Beslisdocument sturing sociaal domein Noardwest Fryslân Gemeente Harlingen, Terschelling, Vlieland & Waadhoek 12 juni 2019 Beslispunten: 1. Het voornemen uit te spreken de gemeenschappelijke regeling Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân op te zeggen, en daarvoor in de plaats vast te stellen de gemeenschappelijke regeling bedrijfsvoeringsorganisatie Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân 2. De volgende taken (weer) bij de gemeente te beleggen: a. Het vaststellen van de begroting voor het sociaal domein b. Het vaststellen van beleid c. Het evalueren van beleid d. De uitvoering van de toegang tot jeugd en Wmo maatwerkvoorzieningen 3. De volgende taken bij de nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie te beleggen: a. Monitoring beleidsuitvoering b. De toegang tot inkomensvoorzieningen c. Het beschikken (in mandaat van de gemeente) d. De behandeling van bezwaar en beroep e. De uitvoering van inkoop en contractmanagement f. De administratie g. Het betalen 4. De beleidsvoorbereiding te beleggen op 1 van onderstaande plekken: a. Bij elke gemeente afzonderlijk b. Bij de bedrijfsvoeringsorganisatie c. Deels bij de bedrijfsvoeringsorganisatie, deels bij de gemeenten (zoals nu) 5. Opdracht te geven om de beleidsafstemming daar waar mogelijk en noodzakelijk te waarborgen 6. De toegang tot participatie (intake en casemanagement) te beleggen bij: a. de bedrijfsvoeringsorganisatie b. de gemeenten 1
Inleiding De gemeenten Harlingen, Terschelling, Vlieland en Waadhoeke nemen deel aan de gemeenschappelijke regeling (GR) Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (hierna: de Dienst) en werken daarmee samen binnen het sociaal domein. De Dienst is voor de deelnemende gemeenten verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, inkoop en back office taken en uitvoering van de toegangstaken op het gebied van de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet. Sinds 2016 geven verschillende deelnemende gemeenteraden aan dat ze de sturing op het sociaal domein (meer) bij de gemeenten willen beleggen. Deze integrale gemeentelijke sturing is nodig gezien de trends en ontwikkelingen in het sociaal domein. De samenhang van het sociaal domein met de lokale inrichting van onderwijs, wonen, veiligheid, welzijn en sport is groot, en het sociaal domein vormt een groot deel van de verantwoordelijkheden (en begroting) van gemeenten. Raadsleden en collegeleden van de deelnemende gemeenten (vooral in Harlingen en Waadhoeke) vinden dat ze op dit moment, door de tussenkomst van de Dienst, te weinig invloed kunnen uitoefenen op beleidsniveau. Het is voor hen onduidelijk wie wanneer over welk onderwerp kan besluiten en waar de sturingsmogelijkheden liggen. Tegelijkertijd willen de gemeenten de kwaliteit en integraliteit van de uitvoering behouden (of liever: verbeteren) en de beleidssamenwerking in Noardwest waarborgen. Vanaf begin 2018 zijn in dit kader diverse stappen gezet, waarbij het uitgangspunt is dat de sturing op beleid en geld geheel bij de gemeenten komt te liggen: - Verkenning naar de (huidige en alternatieve vormen van) sturing op het sociaal domein, in opdracht van de gemeente Waadhoeke - In de zomer van 2018 de opdracht van de colleges van de vier gemeenten aan de Dienst om te onderzoeken hoe de sturing op beleid in het sociale domein dichterbij de gemeenteraden komt én hoe tegelijkertijd de beleidssamenwerking tussen de vier gemeenten in Noardwest gewaarborgd blijft (scenario omvorming van de Dienst van een openbaar lichaam naar een uitvoeringsorganisatie ) - Het besluit door de portefeuillehouders van de vier gemeenten op 11 april 2019 om het scenario van een bedrijfsvoeringsorganisatie daarbij verder uit te werken (met inachtneming van een aantal inhoudelijke uitgangspunten) Dit document bevat de uitwerking van het scenario bedrijfsvoeringsorganisatie, waarbij een aantal keuzemogelijkheden is aangegeven. De inhoudelijke, juridische, personele en financiële consequenties worden op hoofdlijnen geschetst. Ook wordt het te lopen vervolgproces beschreven. Hiermee worden de colleges en raden van de vier gemeenten in staat gesteld om vóór het zomerreces een keuze te maken voor een voorkeursvariant en dus een go / no go besluit te nemen voor het omvormen van de gemeenschappelijke regeling van een openbaar lichaam naar een bedrijfsvoeringsorganisatie. Bij instemming van de vier gemeenten kan het besluit na de zomer worden geïmplementeerd (besluiten voorbereiden, verordeningen aanpassen, financiën op orde, personele consequenties bepalen, enzovoorts). Voor twee beslispunten (beleidsvoorbereiding en participatie) geldt dat er na het ophalen van een richtinggevende uitspraak bij de colleges en raden, nog nadere inhoudelijke uitwerking volgt. Het sociaal domein: huidige organisatie Sinds de decentralisaties van 1-1-2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor bijna alle taken op het gebied van jeugdhulp en opvoedondersteuning, werk, inkomen, participatie en maatschappelijke ondersteuning. Er zijn daarbij diverse raakvlakken met bestaande verantwoordelijkheden en de verantwoordelijkheden van lokale maatschappelijke partners: 2
In Noardwest Fryslân kan de verdeling van verantwoordelijkheden in het sociaal domein (lokaal, regionaal en bovenregionaal) schematisch als volgt worden weergegeven: De GR Dienst SoZaWe NW Fryslân De dienst Noardwest Fryslân is een openbaar lichaam, waaraan de raden en colleges van de deelnemende gemeenten hun bevoegdheden op het gebied van de participatiewet, Wmo 2015, jeugdwet, wet kinderopvang, wet inburgering en andere regelingen op het gebied van sociale zekerheid, jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning hebben gedelegeerd. De bevoegdheid om 3
verordeningen, beleidsregels en nadere regels te stellen berust daarmee bij het algemeen of het dagelijks bestuur van de Dienst 1, afhankelijk van de bevoegdheden die het betreft. Alternatieve organisatievormen Er zijn diverse alternatieve samenwerkingsvormen mogelijk: In dit document werken we het scenario van een omvorming van de Dienst naar een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) verder uit, met daarbinnen een aantal varianten. De reden om voor de bedrijfsvoeringsorganisatie te kiezen is dat bij deze organisatievorm sprake is van gezamenlijke aansturing door de gemeenten (dit ontbreekt bij een centrumgemeente constructie), maar wel sprake is van één besluitvormend gremium ( ongeleed bestuur ) waardoor besluiten efficiënter kunnen worden genomen. Het belangrijkste formele verschil met de huidige GR (een openbaar lichaam) is dat bij een bedrijfsvoeringsorganisatie alleen uitvoerende bevoegdheden worden overgedragen, geen regelgevende. De colleges en raden van de gemeenten worden dus weer zelf volledig verantwoordelijk voor het stellen van (financiële en inhoudelijke) kaders. Beslispunt: 1. Het voornemen uit te spreken de gemeenschappelijke regeling Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân in te trekken, en daarvoor in de plaats vast te stellen de gemeenschappelijke regeling bedrijfsvoeringsorganisatie Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân Verdeling van taken en verantwoordelijkheden Op dit moment is de Dienst namens de gemeenten verantwoordelijk voor verschillende taken in het sociaal domein. Het bestuur van de Dienst heeft formeel budgetrecht en stelt beleidsnota s, verordeningen en beleidsregels vast. De Dienst heeft zowel een rol in de uitvoering van de toegang 1 Zie voor meer achtergronden de tussenrapportage toekomst dienst SoZaWe Noardwest Fryslân (2019, bijgevoegd) 4
van het sociaal domein (inkomen en participatie, kwaliteitszorg en advies voor Wmo en jeugd), als in de inkoop en het contractmanagement voor Wmo, participatie en (een klein deel van de) jeugdhulp. Ook voert de Dienst back office taken uit zoals beschikken, bestellen, betalen, administreren en monitoren. Tot slot heeft de Dienst beleidsmedewerkers in dienst, die via de projectorganisatie sociaal domein (POSD) werken aan het voorbereiden en evalueren van het beleid van de deelnemende gemeenten. Zie de onderstaande tabel voor een overzicht van de verschillende hoofd- en subtaken in het sociaal domein: HOOFDTAKEN SOCIAAL DOMEIN SPECIFICATIE SUB-TAKEN SOCIAAL DOMEIN 1. Begroting sociaal domein STURING OP BELEID 2. Beleid vaststellen a. Beleidsnota s en -plannen b. Verordeningen c. Beleidsregels 3. Beleid voorbereiden 4. Beleid monitoren 5. Beleid evalueren 6. Toegang Wmo en Jeugd BELEIDS UITVOERING 7. Toegang Inkomen 8. Toegang Participatie BACKOFFICE ADMINISTRATIE 9. Beschikken 10. Bezwaar en beroep 11. Inkoop en contractmanagement 5
12. Administratie 13. Betalen In de volgende hoofdstukken beschrijven we achtereenvolgens de taken waarvan we voorstellen dat ze naar de gemeenten gaan, de taken die bij de nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie worden belegd en de taken waar een aantal keuzemogelijkheden is. De redenering op elk van deze punten is dat het er aan moet bijdragen dat de sturing door de gemeenten wordt versterkt, terwijl samenwerking en efficiency zoveel mogelijk worden behouden. De dilemma s en keuzemogelijkheden worden door deze weergave zoveel mogelijk expliciet gemaakt, we beschrijven telkens de consequenties van elke keuze. 6
Taken gemeente Beslispunt: 2. De volgende taken (weer) bij de gemeente te beleggen: Vaststellen begroting sociaal domein Het vaststellen van beleid Het evalueren van beleid De uitvoering van de toegang tot jeugd en Wmo maatwerkvoorzieningen Waarom deze taken bij de gemeente beleggen? Directe politieke sturing wordt door deze wijzigingen beter mogelijk. Het vaststellen van de begroting en het vaststellen van beleidskaders zijn belangrijke instrumenten om richting te geven aan het sociaal domein. Een goed functionerende toegang voor Wmo en jeugd is van groot belang voor het waarmaken van de beloften van de transformatie in het sociaal domein (meer preventie, meer investeren in maatschappelijke draagkracht, eenvoudigere en integrale oplossingen, etcetera), en juist op deze terreinen is aansluiting op de lokale netwerken en infrastructuur cruciaal. Het is op dit moment voor raadsleden en collegeleden moeilijk om te beïnvloeden wat er op beleidsniveau in de projectorganisatie sociaal domein en bij de dienst gebeurt. De raad kan via een motie opdracht geven om beleid aan te passen. Maar de portefeuillehouder is vervolgens weer afhankelijk van zijn/ haar collega s uit de andere gemeenten. Door de formele besluitvorming terug naar de gemeenten te halen wordt dit proces versimpeld en overzichtelijker. Dit kan het gevoel van eigenaarschap en sturing bij de colleges en raden versterken. Dit is wel afhankelijk van de invulling van de (gezamenlijke) beleidsvoorbereiding, en de wijze waarop voorstellen vervolgens worden voorgelegd (zie beslispunt 4 en 5). Voor de goede orde: ook in de nieuwe situatie zal afstemming en onderhandeling met de buurgemeenten nodig zijn en zullen compromissen worden gesloten. Directe sturing en volledige grip zijn binnen het openbaar bestuur nooit voor 100% mogelijk. De verwachting is dat het eenvoudiger zal zijn voor raadsleden om te zien waar er sprake is van een compromis tussen verschillende belangen, waardoor er desgewenst een politieke afweging kan worden gemaakt. Consequenties per onderwerp: Vaststellen begroting sociaal domein - Op dit moment stelt de dienst een conceptbegroting op voor zowel de programmakosten (kosten voor maatwerkvoorzieningen, trajecten, uitkeringen,...) als de bedrijfsvoeringskosten (kosten uitvoering door de dienst: bijvoorbeeld personeel, huisvesting, IT), en legt deze ter consultatie voor aan de gemeenten, waarna het algemeen bestuur van de dienst de begroting vaststelt, na weging van de zienswijzen van de gemeenten - Voor de nieuwe BVO geldt dat er een verdeelsleutel zal worden gehanteerd voor de bedrijfsvoeringskosten (dus de uitvoeringskosten voor de BVO, personeel, huisvesting, IT,...), net zoals nu. De verdeelsleutel is vooraf afgesproken en de begroting voor de bedrijfsvoeringskosten zal op eenzelfde wijze ter consultatie worden aangeboden en vervolgens door het bestuur van de BVO (bestaande uit collegeleden van de deelnemende gemeenten) worden vastgesteld. - Voor de programmakosten (kosten maatwerkvoorzieningen huishoudelijke hulp, reintegratietrajecten, uitkeringen, etcetera) geldt dat de BVO en de gemeenten gezamenlijk een raming maken, op basis van het door de gemeente vastgestelde beleid, uitvoeringswijze en trends / resultaten uit het verleden. Vervolgens hebben de gemeenteraden de formele bevoegdheid om de begroting (voor hun eigen gemeente en voor hun eigen deel) vast te stellen. 7
- De gemeenten bevoorschotten de BVO op basis van deze raming. De BVO monitort zowel de bedrijfsvoeringskosten als de programmakosten. Op de bedrijfsvoeringskosten stuurt de BVO zelf bij waar nodig, voor de programmakosten kan de BVO de gemeenten adviseren over bijsturingsmaatregelen. Voor bedrijfsvoeringskosten zijn de gemeenten collectief verantwoordelijk als eigenaar, via de jaarrekening van de BVO, voor de programmakosten zijn gemeenten individueel verantwoordelijk als opdrachtgever, op basis van nacalculatie. De gemeente is zelf verantwoordelijk voor de betreffende programma's in de gemeentelijke begroting en jaarrekening. - De precieze inrichting van planning en control processen zal op onderdelen gewijzigd moeten worden (bijvoorbeeld volgorde processtappen). In principe hoeft deze wijziging in verantwoordelijkheden en processen geen direct effect te hebben op de inzet (en positionering) van medewerkers, maar dit moet bij een go-besluit voor de BVO in de implementatiefase na de zomer nader worden uitgewerkt. Vaststellen beleid - Door het vaststellen van de nieuwe GR komen de regelgevende bevoegdheden die gedelegeerd waren aan de Dienst weer toe aan de gemeenteraden en colleges. De gemeenteraad is weer verantwoordelijk voor het vaststellen van verordeningen, beleidsnota s en plannen en het college voor het vaststellen van beleidsregels en nadere regels. - Dit betekent dat de verordeningen, plannen en beleidsregels voor elke gemeente afzonderlijk moeten worden opgesteld en ter besluitvorming moeten worden voorgelegd. Uiteraard kan de voorbereiding vanuit efficiency-overwegingen grotendeels of volledig gezamenlijk gebeuren, waardoor taken kunnen worden verdeeld en de colleges en raden nagenoeg dezelfde stukken vaststellen. - Dit betreft het hele sociaal domein, dus ook het vaststellen van de uitgangspunten voor de inkoop van jeugdhulp en Wmo voorzieningen. Elementen als resultaatsturing, keuzevrijheid, toetreding van nieuwe aanbieders, strategische partnerschappen, budgetplafonds, substitutie van maatwerkvoorzieningen door algemene voorzieningen en dergelijke kunnen door de gemeenten zelf als kaders worden meegegeven. De uitvoering van deze kaders, dus het omzetten van deze kaders in programma s van eisen, bestekken, contracten, leveringsovereenkomsten enzovoorts berust in het nu voorliggende voorstel bij de BVO. - Theoretisch is er door deze wijziging grote beleidsvrijheid en dus verschil in vast te stellen beleid mogelijk, waar dat nu per definitie afgestemd wordt door vaststelling in het algemeen bestuur van de Dienst. Bijvoorbeeld: de ene gemeente wil binnen de Wmo werken met één hoofdaannemer, de andere wil bestuurlijk aanbesteden bij een veelheid aan partijen. Of: de gemeenten kiezen voor totaal ander beleid ten aanzien van het formuleren van ondersteuningsplannen in de gebiedsteams. Maar té grote verschillen hebben grote nadelige gevolgen voor het efficiënt gezamenlijk uitvoeren van toegang- en back-office taken. - Dit betekent dat afstemming van beleid noodzakelijk is, als de gemeenten de hierna opgesomde taken op het gebied van beleidssturing, beleidsuitvoering en back office samen willen doen. Evaluatie beleid - Bij de evaluatie van beleid gaat het om het (opdracht geven voor) onderzoek naar de effecten van het gevoerde beleid. - Ook nu ligt deze bevoegdheid formeel bij de gemeenten (zowel colleges als raden), hierin verandert niets. Op basis van diverse bronnen (waaronder gegevens die periodiek worden aangeleverd door de BVO) kan de gemeente het beleid evalueren. Toegang Wmo en Jeugd - Dit betreft het uitvoeren van het eerste contact met inwoners (loketfunctie) en het voeren van het keukentafelgesprek met inwoners die ondersteuning nodig hebben op het gebied van maatschappelijke ondersteuning (o.a. huishoudelijke hulp, begeleiding) of jeugdhulp. Dus het 8
bespreken wat iemand zelf kan en wil, welke belemmeringen worden ervaren en welke ondersteuning aanvullend nodig is, vervolgens het ondersteuningsplan vaststellen en de ondersteuning toewijzen. - Van groot belang hierbij is het kennen van en aansluiten bij lokale (preventieve) voorliggende voorzieningen en netwerken, en samenwerking met maatschappelijke partners zoals scholen en huisartsen. Onderdeel kan ook zijn het agenderen van collectieve oplossingen voor problemen, bijvoorbeeld dagactiviteiten bij een sportvereniging als alternatief voor dagbesteding. - Deze activiteiten vinden ook nu al in de gemeenten bij de gebiedsteams plaats, dit verandert dus niet. 9
Taken bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) Beslispunt: 3. De volgende taken bij de nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie te beleggen: a. Monitoring beleidsuitvoering b. De toegang tot inkomensvoorzieningen c. Het beschikken (in mandaat van de gemeente) d. De behandeling van bezwaar en beroep e. De uitvoering van inkoop en contractmanagement f. De administratie g. Het betalen Waarom deze taken bij de bedrijfsvoeringsorganisatie beleggen / behouden? Voor al deze taken geldt dat het taken zijn die veel voorkomen (hoog volume), gestandaardiseerd kunnen worden en dat er sprake is van schaalvoordelen. Er is grote tevredenheid over de huidige dienstverlening van de Dienst op dit gebied en daarom geen reden om deze taken ergens anders te beleggen dan bij de BVO (als opvolger van de Dienst). Belangrijk is dat uitoefening van deze bevoegdheden straks in mandaat (dus namens - en met behoud van de verantwoordelijkheid bij - de individuele colleges) zal geschieden, in plaats van als overgedragen (gedelegeerde) verantwoordelijkheid. Aanvullende toelichting en aandachtspunten: - De toegang tot inkomensvoorzieningen, zoals bijstandsuitkeringen en bijzondere bijstand valt onder deze taken omdat het gaat om processen waar vanuit de Participatiewet weinig beleidsruimte is. Deze processen kunnen goed en efficiënt centraal worden uitgevoerd. - Formeel worden de gemeenten door het omvormen van de Dienst naar een bedrijfsvoeringsorganisatie weer verantwoordelijk voor het afgeven van beschikkingen. Voorstel is dat de BVO dit in mandaat (administratief) afhandelt, namens en onder verantwoordelijkheid van de colleges van de gemeenten, met het oog op efficiente procesvoering. Dit betreft ook zaken als klachtrecht, Wob en archivering. De onderbouwing voor besluiten (bijvoorbeeld of en welke maatwerkvoorziening moet worden ingezet) wordt geleverd door de gebiedsteams (Wmo en jeugd, mogelijk participatie) of de BVO (inkomen, mogelijk participatie). De BVO heeft een adviserende rol op het gebied van rechtmatigheid en kwaliteit (adviseurs jeugd en Wmo en de interne controle zijn efficient centraal te organiseren), de gemeente is uiteindelijk verantwoordelijk. - Het moet nog nader worden uitgewerkt of het daadwerkelijk (namens het college) beslissen op bezwaar ook aan de nieuwe BVO kan worden gemandateerd 2, in ieder geval is het voorstel om de voorbereiding van bezwaar en beroep bij de BVO te beleggen, dit is de efficientste oplossing gezien de specialistische kennis en de beperkte capaciteit die hiervoor nu beschikbaar is (1,12 fte) - Voor inkoop geldt dat het voor aanbieders in de regio efficiënt en prettig werkt als ze te maken hebben met één partij waarbij op een gelijksoortige manier wordt gecontracteerd, beschikt en betaald. - De monitoring van de beleidsuitvoering betreft het verzamelen van basisgegevens op vooraf vastgestelde indicatoren, zoals uitgaven Wmo, aantallen ingezette maatwerkvoorzieningen, etcetera. Dit vormt input voor het evalueren van beleid (zoals hiervoor bij de gemeenten is belegd) 2 Dit is een ingewikkelde juridische kwestie, de voorlopige inschatting is dat de BVO ook de beslissing op bezwaar namens het College mag nemen, mits de organisatie wordt beschouwd als zijnde in de directe invloedsfeer van het College, en mits degene die beslist op bezwaar een ander is (maar geen ondergeschikte) van degene die het oorspronkelijke besluit heeft genomen; zie ook De Greef (2019), Beslissen op bezwaar in relatie tot attributie, delegatie en mandaat: wat mag wel en niet? (Gst. 2019/36) 10
- Onder de back-office taken valt ook het applicatiebeheer, waarvoor uniformering belangrijk is in verband met de onderlinge communicatie tussen systemen Tot slot: de efficiëntiewinst van gezamenlijke uitvoering van deze te standaardiseren processen zal (sterk) afnemen naarmate er grotere differentiatie in het beleid is. Dit geldt voor de wijze van inkoop van maatwerkvoorzieningen, maar ook voor bijvoorbeeld het type uitvoeringsproces in de toegang. Hoe groter de verschillen, hoe lastiger back office processen (en bijvoorbeeld ondersteunende IT systemen) gezamenlijk kunnen worden vormgegeven - omdat er dan ondanks de samenwerking alsnog meerdere systemen of processen náást elkaar moeten draaien (waardoor de schaalvoordelen teniet worden gedaan). 11
Beleidsvoorbereiding en - afstemming Beslispunt: 4. De capaciteit voor de beleidsvoorbereiding te beleggen op één van onderstaande plekken: Bij elke gemeente afzonderlijk Bij de bedrijfsvoeringsorganisatie Deels bij de bedrijfsvoeringsorganisatie, deels bij de gemeenten (zoals nu) Afstemming van beleid in Noardwest verband wordt door de colleges en raden van de gemeenten gewenst en is ook nodig vanwege de onderlinge afhankelijkheid en het gezamenlijk uitvoeren van taken. De vraag is hoe de beleidsvoorbereiding en - afstemming het beste kan worden georganiseerd. Op dit moment wordt het lokale beleid voorbereid binnen de gemeenten en het gezamenlijke (regionale) beleid binnen de projectorganisatie sociaal domein (POSD). Hieraan nemen ambtenaren van de dienst en van de gemeenten deel, in projectgroepen op het gebied van participatie, Wmo, jeugd, financiën en integraliteit. Dit gebeurt onder aansturing van een projectmanager en onder regie van een stuurgroep van portefeuillehouders. Ook de coördinatoren van de gemeentelijke gebiedsteams hebben een rol in de projectgroep. Om de keuzemogelijkheden voor de toekomst zo duidelijk mogelijk te schetsen, is het belangrijk om onderscheid te maken tussen de beleidsvoorbereiding (en de organisatie van de capaciteit om dat te doen) en de afstemming van beleid (het zorgen voor harmonisatie, als dat gewenst is). Er zijn drie mogelijkheden voor het organiseren van de beleidsvoorbereiding en het beleggen van de beleidscapaciteit: - Bij elke gemeente afzonderlijk - Bij de bedrijfsvoeringsorganisatie - Deels bij de bedrijfsvoeringsorganisatie, deels bij de gemeenten (zoals nu) Hierna schetsen we de gevolgen van de twee varianten die anders zijn dan de huidige situatie. Consequenties beleggen beleidscapaciteit bij elke gemeente afzonderlijk Als zou worden besloten om de taak beleidsvoorbereiding uit de gemeenschappelijke regeling te halen en terug te brengen naar de gemeenten, betekent dat dat de medewerkers die zich nu met beleidsvoorbereiding bezighouden niet in dienst blijven bij de nieuwe BVO. Het betreft de volgende fte s (5,39 fte) 3 : - 1fte strategisch beleidsadviseur - 1,78 fte beleidsmdw Participatiewet - 1,78 fte beleidsmdw Wmo - 0,83 fte beleidsmdw Jeugd Het ligt voor de hand dat deze medewerkers in dienst treden bij de verschillende gemeenten: het werk dat ze doen blijft nodig, het zorgt voor continuïteit zowel voor medewerkers als gemeenten en het bespaart ook kostbare van werk naar werk trajecten. Op basis van de verdeelsleutel zou dit betekenen dat de gemeenten onderstaande formatie-uitbreiding krijgen 4 : - Harlingen: 1,44 fte - Terschelling: 0,26 fte - Vlieland: 0,06 fte 3 Daarnaast is er nog 1,89 fte aan formatie voor juridisch beleidsmedewerkers; deze medewerkers besteden een deel van hun tijd aan ondersteuning van beleidsprocessen en een deel aan juridische advisering (bijvoorbeeld op casusniveau); er is hier voor gekozen om deze medewerkers niet in de verdeling mee te nemen, omdat het zwaartepunt van hun werkzaamheden juridische advisering betreft 4 Formeel is het zo dat de betreffende medewerkers boventallig worden in de nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie, dat de gemeenten de financiële bijdrage aan de dienst / BVO voor deze medewerkers terugkrijgen op hun eigen begroting, en dat geld kunnen gebruiken om deze medewerkers in dienst te nemen in de eigen organisatie - voor de overzichtelijkheid laten we deze tussenstap weg 12
- Waadhoeke: 3,63 fte Het betreft hier beleidsmedewerkers met verschillende expertisegebieden (P-wet, Wmo, Jeugd), waarbij het rekenkundig niet mogelijk zal zijn om te zorgen dat in alle gemeenten alle expertises zijn vertegenwoordigd. Dit leidt, in ieder geval op de korte termijn (voordat taken binnen of tussen gemeenten anders zijn verdeeld), tot versnippering en mogelijk verlies van kennis en inzet. Als voorbeeld: in plaats van 1 strategisch adviseur voor de regio Noardwest (die zich o.a. bezighoudt met arbeidsmarktvraagstukken), krijgt Waadhoeke 0,65 fte, Harlingen 0,27 fte, Terschelling 0,05 fte en Vlieland 0,01 fte. Eenzelfde redenering gaat op voor de beleidsmedewerkers die zich bezig houden met de verschillende wetten. Gezien de hier gepresenteerde aantallen lijkt het onwaarschijnlijk dat Terschelling en Vlieland zelfstandig de beleidsfunctie op het sociaal domein kunnen vervullen. Waadhoeke en Harlingen hebben elk een huidige capaciteit van ca. 4 resp. 5 fte voor beleid sociaal domein, gecombineerd met de fte s die overkomen zou dit aan de minimale voorwaarden van een voldoende robuust beleidsteam moeten voldoen (uitgaande van onderlinge vervanging en herschikking van taken) - al zit de capaciteit aan de ondergrens van wat nodig zou zijn en zijn er risico s, zoals we hierna schetsen. Bij een keuze voor dit scenario zou Harlingen of Waadhoeke als centrumgemeente voor de beleidsvoorbereiding van de eilanden kunnen worden aangewezen. Er zal in overleg met de betreffende medewerkers moeten worden gekeken of en onder welke voorwaarden ze in dienst kunnen en willen treden bij de gemeenten. In overleg met het georganiseerd overleg (vakbonden) moet een sociaal statuut worden opgesteld. Dit zal ook bepalend zijn voor de vraag in hoeverre er sprake is van het inzetten van een van werk- naar- werk traject (stel dat de medewerkers niet willen overgaan naar een gemeentelijke werkgever). De kans dat deze verplichting ontstaat is erg klein, gezien het feit dat de nieuwe functies passend zijn en de medewerkers vermoedelijk zelf ook de nieuwe betrekking willen aanvaarden. Als hier toch sprake van is, is het maximale financiële risico per fte zo n 138.171 euro (betreft doorbetaling, WW-risico en inzet traject) 5. Het op deze manier verdelen van de beleidscapaciteit heeft de volgende voordelen en nadelen: Voordelen Snellere aansluiting lokale politieke context Makkelijker verbinding aanpalende (lokale) beleidsterreinen, zoals wonen, welzijn, onderwijs Kortere lijnen naar de lokale uitvoering Wmo en jeugd (gebiedsteams), sneller vertalen signalen Nadelen Grotere kwetsbaarheid en versnippering Minder specialisatie Meer afstand tot uitvoering inkomen, (financiële) administratie, inkoop, (afhankelijk van de op dit gebied gemaakte keuze) participatie (voor alle genoemde voor en nadelen, ook later in het document, geldt dat ze afhankelijk van de precieze invulling sterker of minder sterk kunnen optreden) Deze tabel illustreert een afweging tussen verschillende waarden van beleid. Een bepaalde massa is nodig om te zorgen dat de beleidsorganisatie niet te kwetsbaar is, bijvoorbeeld voor personele wisselingen of uitval. Ook maakt een groter schaalniveau specialisatie in deskundigheid mogelijk (bijvoorbeeld specifiek voor Wmo of de participatiewet), en het onderhouden van meer verschillende externe (regionale) netwerken (bijvoorbeeld met werkgevers, onderwijs, zorgaanbieders, regiogemeenten). De taken die op dit moment bij de Dienst liggen, betreffen medebewindstaken waar deze wetstechnische en inhoudelijke deskundigheid extra van belang is. De deskundigheid van de Dienst wordt op dit moment door de gemeenten gewaardeerd. Het is mogelijk dat, wanneer de regionale focus en ruimte voor specifieke deskundigheid verdwijnen door verschuiving naar de 5 Dit betreft een ruwe schatting op basis van de doorrekening door Deloitte van de kosten van boventalligheid bij de uittreding van de gemeente Leeuwarderadeel uit 2016 (gemiddeld kengetal voor al het personeel van de Dienst). Als deze keuze wordt gemaakt zal een gedetailleerde doorrekening moeten worden gedaan specifiek voor de fte s die het betreft 13
gemeenten, medewerkers de nieuwe rol minder aantrekkelijk vinden dan de oude (en wellicht zullen uitkijken naar een andere baan). Aan de andere kant: het nabijer organiseren van beleidscapaciteit, waarbij een deel van de massa wordt opgegeven, helpt om lokaal sneller te schakelen. Bijvoorbeeld bij het oppikken en vertalen van signalen vanuit de gebiedsteams, of het inspelen op lokale politieke kwesties of opdrachten van raad, college of portefeuillehouder. Ook is het gemakkelijker om de verbinding te leggen naar andere (lokale) beleidsterreinen, zoals wonen, welzijn of onderwijs. Consequenties beleggen beleid bij de bedrijfsvoeringsorganisatie In dit scenario wordt de volledige capaciteit voor beleidsvoorbereiding, dus inclusief de huidige lokale capaciteit voor beleidsvoorbereiding in het sociaal domein, ondergebracht bij de nieuwe BVO. Dit leidt, uitgaande van een capaciteit van ongeveer 4 fte Waadhoeke, ongeveer 5 fte Harlingen en 2 fte voor Vlieland en Terschelling tot een beleidsteam van ongeveer 16 personen. Dit leidt tot de volgende voor- en nadelen: Voordelen Meer mogelijkheden om taken te verdelen en te specialiseren Mogelijkheid om per beleidsterrein een accounthouder per gemeente aan te wijzen, waardoor mix van lokale focus en expertisegebied ontstaat Mogelijke efficiencywinst (minder management) en eenduidige (ambtelijke) aansturing Nadelen Grotere afstand tot lokale (maatschappelijke) context en aanpalende beleidsterreinen (wonen, onderwijs) Grotere afstand tot gebiedsteams Grotere afstand tot lokale politieke sturing In dit model zijn er mogelijkheden voor efficiencywinst, verdere versterking van deskundigheid en eenduidige (ambtelijke) aansturing - met ook een duidelijk onderscheid in (lokale) politieke sturing en (regionale) ambtelijke sturing. De nadelen versterken echter precies de knelpunten die op dit moment ook door de gemeenten worden ervaren. Beslispunt: 5. Opdracht te geven om de beleidsafstemming daar waar mogelijk en noodzakelijk te waarborgen Ongeacht de keuze die ten aanzien van de capaciteit van beleidsvoorbereiding wordt gemaakt, is het uitgangspunt dat er op Noardwest niveau afstemming plaatsvindt. Minimaal is het daarvoor nodig dat: - Wordt afgesproken om beleid in Noardwest verband op elkaar af te stemmen en waar nuttig / nodig gezamenlijk voor te bereiden - De nieuwe BVO de mogelijkheid krijgt om vóór vaststelling van lokaal beleid te adviseren over de consequenties van het voorgenomen beleid voor de uitvoeringskosten en de processen die de BVO voor de gemeente(n) uitvoert. Er moeten in de nieuwe gemeenschappelijke regeling vooraf afspraken worden gemaakt hoe eventuele meerkosten worden verrekend Daarnaast is het belangrijk om de sturing op de beleidsvoorbereiding die gezamenlijk of in afstemming gebeurt stevig in te richten, zodat raden (en colleges) voldoende grip en sturing ervaren op het sociaal domein. Gevoegd bij het voorstel de formele bevoegdheid om te besluiten terug te leggen bij de gemeenten, ontstaan veel betere randvoorwaarden voor efficiente en effectieve sturing op beleid. 14
De toegang tot participatie Beslispunt: 6. De toegang tot participatie (intake en casemanagement) te beleggen bij: a) de bedrijfsvoeringsorganisatie b) de gemeenten Een andere belangrijke taak die nu bij de Dienst ligt is de toegang tot participatie in het kader van de participatiewet. Het betreft drie stappen in de begeleiding van inwoners, meestal met een bijstandsuitkering, naar werk of participatie: - Intake / diagnose (bepalen wat iemand kan / wil, wat kansrijke instrumenten of voorzieningen zijn, samenhang overige problematiek) - Regie / casemanagement (matching voor zittend bestand, voor langere tijd vinger aan de pols over effectiviteit ingezette trajecten en maatregelen, contactpersoon inwoner) - Uitvoering re-integratietrajecten (daadwerkelijk scholen, coachen of begeleiden van inwoners in een traject richting werk) Op dit moment voert de Dienst met 9,72 fte alle drie deze taken uit. Van belang is daarnaast dat de gemeenten in Noardwest positief hebben gereageerd op het position paper van Empatec / Pastiel, waarin is besloten dat de opvolger van Empatec / Pastiel (de publieke organisatie ) een belangrijke rol krijgt in de arbeidsinschakeling van de groep perspectiefrijk (tussen de 40 en 80% loonwaarde) en de groep van waarde (tussen de 0 en 40% loonwaarde). Zie onderstaand plaatje: De gemeente houdt in dit voorstel de regie én blijft verantwoordelijk voor de toegang. In de uitvoering voor de doelgroep perspectiefrijk en van waarde heeft de opvolger van Empatec een grote rol. De vraag die nu voorligt is hoe de regie op en toegang voor participatie in de toekomst wordt belegd: bij de gemeenten of bij de nieuwe BVO. Beide opties zijn potentieel aantrekkelijk. De toegang tot participatie bevindt zich namelijk op het snijvlak van zowel Wmo en jeugd (en de integrale aanpak in de gebiedsteams - dit is met name relevant als er sprake is van meervoudige problematiek) als inkomen (en de efficiënte uitvoering van die processen bij de BVO). Zie onderstaand plaatje: 15
Ongeacht de positionering van het team participatie, moet geïnvesteerd worden in samenwerking op beide snijvlakken. Met de afdeling inkomen bijvoorbeeld als het gaat om gezamenlijk optrekken bij handhaving (fraude voorkomen, maar ook voorkomen dat een te sterke focus op rechtmatigheid reintegratie in de weg zit), met de werkgeversdienstverlening die regionaal is georganiseerd en met de collega s van de gebiedsteams als het gaat om het uitvoering geven aan één gezin, één plan, waarbij begeleiding naar werk een cruciaal onderdeel kan zijn. Op dit moment draaien de medewerkers van de Dienst ook al mee in de gebiedsteams. Naar schatting besteden ze ongeveer 25% van hun tijd aan de betreffende casuïstiek. Er worden op dit moment geen grote problemen ervaren. Ook de lijntjes naar de afdeling inkomen zijn kort. De intake / toegang voor werk & inkomen wordt gezamenlijk gedaan, en er wordt snel geschakeld. Consequenties beleggen verantwoordelijkheid voor participatie bij de BVO Als de verantwoordelijkheid voor de toegang participatie bij de BVO wordt belegd, verandert er in principe niets aan de huidige werkwijze. Uiteraard kunnen binnen het model en binnen de samenwerking met de gebiedsteams verbeteringen worden gezocht, bijvoorbeeld wanneer het gaat om casussen waar sprake is van meervoudige problematiek op het gebied van jeugd en / of Wmo en participatie. Consequenties beleggen toegangstaken participatie bij de gemeente Als ervoor wordt gekozen om de toegangstaken voor participatie bij de gemeenten te beleggen, dan betekent dit dat de huidige 9,72 fte binnen de dienst die zich met participatie bezighoudt, niet in dienst zal blijven bij de BVO. Het ligt voor de hand dat deze medewerkers in dienst zullen treden bij de gemeenten, het werk dat ze doen blijft immers nodig, het zorgt voor continuïteit zowel voor medewerkers als gemeenten en het bespaart ook kostbare van werk naar werk trajecten. Op basis van de verdeelsleutel zou dit betekenen dat de gemeenten onderstaande formatie-uitbreiding krijgen 6 : - Harlingen: 2,82 - Terschelling: 0,32 - Vlieland: 0,08 - Waadhoeke: 6,50 Het ligt voor de hand dat deze formatie zal worden toegevoegd aan de formatie die in de gemeenten al aanwezig is. Het zal voor de eilanden vermoedelijk niet mogelijk zijn om deze taken zelfstandig en onafhankelijk uit te voeren. Er kan dan bijvoorbeeld worden gekozen voor een centrumgemeente constructie met Waadhoeke of Harlingen, of voor een andere samenwerkingsvorm. Een belangrijk voordeel van dit scenario is dat de sturing op de toegang vanuit het perspectief van de gemeente eenduidiger is belegd. Alle toegangstaken waar enige beleidsvrijheid is komen onder regie van de gemeente en op één (organisatorische) plek. Op het moment dat de teamleden werkzaam zijn 6 Dit is exclusief de medewerkers werkzaam voor Pastiel. De formele stappen bij deze reorganisatie en de (financiele) risico s per fte zijn hetzelfde als voor de beleidsmedewerkers zoals beschreven op pagina 10 16
bij de gemeente zal de onderlinge samenwerking vermoedelijk gemakkelijker worden en krijgt men over en weer meer oog voor elkaars perspectief. Het belangrijkste risico is dat de bestaande ketens op het gebied van werk en onderwijs (met Pastiel, re-integratiebedrijven en werkgevers) worden doorbroken, en dat de samenwerking met inkomen, doordat men elkaar minder vaak treft, mogelijk moeilijker zal worden. Daarnaast kan het zijn dat er, vanwege de lokale focus, kansen worden gemist om ook mensen uit andere gemeenten te matchen op banen bij werkgevers. Tot slot laten ervaringen in de rest van het land zien dat sturing op en volwaardige aandacht voor participatie en re-integratie in integrale gebiedsteams noodzakelijk zijn om op dit vlak goede resultaten te boeken. 17
Samenvattend: voorgestelde verdeling van taken HOOFDTAKEN SOCIAAL DOMEIN SPECIFICATIE SUB-TAKEN SOCIAAL DOMEIN Gemeente BVO 1. Begroting sociaal domein X STURING OP BELEID 2. Beleid vaststellen a. Beleidsnota s en -plannen X b. Verordeningen X c. Beleidsregels X 3. Beleid voorbereiden?? 4. Beleid monitoren X 5. Beleid evalueren X 6. Toegang Wmo en Jeugd X BELEIDS UITVOERING 7. Toegang Inkomen X 8. Toegang Participatie?? BACKOFFICE ADMINISTRATIE 9. Beschikken X (formeel) X (uitvoering) 10. Bezwaar en beroep X (formeel) X (uitvoering) 11. Inkoop en contractmanagement X 12. Administratie X 13. Betalen X 18
Vervolgproces bij besluit omvorming naar bedrijfsvoeringsorganisatie Een besluit om de GR te wijzigen zodat er sprake wordt van een bedrijfsvoeringsorganisatie omvat de volgende stappen: - Uitwerken scope van taken en bevoegdheden nieuwe GR (op basis van de keuzes bij de verschillende keuzemogelijkheden in dit document - de taakgebieden werk & inkomen, jeugd, Wmo, kinderopvang en inburgering kunnen ongewijzigd blijven) - Opstellen nieuwe GR - Omzetten bestaande verordeningen en beleidsregels (geschreven voor de Dienst) naar verordeningen en beleidsregels per gemeente - Opzeggen huidige GR door de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten - Gelijktijdig vaststellen (voorgenomen besluit) van de nieuwe GR door de colleges en gelijktijdig toestemming vragen aan de raden van de deelnemende gemeenten - Vaststellen van de begroting van de bedrijfsvoeringsorganisatie De inhoudelijke gevolgen van de verschillende wijzigingen zijn in dit document weergegeven. In principe zijn er strikt door het omzetten van de rechtsvorm geen personele consequenties; de bedrijfsvoeringsorganisatie is rechtsopvolger van het openbaar lichaam. Afhankelijk van de keuzes bij de verschillende keuzemogelijkheden (beslispunt 4 en 6) zullen er, zoals aangegeven, mogelijk wel personele consequenties zijn. Een verschuiving van beleidsmedewerkers of casemanagers naar de gemeenten zal daarnaast ook gevolgen hebben voor de indirecte functies (ondersteuning, staf) en de dekking van indirecte kosten (huisvesting, IT). Ook ontstaan er knips en overdrachtsmomenten in (administratieve) processen. Dit zal bij implementatie nader moeten worden uitgewerkt. Het implementeren van de voorgestelde wijzigingen zal forse projectmatige inzet vergen. Het is aan te bevelen om hier apart budget voor vrij te maken, zodat dit de reguliere dienstverlening niet raakt. Mits er consensus is bij de besturen van de gemeenten, is onze inschatting dat zorgvuldige voorbereiding van de wijzigingen (exclusief besluitvormingstraject) na een go-besluit minimaal drie maanden zal duren. Bij grote personele en inhoudelijke wijzigingen zal wellicht nog meer tijd nodig zijn. 19