D2.5 Aanbevelingen voor de ontwikkeling van de EPC Nederland
Transparense project This document has been conducted within the framework of project Transparense - Increasing Transparency of Energy Service Markets supported by the EU program Intelligent Energy Europe www.transparense.eu Date April 2014 Place Petten Author Marijke Menkveld Jeffrey Sipma menkveld@ecn.nl Energieonderzoek Centrum Nederland www.ecn.nl
Disclaimer The sole responsibility for the content of this report lies with the authors. It does not necessarily reflect the opinion of the European Union. Neither the EACI nor the European Commission are responsible for any use that may be made of the information contained therein. 3
Inhoud 1 SAMENVATTING... 2 2 INLEIDING... 3 2.1 Methode... 3 2.2 What is Energy Performance Contracting?... 3 2.3 Definitie van EPC... 4 3 EPC GEDRAGSCODE... 4 4 OVERHEIDSSTRATEGIE OM DE EPC MARKT TE VERSTERKEN... 5 5 WEGNEMEN VAN WETTELIJKE EN ADMINISTRATIEVE BARRIÈRES... 8 6 INFORMATIE, KENNISOVERDRACHT EN NETWERKEN... 9 7 FINANCIËLE INSTRUMENTEN OM EPC TE STIMULEREN... 10 REFERENTIES... 12 1
1 Samenvatting Dit rapport geeft aanbevelingen voor een succesvolle ontwikkeling van de Energy Performance Contracting (EPC). Het rapport bouwt voort op informatie uit twee eerdere projecten, het European Energy Service Initiative 1 (EESI) en het ChangeBest project 2 en werk van het Joint Research Centre van de Europese Commissie en haar status rapport van de Energy Service Companies Market in Europe 3. Een beleidsstrategie om de markt voor in Nederland te versnellen is de rol van launching customer serieus nemen en overheidsprogramma s kopiëren vanuit de UK en Duitsland die EPC projecten in publieke gebouwen faciliteren. Daarnaast kan de overhead de ESCo markt stimuleren door EED eisen te implementeren en te focussen op beleid dat de vraag naar energiebesparing en EPC bij eindverbruikers stimuleert. Om te zorgen dat potentiele klanten niet langer onbekend zijn met het EPC concept, moeten goede voorbeelden van EPC projecten worden verspreid via workshops over EPC. Praktische tools kunnen gebouweigenaren en ESCo s helpen om geschikte projecten te vinden. De gedragscode, ontwikkeld in het Transparense project kan de functie vervullen van een praktijkrichtlijn hoe te komen tot een succesvol EPC project. Een aanbeveling is de noodzaak tot verandering van administratieve regels te onderzoeken die een barrière vormen voor EPC. Een gebrek aan standaardisatie kan worden opgelost door de ontwikkeling van een nationaal modelcontract. Als een oplossing voor split incentives brengt het platform Duurzame Huisvesting de voordelen van Green Lease onder de aandacht. Een voorwaarde voor financiering van EPC op een grotere schaal is dat de markt de voortgang van projecten en bereikte energiebesparing meet en registreert. Bundeling van projecten in een regionaal of nationaal programma zou kunnen leiden tot financiering op grotere schaal. EPC projecten kunnen voor financiering ook gebruik maken van fondsen van gemeenten en provincies. 1 2 3 http://www.european-energy-service-initiative.net/eu/toolbox/national-reports.html http://www.changebest.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=43&itemid=10&lang=en http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15108/1/jrc59863%20real%20final- %20esco%20report%202010.pdf 2
2 Inleiding 2.1 Methode De inhoud van dit rapport is gebaseerd op de resultaten van een survey onder ESCO s en banken, literatuuronderzoek en de kennis van de auteurs. De aanbevelingen in dit rapport zijn bedoeld om barrières op te lossen die zijn beschreven in het vorige Transparense rapport (Transparense National Report on identified barriers and success factors for EPC project implementation). 2.2 What is Energy Performance Contracting? Energy Performance Contracting (EPC) kan substantiële energiebesparing realiseren in EU lidstaten door gebruik te maken van het principe dat de investeringskosten worden terugbetaald door uitgespaarde energiekosten. Een EPC project wordt geleverd door een Energy Service Company (ESCO) en bestaat uit de volgende elementen: Turnkey service - De ESCO levert alle diensten die nodig zijn van het ontwerp tot de implementatie van een energiebesparingsproject bij een faciliteit van een klant, vanaf de eerste energie-audit tot lange-termijn monitoring en verificatie van de energiebesparing in het project. Pakket aan maatregelen - De ESCO levert op maat een pakket aan maatregelen die passen bij de specifieke faciliteit. Dat pakket kan betrekking hebben op energiebesparing, duurzame energie, decentrale opwekking, waterbesparing en duurzame materialen en bewerkingen. Besparingsgarantie - De ESCO geeft de garantie dat de besparingen die het project oplevert voldoende zijn om de kosten van de projectfinanciering te dekken voor de duur van het project. Project financiering - De ESCO regelt lange-termijn projectfinanciering bij een derde financieringsmaatschappij, normaal gesproken in de vorm van een banklening. Energy Performance Contracting geeft facility managers en beheerders de kans om verouderde, inefficiënte gebouwen en processen te upgraden terwijl het benodigde kapitaal daarvoor gedekt wordt uit de gegarandeerde energiebesparing door de ESCo. De ESCo draagt de technische risico s en garandeert de besparing. De ESCo wordt betaald uit de energiebesparing. Als niet aan het contractueel vastgelegde niveau van besparingen wordt 3
voldaan betaalt de ESCo voor het extra energiegebruik. Na afloop van de contractperiode zijn alle baten uit energiebesparing voor de klant. De methode van Energy Performance Contracting verschilt van traditionele contracten, die prijs gestuurd zijn. Prestatiecontracten zijn output gestuurd: een verzekering van de kwaliteit van de prestatie. ESCo s sturen ook op prestatie om de contractueel vastgelegde besparing te leveren. 2.3 Definitie van EPC De Europese Energy Efficiency Directive (EED) definieert energieprestatiecontracten als volgt: energy performance contracting is een contractuele regeling tussen de klant en de leverancier van een energiebesparingsmaatregel, die wordt gecontroleerd en gemonitord gedurende de hele contractduur, waarbij de investering in die maatregel wordt gefinancierd uit een gegarandeerde energiebesparing of financiële besparing. Verder noemt de EED gegarandeerde besparingen als een van de minimale onderdelen die moeten worden meegenomen in EPC-contracten. 3 EPC gedragscode Een belangrijke stap richting een transparante en betrouwbare EPC markt is acceptatie en gebruik van de EPC gedragscode. Zo n EPC gedragscode is ontwikkeld binnen het Transparense project en zal worden bediscussieerd met geïnteresseerden om te zien waar zij behoefte aan hebben. De EPC gedragscode definieert waarden, uitgangspunten en verwachtingen, gedrag en relaties die als belangrijk worden beschouwd voor een succesvolle voorbereiding en implementatie van EPC projecten. De EPC gedragscode dient als kader voor ethische besluitvorming en is bedoeld voor ESCo s, klanten en adviseurs. De EPC gedragscode beschrijft wat EPC is en wat verschillende betrokkenen in EPC projecten van elkaar kunnen verwachten. De gedragscode is vrijwillig. 4
4 Overheidsstrategie om de EPC markt te versterken Tot nu toe is er in Nederland geen overheidsbeleid dat specifiek bedoeld is om energiediensten of ESCo s te stimuleren. In het SER Nationaal Energieakkoord zijn ESCo s voor het eerst genoemd. Marktpartijen worden daarin opgeroepen het gebruik van ESCo s en Green Lease contracten vanaf 2014 actief te stimuleren. In het akkoord wordt ook de rol van de overheid als launching customer benoemd (SER, 2013). Echter deze intentie moet nog worden uitgewerkt in concrete activiteiten of beleid. Een beleidsstrategie om de EPC te versterken zou kunnen bestaan uit: 1. Het als overheid serieus nemen van rol als launching customer ; 2. Het kopiëren van programma s in de UK en Duitsland om EPC projecten in publieke gebouwen te faciliteren; 3. De EPC markt stimuleren door het implementeren van EED eisen; 4. Focussen op beleid dat de vraag naar energiebesparing en EPC stimuleert bij eindgebruikers. De overheid als launching customer De overheid zou kunnen optreden als launching customer door een systematische check op geschiktheid van rijksgebouwen. Rijksgebouwen zijn in eigendom van de Rijksgebouwendienst: kantoren van ministeries, gerechtshoven, gebouwen van politie en douane en gevangenissen. Al deze gebouwen hebben reeds een energie label zodat duidelijk is welk deel van de voorraad het meeste besparingspotentieel heeft. Het vastgoedbeheer van Defensie heft ook al haar gebouwen gelabeld, zoals kantoren en legeringsgebouwen, en voorzien van een energieprestatieadvies. Artikel 5 van de Energy Efficiency Directive (EED) bevat een verplichting om jaarlijks 3% van de rijksgebouwen voorraad te renoveren. Maar de Nederlandse overheid heeft gekozen voor een alternatieve aanpak die dezelfde energiebesparing moet opleveren. De Rijksgebouwendienst heeft als doel jaarlijks 2% energiebesparing in de voorraad te realiseren bijvoorbeeld door inregelen van verwarmingsinstallaties in alle gebouwen. Het zou een kans zijn de campagne te combineren met informatie over ESCo s en EPC s. Het vastgoedbeheer van Defensie maakt jaarlijks een plan voor investeringen gebaseerd op de aanbevolen maatregelen in de energieprestatie adviezen. De implementatie vraagt 65 miljoen euro investeringen in the periode 2009-2019. Betrokkenheid van ESCo s zou deze plannen kunnen faciliteren. 5
Programma voor publieke gebouwen? Maar een beleidsstrategie om de EPC te versterken zou nog eens tap verder kunnen gaan, en een programma voor publieke gebouwen kunnen omvatten. In Oktober 2013 was het nieuws dat bijna 7 miljard euro nodig is voor achterstallig onderhoud van lage en middelbare scholen. Meest urgent is verbetering van de klimaatinstallaties, deuren, ramen en isolatie. De verbetering kost 0,5 tot 3 miljoen voor iedere school. Er zijn 6855 lagere scholen en 1222 middelbare scholen in Nederland. Voor ESCo s en banken zijn enkele scholen niet interessant. Een facilitator is nodig om schoolgebouwen te bundelen om tot projecten op grotere schaal te komen. Als voorbeeld, zou Nederland kunnen leren van het RE FIT programma in de UK. Dit programma faciliteert publieke organisaties om hun gebouwen te renoveren met een energiebesparingscontract. Het programma levert een pre selectie van EPC leveranciers en projectfinanciering. De gebouweigenaar wordt geholpen met het proces door de facilitator en kan profiteren van beschikbare tender documentatie. Een ander voorbeeld is de Energy Saving Partnerships in Berlijn, waar het Berlin Energie Agentur de energieprestatie contracten faciliteert voor een pool van gebouwen. Het is een bewezen aanpak: 1400 gebouwen verdeeld over 26 EPC contracten zijn verbeterd. Ook in Oostenrijk en Ierland bestaan dit soort programma s voor publieke gebouwen. In Nederland heeft de provincie Noord-Holland al een ESCo service punt geïnstalleerd. Met Europese subsidie faciliteren zij gemeenten en woningcorporaties met haalbaarheidsstudies voor ESCO projecten in hun gebouwen 4. Via clustering van projecten willen zij financiering regelen tegen gunstige voorwaarden. Implementatie van de EED Deel van de beleidsstrategie om de EPC markt te versterken is implementatie van artikel 18 uit de Energy Efficiency Directive. Deze richtlijn verplicht lidstaten de energiediensten markt te stimuleren door: verstrekken van duidelijke en gemakkelijk toegankelijke informatieve, financiële instrumenten, aanmoedigen van de ontwikkeling van kwaliteitslabels, een publiek beschikbare lijst van energiedienstenleveranciers en de publieke sector helpen met het benutten van energiediensten bij renovatie van bestaande gebouwen, door te voorzien in modelcontracten voor energieprestatiecontracten en informatie te leveren over best practices. 4 http://www.servicepuntduurzameenergie.nl/projecten-2/esco-service-center 6
Lidstaten moeten het goed functioneren van de energiediensten markt ondersteunen door publieke informatiepunten, maatregelen te nemen die barrières oplossen, het instellen van een onafhankelijk mechanisme (zoals een ombudsman) om afhandeling van geschillen bij energiediensten contracten af te handelen en ervoor te zorgen dat onafhankelijke intermediairs een rol kunnen spelen in de marktontwikkeling. Op dit moment is onduidelijk hoe Nederland deze verplichtingen uit de EED zal implementeren. Informatie over energieprestatiecontracten wordt verspreid door ESCo netwerk. Maar disseminatie is ook een van de taken van RVO.nl in opdracht van de Ministeries. De EPC gedragscode uit het Transparense project geeft een richtlijn voor EPC projecten en is een startpunt voor een kwaliteitslabel of certificering. Stimuleer de vraag van eindgebruikers In feite helpen alle beleidsinstrumenten die energiebesparing meer aantrekkelijk maken de business case van EPC projecten. Zo zou een hogere energiebelasting voor bedrijven de terugverdientijden van energiebesparende maatregelen verlagen en de EPC business case stimuleren. Een probleem is dat de energiekosten in de dienstensector slechts een beperkt deel van de bedrijfskosten uitmaken. Een alternatief is verplichting van energie besparende maatregelen. In het kader van de Wet Milieubeheer zijn bedrijven en instellingen verplicht alle energiebesparende maatregelen te nemen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder. De overheid is van plan de handhaving van deze eisen te versterken. Dat willen ze doen door de verplichting te illustreren met een erkende maatregelenlijst met energiebesparende maatregelen voor verschillende gebouwtypen en misschien met een energieprestatiekeur, een EPK (zoals een APK voor auto s). Voor industrie en dienstensectoren met een hoog energiegebruik zijn er al meerjarenafspraken over energiebesparing. Een betere handhaving van de Wet Milieubeheer door milieudiensten en gemeenten kan een stimulans zijn voor bedrijven om naar de voordelen van energieprestatiecontracten te kijken. Gemeenten zouden kunnen beginnen bij hun eigen gebouwen. Met de sociale huursector heft de overhead een convenant getekend dat de woningvoorraad wordt verbeterd naar gemiddeld label B. Dit impliceert veel investeringen in energiebesparing door corporaties, maar aan de andere kant vraagt de overheid een verhuurdersheffing aan de huursector die de investeringsruimte beperkt. ESCo s kunnen een rol spelen in deze uitdaging. 7
De rol van de overheid om wettelijke en administartieve barriers weg te nemen is het onderwerp van paragraaf 5. Disseminatie van information over EPC is het onderwerp van paragraaf 6. Financiële instrumenten worden beschreven in paragraaf 7. 5 Wegnemen van wettelijke en administratieve barrières Deze paragraaf laat manieren zien om wettelijke en administratieve barrières weg te nemen: bestaande juridische kaders adresseren het EPC model niet, er si een gebrek aan standaardisatie. Ook de split incentives barrière is onderdeel van deze paragraaf. Bestaande relevante juridische kaders zijn niet bedacht op EPC projecten. Daardoor ontstaat ruimte voor verschillende interpretaties en barrières voor een eenvoudige implementatie van EPC projecten. Omdat de Nederlandse energy performance markt in een beginstadium van ontwikkeling is, hebben we geen concrete samenvatting van deze barrières gevonden. Echter, sommige juridische belemmeringen zijn benoemd in de survey of in de literatuur. Een aanbeveling is deze wettelijke barrières te verzamelen en onderzoek te starten naar de oplossing ervan. Administratieve regels zouden aangepast moeten worden zodat een ESCo s zeker gebruik kan maken van fiscal faciliteiten zoals de verrekening van BTW van investeringen in EPC projecten en de mogelijkheid om gebruik te maken van de EIA, de Energie Investerings Aftrek. Ook moeten publieke organisaties, bijvoorbeeld in het onderwijs en de zorg, kunenn sturen op de baten van energiebesparing en de keuze hebben deze kostenbesparingen te benutten voor andere activiteiten. Alleen dan is er een incentive om met een ESCo een contract te sluiten. Energy Performance Contracting moet verkocht worden als een product. Houd de boodschap simpel en focus op energiebesparing. Aan de ander kant kan EPC ook een kosten besparing opleveren voor beheer en onderhoud van een gebouw. Omdat er geen standaard contract is, hebben EPC projecten hoge voorbereidingskosten. Ontwikkeling van nationale modelcontracten kan ervoor zorgen dat het contractuele kader continu ontwikkeld wordt om de complexiteit te verminderen die bedrijven verhinderd EPC projecten te realiseren. Een modelcontract kan alleen worden ontwikkeld samen met ESCo s en klanten, daarom is 8
er een rol voor ESCo netwerk. Zij kunnen de informatie gebruiken die is verzameld in Europese projecten zoals EESI 5. Als een oplossing voor split incentives brengt het platform Duurzame Huisvesting de voordelen van Green Lease onder de aandacht. In een Green Lease contract huurder en eigenaar van het gebouw maken een afspraak over de verdeling van kosten en baten van energiebesparende maatregelen, zodat zij er beide voordelen van hebben. 6 Informatie, kennisoverdracht en netwerken Deze paragraaf beschrijft alle beleidsmaatregelen maar ook private initiatieven die gaan over informatie verstrekking, kennisoverdracht en trainingen aan verschillende doelgroepen en netwerk activiteiten om de EPC markt te ondersteunen. Omdat Energy Performance Contracting nog onbekend is in Nederland, is er weinig vraag van klanten. Wanneer bedrijven hun energieprestatie willen verbeteren, zijn ze meestal niet bewust van of slecht geïnformeerd over het EPC concept en de diensten die ESCo s kunnen leveren. Wantrouwen overheerst onder potentiele klanten, met name over de opbrengsten en de winstmarge die ESCo s maken. Een aanbeveling is om informatie over best practices` en guidelines publiek te maken, die informatie geven over contracttypen, praktijkvoorbeelden en stap voor stap richtlijnen. De websites van RVO.nl website, en van ESCo network http://www.esconetwerk.nl/ geeft al informatie over EPC voorbeeldprojecten. Ook informatie over de lessen die daarbij geleerd zijn, is beschikbaar. RVO.nl publiceerde een tweede white paper Energiebesparing organiseren met ESCo s in July 2013 (Agency NL, 2013). De eerste whitepaper is een jaar eerder gepubliceerd (Agency NL, 2012). De white paper is bedoeld om inzicht te geven in hoe ESCo s werken, wat de mogelijkheden zijn om energiebesparingsprojecten samen met ESCO s te realiseren. Verschillende varianten, van een relatief simple product ESCo tot een meer geavanceerde project ESCo zijn geïllustreerd door 11 voorbeeldprojecten. Richtlijnen zijn niet beschikbaar op dit moment. De EPC gedragscode die in het Transparense project wordt ontwikkeld, kan de functie hebben van praktijkrichtlijn vervullen omdat het een beeld geeft van een best practise` aanpak. Al deze informatie moet worden verspreid via workshops en seminars. ESCo netwerk neemt deze rol op zich en organiseert workshops voor verschillende different doelgroepen, zoals 5 http://www.european-energy-serviceinitiative.net/fileadmin/user_upload/gea/standard_documents/standard5_contracts.pdf 9
gemeenten, scholen, of woningcorporaties. Deze disseminatie activiteiten moeten ervoor zorgen dat beslissers in de publieke sector meer weten over het EPC concept. Klanten hebben schatten vaak de technische en commerciële risico s van energiebesparingsprojecten hoog in, wat hen ervan weerhoudt zulke projecten te starten. Andere potentiele klanten hebben een onrealistische verwachting van het energiebesparingspotentieel en zijn teleurgesteld als een ESCo niet aan de verwachtingen kan voldoen. Zij hebben te lage energiekosten om hoge investeringen winstgevend te maken. ESCo netwerk heeft samen met enkele marktpartijen een quickscan ontwikkeld voor de identificatie van potentiele EPC projecten. Het instituut voor Vastgoed en duurzaamheid gebruikt de Canadese tool RETScreen. Praktische tools zoals deze kunnen gebouweigenaren en ESCo s helpen om geschikte situaties te vinden voor EPC. Implementatie van de EED vraagt om een openbare registratie van EPC leveranciers. Dat maakt het makkelijker voor klanten om hen te vinden. De aanbodkant van de EPC zou verder ontwikkeld kunnen worden door educatie, zoals training sessies voor bijvoorbeeld banken of adviseurs. Reguliere netwerk bijeenkomsten verhogen het lange termijn effect. 7 Financiële instrumenten om EPC te stimuleren Deze paragraaf focust op financieringsmodellen die de financiële barrières van een EPC project wegnemen, zoals beperkte kennis en ervaring bij banken waardoor EPC projecten veel due diligence vereisen wat leidt tot hoge transactiekosten Het EPC concept past niet in de traditionele financiële kaders zoals project-based of assetbased finance. Er is vraag naar financiële producten die gebruikt kunnen worden voor relatief kleine projecten met hoge investeringskosten en langere terugverdientijden. Een voorwaarde om ESCo financiering op een grotere schaal te laten plaats vinden is dat de markt de bereikte besparing van EPC projecten monitort, inclusief de tegenslagen die zij tegenkomt. De resultaten van buitenlandse ESCo projecten kunnen niet als voorbeeld worden gebruikt omdat de wettelijke, politieke en economische kaders anders zijn. (de Boer, 2011). Er is ook de noodzaak om trainingen voor banken te organiseren, zodat zij bekend zijn met het EPC concept. De uitgaven van een ESCO komen op hun balans te staan. In theorie kan een ESCo een oneindig aantal projecten financieren, maar in de praktijk kan dit niet. Als de projecten die op de balans staan te hoog worden, beïnvloed dat het risico profiel van de ESCO. Ook bij financiering door derden, staat de lening van een bank op de balans van de ESCO. Een 10
oplossing is de installaties van een project op te nemen in een special purpose vehicle, zodat de financiering off balance is. Er zijn slechts weinig voorbeelden van deze financieringsconstructie in Nederland. Voor kleine projecten is deze financiering te kostbaar, bij bundeling van projecten kan het wel. 11
Referenties Agency NL, 2013: Energiebesparing organiseren met ESCo s, White paper 2, juni 2013, http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/2013/09/whitepaper%202%20energiebespa ring%20organiseren%20met%20esco%27s.pdf Agency NL, 2012: ESCo voor wederzijds voordeel en gratis energiebesparing, Agency NL, juli 2012, http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/white%20paper%20esco%20voor%20weder zijds%20voordeel%20en%20gratis%20energiebesparing.pdf\ Algemene Rekenkamer, 2013: Contractmanagement bij DBFMO projecten, Algemene rekenkamer, juni 2013. http://www.rekenkamer.nl/publicaties/onderzoeksrapporten/introducties/2013/06/contra ctmanagement_bij_dbfmo_projecten de Boer, 2011: Views on the Dutch ESCo market, Can it become successful?, Sanne de Boer, Utrecht University, August, 2011, http://www.platformduurzamehuisvesting.nl/2012/02/14/rapport-views-on-the-emergingdutch-esco-market-can-it-become-successful/ ECN, 2009: Task2.1 National report on the Energy Efficiency Service Business in the Netherlands, Change Best, November, 2009: www.changebest.eu. Van Kempen en Sijbrandij, 2013: Verduurzamen van gemeentelijk vastgoed en de rol van ESCo s, October, 2013.: http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/2013/10/verduurzamen%20van%20gemeen telijk%20vastgoed%20eindrapport%20esco%e2%80%99s.pdf SER, 2013: Energieakkoord voor duurzame groei, SER, September 2013: http://www.ser.nl/~/media/files/internet/publicaties/overige/2010_2019/2013/energieakk oord-duurzame-groei/energieakkoord-duurzame-groei-09-09-2013.ashx 12