Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren INHOUDSOPGAVE

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren INHOUDSOPGAVE LIJST VAN AFKORTINGEN... 6 Verenigd Koninkrijk... 6 Denemarken... 7 VOORWOORD... 8 INLEIDING... 9 1. Algemeen... 9 2. Probleemstelling... 9 3. Onderwerp van de tussentijdse publicatie... 10 4. Het onderzoeksprogramma... 11 4.1. Contractualisering van de sturingsrelatie... 11 4.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie... 13 5. Onderzoeksmethodologie... 14 A. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN HET VERENIGD KONINKRIJK 16 DEEL 1. DE SENIOR CIVIL SERVICE IN HET VK... 16 Inleiding... 16 I. Ontstaan van de Senior Civil Service... 16 II. De SCS Leden... 17 III. Het HRM beleid t.a.v. de Senior Civil Service... 17 III.1. Algemeen... 17 III.2. De SCS en het Cabinet Office... 17 IV. Hervorming van het SCS prestatiemanagementsysteem... 18 V. SCS-competenties als gemeenschappelijk kader... 20 V.1. Het oude competentieraamwerk voor de Senior Civil Service... 20 V.2. De hervorming van het SCS competentieraamwerk... 23 V.2.1. Algemeen... 23 V.2.2. De ontwikkeling van het nieuwe competentieraamwerk... 23 VI. Speciale Programma s binnen de civil service... 28 VI.1. Interchange... 28 VI.2. Public Service Leaders Scheme... 28 VI.3. Het Fast Stream programma... 30 DEEL 2. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN IN HET VERENIGD KONINKRIJK... 33 Inleiding... 33 I. Contractualisering van de sturingsrelatie: de performance agreements... 33 I.1. Kenmerken van de contracten... 33 I.1.1. Periode van invoering... 33 I.1.2. Reden van invoering... 33 I.1.3. Verplicht karakter van de contracten... 34 I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten... 34 I.1.5. Wettelijke status van de contracten... 34 I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken34 1

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren I.2.1. Relatie performance agreements en lange termijn planning van de organisatie... 34 I.2.2. Relatie van het performance agreement en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement... 35 I.2.3. Relatie tussen performance agreements onderling... 35 I.2.4. Relatie tussen performance agreements en afspraken met de burger.. 35 I.3. De beleids- en beheerscyclus... 35 I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen... 35 I.3.2. Programmering... 35 I.3.3. Rapportering... 44 I.3.4. Evaluatie... 44 I.3.5. Terugkoppeling... 45 I.4. Ministeriële verantwoordelijkheid... 45 II. Contractualisering van de arbeidsrelatie... 47 II.1. Arbeidsverhoudingen... 47 II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de leden van de SCS. 47 II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van topambtenaren... 47 II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie... 48 II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren... 48 II.2. Selectie... 48 II.2.1. Het competentieprofiel van de leidende ambtenaren... 48 II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers... 53 II.2.3. Selectieprocedure en systemen... 53 II.3. Prestatie... 57 II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers... 57 II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties... 58 II.4. Evaluatie... 58 II.4.1. Evaluatiesystemen... 58 II.4.2. Gevolgen van de evaluatie... 58 II.5. Beloning... 59 II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen 59 II.5.2. Verloning van goede prestaties... 67 II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning... 68 II.6. Ontwikkeling... 69 II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers... 69 II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen... 70 II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers... 73 II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en begeleiding 74 II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor falende overheidsmanagers... 75 DEEL 3. DIVERSITEITSBELEID BINNEN DE CIVIL SERVICE VAN HET VERENIGD KONINKRIJK... 76 I. De invloed van de Civil Service hervormingen op het gelijke kansenbeleid... 76 I.1. Algemeen: het gelijke kansenbeleid in het Verenigd Koninkrijk... 76 I.2. Modernising Government 1999 en diens invloed op het gelijke kansen beleid... 77 2

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren I.3. De nood aan een verandering in cultuur binnen de Civil Service... 79 II. Bevoegde instanties inzake diversiteit en hun taken... 80 II.1. Actoren: Diversity Unit en Women and Equality Unit... 80 II.2. Taken van de Diversity Unit... 80 III. De hervormingsagenda i.v.m. diversiteit... 81 III.1. Inhoudelijke bespreking van het diversiteitsbeleid... 81 III.1.1. Sleutelthema: betere business planning... 81 III.1.2. Sleutelthema: A dramatic improvement in diversity... 82 III.1.3. Sleutelthema: een meer open Civil Service: Bringing in and bringing on talent... 86 III.2. Stuurgetallen voor de Senior Civil Service... 87 III.2.1. Algemeen... 87 III.2.2. Bepaling van de stuurgetallen... 88 III.2.3. Geboekte vooruitgang inzake de stuurgetallen voor de SCS... 88 III.2.4. Uitdagende stuurgetallen door departementale verantwoordelijkheid en de nadruk op leiderschap?... 90 IV. Het meten van het succes van het diversiteitsbeleid... 91 IV.1. Verschillende standaarden maar geen centraal monitoringssysteem... 91 IV.2. Kwantitatieve en kwalitatieve metingen van het succes van het diversiteitsbeleid... 91 IV.3. De diversiteitssurvey... 92 BESLUIT: HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM IN HET VERENIGD KONINKRIJK.. 96 1. Opvallende kenmerken van het Britse systeem van contractmanagement... 96 2. De voor- en nadelen van het prestatiemanagementsysteem... 96 3. Specifieke kenmerken van het diversiteitsbeleid... 97 B. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN DENEMARKEN 98 DEEL 1. CONTRACTMANAGEMENT IN DENEMARKEN... 98 I. De organisatie van de publieke sector in Denemarken... 98 I.1. Algemeen... 98 I.2. Het centrale overheidsniveau in Denemarken... 99 I.3. De Deense regering, departementen en agentschappen... 99 I.3.1. Algemeen... 99 I.3.2. De taakverdeling tussen ministers en departementshoofden... 100 I.4. De speciale rol van het Finansministeriet of Ministerie van Financiën... 102 II. Prestatiemanagement in Denemarken... 104 II.1. Algemeen... 104 II.2. De verschillende prestatiemanagementinstrumenten in Denemarken... 105 II.2.1. Performance contracts... 105 II.2.2. Interne prestatiecontracten... 109 II.2.3. Jaarlijkse prestatierapporten... 109 II.2.4. Controller units... 110 II.2.5. De Deense Quality Award... 110 II.3. Andere actoren in het prestatiemanagementproces... 110 II.3.1. Het Deense Parlement... 110 II.3.2. De rol van het National Audit Office (NAO)... 111 III. Arbeidsverhoudingen binnen de Deense publieke sector... 111 3

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren III.1. Vakbonden in Denemarken... 111 III.2. Verschillende tewerkstellingsregimes in de Deense publieke sector... 113 III.3. Het oude en nieuwe beloningssysteem binnen de Deense overheid... 115 DEEL 2. CONTRACTEN MET LEIDENDE AMBTENAREN IN DENEMARKEN... 118 I. Contractualisering van de sturingsrelatie : de Direktørkontrakter... 118 I.1. Kenmerken van de contracten... 118 I.1.1. Periode van invoering... 118 I.1.2. Reden van invoering... 118 I.1.3. Verplicht karakter van de contracten... 119 I.1.4. Algemeen of ad hoc karakter van de contracten... 121 I.1.5. Wettelijke status van de contracten... 121 I.2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken... 121 I.2.1. Relatie Direktørkontrakt en lange termijn planning van de organisatie... 121 I.2.2. Relatie van het Direktørkontrakt en het contract met de (verzelfstandigde) dienst/departement... 121 I.2.3. Relatie tussen Direktørkontrakter onderling... 121 I.2.4. Relatie tussen het Direktørkontrakt en afspraken met de burger... 122 I.3. De beleids- en beheerscyclus... 122 I.3.1. Planning: het verloop van de onderhandelingen over de doelstellingen... 122 I.3.2. Programmering... 122 I.3.3. Rapportering... 128 I.3.4. Evaluatie... 128 I.3.5. Terugkoppeling... 131 I.4. Ministeriële verantwoordelijkheid... 132 II. Contractualisering van de arbeidsrelatie... 133 II.1. Arbeidsverhoudingen... 133 II.1.1. Verandering van de rechtspositieregeling van de Topmanagementgroep... 133 II.1.2. Mogelijkheid tot ontslag van topambtenaren... 133 II.1.3. Verschuiving van een publiek- naar een privaatrechtelijke rechtspositie... 134 II.1.4. Specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren... 135 II.2. Selectie... 135 II.2.1. Het competentieprofiel van de leidende ambtenaren... 135 II.2.2. Aanwervingskanalen van de nieuwe overheidsmanagers... 136 II.2.3. Selectieprocedure en systemen... 137 II.3. Prestatie... 140 II.3.1. Definiëring van de prestaties van de nieuwe overheidsmanagers... 140 II.3.2. Meten, opvolgen en evalueren van prestaties... 141 II.4. Evaluatie... 142 II.4.1. Evaluatiesystemen... 142 II.4.2. Gevolgen van de evaluatie... 142 II.5. Beloning... 142 II.5.1. Functiewaarderingssysteem voor het bepalen van de weddeschalen142 4

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren II.5.2. Verloning van goede prestaties... 145 II.5.3. Financiële opwaardering en marktconforme beloning... 149 II.6. Ontwikkeling... 149 II.6.1. Vooropleiding van de nieuwe overheidsmanagers... 149 II.6.2. Stimulatie van het lerend vermogen... 149 II.6.3. Loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers... 150 II.6.4. Maatregelen op het vlak van loopbaanmanagement en begeleiding... 155 II.6.5. Loopbaanmogelijkheden voor falende overheidsmanagers... 155 BESLUIT: HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM IN DENEMARKEN... 156 1. Opvallende kenmerken van het Deense systeem van contractmanagement.. 156 2. De voor- en nadelen van het prestatiemanagementsysteem... 156 C. ALGEMEEN BESLUIT: EEN VERGELIJKENDE ANALYSE 158 1. ALGEMEEN... 158 2. OPVALLENDE ELEMENTEN... 161 LIJST VAN TABELLEN... 162 Verenigd Koninkrijk... 162 Denemarken... 162 LIJST VAN FIGUREN... 163 Verenigd Koninkrijk... 163 Denemarken... 163 BIBLIOGRAFIE... 164 Algemeen... 164 Verenigd Koninkrijk... 164 Denemarken... 169 BIJLAGEN... 173 5

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren Lijst van afkortingen Verenigd Koninkrijk CBM CSCMC CMPS CCSU CO CSC CS FDA PTR HPTR JESP PS PDP PSA PRP PSLS SASC SCS SSRB Competency Based Management Civil Service Corporate Management Command Centre for Management and Policy Studies Council of Civil Service Unions Cabinet Office Civil Service College Civil Service First Division Association Progression Target Rate Higher Performance Target Rate Job Evaluation for Senior Posts Permanent Secretary Personal Development Plan Public Service Agreement Personal Responsability Plans Public Service Leaders Scheme Senior Appointments Selection Committee Senior Civil Service Senior Salaries Review Body 6

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren Denemarken AC AH CFU COII NAO NPM PS StK TOK SCKK SOC Akademikernes Centalorganisation Agency Head Danish Central Federation of State Employees Statstjenestemændenes Centralorganisation II (The State Public Servant Trade Unions) National Audit Office New public management Permanent Secretary Statsansattes Kartel (The Association of Danish State Employee Organisations) Tjenestemændenes of Overenskomstansattes Kartel (The Confederation of Civil Servant and Public Employee Unions) Centre for Development of HRM and Quality State Owned Companies 7

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren Voorwoord Deze tussentijdse publikatie is een onderzoeksverslag van het beleidsgericht onderzoek (Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren, en werd gefinancierd door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De tussentijdse publikatie vindt plaats in het licht van de reorganisatie van de Vlaamse overheid en de voortgang van het project Beter Bestuurlijk Beleid. De verwachting bestaat immers om uit dit beleidsgericht onderzoek maximale leerpunten voor de Vlaamse overheid te halen. De voornaamste reden van het naar buiten treden met de tussentijdse onderzoeksresultaten is dan ook het op gang brengen van een brede, open discussie in de Vlaamse overheid aangaande dit onderwerp. We willen de leden van de stuurgroep (onder leiding van dhr. Roger van den Troost) bedanken voor hun meewerking aan en ondersteuning van dit onderzoek. Enkele personen willen we speciaal bedanken voor hun bereidwillige hulp en informatieverstrekking, namelijk Mevr. Sylvia Horton van de University of Portsmouth en Mevr. Alison Schofield van de Diversity Unit in het Verenigd Koninkrijk en Mr. Carsten Holm, van de State Employer s Authority en Prof. Dr. Christensen van de Aarhus Universiteit in Denemarken. 8

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren Inleiding 1. Algemeen Het onderzoeksproject (Inter)nationaal vergelijkend onderzoek naar contractmanagement: naar een contractualisering van de sturingsrelatie en de arbeidsrelatie t.a.v. leidende ambtenaren sluit rechtstreeks aan bij twee recente onderzoeken van het Instituut voor de Overheid, nl.: De nieuwe overheidsmanager: dit onderzoek werd uitgevoerd in het kader van de Study Group Personnel Policies van de European Group of Public Administration; het betrof een explorerend onderzoek naar het fenomeen van de nieuwe overheidsmanagers in 9 Europese landen (België, Groot-Brittannië, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland, Spanje). Meer bepaald werd onderzocht waar de nieuwe overheidsmanagers zich situeren, wat hun profiel is, welk HRM-beleid t.a.v. hen gevoerd wordt, welke de veranderingen zijn inzake verantwoordelijkheid en verantwoording, en hoe de relatie is met de politiek. Dit onderzoek is geresulteerd in een publicatie bij Macmillan 1. Contractmanagement en management van contracten: dit onderzoek werd uitgevoerd in het kader van het Impulsprogramma Humane Wetenschappen van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap; het betrof een internationaal vergelijkend onderzoek naar contracten tussen ministeries en intern of extern verzelfstandigde diensten. Naast een analyse van de contracten zelf werd het contractmanagement gesitueerd binnen het geheel van planningsrelaties, de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus. In het onderzoek werden vier landen onderzocht (Nederland, UK, Finland en Nieuw-Zeeland) en er werd van hieruit een reflectie gemaakt op de Vlaamse situatie. Dit onderzoek is geresulteerd in een publicatie bij die Keure 2. 2. Probleemstelling Dit beleidsgericht onderzoeksproject heeft tot doel het in kaart brengen van de veranderingen die zich nationaal en internationaal voordoen in de sturings- en in de arbeidsrelatie van de nieuwe overheidsmanager. De verandering in de sturingsrelatie enerzijds heeft betrekking op een evolutie van de traditionele hiërarchische sturing van de topambtenaar naar een contractuele sturing met afspraken omtrent opdrachten en middelen d.m.v. een prestatie-akkoord. De verandering in de arbeidsrelatie anderzijds wijst op de vervanging van de traditionele statutaire rechtspositie van de topambtenaar door een arbeidscontract. Dit fenomeen van een toenemende contractualisering van arbeids- en sturingsrelatie van de topambtenaar past in een algemene evolutie van de rechtsstaat naar de marktsstaat, waarin economische en markttype waarden en mechanismen juridische 1 Farnham, D. (eds.), New public managers in Europe, Public servants in transition, Macmillan Houndmills, London, 1996, 308 pp. 2 Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en management van contracten, die Keure, Brugge, 1999, 211 pp. 9

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren en bureaucratische waarden en mechanismen verdringen 3. De assumptie is dat wanneer de interne en externe druk op organisaties en individuen stijgt, dit ook de efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit ten goede zal komen. Deze evolutie past tevens in een fundamentele herziening van de relaties tussen politici-ambtenaren-burgers. De idee is dat politici moeten sturen op hoofdlijnen en controleren op resultaten en ambtenaren verantwoordelijk worden voor het operationele management. Het fenomeen van de nieuwe overheidsmanager verspreidt zich aan een verschillend tempo doorheen heel Europa en de OESO-landen. In België kan de constructie van het mandaatsysteem als een eerste stap gezien worden in de richting van deze contractualisering. Zowel nationaal en internationaal kunnen er evenwel verschillen vastgesteld worden in de mate waarin de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie plaatsvindt en de mate waarin beide fenomenen samengaan. 3. Onderwerp van de tussentijdse publicatie In deze tweede tussentijdse publicatie wordt ten eerste het Angelsaksisch model van de Senior Civil Service (SCS) in het Verenigd Koninkrijk besproken. Vervolgens wordt het contractmanagementsysteem voor leidende ambtenaren in Denemarken beschreven. Zoals de onderstaande figuur toont, nemen deze twee cases verschillende posities in de matrix in. De definitieve publicatie zal tevens de beschrijving van de cases Nederland en Nieuw-Zeeland inzake contractmanagement voor leidende ambtenaren bevatten, die reeds opgenomen werden in een eerste tussentijdse publikatie 4. Contractualisering Sturingsrelatie Contractualisering arbeidsrelatie Laag Laag Hoog Hoog Denemarken Verenigd Koninkrijk Figuur 1. Contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken De bespreking van contractmanagement t.a.v. leidende ambtenaren in beide landen gebeurt in drie delen: een algemeen situerend deel, een bespreking van het contractmanagementsysteem t.a.v. leidende ambtenaren zelf, en een besluit. Voor de 3 Bouckaert, G., Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement, in: Maes, R. (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, ACCO, Leuven, 1997, p 107-120. 4 Hondeghem, A. & Putseys, L., Contracten met leidende ambtenaren: Cases: De Algemene Bestuursdienst in Nederland & de Chief Executives in Nieuw-Zeeland, Instituut voor de Overheid, 2002. 10

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren bespreking van het contractmanagementsysteem in het Verenigd Koninkrijk wordt nog een vierde deel toegevoegd, nl. over het vernieuwde diversiteitsbeleid t.a.v. de SCS en de Civil Service. In het algemeen situerend deel over contractmanagement in het Verenigd Koninkrijk wordt meer achtergrondinformatie gegeven over het ontstaan van de SCS en de leden van de SCS. Er wordt ook dieper ingegaan op het gevoerde HRM beleid t.a.v. de leden van de SCS, en het SCS competentieraamwerk. Tot slot worden de speciale programma s die binnen de Civil Service voor high potentials worden georganiseerd, onder de loep genomen. In het tweede deel wordt enerzijds dieper ingegaan op de contractualisering van de sturingsrelatie, en anderzijds op de contractualisering van de arbeidsrelatie van de topambtenaren (zie infra). In het derde deel wordt zoals reeds gesteld dieper ingegaan op het vernieuwe diversiteitsbeleid van de Civil Service. In het besluit worden de specifieke kenmerken van het contractmanagementsysteem in het Verenigd Koninkrijk, evenals de voor- en nadelen ervan, en de specifieke kenmerken van het gevoerde diversiteitsbeleid nog eens op een rij gezet. In de bespreking van de case Denemarken bestaat het algemeen situerend deel uit informatie over de organisatie van de publieke sector in Denemarken, het Deense prestatiemanagement en de arbeidsverhoudingen. In de bespreking van de toepassing van contractmanagement t.a.v. de Deense topambtenaren wordt, net zoals voor de case Verenigd Koninkrijk, ten eerste dieper ingegaan op de contractualisering van de sturingsrelatie, en ten tweede op de contractualisering van de arbeidsrelatie van topambtenaren, zoals weergegeven in punt 4 (zie infra). In het besluit inzake het contractmanagementsysteem in Denemarken worden de specifieke kenmerken ervan, evenals de verdiensten én valkuilen van het Deense contractmanagementsysteem besproken. Tot slot geeft het algemeen besluit een overzicht van de hoofdelementen van het contractmanagementsysteem t.a.v. de leidende ambtenaren in beide landen weer in de vorm van een vergelijkende tabel. Ook worden de meest opvallende kenmerken inzake contractualisering t.a.v. de topambtenaren in beide systemen gesynthetiseerd. 4. Het onderzoeksprogramma In het onderzoek staan, zoals in de probleemstelling vermeld werd, twee fenomenen en hun onderlinge interactie centraal, nl. de contractualisering van de sturingsrelatie en de contractualisering van de arbeidsrelatie. 4.1. Contractualisering van de sturingsrelatie Naar analogie met het onderzoek over contractmanagement van Bouckaert en De Corte zullen de contracten met individuele managers onderzocht worden op een aantal aspecten: 11

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren 1. Kenmerken van de contracten periode en redenen van invoering van de contracten? verplicht karakter van de contracten (met welke managers mag/moet een contract afgesloten worden)? algemeen of ad hoc karakter van de contracten (bijv. is het contract geïndividualiseerd of bestaat er een raamcontract voor alle managers)? wettelijke status van de contracten (bijv. vrijblijvende opdrachtsbrief versus privaatrechtelijk contract)? 2. Relatie van de contracten met andere planningsdocumenten en afspraken relatie tussen het managementcontract en de lange termijn planning van de organisatie? relatie tussen het managementcontract en het contract met de (verzelfstandigde) dienst? relatie tussen de managmentcontracten onderling (bijv. mechanismen van coördinatie en integratie)? relatie tussen het managementcontract en de afspraken met de burger? 3. De beleids- en beheerscyclus planning: hoe gebeuren de onderhandelingen over de doelstellingen? programmering: welke doelstellingen worden gesteld; wie beslist over de doelstellingen; waarop baseert men zich voor het vaststellen van de doelstellingen; zijn de doelstellingen realistisch en gekwantificeerd; zijn genderdoelstellingen opgenomen in het managementcontract? rapportering: hoe frequent wordt gerapporteerd over de doelstellingen in de contractuele afspraken; aan wie wordt gerapporteerd; is de rapportering adequaat; evaluatie: in welke mate wordt de uitvoering van de contracten geëvalueerd; hoe frequent gebeurt de evaluatie en door wie? terugkoppeling: wat gebeurt er met de resultaten van de evaluatie; wordt men beloond bij goede prestaties en gesanctioneerd indien men de objectieven niet behaalt; zo ja, onder welke vorm? 4. Invloed van de contracten op de ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid in welke mate heeft contractmanagement de rol en positie van de politieke verantwoordelijken veranderd? wat is de impact van contractmanagement op het concept van ministeriële verantwoordelijkheid? 12

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren 4.2. Contractualisering van de arbeidsrelatie Voor dit luik van het onderzoek zal uitgegaan worden van een aangepaste versie van de HRM-cyclus. De HRM-cyclus werd aangepast omdat in dit model van Amerikaanse oorsprong te weinig rekening wordt gehouden met de institutionele kontekst en de Europese tradities op het vlak van arbeidsverhoudingen 5. Arbeidsverhoudingen in de publieke sector Beloning Selectie Prestatie Beoordeling Ontwikkeling Figuur 2. De HRM-cyclus In dit luik zullen volgende aspecten onderzocht worden: 1. Arbeidsverhoudingen in welke mate is er een verschuiving van een publiekrechtelijke naar een privaatrechtelijke rechtspositie voor de leidende ambtenaren? in welke mate heeft de evolutie naar contractmanagement geleid tot specifieke vormen van belangenverdediging voor de leidende ambtenaren? 2. Selectie in welke mate veronderstelt contractmanagement een wijziging in het competentieprofiel van de leidende ambtenaren? welke kanalen worden gebruikt voor de recrutering van de nieuwe overheidsmanagers? welke selectieprocedure en systemen worden gebruikt voor de selectie van de nieuwe overheidsmanagers? 3. Prestatie hoe worden prestaties van de nieuwe overheidsmanagers gedefinieerd? hoe worden prestaties gemeten, opgevolgd en geëvalueerd? (dit aspect komt uitgebreid aan bod bij 1. Contractualisering van de sturingsrelatie) 5 Brewster, C., European HRM, Reflection of, or challenge to, the American concept?, in: Kirkbridge, P. (Ed.), HRM in Europe, Routledge, 1994, p 56-89. 13

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren 4. Evaluatie 5. Beloning welke systemen worden gebruikt om de nieuwe overheidsmanagers te evalueren? welke gevolgen zijn verbonden aan de evaluatie (bijv. ontslagmogelijkheden, financiële gevolgen, )? welk systeem van functiewaardering wordt gebruikt voor het bepalen van de weddeschalen? wat zijn de componenten van het beloningssysteem (bijv. functiegewicht, prestatie, marktwaarde, persoonlijke criteria, ) en hoe verhouden deze componenten zich? hoe worden goede prestaties verloond? in welke mate heeft de contractualisering van de arbeidsrelaties geleid tot een financiële opwaardering en meer marktconforme beloning? 6. Ontwikkeling welke vooropleiding hebben de nieuwe overheidsmanagers? hoe wordt het leren(d vermogen) van de nieuwe overheidsmanagers gestimuleerd? wat is het loopbaanverloop van de nieuwe overheidsmanagers (loopbaanhistoriek, leeftijd bij benoeming, functieduurtijd, graad van mobiliteit, )? welke maatregelen worden genomen op het vlak van loopbaanmanagement en -begeleiding (bijv. open versus gesloten loopbaansysteem, rotatiemogelijkheden, terugvalposities, coaching, sabbatical leave, uitwisseling met de privé-sector, )? welke zijn de loopbaanmogelijkheden voor falende overheidsmanagers (bijv. gouden handdruk, outplacement, )? Zoals in de HRM-cyclus tot uiting komt, zullen ook de linken tussen deze aspecten onderzocht worden. 5. Onderzoeksmethodologie Bij het internationaal vergelijkend onderzoek van het contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren was de gebruikte onderzoeksmethodologie voor het Verenigd Koninkrijk de volgende: een literatuurstudie; de studie van (internet)documenten; het gebruik van informatie voortkomend uit het bezoek van twee federale ambtenaren die voor het Public Management Programme van 14

Contractmanagement: naar een contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie t.a.v. de leidende ambtenaren het Instituut voor de Overheid en de Ecole Solvay de HRM praktijken in de publieke sector van het Verenigd Koninkrijk onderzochten 6 ; interviews met bevoorrechte getuigen zowel uit de Civil Service als uit de academische wereld in het Verenigd Koninkrijk. Voor de case Denemarken werd een analoge methodologie gebruikt, nl.: een literatuurstudie; de studie van (internet)documenten; het afnemen van interviews van zowel leden van ministeries als agentschappen, en academici. 6 Boers, K., Public Management Programme: Stagerapport Cabinet Office Verenigd Koninkrijk, Leuven, 2001. Verschueren, I., Public Management Programme: Stagerapport Modernising Public Services group Verenigd Koninkrijk, Leuven, 2001. 15

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk A. CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. LEIDENDE AMBTENAREN IN HET VERENIGD KONINKRIJK Deel 1. De Senior Civil Service in het VK Inleiding In het algemeen situerend deel komt ten eerste het ontstaan van de Senior Civil Service (SCS) en de redenen ter oprichting aan bod. Vervolgens wordt een korte duiding gegeven bij de identiteit van de SCS leden. Ten derde wordt het gevoerde HRM beleid t.a.v. de leden van de SCS en de hierbij betrokken organisatie toegelicht. Ten vierde wordt kort de evolutie inzake het systeem van prestatiemanagement t.a.v. de leden van de SCS besproken, en in de vijfde paragraaf gebeurt hetzelfde voor het competentiemanagementsysteem voor de leden van de SCS. Tot slot wordt nog even stilgestaan bij speciale programma s die ontwikkeld werden voor de high potentials in de Civil Service. I. ONTSTAAN VAN DE SENIOR CIVIL SERVICE De Senior Civil Service werd opgericht op 1 april 1996. Dit gebeurde vanuit de visie dat de permanente hervormingen die de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk ondergaat enkel kunnen doorgevoerd worden door een professionele groep van goed getrainde senior adviseurs en managers die nauw samenwerken met de ministers in zowel de ontwikkeling als de uitvoering van het regeringsbeleid en het management van de dienstverlening. De SCS ontstond dan ook uit de nood aan up-to-date analytische-, management- en leiderschapsvaardigheden. Het dient een coherente corporate resource te zijn die de globale overheid ondersteunt en eveneens een tegengewicht vormt tegen de delegatie van bevoegdheden naar departementen en de creatie van agentschappen. De rol van de SCS is dan ook: 1. Het voorzien in een sterk en samenhangend centraal leiderschap over de departementale grenzen heen; 2. Het duidelijk richting geven aan beleidsvorming en aan de effectieve levering van diensten; 3. Het vertegenwoordigen van het ethos en de hoogste standaarden van de openbare dienst. 16

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk II. DE SCS LEDEN De SCS bestaat uit ongeveer 3300 senior managers, specialisten en beleidsadviseurs, zijnde de top 1 % binnen de Civil Service. Het gaat om de senior ambtenaren uit de 5 hoogste graden in de departementen én de agentschappen. Departementen en agentschappen kunnen zelf bepalen welke posten worden opgenomen in de SCS, op voorwaarde dat deze posten een minimale score hebben van 7 volgens het functiewaarderingssysteem van de SCS, nl. het Job Evaluation for Senior Posts systeem (JESP). Dit systeem werd speciaal ontwikkeld voor de SCS, en vergelijkt de Senior Civil Service jobs aan de hand van vijf karakteristieken nl. managing people, accountability, inzicht (judgement), influencing én professionele competenties (indien toepasselijk) 7. De hoogste ambtenaar binnen de SCS, de Permanent Secretary (PS), wordt benoemd door de eerste minister, en kan als hoogste leidinggevende van het departement de SCS naargelang zijn/haar behoeften structureren mits naleving van het gemeenschappelijk kader. III. HET HRM BELEID T.A.V. DE SENIOR CIVIL SERVICE III.1. Algemeen De decentralisatie en verzelfstandiging van HRM-bevoegdheden is één van de sleutelkenmerken van de Britse HRM-hervormingen. De decentralisatie op HRMvlak is verregaand, daar er een verschuiving vanuit de centrale departementen (Cabinet Office en Treasury) plaatsvindt naar de overige departementen en naar uitvoerende agentschappen. Binnen de departementen en agentschappen vindt de verzelfstandiging plaats door de bevoegdheid te verschuiven van het centraal management en de stafdiensten naar het lijnmanagement. Voor de SCS echter bestaat nog een centrale sturing van het personeelsmanagement: de competentieprofielen evenals het evaluatie- en het beloningssysteem voor de SCS worden nog centraal ontwikkeld. III.2. De SCS en het Cabinet Office Voor de SCS bestaat er geen speciaal opgerichte ondersteunende structuur zoals het Bureau Algemene Bestuursdienst in Nederland. Tot 1996 was er sprake van een Senior Open Structure om het HRM voor de topambtenaren te ontwikkelen en te implementeren. Vanaf 1996 werd door de oprichting van de Senior Civil Service Group binnen het Cabinet Office een gerichter HRM opgestart voor de SCS. Sinds 1999 wordt de Senior Civil Service niet meer door deze aparte afdeling in het Cabinet Office gemanaged, maar wordt het HRM voor de SCS opnieuw geïntegreerd in het globale personeelsmanagement. Nu is het Civil Service Corporate Management Command (CSCMC) binnen het Cabinet Office verantwoordelijk voor het centrale 7 Zie ook Deel 2. II.5. Beloning. 17

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk leiderschap inzake HRM voor de Civil Service en de SCS 8. Het CSCMC bestaat uit ongeveer 200 personeelsleden en is onderverdeeld in twee directoraten, het Performance en Change Management Directorate en het Recruitment, Development en Senior Staffing Directorate. De belangrijkste taak van het CSCMC bestaat erin de volgende drie tot vijf jaar de agenda van de Civil Service Reform vorm te geven en deze te realiseren. Het CSCMC voorziet ook in gemeenschappelijke diensten voor departementen en agentschappen zoals het opstellen van statistieken voor de Civil Service, de recrutering van Fast Streamers, pensioenen voor de Civil Service, arbeidsvoorwaarden, beloning en contracten voor SCS leden, loopbaanplanning en jobevaluatietechnieken. IV. HERVORMING VAN HET SCS PRESTATIEMANAGEMENTSYSTEEM In maart 1999 onderlijnde de Modernising Government White Paper, naast de nood aan de herziening van het competentieraamwerk en het beloningssysteem, de nood aan de verandering van het prestatiemanagementsysteem op alle niveaus van de Civil Service. Dit prestatiemanagementsysteem hield in dat na evaluatie de prestatie van de senior ambtenaren werd aangeduid op een puntenschaal die ging van Box 1 (zeer goed) tot Box 5 (onaanvaardbaar). Deze boxmarking werd later vertaald, meestal d.m.v. een apart proces met andere personen dan in de prestatie-evaluatie, in een beloning. Dit systeem werd bekritiseerd omwille van verschillende redenen nl. een gebrek aan transparantie; het onvoldoende tegemoet komen aan een progressieve verhoging van beloning; het onvoldoende belonen van de high performers; het complexe karakter en de hieruit voortvloeiende inconsistente evaluaties in de departementen; het onvoldoende verhelpen van ondermaatse prestatie. Het op de Modernising Government White Paper volgende rapport van Sir Richard Wilson, toenmalig hoofd van de Home Civil Service, aan de Premier in december 1999 evenals het ondersteunende rapport inzake prestatiemanagement van de Performance Management Group o.l.v. Bichard bevatte gedetailleerde voorstellen inzake de hervorming van het SCS beloning- en prestatiemanagementsysteem. De nieuwe regelingen inzake prestatiemanagement zijn bedoeld om het management van de individuele prestatie te verbeteren en een betere link te verkrijgen tussen organisatorisch succes, individuele bijdrage en beloning. De zes sleutelprincipes van het voorstel inzake het nieuwe prestatiemanagementsysteem van de SCS, die ook terug te vinden zijn in de onderstaande figuur, zijn de volgende: 8 Voor een organogram van het Cabinet Office en de CSCMC zie bijlage 1 en 2. 18

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk Elk individu of team dient zich doelen voorop te stellen waarvoor verantwoording verschuldigd is, deze doelen dienen verbonden te zijn met de outcomes die worden vastgelegd in de business plans van de organisaties; De doelen moeten worden overeengekomen in het begin van het jaar; Elk individu zou in het begin van het jaar moeten weten welke competenties en gedragingen van hem/haar verwacht worden; Individuen en hun lijnmanagers dienen in de loop van het jaar regelmatige gesprekken te hebben om hun vooruitgang te evalueren; Er dient op het einde van het jaar een formeel gesprek te worden gehouden om op basis van de informatie ingewonnen bij klanten en stakeholders, vast te stellen of de overeengekomen doelen bereikt en de vereiste competenties getoond zijn, er dient eveneens een gesprek gehouden te worden dat gericht is op de toekomst en resulteert in een akkoord over loopbaanstappen en elementen waaraan nog gewerkt moet worden; De lijnmanager dient een geschreven evaluatie van de prestatie op te maken, die een expliciete beoordeling bevat van de algemene prestatie nl. voldoende of onvoldoende, een evaluatie van de bijdrage van het individu aan de organisatie, een aanduiding van de blijvende ontwikkeling van het individu samen met de veranderende vereisten van de job en een indicatie van uitzonderlijke prestatie t.o.v. de overeengekomen doelen en competenties. Figuur 3. Het nieuwe prestatiemanagementproces Het Cabinet Office wil met dit nieuwe prestatiemanagementsysteem een verbeterde persoonlijke doeldefiniëring (verbonden met de organisatiedoelen) van de SCS leden introduceren. Daarnaast streeft men naar het bewerkstelligen van een link tussen ten eerste de nieuwe SCS competenties, vaardigheden en kennis, ten tweede de 19

Contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk persoonlijke ontwikkeling d.m.v. een halfjaarlijkse ontwikkelingsevaluatie, en tot slot de resultaten d.m.v. de prestatie-evaluatie en geldelijke beloningen. V. SCS-COMPETENTIES ALS GEMEENSCHAPPELIJK KADER V.1. Het oude competentieraamwerk voor de Senior Civil Service 9 Voor het topmanagement impliceerde de doorvoering van de moderniseringsoperatie van de Civil Service de ontwikkeling van een sterkere managementcultuur, met een duidelijke verwoording van vaardigheden en competenties. In 1996 werd dan ook samen met de komst van de SCS 10 een competentieraamwerk voor alle SCS leden ingevoerd. De SCS competentieprofielen van dit raamwerk zijn gebaseerd op 3 kerncompetenties: Leiding geven (direction); Management en communicatie (management and communication); Persoonlijkheid (personal contribution). Elke basiscompetentie is vertaald en geoperationaliseerd in drie criteria: Leiding geven: leiderschap; strategisch denken en plannen; behalen van resultaten; Management en communicatie: personeelsmanagement; communicatie; management van financiële en andere middelen; Persoonlijkheid: persoonlijke effectiviteit; intellect, creativiteit en oordeelsvorming; expertise en professionele competentie. Leiderschap Strategisch denken en plannen Behalen van resultaten Een verbintenis tot een duidelijke visie creëren en verzekeren; Verandering in het nastreven van strategische doelstellingen initiëren en beheren; Zichtbaar en ontvankelijk zijn en respect verdienen; Inspireren en loyaliteit vertonen; Een sterk presterend Strategische doelstellingen ontwikkelen en beïnvloeden door te anticiperen op toekomstige vragen, opportuniteiten en beperkingen; Gevoeligheid vertonen voor ministeriële behoeften en bredere politieke of departementale kwesties; Effectief bijdragen tot het Resultaten definiëren door rekening te houden met de behoeften van de klanten en andere stakeholders; Relaties effectief onderhouden met klanten en andere aandeelhouders; Werkprocessen organiseren om op tijd, binnen het budget en tegen afgesproken 9 Dit deel is gebaseerd op de publicatie: Hondeghem, A. & Vandermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resources Management in de Vlaamse overheid, Brugge, Die Keure, 2000. 10 en de Fast Streamers zie VI.3. 20