Rekenen met risico s Rekenkameronderzoek naar het risicomanagement in de gemeente Veenendaal Maart 2011
Colofon De rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal voert onderzoeken uit naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeente-bestuur gevoerde beleid. Zij heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente en haar doel is de gemeenteraad te ondersteunen bij het uitvoeren van haar controlerende taak. De rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal bestaat uit twee raadsleden en drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Voorzitter: Externe leden: Interne leden: Secretaris: Contact: dr. G.H. Hagelstein mr. M.D. Budding-Mostert dr. ir. B.M. Geerken mr. ing. E. Stroobosscher R.W. Glimmerveen ir. I.M.T. Spoor Rekenkamercommissie Veenendaal Postbus 1100 3900 BC Veenendaal Email: rekenkamercommissie@veenendaal.nl Tel. 0318-538277 Status rapport: definitief Versie, datum: 10 maart 2011 Eerdere onderzoeken: 1. Een dienst bewezen? Onderzoek naar de verbouwing van de centrale hal in het gemeentehuis. (2006) 2. Het beleids- en beheersinstrumentarium in de gemeente Veenendaal (2006) 3. Op de kleintjes letten, quickscan naar de inkoopsituatie in de gemeente Veenendaal (2006) 4. Een schot in de roos, onderzoek naar de aankoop en exploitatie van de Rozenbottel (2007) 5. IW4-bedrijven, onderzoek naar de sociale werkvoorziening in de gemeente Veenendaal (2007) 6. Een klap van de molen? Onderzoek naar molen De Vriendschap in Veenendaal (2007) 7. De Vallei, zwembad voor en van elke Veenendaler? (2007) 8. Jeugdbeleid uit de puberteit, onderzoek naar het jeugdbeleid in Veenendaal (2008) 9. Brouwerspoort getoetst, onderzoek naar het centrumproject Brouwerspoort (2009) 10. Van rapport naar resultaat, evaluatie van de doorwerking van aanbevelingen uit zeven onderzoeken van de rekenkamercommissie Veenendaal (2009) 11. Bouwsteen voor de toekomst, onderzoek naar het vastgoedbeleid (2009) 12. Melden doet gelden, onderzoek naar de afhandeling van meldingen (2010) 2
Voorwoord en leeswijzer Voor u ligt het rapport van de rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal inzake het onderzoek naar het risicomanagement in de gemeente Veenendaal. Dit onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissie uitgevoerd door Berenschot. De onderzoeksrapportage van Berenschot is integraal opgenomen in bijlage A. Deze bijlage bevat ook een algemene toelichting op de definiëring en werking van risicomanagement. In de voorliggende rapportage vindt u in hoofdstuk 1 de aanleiding en vraagstelling van het onderzoek. In hoofdstuk 2 worden de samengevatte bevindingen en conclusies van het onderzoek weergegeven en in hoofdstuk 3 vindt u de aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Publieke organisaties, ook de gemeente Veenendaal, hebben te maken met risico s. Dat kan gaan om grote fysieke risico s (een watersnood, een ingestorte parkeergarage, een explosie op het bedrijventerrein) maar ook om gezondheidsrisico s (een gevaarlijke epidemie voor mens en/of dier), financiële risico s (zoals miljoenenclaims) of imagorisico s. Er zijn echter ook talloze kleinere risico s. Risicomanagement is het proces waarbij deze risico s, die voor een gemeentebestuur en haar inwoners (kunnen) dreigen, in kaart worden gebracht, worden gekwantificeerd en waarvoor vervolgens beheersmaatregelen worden bedacht. Met deze beheersmaatregelen wordt beoogd de kans van optreden van een risico en/of de gevolgen van een risico te beïnvloeden. Risico s zijn er in verschillende soorten en maten. Met risicomodellen worden ze in beeld gebracht. Het moderne risicomanagement kan op alle gemeentelijke beleidsterreinen worden toegepast. Dit risicomanagement kent enkele belangrijke componenten: structureel (werkt het systeem van risicomanagement?), organisatiecultureel (is er risicobewustzijn bij bestuur en ambtelijke organisatie en wordt daar naar gehandeld?) en financieel (kunnen zich voordoende risico s worden opgevangen?). Dit rekenkamerrapport focust op de eerste twee componenten: is er een goed werkend risicomanagementsysteem in de gemeente Veenendaal aanwezig, werkt dit en is dit ook verankerd in denken en doen van bestuur en ambtelijke organisatie? Het antwoord op deze vragen vindt u dit rapport. Een gemeentebestuur heeft niet alles in de hand. Wel kan het aangesproken worden op de verantwoordelijkheid om risico s om in beeld te brengen en proportionele maatregelen te nemen. Wij willen graag allen die hebben meegewerkt aan dit rapport en die hun tijd, ervaring en deskundigheid met ons gedeeld hebben, hiervoor heel hartelijk dankzeggen. Naar mijn mening vormen de uitkomsten van dit rapport geen bestuurlijk risico voor het gemeentebestuur omdat het zijn zaakjes, voor wat betreft dit onderwerp, goed op orde heeft. Alertheid en doorontwikkeling van de bestaande systematiek blijven echter noodzakelijk. Dr. Gerrit H. Hagelstein voorzitter rekenkamercommissie Veenendaal 3
Inhoud 1 Inleiding... 6 1.1 Aanleiding rekenkameronderzoek risicomanagement... 6 1.2 Doel, vraagstelling en werkwijze... 6 2 Bevindingen en conclusies... 8 2.1 De opzet van het risicobeleid... 8 2.2 De vertaling van beleid naar risicomanagement... 9 2.3 De verankering en werking in de praktijk... 10 2.4 Actuele ontwikkelingen... 11 3 Aanbevelingen... 12 3.1 Toelichting... 12 3.2 Aanbevelingen raad... 13 3.3 Aanbevelingen college... 13 Bijlage A: Onderzoeksrapportage van Berenschot... 14 4
Samenvatting Aanleiding en vraagstelling De rekenkamercommissie heeft de opzet en de werking van het risicomanagement in de gemeente Veenendaal onderzocht. Aanleiding voor dit onderzoek waren vragen van raadsfracties om hiernaar onderzoek te verrichten. Een aantal fracties gaf aan dat zij bij grote projecten regelmatig worden verrast door hogere kosten en langere doorlooptijden dan gepland. In het onderzoek is gekeken naar de procesmatige kant en er is niet gekeken naar de cijfermatige kant. Er is bijvoorbeeld niet nagegaan of de hoogte van het weerstandsvermogen toereikend is en of de gemeente (de omvang van) alle risico s in beeld heeft. Beleid De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente Veenendaal het op het gebied van beleid en werking van het risicomanagement goed doet. Er is beleid, er zijn richtlijnen waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn benoemd en het beleid wordt door betrokkenen toegepast. Desalniettemin constateert de rekenkamercommissie dat het risicobeleid verspreid is over meerdere documenten en dat een integraal risicobeleid, in één brondocument, ontbreekt. Risicodenken Verder blijkt dat er in de organisatie verschillend met risicomanagement wordt omgegaan. In de grote (fysieke) projecten wordt dit aspect veelal gestructureerd toegepast, maar bij andere werkzaamheden is het denken in risico s minder vanzelfsprekend. Cultuur Het systeem van risicomanagement werkt goed in de gemeente Veenendaal, maar dit biedt geen garantie dat risico s zich niet meer voor kunnen doen en dus ook geen garantie dat de kosten van projecten niet boven het budget uitkomen. Van belang is of er oog is voor mogelijke financiële en niet-financiële risico s, met name in de initiatieffase van een project. Een open en eerlijke communicatie tussen ambtelijke organisatie, college en raad over de risico s is daarbij van groot belang. Uiteindelijk is de kernvraag of er wederzijds vertrouwen is. Bij het proces van risicomanagement spelen dergelijke cultuuraspecten een wezenlijke rol. Aanbevelingen De rekenkamercommissie doet een aantal aanbevelingen die gericht zijn op het verder vervolmaken van het risicomanagement in de gemeente Veenendaal. Deze aanbevelingen staan weergegeven op pagina 13 van dit rapport. 5
1 Inleiding 1.1 Aanleiding rekenkameronderzoek risicomanagement Begin 2005 heeft de gemeenteraad van Veenendaal de Nota weerstandsvermogen & risicomanagement vastgesteld. In deze nota wordt het beleid ten aanzien van deze onderwerpen beschreven. De nota dient eveneens als kader voor de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement van de programmabegroting, de bestuursrapportages en de jaarrekening. Samengevat komt het er op neer dat de gemeentelijke organisatie een actueel beeld moet hebben van de belangrijkste risico s en beschikt over een toereikend weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen geeft een gekwantificeerd beeld van de mate waarin de gemeente in staat is om niet afgedekte risico s op te vangen met gereserveerde financiële middelen. In 2008 is gebleken dat er problemen waren met de organisatorische en financiële beheersing van het project nieuwbouw zwembad. Naar aanleiding daarvan heeft het college een quick scan uitgevoerd naar grote projecten binnen de gemeente en hieruit heeft het college geconstateerd dat de grote projecten in de gemeente Veenendaal beheersbaar zijn en dat de risico s bekend zijn. Eind 2008 heeft de rekenkamercommissie bij de gemeenteraadfracties geïnventariseerd welke onderwerpen in aanmerking konden komen voor rekenkameronderzoek. Vanuit een aantal gemeenteraadsfracties is aangegeven dat de quick scan naar grote projecten nog onvoldoende inzicht gaf in de risico s van dergelijke projecten. De fracties meldden dat zij bij projecten toch nog verrast werden door hogere kosten dan oorspronkelijk gepland en/of langere doorlooptijden dan gepland. Meerdere fracties hebben de rekenkamercommissie gevraagd onderzoek naar dit onderwerp te verrichten en eind 2009 is de rekenkamercommissie het onderzoek gestart. 1.2 Doel, vraagstelling en werkwijze Het doel van het onderzoek is inzicht geven in de toereikendheid van de maatregelen die de gemeente heeft genomen om risico s te beheersen en of deze maatregelen in de praktijk effectief zijn. Het onderzoek richt zich daarmee op de actuele inrichting en werking van het risicomanagement in de gemeente Veenendaal. De focus ligt hierbij op de inbedding van risicomanagement in de gemeentelijke organisatie, zowel binnen de bedrijfsvoering als in twee projecten. Hierbij gaat het om de procesmatige kant en niet om de cijfermatige kant (bijvoorbeeld de hoogte van het weerstandsvermogen). Ook is in het onderzoek niet gekeken of de gemeente de juiste omvang van alle risico s in beeld heeft. De rekenkamercommissie heeft de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Is de opzet van het risicobeleid in de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement toereikend? 2. Is het risicobeleid aantoonbaar verankerd in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie? 6
Om antwoord te krijgen op bovenstaande onderzoeksvragen is in het onderzoek gekeken naar de opzet van het beleid (par. 2.1), de vertaling van het risicobeleid naar risicomanagement (par. 2.2) en de verankering van het beleid en de werking van het risicomanagement in de praktijk (par. 2.3). Daarbij is getoetst aan een aantal criteria, dat staat weergegeven in bijlage 1 van de onderzoeksrapportage van Berenschot (bijlage A). Nadat het onderzoek door Berenschot was afgerond is de concept feitenrapportage voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Uit deze hoor- en wederhoor kwam naar voren dat er zich vanaf 2010 (na de onderzoeksperiode) een aantal ontwikkelingen binnen de organisatie heeft voorgedaan dat van invloed is op het risicomanagement. De rekenkamercommissie heeft daarop besloten zelf aanvullend onderzoek te verrichten en een paragraaf actuele ontwikkelingen (zie paragraaf 2.4) in het rapport op te nemen. 7
2 Bevindingen en conclusies 2.1 De opzet van het risicobeleid Opzet, actualiteit van beleid en vaststelling door de raad De gemeente heeft in 2005 beleid opgesteld over hoe om te gaan met risico s binnen de gemeente. Met dit beleid gaf het gemeentebestuur invulling aan artikel 17 van de Verordening financieel beleid en beheer en de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Veenendaal (vastgesteld in oktober 2003). In 2009 is de hiervoor genoemde financiële verordening door de raad gewijzigd vastgesteld. De raad heeft daarmee besloten dat onderwerpen die vastgesteld moeten worden door de raad worden meegenomen in de reguliere planning- en control-instrumenten en zo min mogelijk in aparte onderliggende notities. Daarmee is ook besloten dat de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement niet zou worden geactualiseerd. In de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting wordt ingegaan op weerstandsvermogen en het risicomanagement. Er wordt daarmee voldaan aan de wettelijke eisen zoals verwoord in artikel 11 van het BBV (weerstandsvermogen). Consistentie en helderheid van het beleid Het risicobeleid van de gemeente Veenendaal is in meerdere documenten vastgelegd. Het vastgelegde beleid is consistent, samenhangend en niet tegenstrijdig. Het beleid is helder geformuleerd, begrijpelijk en niet voor meerdere interpretaties vatbaar. Rollen en inrichting beheersproces In het risicobeleid staat verwoord welke rollen de verschillende geledingen binnen de gemeente hebben voor wat betreft het risicobeleid. In het risicobeleid is weergegeven hoe het beheersproces is ingericht. Een aanvullende stap voor dit proces is te definiëren hoe bij het signaleren van risico s wordt opgeschaald en hoe wordt omgegaan met verminderde risico s. Omgang risico s en beheersmaatregelen Het risicobeleid gaat met name in op de vraag op welke manier er met financiële risico s omgegaan moet worden. Andersoortige risico s worden in mindere mate benoemd. Het risicobeleid gaat daarmee minder in op de vraag welke respons (beheersmaatregel) onder bepaalde omstandigheden moet worden toegepast. Conclusies Overall is de rekenkamercommissie positief over de opzet en inhoud, de actualiteit, de consistentie en helderheid van het beleid. Met het besluit van de raad eind 2009 om de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement niet te actualiseren en het actuele risicobeleid weer te geven in de reguliere planning en control documenten, is er echter geen sprake meer van één brondocument waarin het integrale risicobeleid staat opgetekend. Hierdoor is het voor betrokkenen lastiger zijn om inzicht te krijgen in de uitgangspunten van het risicomanagementbeleid. 8
2.2 De vertaling van beleid naar risicomanagement Met betrekking tot de vertaling van het beleid naar risicomanagement is gekeken naar de inrichting van het risicomanagement waaruit de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voortvloeien en de kaderstelling. Daarnaast is onderzocht hoe risico s worden geïdentificeerd, hoe beslissingen op het juiste niveau genomen worden (escalatie) en hoe beheersmaatregelen vastgesteld worden. Inrichting, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Het risicomanagement ten aanzien van projecten is zodanig ingericht dat voor de verschillende betrokkenen binnen de gemeente de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk zijn. De gemeente Veenendaal beschikt over een handboek Fysieke Projecten waarin dit duidelijk wordt weergegeven. Ten aanzien van de reguliere werkzaamheden is de inrichting van het risicomanagement vastgelegd in NARIS, het geautomatiseerde risicomanagementsysteem. NARIS wordt voor zowel projecten als niet-projecten gebruikt. In NARIS worden gesignaleerde risico s geregistreerd en gekwantificeerd, worden beheersmaatregelen weergegeven en worden risico s gemonitord. Kaderstelling De gemeenteraad stelt de kaders voor projecten veelal vast op basis van een voorstel van het College van B&W. Op deze wijze geeft de raad invulling aan haar kaderstellende rol. Uit interviews is naar voren gekomen dat de kaderstellendeen budgethoudersrol van de gemeenteraad nog niet zover gaat dat zij met elke risicoanalyse ook daadwerkelijk scherp heeft welke risico s zij neemt of wil nemen. Ook heeft de gemeente niet exact bepaald wat haar risicoprofiel is, wel is weergegeven dat men rekening houdt met een stevig risicoprofiel. Identificatie, escalatie en beheersmaatregelen van risico s Uit interviews is gebleken dat risico s en beheersmaatregelen voor de start van een project met alle betrokkenen (portefeuillehouder, projectgroep, stuurgroep) worden besproken. Minimaal één keer per jaar wordt de stand van zaken ten aanzien van projecten, inclusief risico s, geïnventariseerd en gerapporteerd aan de raad in het Projectenboek. De risico s worden veelal geïdentificeerd in termen van uitloop in tijd (vertraagde oplevering) of geld (budgetoverschrijding). Daarnaast worden in het Projectenboek ook andersoortige risico s gerapporteerd. In de conceptrichtlijn programmatische werken (versie 3a) zijn verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden zodanig benoemd dat ten aanzien van programma s en projecten duidelijk is wie verantwoordelijk is voor risicoanalyse, de escalatie van eventuele incidenten en het vaststellen van beheersmaatregelen. Conclusies De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van risicoidentificatie, risicoanalyse, het escalatieproces en het vaststellen van beheersmaatregelen is voor alle betrokkenen binnen de gemeente duidelijk. Ook is duidelijk wie de kaders stelt. Minder duidelijk is de beheersambitie bij risico s, deze is namelijk niet expliciet benoemd. 9
2.3 De verankering en werking in de praktijk De resultaten in deze paragraaf zijn vooral gebaseerd op de informatie uit de interviews. Verankering van risicobeleid Het denken in risico s en het toepassen van risicomanagement vindt met name plaats binnen de afdeling Projecten, die ook de grootste en meest risicovolle projecten in portefeuille heeft. Uit de interviews is naar voren gekomen dat het beleid werkt, het is bij betrokkenen bekend en het is toegankelijk. Het beleid is vastgelegd in diverse documenten zoals nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement, de nota Grondbeleid, het treasurystatuut, het handboek Fysieke projecten en de jaarlijkse planning en control documenten. Een centraal en integraal document voor risicobeleid en management met procesbeschrijvingen van de verschillende aspecten binnen het risicomanagement ontbreekt. Werking van risicomanagement Uit de interviews is naar voren gekomen dat het risicomanagement nog niet in de gehele organisatie op gelijk niveau wordt toegepast. Er wordt nog niet breed in de organisatie hetzelfde belang toegekend aan risicomanagement. Er bestaat een verschil tussen de afdeling projecten en de overige afdelingen. Risico s die voortvloeien uit niet-fysieke projecten en de dagelijkse bedrijfsvoering zijn onderdeel van de reguliere beleidscyclus. Ze worden opgenomen in NARIS en zijn onderdeel van de reguliere gesprekken met de betreffende budgethouders. De afdeling Management Ondersteuning ondersteunt budgethouders bij identificatie, analyse, respons en monitoring van risico s. Verantwoording en rapportage over deze risico s richting gemeentebestuur en raad geschiedt als onderdeel van de reguliere P&C cyclus. Met betrekking tot de fysieke projecten geven de conceptrichtlijn Programmatisch Werken en het handboek Fysieke projecten een duidelijke structuur alsmede termen en begrippen ten aanzien van risicomanagement. De ambtelijke organisatie is hiermee bekend en past het toe, met name binnen de afdeling Projecten. De risico s van deze fysieke projecten worden jaarlijks aan de raad gerapporteerd in het projectenboek. De risico s van deze projecten worden overigens ook geregistreerd in NARIS. Voor wat betreft de rapportagemomenten zoekt de gemeente naar een oplossing om de planning- en controlcyclus beter te laten aansluiten bij de projectencyclus (die niet perse in lijn loopt met jaargrenzen). Ten aanzien van het signaleren en rapporteren van risico s is de huidige projectadministratie een ontwikkelpunt. Inmiddels is de gemeente Veenendaal bezig met de implementatie van een verbetertraject op dit onderdeel. Conclusies Het risicobeleid is vastgelegd in diverse documenten, maar een centraal en integraal document ontbreekt. Het beleid is echter wel bekend en wordt toegepast in de organisatie. In de organisatie wordt risicomanagement op verschillende niveau s toegepast. Er is een verschil tussen risico s die voortvloeien uit fysieke projecten en risico s uit niet fysieke projecten en dagelijkse bedrijfsvoering. Dit verschil komt onder andere naar voren in de wijze van rapporteren. 10
Er is een methode van projectmatig of procesmatig werken, die bekend is en in de wordt toegepast. Met behulp van het systeem NARIS wordt risicomanagement in de praktijk toegepast. 2.4 Actuele ontwikkelingen Organisatieontwikkelingen Met ingang van 1 januari 2010 is de reorganisatie van de gemeentelijke organisatie afgerond. De controlfunctie is gecentraliseerd, met als doel de projectcontrol te versterken. De controlfunctie is buiten de lijn geplaatst en daardoor kan er sprake zijn van ongebonden advies aan het bestuur. Als onderdeel van de reorganisatie is ook de afdeling Projecten geformeerd, deze bestaat sinds 2008. Deze afdeling stuurt de projecten aan. Momenteel stuurt de afdeling nog niet alle projecten aan, maar het is de bedoeling dat vanaf 2012 alle projecten zijn ondergebracht bij de afdeling. Projectrisico s worden door de afdeling projecten in beeld gebracht, geanalyseerd en gerapporteerd. Handboek projecten & integrale opdrachten Ten tijde van het onderzoek was het handboek projecten & integrale opdrachten in concept beschikbaar. Inmiddels is dit handboek door het college van B&W vastgesteld (18 jan 2011). Het handboek vervangt de richtlijn projectmatig werken uit 2002. Het document bevat de uitgangspunten en richtlijnen van projectmatig werken. In het handboek worden rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van raad, college, opdrachtgevers, projectmanagers, afdelingshoofd en medewerkers vermeld. Nu het handboek is vastgesteld zal de werkwijze in de praktijk verder vorm en inhoud gegeven moeten worden. Projectadministratie Ten tijde van het onderzoek werd duidelijk dat het verbeteren van de projectadministratie noodzakelijk werd geacht. Uit de interviews kwam naar voren dat de organisatie hiermee bezig was. Ernst en Young heeft een onderzoek uitgevoerd en heeft op basis daarvan in september 2010 advies 1 uitgebracht ten aanzien van de projectadministratie. Het advies is met name gericht op duidelijkheid in rollen en verantwoordelijkheden van projectadministrateur, projectmanager, projectcontroller en planeconoom. Naast deze duidelijkheid moet de organisatiecultuur zodanig zijn dat er onderling goede afspraken worden gemaakt, goed gecommuniceerd wordt over taken en verantwoordelijkheden, gestuurd wordt op resultaat en dat medewerkers elkaar kunnen aanspreken. De rollen worden nu verder ingevuld en de adviezen moeten in de praktijk gebracht worden. 1 Ernst & Young Accountants, Rapportage adviesopdracht opzetten adequate organisatie van de gemeentelijke projectfinanciën, 9 sept. 2010. 11
3 Aanbevelingen Overall doet de gemeente Veenendaal het op het gebied van beleid en werking van risicomanagement goed. De kern van de aanbevelingen ligt dan ook meer in een verdere vervolmaking van de toepassing van risicomanagement. Dit zonder het dusdanig te formaliseren dat het een papieren tijger wordt, maar waarbij de gekozen structuur ondersteunend werkt voor de ambities en de beoogde resultaten. 3.1 Toelichting De gemeente Veenendaal past risicomanagement toe. Voor de gemeente als geheel is er beleid en zijn uitgangspunten en richtlijnen geformuleerd die de kaders vormen. Tevens is naar voren gekomen dat leereffecten uit eerdere projecten worden toegepast in nieuwe projecten, wat de rekenkamercommissie een zinvolle manier van werken lijkt. Verder is gebleken dat er binnen de organisatie verschillend met risicomanagement wordt omgegaan en dat met name in de grote (fysieke) projecten dit aspect gestructureerd wordt toegepast. Op basis van de documenten en de interviews komt naar voren dat bij andere werkzaamheden het denken in risico s of what-ifscenario s minder vanzelfsprekend is. Er bestaat een verschil tussen de afdeling projecten en de overige afdelingen. Tevens is aangegeven dat het ook om houding of gedrag gaat. Wanneer wordt er gecommuniceerd? Hoe wordt er op gereageerd? Deels is dit persoonsafhankelijk. De gesprekken in de projecten hierover zijn gestructureerd in een werkwijze met stuurgroepen en werkafspraken. De crux van risicomanagement zit met name in de initiatieffase waarbij er oog is voor mogelijke risico s (zowel financieel als niet financieel) en met name de vraag hoe er vervolgens gehandeld wordt. Er wordt gebruik gemaakt van de digitale applicatie NARIS, die het mogelijk maakt risico s in een breed en onafhankelijk perspectief te plaatsen. In dit systeem worden zowel de risico s van projecten als de risico s uit de reguliere bedrijfsvoering geregistreerd. Verantwoording en rapportage over deze risico s richting gemeentebestuur en raad geschieden als onderdeel van de reguliere P&C cyclus. Risico s voortvloeiend uit de fysieke projecten worden daarnaast jaarlijks gerapporteerd middels het projectenboek. Verschillende gesprekspartners hebben uitgesproken dat de bestuurlijke sensitiviteit van medewerkers een grote rol speelt bij het managen en vooral identificeren van risico s. Met andere woorden, wanneer identificeert men potentiële risico s en wordt er geëscaleerd naar het juiste niveau en wanneer niet? Een risico is dan dat problemen langer dan gewenst onbekend en/of onbenoemd blijven, waardoor het te laat is om bij te sturen of wordt gedacht dat het nog wel kan worden opgelost. In die gevallen worden het bestuur en de raad verrast met risico s. Het toepassen van risicomanagement is daarmee een subtiel spel waarin de wijze en mate van communiceren van groot belang is. Uiteindelijk is de kernvraag of er wederzijds vertrouwen is. Van belang is dat de driehoek tussen raad, college en de ambtelijke organisatie in balans is, waardoor er eerlijk en open gecommuniceerd kan en mag worden over risico s. 12
Op basis van de voorgaande constateringen hebben wij een aantal aanbevelingen geformuleerd. Deze hebben wij onderverdeeld in aanbevelingen voor de raad en voor het college. 3.2 Aanbevelingen aan de raad De gemeente Veenendaal heeft niet exact bepaald wat het gewenste risicoprofiel is. Wel is in de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement weergegeven dat rekening wordt gehouden met een stevig risicoprofiel. Desondanks achten wij het raadzaam een debat te voeren over het gewenste risicoprofiel en op basis daarvan dit profiel vast te stellen. Het is hierbij van belang om de keuze van het ambitieniveau 2 te vertalen naar de betekenis hiervan in de praktijk (bijvoorbeeld voor het gebruik van het systeem voor risicomanagement, het aantal rapportages dat de raad ontvangt, de diepgang van de rapportages et cetera). De rekenkamercommissie komt daarmee tot de volgende aanbeveling aan de raad: 1. Vraag aan het college een analyse van het huidige en gewenste risicoprofiel en stel op basis daarvan de kaders voor de risicoambitie vast. 3.3 Aanbevelingen aan het college Een belangrijke kritische succesfactor bij risicomanagement is het bespreekbaar maken van potentiële risico s en het tijdig informeren. Om de betrokkenheid van de raad te vergroten adviseert de rekenkamercommissie het volgende : 2. Publiceer tweemaal per jaar een Projectenboek i.p.v. één keer per jaar. Ten aanzien van het beleid en de werking van het risicomanagement wordt aanbevolen: 3. Stel een overkoepelend beleidsdocument op: waarin aangegeven is hoe het risicomanagement geïntegreerd is binnen de diverse planning- en controlinstrumenten; beschrijf hoe omgegaan wordt met niet-financiële risico s en niet-financiële beheersmaatregelen; maak in dit document onderscheid tussen de toepassing van risicomanagement in projecten én de reguliere werkzaamheden; 4. Zorg ervoor dat de richtlijnen uit het handboek Projecten en Integrale opdrachten in de praktijk verder vorm worden gegeven en worden nageleefd. 5. Implementeer de adviezen van Ernst en Young 3 ten aanzien van de projectadministratie en cultuur en pas deze toe. 2 Het ambitieniveau zoals weergegeven in de tabel op pagina 8 in bijlage A. 3 Ernst & Young Accountants, Rapportage adviesopdracht opzetten adequate organisatie van de gemeentelijke projectfinanciën, 9 sep 2010. 13
Bijlage A: Onderzoeksrapportage van Berenschot 14
Toereikendheid en effectiviteit van risicomanagement Rekenkameronderzoek gemeente Veenendaal Wim Fred Dil Bas Meijer Leanne Schoormans 1 februari 2011
Toereikendheid en effectiviteit van risicomanagement Rekenkameronderzoek gemeente Veenendaal Inhoud Pagina 1. Managementsamenvatting...3 2. Inleiding...4 2.1 Doel... 4 2.2 Onderzoeksvragen... 4 3. De definiëring van risicomanagement en aanpak...5 3.1 Risicomanagement: Wat is het?... 5 3.2 Elementen van risicomanagement... 6 3.3 Aanpak... 9 4. Resultaten...11 4.1 De opzet van het risicobeleid... 11 4.2 De vertaling van risicobeleid naar risicomanagement... 14 4.3 De verankering en werking in de praktijk... 18 Bijlagen -2-
1. Managementsamenvatting De gemeenteraad van Veenendaal heeft in 2005 de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement vastgesteld. Volgens deze kaderstellende nota moet de gemeente een actueel beeld hebben van de belangrijkste risico s en beschikken over een toereikend weerstandsvermogen. Naast de nota heeft het College van B&W in 2008 een quick scan uitgevoerd naar grote projecten binnen de gemeente en geconstateerd dat de grote projecten beheersbaar en de risico s genoegzaam bekend zijn. Evengoed is door een aantal gemeenteraadsfracties aangegeven dat de quick scan onvoldoende inzicht geeft in de stand van het risicomanagement binnen Veenendaal. Aan de rekenkamercommissie is gevraagd verder onderzoek naar dit onderwerp te verrichten. De rekenkamercommissie heeft de volgende hoofdonderzoeksvragen geformuleerd: 3. Is de opzet van het risicobeleid in de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement toereikend? 4. Is het risicobeleid aantoonbaar verankerd in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie? Als randvoorwaarde voor het onderzoek is aangegeven dat de focus ligt op de inbedding van risicomanagement in de gemeentelijke organisatie, zowel binnen de bedrijfsvoering als in twee projecten. Hierbij gaat het om de procesmatige kant en niet om de cijfermatige kant (bijvoorbeeld de hoogte van het weerstandsvermogen). In het onderzoek zijn de onderzoeksvragen verder geoperationaliseerd in deelvragen en is er een normenkader opgesteld waaraan een ideaaltypische toepassing van risicomanagement voldoet. Op basis van beschikbaar gestelde documenten, interviews en een risicodialoog zijn de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek tot stand gekomen. In algemene zin zijn wij positief over de opzet en toepassing van risicomanagement in Veenendaal. De gemeente doet wat zij zich voorneemt om te doen aan risicomanagement. Als wij dit aanhouden naast het op het ideaalbeeld gebaseerde normenkader, dan zijn de aanbevelingen met name gericht op de toepassing van risicomanagement. Het gaat hierbij om het breed toepassen van het denken in termen van risico s binnen de gemeente (het zwaartepunt ligt nu met name in de (grote) projecten), het verder verfijnen van spelregels tussen raad college ambtelijke organisatie (wanneer en hoe wordt geïnformeerd) en proactieve communicatie over risico s. Het onderliggende rapport gaat hier nader op in. Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt de achtergrond, het doel van het onderzoek en de vraagstelling beschreven. Hoofdstuk 3 gaat in op onze interpretatie van de vraagstelling en op onze visie op het begrip risicomanagement. Hoofdstuk 4 beschrijft de uitkomsten van het onderzoek. -3-
2. Inleiding De gemeenteraad van Veenendaal heeft in 2005 de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement vastgesteld. Volgens deze kaderstellende nota moet de gemeente een actueel beeld hebben van de belangrijkste risico s en beschikken over een toereikend weerstandsvermogen. Naast de nota heeft het College van B&W in 2008 een quick scan uitgevoerd naar grote projecten binnen de gemeente en geconstateerd dat de grote projecten beheersbaar en de risico s genoegzaam bekend zijn. Evengoed is door een aantal gemeenteraadsfracties aangegeven dat de quick scan onvoldoende inzicht geeft in de stand van het risicomanagement binnen Veenendaal. Aan de rekenkamercommissie is gevraagd verder onderzoek naar dit onderwerp te verrichten. 2.1 Doel Het doel van het onderzoek is inzicht geven in de toereikendheid van de maatregelen die de gemeente heeft genomen om risico s te beheersen en of deze maatregelen in de praktijk effectief zijn. Het onderzoek richt zich daarmee op de actuele inrichting en werking van het risicomanagement in de gemeente Veenendaal. De focus ligt hierbij op de inbedding van risicomanagement in de gemeentelijke organisatie, zowel binnen de bedrijfsvoering als in twee projecten. Hierbij gaat het om de procesmatige kant en niet om de cijfermatige kant (bijvoorbeeld de hoogte van het weerstandsvermogen). Waar nodig wordt geadviseerd over mogelijke verbetering. 2.2 Onderzoeksvragen Om het doel te bereiken heeft de rekenkamercommissie de volgende onderzoeksvragen gesteld: 5. Is de opzet van het risicobeleid in de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement toereikend? a. Is het beleid actueel, consistent en helder? b. Zijn er strategische keuzes gemaakt over de risk apetite? c. Zijn de belangrijkste risico s en beheerskaders benoemd? 6. Is het risicobeleid aantoonbaar verankerd in bestuurlijke en ambtelijke organisatie? a. Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden belegd? b. Is het risicomanagement ingericht zodat: i. risico s worden geïdentificeerd? ii. risico s worden geanalyseerd? iii. respons is gedefinieerd? iv. risico s worden gemonitord? v. risico s worden gerapporteerd? In het volgende hoofdstuk gaan wij in op onze definitie van risicomanagement en de onderzoeksaanpak. -4-
3. De definiëring van risicomanagement en aanpak 3.1 Risicomanagement: Wat is het? Risicomanagement is veelal financieel van oorsprong. Met andere woorden, hoeveel kost het als het mis gaat, hoeveel reserve moet er opgebouwd zijn? Risicomanagement is echter meer dan dat. Het gaat om het proces en het besef binnen de (project)organisatie dat er risico s gelopen worden die meer zijn dan alleen financieel. Ook de oorzaken van risico s zijn verschillend van aard. Wij maken onderscheid naar vier oorzaakcategorieën: 7. Risico s in de bedrijfsvoering: bedrijfsvoeringrisico s zijn risico s die samenhangen met de interne organisatie. Voorbeelden hiervan zijn personeelsrisico s (langdurige ziekte, arbeidsongeschiktheid, fraude of menselijke fouten), risico s in bedrijfsprocessen (wanneer processen niet optimaal zijn ingericht) of risico s ten aanzien van fysieke zaken (wanneer de staat waarin goederen verkeren niet bekend is en deze staat onverwacht en snel kan verslechteren). 8. Risico s door beleidskeuze: deze risico s zijn het directe gevolg van een genomen beleidsbeslissing door voornamelijk de raad of het college. Het risico zou er niet zijn geweest als de beslissing in kwestie niet was genomen en het risico hangt bovendien samen met de aard van de beslissing. 9. Risico s door verbonden partijen: risico s in deze categorie hangen samen met het handelen van partijen waarover de gemeente geen (volledige) zeggenschap heeft, maar die de gemeente wel kan (proberen te) beïnvloeden. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om Wgr-organen, waarbij de gemeente afhankelijk is van beslissingen van het bestuur en de andere gemeenten, terwijl die beslissingen financiële consequenties hebben voor de gemeente. 10. Onbeïnvloedbare externe oorzaken van risico s: risico s die voortkomen uit factoren die volledig buiten de gemeentelijke invloedssfeer liggen. Het gaat hierbij vooral om sociale en economische ontwikkelingen, natuurlijke oorzaken en de uitkomst van onafhankelijke arbitrage. Risico s in deze categorie zijn risico s die de gemeente nu eenmaal loopt en waarvan de oorzaak niet direct te beïnvloeden is. Wij definiëren daarmee risicomanagement als het identificeren, kwantificeren en beheersen van risico s. Risico s kunnen en zullen zich altijd voordoen en een goede identificatie (signalering en inventarisatie) is de sleutel voor een goede beheersing. In figuur 1 geven we de elementen van risicobeheersing weer: identificatie analyse respons monitoring. -5-
Figuur 1; Risicobeheersing In de volgende paragraaf lichten wij de elementen toe. 3.2 Elementen van risicomanagement 3.2.1 Identificatie Een tijdige identificatie van risico s is essentieel voor risicomanagement. Een bekwaam (project) manager beschikt over adequate informatie met betrekking tot onder andere de: Doorlooptijd (planning) Budgetuitnutting (begroting en realisatie) Kwaliteit (specificatie van werkzaamheden) Scope (hoeveelheid werk) De verschillende vakdisciplines in de organisatie ondersteunen en helpen hierbij vanuit verschillende rollen en verantwoordelijkheden. Rollen zijn bijvoorbeeld kaderstellend (concerncontroller), toezichthoudend (accountant, kwaliteitszorg) of ondersteunend (vastleggen informatie). Bij de identificatie van risico s zullen allen een rol vervullen om een risico goed in te schatten. Risicomanagement is daarmee niet van één iemand. 3.2.2 Analyse Gezamenlijk wordt de impact van een risico en de gevolgen in termen van tijd (uitloop), geld (overschrijding), kwaliteit (daling) en scope (vermindering hoeveelheid) benoemd. -6-