BETER BELOOND BIJ DE BUREN? Het beloningsbeleid in de UK Civil Service en de Nederlandse Rijksoverheid doorgelicht Ingrid WILLEMS Prof. dr. Ria JANVIER Prof. dr. Erik HENDERICKX Rapport Augustus 2004 D/2004/10106/026 algemeen secretariaat - steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie vlaanderen E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail: sbov@soc.kuleuven.ac.be www.steunpuntbov.be
Beter beloond bij de buren? Casestudies: UK Civil Service en Nederlandse Rijksoverheid BETER BELOOND BIJ DE BUREN? HET BELONINGSBELEID IN DE UK CIVIL SERVICE EN DE NEDERLANDSE RIJKSOVERHEID DOORGELICHT ABSTRACT In de Vlaamse overheid denkt men al geruime tijd aan de modernisering van het eigen beloningsbeleid. Om de discussies te ondersteunen die over dit thema worden gevoerd neemt dit rapport een kijkje bij het beloningsbeleid in twee buurlanden. Meer concreet nemen we het loonsysteem in de Uk civil service en de Nederlandse Rijksoverheid onder de loep, omwille van hun ervaringsdeskundigheid op het vlak van respectievelijk prestatiebeloning en functiewaardering. In beide cases zochten we naar het antwoord op twee algemene onderzoeksvragen: hoe is het beloningssysteem opgebouwd en welke ervaringen heeft men met de verschillende facetten van het systeem. Kenmerkend voor beide systemen is de mate van decentralisering. Ministeries in beide cases kunnen tot op zekere hoogte hun loonsysteem zelf uitdenken. In het Verenigd Koninkrijk gaat deze autonomie nog iets verder dan in Nederland, de loonstructuur kan er per ministerie immers verschillen. Opvallend is dat men in Nederland enigszins terugkomt op de decentraliseringstrend. Decentralisering heeft er immers geleid tot ministeriële regelingen die te verscheiden zijn, waardoor de concerngedachte van het Rijk verloren ging, en de billijkheid en de mobiliteit tussen ministeries in het gedrang kwamen. Om die redenen is men begonnen met een harmonisering van de arbeidsvoorwaarden, het bestuderen van één algemeen competentiekader en andere maatregelen die terug een centralisering betekenen. Verschillend met het vroegere gecentraliseerde beleid is echter dat het centrale beleid niet noodzakelijk bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken ligt. Zowel in de Rijksoverheid als in de civil service zijn functie en prestatie de voornaamste beloningsgrondslagen. Het loongebouw wordt in beide landen op basis van een eigen functiewaarderingssysteem geconstrueerd. In de Nederlandse overheid zijn de ervaringen met functiewaardering veeleer gemengd. De voornaamste nadelen zijn de rigiditeit en de complexiteit. Medewerkers en vaak ook leidinggevenden begrijpen het systeem niet en in een organisatie die flexibel wenst om te gaan met taken en het inzetten van personeel blijken functiebeschrijvingen veeleer belemmerend te werken. Wel leken competenties en meer generieke functiebeschrijvingen (van functiestramienen) een oplossing te kunnen bieden. De loonprogressie in beide landen gebeurt in theorie op basis van prestaties, maar de praktijk wijst uit dat dit nog veeleer automatisch verloopt. Wel wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van bonussen als uiting van waardering voor prestaties. Zowel in de Rijksoverheid als in de civil service beschouwt men deze vorm van prestatieloon als een interessantere optie dan progressie op basis van prestatie. Het weegt minder op het budget en het motivationele effect op personeelsleden lijkt groter. Ook eventuele onbillijkheden kunnen makkelijker worden rechtgetrokken. Tot slot bleek ook dat prestatiebeoordelingen en functioneringsgesprekken een minstens even cruciale zo niet nog méér cruciale - factor zijn in het voeren van een succesvol prestatiemanagement dan prestatiebeloning op zich. Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 3
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 4
Beter beloond bij de buren? Casestudies: UK Civil Service en Nederlandse Rijksoverheid WOORD VOORAF Deze tussentijdse publicatie omvat de onderzoeksresultaten van de case studies van het beloningsbeleid bij de Uk civil service en de Nederlandse Rijksoverheid. Het kadert in het onderzoek Deregulering en decentralisering als katalysatoren voor een modern en flexibel personeelsmanagement: beloningsbeleid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. We willen de Kenniscel Beloningsbeleid van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en in het bijzonder Lisa Lettens en Mieke De Meester bedanken voor de nuttige commentaren, vele vragen en opmerkingen die zij bij eerdere versies van dit document formuleerden. Daarnaast gaat ook een woordje van dank uit naar de loonexperten uit de civil service en de Rijksoverheid die we interviewden en de vele mensen die ons de weg naar de juiste personen wezen. In het bijzonder danken we Theo Jorritsma, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor de bereidwillige hulp bij het organiseren van de Nederlandse interviews. Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 5
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 6
Beter beloond bij de buren? Casestudies: UK Civil Service en Nederlandse Rijksoverheid BETER BELOOND BIJ DE BUREN? HET BELONINGSBELEID IN DE UK CIVIL SERVICE EN DE NEDERLANDSE RIJKSOVERHEID DOORGELICHT INHOUDSOPGAVE INLEIDING 11 1. PROBLEEMSTELLING 11 2. METHODOLOGIE 12 HOOFDSTUK 1 BELONINGSBELEID IN DE UK CIVIL SERVICE 15 1. DE UK CIVIL SERVICE: HISTORISCHE BLIK OP DE STRUCTUUR EN HET HRM BELEID 15 1.1. Organisatiestructuur: decentralisatie via departementen en agentschappen 15 1.2. Personeelsmanagement en beloningsbeleid in de UK administratie: terugblik 16 2. BELONING IN DE SENIOR CIVIL SERVICE 18 2.1. Functiewaardering en resultaatafhankelijk belonen 19 2.2. Evaluatie van het nieuwe performantiesysteem 23 2.3. Nieuw SCS competentie raamwerk: Leadership for results 24 3. BELONING IN DE UK CIVIL SERVICE: DE GEWONE AMBTENAAR 25 3.1. Algemeen 25 3.2. Functiewaardering en resultaatafhankelijk belonen 27 3.3. Competentiemanagement 31 3.4. Secundaire arbeidsvoorwaarden 32 3.5. Evaluatie van het belonings- en beoordelingsbeleid 37 HOOFDSTUK 2 DEPARTEMENTALE CASESTUDIES IN DE UK CIVIL SERVICE 41 INLEIDING 41 ALGEMEEN 41 INLAND REVENUE 43 1. ORGANISATIE 43 2. BELONING 43 2.1. Primaire arbeidsvoorwaarden 43 2.2. Secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden 52 2.3. Strategie 53 2.4. Extra informatie: recente ontwikkelingen, vernieuwingen, algemene evaluatie 54 Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 7
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen CABINET OFFICE 55 1. ORGANISATIE 55 2. BELONING 55 2.1. Primaire arbeidsvoorwaarden 55 2.2. Secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden 65 2.3. Strategie 66 2.4. Extra informatie: recente ontwikkelingen, vernieuwingen 67 HM CUSTOMS AND EXCISE 68 1. ORGANISATIE 68 2. BELONING 68 2.1. Primaire arbeidsvoorwaarden 68 2.2. Secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden 77 2.3. Strategie 77 2.4. Extra informatie: recente ontwikkelingen, vernieuwingen 78 DEPARTMENT FOR WORK AND PENSIONS (DWP) 79 1. ORGANISATIE 79 2. BELONING 79 2.1. Primaire arbeidsvoorwaarden 79 2.2. Secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden 80 2.3. Strategie 81 2.4. Extra informatie: recente ontwikkelingen, vernieuwingen 81 HOOFDSTUK 3 BELONEN IN DE NEDERLANDSE RIJKSOVERHEID 83 1. DE NEDERLANDSE RIJKSOVERHEID: ORGANISATIESTRUCTUUR 83 2. BELONING IN DE RIJKSOVERHEID: BESCHRIJVENDE ANALYSE 84 2.1. Algemeen 84 2.2. Functiewaardering 85 2.3. Loonprogressie en functioneringsgesprekken 90 2.4. Variabele beloning: premies en toelagen 93 2.5. Competentiemanagement 95 2.6. Secundaire arbeidsvoorwaarden 96 3. EVALUATIE VAN HET BELONINGS- EN BEOORDELINGSBELEID 99 3.1. Functiewaardering 101 3.2. Prestatiemanagement en resultaatafhankelijk belonen 103 3.3. Competentiemanagement 108 3.4. Externe marktvergelijking 109 8
Beter beloond bij de buren? Casestudies: UK Civil Service en Nederlandse Rijksoverheid 3.5. Decentralisering 109 3.6. Toekomstplannen 110 HOOFDSTUK 4 SAMENVATTING EN CONCLUSIE: ENKELE LESSEN UIT NEDERLAND EN HET VERENIGD KONINKRIJK 113 BRONNEN EN VERWIJZINGEN 121 BIJLAGEN 127 BIJLAGE 1. LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN 127 BIJLAGE 2. LOONSPANNING BEREKENING SCS (2003) 129 BIJLAGE 3. JEGS CRITERIA 131 BIJLAGE 4. BELONINGSSTRUCTUREN IN DE VERSCHILLENDE DEPARTEMENTEN IN UK CIVIL SERVICE 133 BIJLAGE 5. BELONING IN INLAND REVENUE: KORT OVERZICHT 137 BIJLAGE 6. BASISLOON CABINET OFFICE: OVERZICHT 138 BIJLAGE 7. BELONING IN CABINET OFFICE: KORT OVERZICHT 139 BIJLAGE 8. BELONING IN CUSTOMS & EXCISE: KORT OVERZICHT 140 BIJLAGE 9. SCHEMATISCH OVERZICHT BELONING IN RIJKSOVERHEID 141 BIJLAGE 10. SCHALEN VAN HET BBRA, PER 01/05/2003 142 BIJLAGE 11. CIJFERGEGEVENS ROND BELONING IN MINISTERIES RIJKSOVERHEID 143 Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 9
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen LIJST VAN TABELLEN TABEL 1.1 - SCS VERDELING VAN PRESTATIELOON 21 TABEL 1.2 SCS MATRIX: PROGRESSIE EN BONUS BINNEN ÉÉN SALARISVORK 22 TABEL 2.1 - STIJGINGEN IN LOONVORKMINIMA EN -MAXIMA IN 2002, 2003, 2004, UK CIVIL SERVICE. 44 TABEL 2.2 - ADDITIONELE NIET GECONSOLIDEERDE BEDRAGEN VOOR VOLDOENDE PRESTEERDERS IN LOONVORKEN B EN T IN INLAND REVENUE 46 TABEL 2.3 - OVERZICHT LOONSVERHOGINGEN VOOR VOLDOENDE PRESTEERDERS IN 2002, LOONVORKEN C1, C2, D, E1, E2 IN INLAND REVENUE 48 TABEL 2.4 - OVERZICHT LOONSVERHOGINGEN VOOR VOLDOENDE PRESTEERDERS IN 2002, LOONVORKEN B1, B2,T IN INLAND REVENUE 49 TABEL 2.5 - LOONPROGRESSIEMATRIX IN CABINET OFFICE VOOR PERSONEELSLEDEN DIE VOLDOENDE PRESTEERDEN, AUGUSTUS 2003 57 TABEL 2.6 - LOONSPANNING PER LOONVORK IN HM CUSTOMS & EXCISE, UITGEDRUKT IN PERCENTAGE VERSCHIL TUSSEN MAXIMUM EN MINIMUM 69 TABEL 2.7 - PROGRESSIEVERHOGINGEN IN CUSTOMS & EXCISE VOOR PERSONEELSLEDEN MET PRESTATIE DIE TOP OF GOED WAS (VASTE BEDRAGEN) UITGEDRUKT PER BELONINGSVORK, GESPLITST TUSSEN LONDEN EN DE REST VAN HET LAND 70 TABEL 3.1 - BEOORDELINGSCATEGORIEËN IN HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID 91 LIJST VAN FIGUREN FIGUUR 1.1 - SALARISVORKEN SCS 19 FIGUUR 2.1 - LOONVORK CABINET OFFICE, SCHEMATISCH VOORGESTELD 56 FIGUUR 2.2 - OVERZICHT VERSCHILLENDE STAPPEN IN BEOORDELINGSPROCES CABINET OFFICE 64 10
Beter beloond bij de buren? Casestudies: UK Civil Service en Nederlandse Rijksoverheid INLEIDING 1. PROBLEEMSTELLING De idee leeft al geruime tijd om het beloningsbeleid voor het Vlaamse overheidspersoneel te vernieuwen. Zowel functiezwaarte, competenties als prestaties zouden daarbij anciënniteit kunnen vervangen als voornaamste grondslag voor beloning. Dit rapport wil de discussies voeden die binnen de Vlaamse overheid over dit thema worden gevoerd, door een overzicht te bieden van de ervaringen die men in de Uk civil service en de Nederlandse Rijksoverheid met deze beloningsgrondslagen opdeed. Deze bijdrage wil met andere woorden via een aantal lessen uit het Verenigd Koninkrijk en Nederland een insteek bieden voor een vernieuwd Vlaams beloningsbeleid. De Uk civil service is voornamelijk een interessante studie door haar vrij extensieve ervaring met allerlei vormen van resultaatafhankelijke beloning. In het Verenigd Koninkrijk is prestatiemanagement immers al een aantal jaren een wezenlijk onderdeel van de beloning van ambtenaren. Ook met competentiemanagement heeft de Britse overheid al enige ervaring, zij het beperkt als het gaat om competentiebeloning. Verder is zij ook omwille van haar sterke decentrale organisatie het bekijken waard. De bestudering van de Nederlandse Rijksoverheid is interessant en leerrijk omwille van haar ervaringsdeskundigheid op het vlak van functiebeloning en functiewaardering. Het personeelsmanagement in de Rijksoverheid is verder ook sterk gedecentraliseerd. Ministeries kunnen op autonome wijze het beloningsbeleid vormgeven, zij het binnen een centraal vastgelegd kader. In dit rapport willen we twee algemene onderzoeksvragen beantwoorden: hoe is het beloningssysteem in de cases opgebouwd en welke ervaringen heeft men met de verschillende elementen van het systeem? Deze algemene onderzoeksvragen zijn op te delen in de volgende deelvragen: Waarop is het loon gebaseerd (vb. diploma, functiezwaarte)? Wat zijn de componenten van het loonsysteem en hoe verhouden deze zich tot elkaar? Op basis van welke criteria wordt loonsverhoging gegeven (vb. prestatie, anciënniteit, verwerven van vaardigheden of competenties)? Welke mogelijkheden tot variabel belonen zijn er? Hoe verhoudt zich het vaste tot het variabele loon? Hoe worden prestaties geëvalueerd? Waar op welk niveau worden loonsbeslissingen genomen? Zijn er centrale regels of richtlijnen of beperkt de rol van het centrale ministerie zich tot het adviseren? Deze onderzoeksvraag heeft voornamelijk als doel een kader te schetsen voor de ervaringsgerichte studie. Welke ervaringen heeft men met deze beloningsvormen? Welke voor- en nadelen ondervindt men? Wat zijn de gevaren van bepaalde beloningsfacetten? Hoe gaat men om met slechte en goede presteerders? Waarom wordt voor bepaalde loonelementen gekozen? Wat zijn de gevolgen van deze keuzes? Welke spanningsvelden kent het beloningsbeleid? Welke moeilijkheden en weerstanden heeft men ondervonden bij de implementatie van de loonelementen? Wat zijn de gevolgen van de invoering van bepaalde beloningsfacetten? Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 11
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 2. METHODOLOGIE De casestudies van de civil service en de Nederlandse Rijksoverheid vertrekken vanuit de analyse van de algemene systeemkenmerken van de beloningssystemen. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar het functiewaarderingssysteem, prestatiebeloning en eventuele andere vernieuwingen op het vlak van beloning die voor de Vlaamse overheid relevant en interessant kunnen zijn. Dit vormt dan de basis voor het empirisch onderzoek naar de werking van het beloningssysteem. In beide landen werden daarvoor enkele concrete cases geselecteerd. Het empirisch onderzoek genereert concrete informatie over het functioneren van het beloningsysteem. De gegevens waarop dit rapport zich baseert werden verzameld door literatuurstudie, de studie van (Internet)documenten en door interviews met bevoorrechte getuigen, meer concreet loonexperten uit enkele ministeries. De ministeries in de UK civil service waarvan het beloningsbeleid onder de loep wordt genomen zijn het Cabinet Office, de Inland Revenue en HM Customs and Excise. Deze werden gekozen op basis van informatie verkregen via contacten met loonexperten en informatie over beloning in deze departementen gevonden op het Internet. Het Cabinet Office het coördinerend ministerie op vlak van HRM-beleid werd gekozen omdat men er werkt met een performantiematrix om progressie en bonussen te bepalen en omdat we ook een horizontaal departement wilden opnemen in onze case studies. De keuze voor HM Customs & Excise werd ingegeven door de experimenten die zij voerden met teambonussen. Tot slot is Inland Revenue een interessante case, omdat dit een van de grotere departementen is waar al vrij veel (extern) onderzoek naar de effectiviteit van het beloningsbeleid werd gevoerd. We kunnen ons dan onder andere op deze bevindingen baseren voor de evaluatie van het beleid. Oorspronkelijk was er nog een vierde case: het Department for Work and Pensions. We besloten deze case niet verder uit te werken om redenen die we verderop in het rapport uitleggen. De beschrijvende informatie die we over het loonstelsel in dit departement verzamelden namen we wel mee op in het rapport. Voor de Nederlandse Rijksoverheid komen zowel het coördinerende ministerie het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) als twee decentrale ministeries aan bod. De Nederlandse decentrale ministeries werden gekozen na studie van de resultaten van de Beloningsmonitor van de Rijksoverheid. Dit is een uitgebreide en zeer recente studie naar onder andere het belonings- en evaluatiebeleid. De resultaten in de Monitor zijn opgesplitst naar ministerie, wat toelaat de vooruitstrevende ministeries van de andere te onderscheiden. Na overleg met Theo Jorritsma van BZK werd gekozen voor het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het eerste ministerie is een van de meer vooruitstrevende ministeries op vlak van beloning. Het tweede is dat minder, maar maakte wel een sterke vooruitgang in het laatste jaar, en is om deze reden een interessante case. De ministeries van de Nederlandse Rijksoverheid worden niet volledig als aparte case behandeld in die zin dat hun beloningsbeleid niet apart van a tot z wordt uiteengezet, zoals in hoofdstuk twee bij de departementen in het Verenigd Koninkrijk wel wordt gedaan. Voor de Nederlandse ministeries heeft dit heeft ook weinig zin, aangezien er veel gelijkenissen zijn, de herhaling zou met andere woorden te groot zijn. Het rapport is opgedeeld in vier hoofdstukken. De eerste twee hoofdstukken behandelen de Engelse case studie. Het eerste hoofdstuk geeft een globaal overzicht van beloning binnen de 12
Beter beloond bij de buren? Casestudies: UK Civil Service en Nederlandse Rijksoverheid Uk civil service. De aandacht gaat eerst uit naar de (historische) achtergrond van het beloningssysteem, zijnde de gedecentraliseerde organisatiestructuur en het HRM beleid. Vervolgens komt het beloningsbeleid van de topambtenaren, de Senior Civil Service aan bod, gevolgd in een derde deel door het loonstelsel van de overige ambtenaren. Daarbij gaat de aandacht telkens uit naar een omschrijving en evaluatie van het systeem van functiewaardering, prestatiebeloning en -beoordeling en competentiebeloning. Het tweede hoofdstuk is een uitdieping van het beloningssysteem van enkele ministeries, of departementen. Het beloningsstelsel in elke case wordt telkens gedetailleerd omschreven. Gegevens over ervaringen met deze systemen vullen de beschrijving aan. In het derde hoofdstuk volgt de Nederlandse case. Net zoals in het eerste hoofdstuk komt hier ook de organisatiestructuur en vervolgens de beschrijving en evaluatie van het beloningssysteem aan bod. Dezelfde loonthema s als bij de Engelse case worden daarbij besproken, namelijk de problematiek van decentralisering en facetten als functiewaardering, de algemene loonstructuur, de progressie en de variabele beloning. De ministeriële cases zijn zoals vermeld mee in het derde hoofdstuk verwerkt. Het concluderende vierde hoofdstuk herhaalt de voornaamste kenmerken van en ervaringen met de twee loonstelsels en bespreekt de belangrijkste lessen die we uit de cases kunnen trekken. Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 13
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 14
Hoofdstuk 1: Beloningsbeleid in de UK civil service HOOFDSTUK 1 BELONINGSBELEID IN DE UK CIVIL SERVICE 1. DE UK CIVIL SERVICE: HISTORISCHE BLIK OP DE STRUCTUUR EN HET HRM BELEID 1.1. Organisatiestructuur: decentralisatie via departementen en agentschappen De UK civil service telt iets meer dan 542.000 ambtenaren wat overeenkomt met meer dan 512.000 voltijds equivalenten verspreid over de verschillende departementen en uitvoerende agentschappen in heel Groot-Brittannië (Cabinet Office, 2003a). Daarnaast zijn ook de National Health Service, gedecentraliseerd in een vijfhonderdtal trusts en een tweehonderdtal Health Commissions, en de meer dan 450 lokale overheden in het Verenigd Koninkrijk grote werkgevers (Horton, 2000). Op het lokale niveau zijn er 400 local authorities in Engeland en Wales, 32 in Schotland, 26 tier authorities in Noord-Ierland. In wat volgt beperken we ons tot de centrale overheid: de civil service. De lokale overheden en de NHS komen verder niet aan bod. De civil service bestaat uit een veertigtal departments en om en bij de 150 executive agencies (OECD, 2002; Farnham & Horton, 2002). Deze agentschappen, uitvoerende diensten met aan het hoofd een chief executive, beschikken over vrij vergaande autonomie, al blijven ze ook vaak gebonden aan de algemene regels opgesteld door hun moederdepartement, zoals het Cabinet Office (Horton, 2000). Agentschappen werden in 1988 gecreëerd door het Ibbs Report The Next Steps (Pollitt & Bouckaert, 2000). De bedoeling van deze oprichting was de dienstverlenende taken van de departementen over te hevelen naar de agentschappen, zodat de departementen zich volledig konden wijden aan hun beleidsvoorbereidende opdracht. Framework agreements, die agentschappen met hun moederdepartement sluiten, omschrijven de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het agentschap en stippelen de jaarlijkse performantiedoelen uit. Agentschappen leggen verantwoording af aan de minister en het parlement, maar zijn verder wel autonoom op het vlak van management en organisatie. Ze hebben een soort contractuele relatie met hun departement (Horton, 2000: 215). De middelen die agentschappen ter beschikking hebben zijn afkomstig van het algemene budget van het departement. Er zijn echter ook andere soorten agentschappen. Sommige agentschappen zijn immers Trading Funds geworden, zij zorgen via hun commerciële activiteiten voor hun eigen financiële middelen. Naast agentschappen en Trading Funds zijn er ook agentschappen die zelf een departement zijn, dit zijn de niet-ministeriële departementen. Een laatste categorie is de Non Departmental Public Bodies (NDPBs) (http://www.cabinet-office.co.uk). Wanneer we verderop de term agentschappen gebruiken verwijst dit enkel naar de eerste categorie: de agentschappen die afhankelijk zijn van een moederdepartement. Sinds 1999 maken departementen en agentschappen Public Service Agreements, genegotieerd tussen het departement en het ministerie van Financiën (HM Treasury). Deze worden driejaarlijks opgemaakt en gepubliceerd. In deze overeenkomsten staan de doelstellingen en organisationele objectieven voor de komende jaren vermeld. Aan het einde van het jaar leggen de Departmental Reports uit in hoeverre deze doelstellingen ook bereikt zijn. Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 15
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 1.2. Personeelsmanagement en beloningsbeleid in de UK administratie: terugblik Volgens Horton (2000: 210) kenmerkte het traditionele personeelsmanagement in het Verenigd Koninkrijk tot begin jaren 1980 zich onder andere door sterk gecentraliseerde personeelssystemen onder andere nationale beloningsstructuren en -graden, collectieve onderhandelingen op nationaal niveau, interne arbeidsmarkten met promotiemogelijkheden, een duale externe arbeidsmarkt nationaal voor de rekrutering van topambtenaren, managers en experten en lokaal voor junior medewerkers en arbeiders een paternalistische managementstijl, gestandaardiseerde tewerkstellingspraktijken. De regering bepaalde verder het strategische kader voor personeel; de topmanagers van elke dienst bepaalden het operationele beleid. Vóór de decentralisering legde de HM Treasury de beloning, graden en voorwaarden op centraal niveau vast, na collectieve onderhandelingen met de vakbondsorganisaties. Departementen en agentschappen hadden met andere woorden geen controle over de arbeidsvoorwaarden van hun eigen personeel. Voor de civil service waren er uniforme graadstructuren en beloningsniveaus, met uitzondering van eventuele toelagen voor medewerkers in Londen (White, 1999). Een verder kenmerk van het loonbeleid in die periode was de nadruk op de vergelijkbaarheid van loonniveaus tussen de private en publieke sector. Regelmatige studies, gevoerd door een speciaal daarvoor opgericht Pay Research Unit, gingen de beloningsniveaus in beide sectoren na en verzamelden informatie voor de loononderhandelingen. In de vroege jaren 1980 legde de regering strenge beperkingen op de loonkost. Deze werden geleidelijk aan verzwakt, naargelang de economische situatie verbeterde. Toen de overheid te kampen kreeg met arbeidstekorten door kraptes op de arbeidsmarkt verliet ze het systeem van strenge loonkostbeperkingen volledig (White, 1999: 77). Vanaf 1986 probeerde de overheid de nationale akkoorden te flexibiliseren, zodat ze aan lokale omstandigheden konden tegemoetkomen. Vaardigheden, verdienste en locatie werden belangrijker grondslagen voor beloning. De kraptes op de arbeidsmarkt waar ook de overheid hinder van ondervond, leidden tot de introductie van toelagen en andere arbeidsvoorwaarden voor bepaalde schaarse beroepscategorieën, gedifferentieerd naar bepaalde geografische gebieden. Ook individuele resultaatafhankelijke beloning werd in deze periode geïntroduceerd. De ambtenaren van de civil service waren de eerste die deze vorm van beloning ontvingen. Daarbij werd een einde gemaakt aan het systeem van loonvergelijkingen door de Pay Resarch Unit. De overheid sloot nieuwe loonovereenkomsten met de vakbondsorganisaties en voerde daardoor prestatiebeloning in voor alle personeelscategorieën. Door de economische recessie in het begin van de jaren 1990 zag de regering zich genoodzaakt om terug limieten op de loonsverhogingen op te leggen. Van 1993 tot 1996 was er zelfs een volledige loonstop, loonsverhogingen konden enkel als de ministeries dit zelf financierden (White, 1999: 78). Ondanks deze beperkingen op de loonkost ging de overheid toch door met hervormen. De oprichting van uitvoerende agentschappen en andere decentrale organisaties ging onverminderd voort. Ook het beloningsbeleid ontsnapte niet aan de decentraliseringstendens. Sinds 1994, met de White Paper Continuity and Change, hebben de meeste departementen en agentschappen autonomie over het beloningsbeleid, over andere aspecten van personeelsbeleid hadden ze al vergaande autonomie (Horton, 2002: 33). Ook de regels voor de performantiebeoordeling stellen de decentrale entiteiten zelf op. Op die manier kunnen ze hun beloningsstrategie op één lijn brengen met hun organisatiedoelstellingen. De overheid hoopte hierdoor de departementen en agentschappen te dwingen zich meer marktgericht te 16
Hoofdstuk 1: Beloningsbeleid in de UK civil service gedragen en meer aangepaste loonsystemen te ontwikkelen (White, 1999: 78). Deze autonomie over beloning geldt niet voor de Senior Civil Service (SCS), een aparte groep in de Britse overheid, bestaande uit de topambtenaren. De SCS is een bovendepartementale structuur, opgericht in 1996, van senior ambtenaren, topmanagers en experten uit wat vroeger de bovenste vijf graden van de departementen en agentschappen waren (Horton, 2002). In het totaal omvat de SCS ongeveer 3500 leden. Departementen en agentschappen bepalen zelf welke functies bij de SCS horen, op voorwaarde dat de functieweging correct verloopt. Het HRM-beleid voor deze groep wordt decentraal, vanuit de departementen en agentschappen gestuurd, met uitzondering van het beloningsbeleid, het beoordelingsbeleid, het prestatie- en competentiemanagementsysteem waarvan het Cabinet Office de beleidslijnen uittekent (Cabinet Office, 2003f). Het topmanagement werkt met individuele performantiecontracten en valt dus buiten de collectieve onderhandelingen 1 (Horton, 2000; Putseys et al, 2003). In 1999 publiceerde Richard Wilson, toenmalig hoofd van de civil service het rapport Civil Service Reform. Het was zijn visie op de civil service van de 21 ste eeuw. Het rapport was opgesteld rond zes centrale thema s: (1) sterker leiderschap met een sterke visie (sense of purpose), (2) betere top-down planning (3) scherper performantie management, (4) een serieuze verbetering in de diversiteit, (5) diensten die meer open staan voor mensen en ideeën, die talent binnenhalen, (6) een betere deal voor het personeel (Cabinet Office, 1999a). Verder waren de doelstellingen ervoor te zorgen dat de beleidsvorming meer joined-up is,de klant centraal te laten staan en hoge kwaliteit en efficiëntie van de dienstverlening te creëren (OECD, 2002). Creativiteit, leren en innovatie komen daarbij als principes centraal te staan. Een van de centrale thema s van het Wilson rapport een scherper performantiemanagement kreeg steun van een ander rapport, van Michael Bichard. Het prestatiemanagementsysteem zoals het toen bestond ondervond immers veel kritiek: het was routine geworden, het paste niet in de rest van het HRM beleid, slechts een minderheid van de ambtenaren zelf zagen het als fair en bias-vrij, het was te complex, het gaf inconsistente beoordelingen over departementen heen en het ontmoedigde jobmobiliteit en het nemen van meer verantwoordelijkheid. Verder was er ook maar weinig bewijs dat het de performantie vooruit hielp (Bichard Report, vermeld in OECD, 2002). Het Bichard rapport formuleerde daarom diverse aanbevelingen om de doelstelling van een sterker performantiemanagement te bereiken. Zo benadrukte het dat beloning op een positieve manier moest worden aangewend, om sterke stimulansen te kunnen bieden aan goede prestaties. Dit komt neer op een grotere loonkloof tussen zeer goede presteerders en personeelsleden die voldoende presteren. Ook argumenteerde het rapport voor een groter gebruik van niet-geconsolideerde beloning voor de beloning van goede resultaten (Cabinet Office, 2003h). Ook het Makinson rapport onderzocht het gebruik van prestatiestimulansen en gaf enkele aanbevelingen voor een beter performantiemanagement. Het rapport benadrukte de noodzaak om prestatiebonussen niet in het basissalaris op te nemen en om ze uit te delen bij het halen van resultaten die verwijzen naar objectieven uit de public service agreements, die de agentschappen met de centrale overheid sluiten. Daarnaast stelt het rapport dat vooral teambonussen belangrijk zijn en dat de bonussen groot genoeg dienen te zijn om een echte stimulans te kunnen bieden. Het rapport raadt hierbij een minimum van 5% van het loon aan (Cabinet Office, 2003h). Tot slot formuleerde men de aanbeveling om regelingen te treffen met de Treasury zodat wanneer het agentschap de algemene objectieven overschrijdt, er bijkomende middelen kunnen vrijkomen ter beloning van de prestaties. 1 Het tweede onderdeel van dit hoofdstuk gaat dieper in op het beloningssysteem bij deze groep topambtenaren. Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 17
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Doorheen de jaren 1980 en 1990 is het traditionele personeelsmanagement met andere woorden veranderd naar New public management waarbij de nadruk verschoof naar prestatiemanagement, diversiteit, ondernemerschap en decentralisering (Horton, 2000). Voor het beloningsbeleid ( New Pay ) betekende dit een ommekeer van de functiegerelateerde aanpak naar een meer persoonsgerelateerde aanpak, waarbij de nadruk op individuele beloning vergrootte (White, 1999). Verder bracht decentralisering voor het loonbeleid met zich mee dat loonniveaus en loonsamenstelling mochten worden ingevuld naargelang de noden van de decentrale organisatie. Er zijn veranderingen gebeurd op vlak van leiderschap, rekrutering en selectie, prestatiemanagement en diversiteit. Een centraal onderdeel van deze veranderingen was de ontwikkeling van nieuwe prestatiemanagementsystemen voor alle ambtenaren, inclusief de SCS. Voornamelijk op verschillende beleidsdomeinen bijvoorbeeld onderwijs en de gezondheidssector legt men recent de nadruk zeer sterk op een hergroepering van de vaardigheden (dmv performantie beoordelingssystemen en competentiekaders) (OECD, 2002). Sinds april 2001 is het nieuwe performantie managementsysteem bij de SCS operationeel (cf. infra). 2. BELONING IN DE SENIOR CIVIL SERVICE Zoals vermeld is het beoordelings- en beloningsbeleid van de Senior Civil Service een centrale materie. De verantwoordelijkheid voor de beloning ligt voor de SCS dus niet bij de departementen en agentschappen. Meer concreet bestaat er op het centrale niveau een gemeenschappelijk belonings- en functiewaarderingssysteem, een evaluatiesysteem met SCSkerncompetenties, interdepartementale mobiliteitsregelingen en eigen trainingsevenementen. Hoewel het beloningssysteem centraal vastligt, hebben departementen en agentschappen wel beslissingsbevoegdheid over de individuele beloning en de loopbaan, zoals de inschaling van personeel. Uitzondering hierop zijn de Permanent Secretaries, want het vastleggen van hun exacte loonpositie is een zaak van de regering (Cabinet Office, 2003f). Het beloningssysteem voor de SCS is hoofdzakelijk gestoeld op functiewaardering (broadbanding) via een eigen functiewaarderingssysteem (JESP) en prestatiebeloning. Sinds 2002 is voor de SCS een nieuw performantiemanagementsysteem in werking getreden, met daaraan gekoppeld een vernieuwd beloningssysteem. Ten opzichte van het vorige systeem is er een simpeler loonvorkstructuur met link naar de markt, een meer gestructureerde en transparante aanpak van beloning, verbeterde loonprogressie, en een sterkere nadruk op ontwikkeling en leveren van resultaat. Nieuw aan het verbeterde systeem zijn ook de beloning gebaseerd op beoordeling van relatieve contributie aan de organisatie en de niet geconsolideerde bonussen voor top performers (OECD, 2002). De belangrijkste doelstellingen van het nieuwe beloningssysteem zijn het belonen van excellente prestaties en van het behalen van business doelen, het behouden van marktcompetitiviteit en tijdige progressie, het belonen van continue verbetering, het ondersteunen van een meer open civil service en het bewerkstelligen van de ontwikkeling van een meer diverse arbeidsgroep (Cabinet Office, 2003f: 10). 18
Hoofdstuk 1: Beloningsbeleid in de UK civil service 2.1. Functiewaardering en resultaatafhankelijk belonen 2.1.1. Loonstructuur en progressie: functiewaardering en resultaatafhankelijk belonen Het aanvangsloon is afhankelijk van de functiezwaarte, nagegaan aan de hand van een eigen functiewaarderingssysteem JESP (Job Evaluation for Senior Posts). Dit systeem moet een consistente basis zijn voor de vergelijking van functies over departementen heen, om op die manier interne billijkheid te bevorderen. De loonstructuur kenmerkt zich door drie 2 overlappende brede salarisvorken (pay bands), die elk een bepaalde reikwijdte in JESPpunten hebben (Cabinet Office, 2003f, punt 7.1.12). Deze drie brede loonvorken vervangen de negen vorken uit het vroegere stelsel. Op basis van de JESP score wordt iedere functie gerelateerd aan een bepaalde loonvork. 3 Recruitment & Performance Ceiling (RPC) 2 Higher Performance Target Rate (HPTR) 1 1A JESP 19-22 Progression Target Rate (PTR) Mid Point =PTR-Min +Min 2 Minimum JESP 13-18 JESP 7-12 JESP 11-14 Figuur 1.1 - Salarisvorken SCS Figuur 1.1 toont de indeling van de loonvorken. Elke salarisvork is onderverdeeld in vier zones. De onderste zone de lower zone loopt tot aan het middenpunt. Van het middenpunt tot aan de progression target rate (PTR) is de upper zone. Daarboven bevinden zich nog de premium zone tussen de PTR en de higher performance target rate (HPTR) en de upper premium zone van aan de HPTR tot aan het maximum. De individuele progressie binnen en tussen deze zones wordt bepaald aan de hand van een matrix die rekening houdt met de prestaties van het personeelslid en zijn/haar reeds verworven positie in de loonvork. De verworven positie in de pay bands, een van de twee factoren in de matrix, heeft een invloed in die zin dat loonsverhogingen groter zijn in de onderste zones dan in de hogere zones, 2 Departementen kunnen eventueel een vierde salarisvork gebruiken als ze dit opportuun achten. Ingrid WILLEMS, Ria JANVIER, Erik HENDERICKX 19
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen ongeacht het prestatieniveau. Zo stijgen de lonen van toppresteerders in de lage zones sneller dan de lonen van toppresteerders die al in de hogere zones zitten. Reden hiervoor is dat men ervan uitgaat dat mensen in de onderste zones van de salarisvork sneller in waarde stijgen, omdat ze nieuw in de functie zijn (Cabinet Office, 2003d). De tweede variabele in de matrix is, zoals gezegd, de prestatie van het personeelslid, of de mate waarin hij/zij de vooropgestelde objectieven haalt. Personeelsleden worden op basis hiervan jaarlijks ingedeeld in één van drie prestatietranches (top goed minder goed 3 ). Als ze voldoende presteren kunnen ze binnen afzienbare tijd tot aan de PTR groeien. Hoe lang ze er precies over zullen doen is afhankelijk van hun prestatie. Enkel het loon van de consistent zeer goede presteerders kan boven de PTR uitgroeien, tot aan de HPTR) of zelfs tot aan het maximum. De PTR staat voor het maximumloon dat voor pensioen in aanmerking komt bij voldoende prestaties in de middelste prestatietranche. De jaarlijkse verhogingen boven de PTR zijn met andere woorden niet geconsolideerd in het basisloon. De minimum- en maximumgrenzen voor elke beloningsband worden door de centrale overheid vastgelegd. Meer specifiek is dit de bevoegdheid van de Senior Salaries Review Body (SSRB). De SSRB heeft als taak de regering jaarlijks te adviseren over een algemene 4 stijging van de lonen van de SCS en moet er mee voor zorgen dat het beloningsbeleid billijk en effectief is, door het regelmatig te evalueren (Cabinet Office, 2003b). De marges, minimum- en maximumgrenzen in de loonvorken worden jaarlijks door hen aanbevolen. De leden van deze Review Body, aangesteld door de regering, komen tot hun aanbevelingen door vergelijkend materiaal te verzamelen en betrokken partijen te interviewen (White, 1999: 74). Hun aanbevelingen handelen enkel over loonhoogtes en andere financiële toelagen. Over andere arbeidsvoorwaarden zoals vakantie en ziekteregelingen spreken zij zich niet uit, dit maakt deel uit van de collectieve onderhandelingen. Bij hun aanbevelingen houden ze rekening met de loonhoogtes van vergelijkbare functies op de arbeidsmarkt, met rekruterings-, retentie- en motivatienoden, economische trends en het beleid van de regering op vlak van beloning. De regering is niet verplicht de aanbevelingen van de Review Body te volgen. Departementen kunnen hiervan afwijken voor functies in Londen (Cabinet Office, 2003c). In 2003 stelde de SSRB voorop dat individuele beloning awards tussen de 0 en 10% moesten liggen (Cabinet Office, 2003f). 2.1.2. Prestatiebeoordeling Zoals gezegd is sinds kort een nieuw performantiemanagementsysteem voor de SCS uitgetekend. Zoals vroeger wordt een overeenkomst gesloten over individuele performantiecriteria (performance agreement), binnen de context van organisatieobjectieven en het competentiekader. Op het einde van het jaar gebeurt nog steeds een performantiebeoordeling. Nieuw aan het systeem zijn de tussentijdse ontwikkelingsbeoordeling, de beëindiging van numerieke performantiemarkeringen en een nieuwe beloningsstructuur om succesvol doelgeoriënteerd handelen te belonen en aan te moedigen. Concreet sluit elk personeelslid een overeenkomst over individuele performantieobjectieven. Deze objectieven moeten duidelijk en meetbaar zijn en bestaan uit concretiseringen van de 3 In paragraaf 2.1.2. wordt meer uitleg gegeven over de prestatiebeoordeling. 4 Voor Permanent Secretaries geldt dat hun individuele beloning of positie op de beloningsrange individueel wordt vastgesteld door de centrale overheid, op aanbeveling van de Permanent Secretaries Remuneration Committee (Cabinet Office, 2003f punt 7.1.11). 20