Samenvatting conclusies en aanbevelingen A. INLEIDING Van mei tot en met november 2012 is het functioneren van het A+O fonds Gemeenten geëvalueerd. De evaluatie heeft betrekking op de periode 2008-2011. Deze samenvatting bevat de hoofdconclusies van het evaluatieonderzoek en een aantal aanbevelingen die hieruit voort vloeien. Doel van de evaluatie Het A+O fonds Gemeenten wordt iedere vier jaar geëvalueerd. Deze evaluatie dient het A+O Fonds Gemeenten 1 met realisaties en feiten, meningen en ervaringen, maar ook suggesties vanuit het veld te ondersteunen bij haar inzet de effectiviteit van het HR -beleid te versterken. De bevindingen vormen dus belangrijke input voor het toekomstige beleid. Daarnaast dient de evaluatie om verantwoording af te leggen aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Aanpak van het onderzoek In het onderzoek stond de vraag naar de toegevoegde waarde van het fonds voor de doelgroepen, in de afgelopen periode en in de toekomst, centraal. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, hebben de volgende onderzoeksactiviteiten plaats gevonden. Beleid en aanbod: er zijn gesprekken gevoerd met programmamanagers bij het fonds en jaarverslagen en beschikbare evaluatierapporten zijn bestudeerd. Internetenquête onder de doelgroep: op basis van de informatie uit de gesprekken en bestudeerde documenten is een internetenquête ontwikkeld en uitgezet onder een brede groep van gemeentelijke functionarissen, variërend van P&O-medewerkers en arbomedewerkers tot OR-functionarissen, gemeentesecretarissen en andere medewerkers die in het bestand van het fonds zijn opgenomen. Hierin stonden vragen centraal over bekendheid, gebruik en waardering van het fonds. Casestudies en gesprekken met gemeentesecretarissen: vervolgens zijn in vier gemeenten casestudies uitgevoerd en zijn bij vijf andere gemeenten gesprekken gevoerd met de gemeentesecretaris (soms in bijzijn van het hoofd P&O). Gesprekken met LOGA-partijen: ten slotte zijn gesprekken gevoerd met de LOGA 2 - partijen: de VNG/College van Arbeidszaken, Abvakabo/FNV, CNV en CMHF. B. DE BEVINDINGEN UIT HET ONDERZOEK In de periode 2007-2010 was een budget beschikbaar van 28,2 miljoen euro voor nieuwe programma s. Daarnaast was er budget van ruim 10 miljoen euro voor doorlopende projecten uit de periode 2004-2006. Uit het Gemeentefonds is in de periode 2007-2010 totaal ruim 20,7 miljoen aan subsidie bijgedragen. Verder heeft het A+O fonds uit de eigen reserves bijgedragen. Uiteindelijk is gedurende de beleidsperiode (inclusief nog lopende verplichtingen) ongeveer 32 miljoen euro gerealiseerd. Dit betekent dat sprake is van een 1 Vanaf hier schrijven we vanwege de leesbaarheid meestal A+O fonds. 2 Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden. 1
onderbesteding van ongeveer 14%, ofwel ongeveer 5 miljoen euro. Het fonds werkt met een kleine projectorganisatie: jaarlijks heeft de organisatie 11,5 fte in dienst. 1. Aanbod en bekendheid hiermee Aanbod De thema s waar het fonds in de afgelopen en huidige beleidsperioden op heeft ingezet, sluiten in het algemeen goed aan bij het HR-beleid van de doelgroep spelen. Wel valt op dat de aandacht binnen de doelgroep voor arbozaken (in de voorgaande beleidsperiode hoge prioriteit) in deze beleidsperiode wat is verminderd. Daarentegen is de aandacht voor mobiliteit, strategische personeelsplanning en het nieuwe werken sterk toegenomen. Het thema opleiden en ontwikkelen van personeel staat in beide perioden hoog op de agenda. De thema s die nu binnen de gemeentelijke organisaties prioriteit hebben, zijn sterk gerelateerd aan reorganisaties en cultuurveranderingen die op dit moment in veel gemeentelijke organisaties gaande zijn (zie paragraaf 5.3). Andere onderwerpen die vaak worden genoemd zijn: externe inhuur integriteit van bestuurders uitbesteding van taken en diensten (ICT, groenbeheer, salarisadministratie) gemeentelijke herindeling gevolgen van decentralisatie en regionalisering van taken voor gemeentelijk HR-beleid Specifiek HR-beleid voor verschillende generaties binnen het personeel. Binnen de thema s is door het A+O fonds een ruim aanbod ontwikkeld van downloads, tools en webapplicaties, workshops, trainingen, bijeenkomsten en stimuleringsregelingen. Dit aanbod werd niet van te voren geheel vastgelegd, maar ontwikkelde zich gedurende de beleidsperiode op basis van voortschrijdend inzicht. Bekendheid met het aanbod en communicatie hierover Hoewel de thema s aansluiten en het aanbod ruim is, blijkt een groot deel van de doelgroep onvoldoende met dit aanbod bekend te zijn. Het fonds communiceert over het aanbod via onder andere de website, digitale nieuwsbrieven en het A+O Magazine. Zij richt zich hierbij vooral op P&O- en arbomedewerkers. Het fonds beschikt over een uitgebreid netwerk van contacten waarmee direct informatie wordt uitgewisseld. We belichten hieronder kort de wijze waarop de verschillende vormen van communicatie over het aanbod kunnen samenhangen met de onbekendheid van dit aanbod. Presentatie aanbod via schriftelijke informatiebronnen De diversiteit in onderwerpen en de grote hoeveelheid producten, activiteiten en regelingen hierbinnen vragen om een goede, overzichtelijke presentatie van dit aanbod. De huidige wijze waarop het aanbod is gepresenteerd, lijkt onvoldoende overzicht te bieden. De website is een belangrijke bron van informatie. De indeling maakt dat het lastig is een goed beeld te krijgen van wat een thema inhoudt, wat daarbinnen de mogelijkheden zijn en hoe deze mogelijkheden zich tot elkaar verhouden. Communicatie via netwerk De medewerkers van het fonds hebben elk een eigen informeel netwerk. Als een medewerker van een gemeentelijke organisatie van zo een netwerk deel uitmaakt, dan is er 2
vaak veel contact met het fonds, zijn de lijnen kort en is er veel wederzijds informatieuitwisseling. Het is ook mogelijk dat een medewerker wel deel uitmaakt van het netwerk van de ene medewerker van het fonds, maar niet van dat van een andere medewerker. Als een medewerker van geen enkel netwerk deel uit maakt, is deze geheel aangewezen op de website en schriftelijke (digitale) mailings. Communicatie via P&O en Arbo Het fonds richt zich in haar communicatie met name tot de afdelingen P&O en Arbo. Op deze afdelingen zijn de aanspreekpunten van het fonds in het algemeen redelijk goed bekend met het fonds. Met name gemeentesecretarissen en OR-vertegenwoordigers zijn weinig bekend met het fonds. Verder blijkt informatie over de mogelijkheden die ook voor andere medewerkers binnen gemeentelijke organisaties relevant is (denk aan de ontwikkelscan of aan de scholingsregeling), door deze aanspreekpunten onvoldoende te worden verspreid binnen de organisatie. Samenwerking met andere organisaties Een mogelijk aandachtspunt is dat het A+O fonds Gemeenten meer samenwerking zou kunnen zoeken met andere organisaties die zich met dezelfde thema s bezig houden en soms ook een soortgelijk aanbod ontwikkelen. Deze samenwerking bestaat al, toch is het algemene gevoel dat de kennis van verschillende organisaties elkaar nog meer kan versterken. B. Gebruik, waardering en toepassing van het aanbod Gebruik aanbod Het aanbod op het gebied van arbo en de scholingsregeling worden het meest gebruikt. Als we het aanbod bekijken per inhoudelijk deelonderwerp en de stimuleringsregelingen apart beschouwen, dan valt op dat van slechts vier onderwerpen het aanbod door (meer dan) de helft van de gemeenten wordt gebruikt. Van met name relatief veel regelingen wordt door een kleine groep gebruik gemaakt. Niet-gebruik hangt met name samen met onbekendheid met het aanbod. Ook andere oorzaken spelen een rol, zoals andere prioriteiten binnen de gemeentelijke organisatie, of gebruik van andere instrumenten of aanbieders. Waardering aanbod De jaarlijkse personeelsmonitor is het bekendste en meest gewaardeerde product van het A+O fonds Gemeenten. De monitor is voor gemeenten een essentiële bron van informatie over trends en ontwikkelingen, en dient als benchmark met andere gemeentelijke organisaties. Degenen die gebruik maken van het verdere aanbod, geven hieraan in het algemeen een goede waardering. Er zijn enkele kritische opmerkingen, met name over de gebruikersonvriendelijkheid van systemen. Dit heeft echter continu de aandacht van het fonds en hieraan is al veel verbeterd. Verder valt op dat gemeenten die voorop lopen in nieuwe ontwikkelingen, weinig gebruik maken van het fonds omdat deze gemeenten naar eigen zeggen vaak verder zijn dan het fonds. Het fonds lijkt wat betreft vernieuwing 3
onvoldoende voorop te lopen. Dit sluit aan bij het imago van het fonds: betrouwbaar en degelijk, maar niet echt vernieuwend. Invloed op het HR-beleid Een deel van het aanbod van het A+O fonds Gemeenten richt zich op beleidsniveau, zoals strategische personeelsplanning, de aanpak van agressie en geweld, verzuimbeleid, mobiliteit etc. Het gebruik van het aanbod heeft volgens medewerkers bij de gemeente bij iets meer dan een derde van de gemeenten geleid tot (een gedeeltelijke) wijziging van beleid. Op het arbobeleid is de invloed van het fonds iets groter geweest: bij 44% van de gemeenten die van dit aanbod gebruik hadden gemaakt, leidde dit tot wijzigingen in het beleid. Belangrijke elementen hierin, die veel waardering oogsten, zijn het GIR en de verzuimcalculator. Wanneer het aanbod van het fonds binnen de gemeentelijke organisatie geen verdere uitwerking krijgt om het optimaal aan te laten sluiten op beleid en praktijk van de organisatie, heeft dit meestal te maken met onvoldoende sense of urgency bij leidinggevenden. Het fonds heeft vooral een bevestigende en toetsende, sparrende en meesturende rol. De informatie van het fonds is degelijk en betrouwbaar, goed bruikbaar en neemt gemeenten veel werk uit handen. Dit kan een versnellend effect hebben op veranderingsprocessen die door de organisaties zijn ingezet. Vernieuwend is het fonds vooral doordat zij door middel van subsidies gemeenten mogelijkheden biedt te experimenteren met vernieuwende inzichten en aanpakken. C. Het fonds in de toekomst Gemeenten in transitie Uit de gesprekken met gemeentesecretarissen en hoofden P&O blijkt dat gemeenten sinds een aantal jaren in een transitiefase verkeren. Zij staan voor een aantal belangrijke uitdagingen: een grote bezuinigingsoperatie decentralisatie van rijksoverheidstaken naar gemeenten regionale samenwerking (bijvoorbeeld RUD-vorming) veranderende samenleving (netwerksamenleving waarin burgers anders met elkaar en met de overheid communiceren) Om deze uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, veranderen de gemeentelijke organisaties en worden soms ingrijpende reorganisaties doorgevoerd. Flexibiliteit, generieke functieprofielen en meer eigen verantwoordelijkheid voor de eigen loopbaanplanning zijn hierin kernwoorden. Ook gaat het om een meer naar buiten gerichte gemeente, met ambtenaren die veel meer als verbindingsofficier met de samenleving en als procesbegeleider optreden. Ook staat Het Nieuwe Werken, in de breedste zin van het woord, hierbinnen centraal. Een nieuwe werkwijze waarin de leidinggevende de ondergeschikte afrekent op resultaat en hiertoe ook het benodigde vertrouwen en de ruimte biedt. Er wordt veel ingezet op het vergroten van de mobiliteit van de medewerker, onder meer via opleiding en ontwikkeling, het oprichten van mobiliteitsbureaus en samenwerking met 4
andere gemeenten. Tegelijkertijd kampen veel gemeenten met een onevenwichtige personeelsopbouw en zullen zij in de nabije toekomst te maken krijgen met een krappe arbeidsmarkt. Gemeenten zien het belang van strategische personeelsplanning maar doen hier in de praktijk nog vrij weinig mee. Andere prioriteiten (bezuinigingen, reorganisaties) zorgen ervoor dat strategische personeelplanning niet of moeizaam van de grond komt. Het hierboven geschetste veranderingsbeeld geldt niet in dezelfde mate voor alle gemeentelijke organisaties. Zij bevinden zich in zeer uiteenlopende fasen van ontwikkeling. De rol van het fonds Het fonds zou een belangrijke partner kunnen zijn om deze transitiefase in goede banen te leiden. Hierbij zien wij een aantal dilemma s, of keuzemomenten. 1. Verschillen binnen de doelgroep: wie wil het fonds bedienen? Het fonds heeft te maken met zeer uiteenlopende doelgroepen. Dit onderzoek laat zien dat een grote groep, vaak kleinere, gemeenten niet voorop loopt in deze ontwikkelingen. Deze groep is ook relatief onbekend met het fonds. Aan de andere kant van het spectrum bevinden zich de (middel)grote gemeenten die juist vinden dat het fonds onvoldoende voorop loopt in vernieuwende ontwikkelingen. Daartussenin zit een grote middengroep van gemeenten. De vraag is: welke groepen wil het fonds bedienen? Is het mogelijk om al deze groepen te bedienen? 2. Via welke kanalen kunnen verschillende doelgroepen bediend worden? Zijn er mogelijkheden om effectiever en efficiënter te werken via al bestaande netwerken en samenwerkingsverbanden van gemeenten, zoals bestaande P&O-netwerken of mobiliteitsnetwerken. Tegelijkertijd lijken deze netwerken niet altijd even stabiel te zijn. Gemeenten kunnen wisselen van netwerk, een netwerk kan ophouden te bestaan of nieuwe netwerken worden opgericht, en er zijn ook gemeenten die geen lid van bepaalde netwerken zijn. Een andere suggestie is een budget te reserveren voor vernieuwing, en te zorgen dat het fonds wél aan die voorkant van ontwikkelingen komt te zitten. Datgene wat hieruit aan kennis, producten en instrumenten voort komt, zou dan doorontwikkeld kunnen worden zodat het aangeboden kan worden aan een bredere groep organisaties. Dit leidt tot een indeling van aanbod en mogelijkheden in een A+O-lab en het A+O-magazijn. Ten slotte is verschillende malen het idee geopperd om meer tegemoet te komen aan de behoefte van gemeenten om in contact te komen met gemeenten die met dezelfde zaken bezig zijn. Nu gebeurt dat ook, maar ligt de nadruk op fysieke leernetwerken. Dergelijke netwerken kosten veel tijd, en hebben het probleem dat sommige deelnemers vooral halen en andere vooral brengen. Een mogelijkheid zou kunnen zijn een deel van de website van het fonds te laten functioneren als makelaar tussen gemeentelijke organisaties, naast een websitegedeelte met informatie en downloads. Het mes kan dan aan twee kanten snijden. Omdat gemeenten snel in contact kunnen komen met andere gemeenten (van gelijke omvang, uit dezelfde regio, of bezig met hetzelfde onderwerp) en voorbeelddocumenten downloaden, wordt het aantrekkelijker om de website te bezoeken. Tegelijkertijd krijgt het fonds zo een goed inzicht in welke organisatie waarmee bezig is en kan zij hier beter op inspelen. 3. Wie moeten de aanspreekpunten van het fonds zijn? 5
Van oudsher richt het fonds zich vooral op de natuurlijke aanspreekpunten: medewerkers binnen de afdeling P&O/arbo. Bij de grote veranderingen die op dit moment op gemeenten afkomen, zijn echter vooral gemeentesecretarissen sterk betrokken. Zij zijn vaak degenen die sturing geven aan omvangrijke reorganisaties en cultuurveranderingen. Deze groep blijkt echter slecht op de hoogte van hetgeen het fonds te bieden heeft. De veranderingen vragen in eerste instantie veelal om een andere werkwijze en houding bij leidinggevenden. Veel gemeenten zijn bezig met een opleidingstraject voor deze groep, die meer HR-taken krijgt. Ten slotte wordt ook van de niet-leidinggevende werknemers een behoorlijke omslag in zowel houding als werkwijze gevraagd, waarbij flexibiliteit, resultaatgericht werken en eigen verantwoordelijkheid centraal staan. Dit betekent dat het fonds haar natuurlijke aanspreekpunten zou kunnen heroverwegen. Gezien de belangrijke rol die gemeentesecretarissen spelen in de veranderingsprocessen, is het van belang in elk geval deze groep meer bij het fonds te betrekken. Wat betreft leidinggevenden en werknemers in het algemeen zou informatie via de afdeling P&O in principe voldoende moeten zijn. Zij moeten er dan echter wel voor zorgen dat de mogelijkheden ook breder in de organisatie landen. 4. Hoe kan het beste worden ingespeeld op snelle ontwikkelingen? Gemeenten gaan op dit moment door snelle veranderingsprocessen heen. De vraag is of de huidige tijdshorizon van driejarig beleid hierop voldoende snel in kan spelen. Wellicht is het te overwegen kortere beleidstermijnen te hanteren. In diverse interviews is gewezen op het grote belang van een goede kennisbasis om tijdig in te kunnen spelen op trends en ontwikkelingen. De Personeelsmonitor biedt hiervoor een goede basis. Tegelijkertijd zou het fonds deze functie wellicht meer zou kunnen uitbouwen: meer kennis verzamelen én analyseren in plaats van verder uitbreiding van het aanbod in activiteiten en instrumenten. Ten slotte zou een betere samenwerking met andere organisaties die zich met HR-thema s bezig houden, tot snellere ontwikkelingen in kennis en eenduidig aanbod kunnen leiden. C. AANBEVELINGEN Het aanbod van het fonds wordt over het algemeen goed gewaardeerd, maar als weinig vernieuwend gekenmerkt. Het grootste knelpunt lijkt echter gelegen te zijn in een relatief grote onbekendheid met het fonds en het aanbod, en daarmee met een relatief laag gebruik hiervan onder gemeenten. De aanbevelingen concentreren zich op deze punten. 1. Verbeter de schriftelijke communicatie over het aanbod. De volgende mogelijkheden zijn te overwegen. Orden de informatie op de website overzichtelijker zodat de bezoeker enerzijds gemakkelijker inzicht krijgt in de aanpak per thema (met een samenhangend overzicht van de onderdelen), en anderzijds direct kan zien wat de mogelijkheden wat betreft rapporten, tools, activiteiten en stimuleringsregelingen zijn. Wellicht kan het aantal verschillende regelingen worden teruggebracht, en kan de naamgeving vereenvoudigd worden zodat snel duidelijk is waar de regeling over gaat. Verhoog het aantal korte directe mailings naar de aanspreekpunten binnen de organisaties, waarin een snel overzicht is te vinden van de mogelijkheden op dat moment. 6
2. Vergroot het persoonlijke contact met de doelgroep Het is te overwegen een systeem van accountmanagement in te voeren waarin de medewerkers van het fonds elk een deel van de doelgroep krijgen toegewezen, die ze bijvoorbeeld eens per twee jaar bezoeken. Ook zou kunnen worden onderzocht of het werken met een vast, centraal, aanspreekpunt binnen de gemeenten naast de bestaande contacten werkbaar is en voordelen biedt. 3. Heroverweeg het aanspreekniveau binnen de organisaties Gezien de transitie die veel gemeenten doormalen is het nuttig goed contact te hebben met gemeentesecretarissen. Wellicht is het zinvol aansluiting te zoeken met de landelijke Vereniging van Gemeente Secretarissen. 4. Ga na op welke wijze andere medewerkers binnen de organisatie beter op de hoogte kunnen worden gebracht van het aanbod Naast gemeentesecretarissen zijn de afdelingen P&O en arbo de meest natuurlijke aanspreekpunten. Direct contact zoeken met leidinggevenden binnen de organisaties is praktisch niet haalbaar (het zijn er teveel en er is vaak sprake van functiewisselingen) en voor de gemeentelijke organisatie niet wenselijk (P&O verliest zo de regie). Tegelijkertijd is het wel wenselijk dat de mogelijkheden beter en breder landen binnen de organisatie. De vakbonden hebben aangegeven hun leden beter op de mogelijkheden te willen attenderen. Vanuit het fonds en de werkgever kunnen P&O-ers en Arbocoördinatoren wellicht worden gewezen op hun taak in deze. 5. Neem een besluit over welke doelgroepen het fonds wil bedienen Wil het fonds echt aan de voorkant van vernieuwing zitten, vooral de middengroepen bedienen, of juist de gemeentelijke organisaties die wat betreft ontwikkelingen in het HR - beleid wat achter lopen? Of wil het fonds al deze groepen bedienen? De keuze van het fonds hierin heeft mogelijk gevolgen voor het beleid en de budgettering, voor de presentatie van het aanbod en de communicatie hierover. Verschillende groepen moeten mogelijk verschillend worden benaderd. Zo zou het betrekken van kleinere gemeentelijke organisaties bij het fonds wel eens meer investering kunnen betekenen in communicatie en contact dan het betrekken van de middengroepen en de voorlopers. 6. Werk met van te voren gestelde doelstellingen over het aantal te bereiken gemeenten, evenals de type te bereiken gemeenten Er ligt voor het fonds een belangrijke taak om meer bekendheid te geven aan het aanbod van het fonds. Wanneer het fonds voor zichzelf heeft vastgesteld op welke doelgroepen het zich richt (klein, middel, grote gemeenten: dit zou per aanbod kunnen verschillen) zo u het goed kunnen zijn hier ook kwantitatieve doelstellingen aan te verbinden. 7. Overweeg de analytische functie van het fonds te versterken Het tijdig signaleren van trends en ontwikkelingen is, juist in een tijd van snelle veranderingen, voor gemeenten belangrijk. De personeelsmonitor vervult hierin een belangrijke functie. Diverse gesprekspartners suggereerden deze functie verder uit te breiden door trends en ontwikkelingen nog beter en sneller in kaart te krijgen, en de potentiële gevolgen hiervan te analyseren. 7
8. Overweeg de mogelijkheid van meer samenwerking met bestaande netwerken Gemeentelijke organisaties werken in toenemende mate met elkaar samen op regionaal niveau. Er bestaan allerlei netwerken: mobiliteitsnetwerken, P&O-netwerken, etc. Sommigen zijn redelijk stabiel, andere bestaan tijdelijk. Het fonds zou kunnen onderzoeken in hoeverre meer samenwerking met dergelijke netwerken zinvol is. 9. Overweeg om meer als kennismakelaar tussen gemeentelijke organisaties op te treden Gemeentelijke organisaties hebben behoefte aan contact met vergelijkbare organisaties. Nu gaan organisaties vaak ieder voor zich met hetzelfde onderwerp aan de gang. Wellicht is het mogelijk de website mede in te zetten voor deze functie, zodat gemeentelijke organisaties elkaar gemakkelijk kunnen vinden en op de hoogte houden van ontwikkelingen. Op deze wijze kan de website eveneens meer ingezet worden als een digitale leeromgeving. 8
9