwprojecten. De eindrapportage is op 10 december 2007 in het college besproken. Het rapport bevat een aantal aanbevelingen. Tijdens het onderzoek zijn wij geen systematisch vervolg op de aanbevelingen tegengekomen. Maar vrijwel alle onderzochte projecten kennen een eerdere startdatum dan eind 2007. In diverse projecten werd al op een wijze gewerkt die past bij de aanbevelingen. Inhoudelijk betekenen de aanbevelingen voor de bestuurlijk-ambtelijke organisatie: een versterkte Planning & Control (planning en voortgang wordt een harde ambitie in plaats van een softe randvoorwaarde); versterk de slagkracht door vermindering van het aantal betrokkenen op ambtelijk niveau: één afdelingsvertegenwoordiger in een project, verantwoordelijk voor afstemming binnen afdeling; versterk positie project: projectmedewerkers brengen oplossingen in plaats van eisen; projectleider als accounthouder die bij ieder extern contact aanwezig is; voorkom het terugkomen op besluitvorming in eerdere fases (nader uit te werken); breng grote projecten en programma's buiten de lijn in projectbureaus; maak gedeelde bestuurlijke verantwoordelijkheid transparanter door één wethouder te belasten met bestuurlijke coördinatie en de bevoegdheid om knopen door te hakken. Er zijn twee extern gerichte aanbevelingen: het accounthouder principe: alle communicatie via projectleider; communiceer direct en helder over de (on-)mogelijke wensen en spreek stakeholders aan op eventuele gebrekkige bouwplanontwikkeling. 2.2.3 Richtlijnen projectmatig werken in Apeldoorn In 2002 is het handboek projectmatig werken vastgesteld door de directeuren van de toenmalige diensten Middelen, GEP, MMO en ROW. Hiermee werden de IPOR fasen geïntroduceerd (het onderscheid van de initiatief, programma, ontwerp en realisatiefase). Om dit handboek meer praktische handen en voeten te geven is binnen de afdeling projectontwikkeling (afgekort PO) van de dienst RO aanvullend een informatiemap 'ontwikkelingsproces en producten PO' ontwikkeld. Deze informatiemap is in mei 2005 definitief in gebruik genomen. Op verzoek van onder meer de directeur Samenleving is in 2005 gestart met de ontwikkeling van een interne website projectmatig werken, om het gebruiksgemak en het beheer van projectmatig werken te verbreden en te vergroten (minder RO specifiek). Vanuit de managementpool zijn trainingen projectmatig werken gegeven, waaraan vanuit enkele diensten is deelgenomen. De website is beschikbaar, maar wordt niet actief onderhouden of uitgedragen in de gemeente. Bij de inleiding van het genoemde handboek staat dat de standaarden geen keurslijf zijn. Er mag van worden afgeweken. De gemeente werkt met een projectmatige aanpak, die bestaat uit drie kernactiviteiten: faseren - het opknippen van een project in logische delen om het project beter beheersbaar te maken (van grof naar fijn); Pagina 15
beslissen - na afloop van een fase volgt een beslismoment, waarop beslissingen worden genomen over het project (inhoudelijk en over de beheersing van tijd, geld, kwaliteit, informatie, organisatie&communicatie). Daarmee wordt tegelijkertijd een vertrekpunt voor de volgende projectfase(n) gecreëerd; beheersen - ten behoeve van het beheersen van het inhoudelijk proces worden stuurinstrumenten voor tijd, geld, kwaliteit, informatie, organisatie en communicatie ingezet. In de praktijk blijken de handreikingen et cetera handige hulpmiddelen voor projectleiders om op een efficiënte wijze eigen projectplandocumenten te maken. Het zijn ook de projectleiders die vanuit de eigen behoefte aan structurering de standaarden toepassen. Het management stuurt niet uitdrukkelijk op het stringent en in detail toepassen van projectmatig werken. Veel meer is sprake van een gezamenlijk gedragen uitgangspunt op hoofdlijnen; faseren, beslissen, beheersen. In projecten wordt veel mondeling met het management afgestemd en afgesproken, waarbij aanpassingen lang niet altijd worden vastgelegd in projectdocumenten. Het management stuurt op competenties en situationeel handelen. Binnen de diensten RO en MMO is projectmatig werken in documenten uitgewerkt. Bij de andere diensten wordt de projectmatige aanpak minder als leidraad gehanteerd. Er wordt aangegeven dat het in bepaalde gevallen niet werkbaar is om volgens de standaarden te werken, juist omdat de projecten te dynamisch, te afwijkend of te onzeker zijn ten opzichte van reguliere projecten. 2.2.4 Start en kaderstelling Hoe is de start en kaderstelling van grote projecten geregeld? Formeel In het handboek RO (dat een nadere uitwerking vormt van het handboek projectmatig werken 2002) is aangegeven dat een project start na verkenning van een vraag/probleem, waarna een directeur of het MT besluit tot het instellen van een project. Voor besluitvorming over de start van een project is een procedure uitgewerkt, die zich kenmerkt door schriftelijke voorbereiding en besluitvorming op managementniveau op basis van een schriftelijke projectopdracht. Voor deze projectopdracht is een start c.q. fasedocument projecten ontwikkeld waarmee de kaderstelling voor een project wordt geregeld. Dit document heeft de elementen projectfase, projectdoel, beoogd eindresultaat, minimale eisen aan het resultaat, afbakening: wat is het resultaat niet, projectbeheersingselementen tijd en capaciteit, geld, kwaliteit, informatie en communicatie, organisatie en een risicoparagraaf (inclusief afspraken over verantwoordelijkheden). Feitelijk Uit de quick scan van dit onderzoek komt naar voren dat de start van een project langs een aantal routes kan plaatsvinden. Bij alle dashboardonderwerpen c.q. projecten 7 is per definitie sprake van bestuurlijke betrokkenheid. Nieuwe beleidsontwikkelingen of het ontstaan van ruimte voor realisatie van een project (BROA-geld) markeert een ambtelijke geïnitieerde start van een project. Dit in afstemming met de portefeuillehouder. Voorbeelden zijn de invoering van de WMO bij de dienst SAM en de Kanaalzone bij de dienst RO. Politiek geïnitieerde projecten worden geformuleerd of bekrachtigd bij de start van een nieuw college. Bijvoorbeeld duurzaamheid en dienstverlening. In een iets verder verleden (periode 1995-2003) is een aantal projecten gestart die politiek zijn geïnitieerd. Voorbeelden zijn Omnizorg en Omnisportcentrum. 7 In het vervolg spreken we kortheidshalve alleen nog van dashboardprojecten. Pagina 16
Voor projecten die niet voortvloeien uit gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld kleinschalige inbreiding) heeft RO een standaardproces afgesproken. De initiatieven worden beoordeeld door de ambtelijke Projectgroep Plan Initiatief (PPI). Uit de beoordeling volgt of het project al dan niet door de dienst RO wordt opgepakt als project en de initiatieffase wordt gestart. De afdeling I&A (Informatisering en Automatisering) heeft een interne beslisboom afgesproken voor het markeren van een project versus een reguliere klus. Hierin zijn drie criteria leidend: geen routinematig werk, geen gebruik van bestaande technologie of meer dan 16 uur per discipline nodig voor uitvoering. Vervolgens vindt besluitvorming plaats door de verantwoordelijk leidinggevende. Kaderstelling Een uitgewerkte projectopdracht vormt de vastlegging van de afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het draagt eraan bij dat een project over te dragen is bij wijzigingen in de projectstructuur. Ook zorgt het voor een concrete formulering van de ambities. Als de ambities expliciet zijn vastgelegd, dan ontstaat vanzelf een bespreekpunt als ze om welke reden dan ook bijgesteld moeten worden. In de dossieranalyse in de quick scan zijn uitgewerkte kaderstellende projectopdrachten in beperkte mate aangetroffen. De startdocumenten die zijn ingezien, zijn vaak gedeeltelijk uitgewerkt. Meeste aandacht gaat uit naar de inhoud van het project. Welke kant moet het uit, welke accenten worden gelegd? Projectbeheersingselementen zijn beperkt uitgewerkt of volgen in een latere fase. De directie van de diensten fungeert in de regel als gedelegeerd opdrachtgever. De opdrachtverlening is veelal niet geformaliseerd. Er worden mondelinge afspraken over gemaakt. Maar een prikkel om de start van een project vast te leggen in een ondertekend document, lijkt te ontbreken. Hoewel uitgebreider dan bij de andere diensten, zijn de start en fasedocumenten ook bij RO niet systematisch uitgewerkt. 2.2.5 De rol van de raad Sinds de dualisering van gemeentebestuur is de betrokkenheid van de raad bij projecten beperkt tot kaderstelling en controle. In het handboek voor projecten van de dienst RO is dit nader uitgewerkt. Van besluitvorming door de raad is sprake als: er volgens formele procedures een besluit door de raad is verplicht, bijvoorbeeld een bestemmingsplan procedure of op grond van de financiële verordening; een project buiten de door de raad vastgestelde kaders treedt, zowel inhoudelijk als financieel. Of als het project strijdigheden met betrekking tot verschillende beleidskaders kent; het college of de raad vindt dat expliciete besluitvorming door de raad nodig is. Dit kan bij bestuurlijk relevante of gevoelige zaken (grote risico's, verplichtingen voor de gemeente, te verwachten maatschappelijke weerstand) het geval zijn. De raad wordt geïnformeerd op eigen verzoek tijdens een presentatie op de politieke markt (PMA) of geconsulteerd (voor advies) op verzoek van het college. De actieve informatieplicht is eind 2006 in een verordening nader uitgewerkt. In algemene zin wordt de raad geïnformeerd over alle zaken die hij nodig heeft om zijn taken te vervullen. Dit geschiedt tijdig, zo volledig mogelijk maar op hoofdlijnen, kort en bondig en gedurende het hele beleidsproces waarvoor kaders zijn afgesproken. Pagina 17