SAMENVATTING RAADSVOORSTEL CASENUMMER BEHANDELEND AMBTENAAR SECTOR PORT. HOUDER 10G202046 398425 / 398425 ONDERWERP Hoofdlijnen nieuwe begrotingsopzet H.A.J. Bosveld/C. Lange PF/Staf Mu AGENDANUMMER BELEIDSPROGRAMMA/BELEIDSLIJN 10 Middelen REDEN VAN AANBIEDING Instemming raad SAMENVATTING VAN HET RAADSVOORSTEL EN HET VERVOLGTRAJECT Om te komen tot een vernieuwde begrotingsopzet is instemming van de raad vereist. Na dit besluit zullen een aantal onderdelen nader worden uitgewerkt, zoals indeling en opzet van de nieuwe - politieke - begrotingsprogramma's, evaluatie van de planning & controlcyclus, monitoring en programmasturing. Al deze aspecten zullen de komende periode, in samenhang met het proces herontwerp en kerntaken aan de orde komen. PLAATSGEVONDEN COMMUNICATIE, DE RESULTATEN DAARVAN EN HET COMMUNICATIEPLAN VOOR HET VERVOLGTRAJECT De werkgroep beleidsbegroting uit de raad is geraadpleegd. VOORSTEL AAN DE RAAD Aan de raad wordt voorgesteld: 1. In te stemmen met een nieuwe begrotingsopzet die gebaseerd is op een reguliere beleidsbegroting volgens een hoofdfunctiegewijze indeling en een programmaplan dat is opgebouwd uit politieke programma's; 2. Het autorisatieniveau raad-college te bepalen op de begrotingstotalen per hoofdfunctie; 3. De werkgroep beleidsbegroting te betrekken bij de verdere invulling van deze nieuwe opzet. OPSOMMING VAN BIJLAGEN - voorzet format nieuwe programma's; - voorbeelduitwerking programma binnenstad - format productbladen.
RAADSVOORSTEL REGISTRATIENR. BEHANDELEND AMBTENAAR SECTOR PORT. HOUDER H.A.J. Bosveld/C. Lange PF/Staf Mu ONDERWERP Hoofdlijnen nieuwe begrotingsopzet AANLEIDING EN DOEL Het aantreden van de nieuwe gemeenteraad, dit voorjaar, bleek een prima moment stil te staan bij de begrotingsopzet, zoals die na de dualisering in 2002 werd ingevoerd. Met de dualisering werden ook de nieuwe regels voor de gemeentelijke planning & controlinstrumenten van kracht: het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (kortweg: BBV). De eerste Hengelose begroting die gebaseerd was op deze nieuwe regelgeving was de begroting 2004-2007. Het programmaplan bevatte elf programma s, waarin het totaal aan gemeentelijke lasten en baten werd ondergebracht en afgedekt. De programmaindeling is in de zeven daarop volgende begrotingsedities niet noemenswaardig gewijzigd. Wel is het programma Strategische projecten vanwege zijn doorwerking in andere programma s geschrapt en zijn de inhoudelijke aspecten van het programma Middelen verwerkt in de diverse voorgeschreven paragrafen. Bovendien is in 2007 na een intensief traject met uw raad de programmabegroting verrijkt met een set prestatie- en effectindicatoren. Zeven jaar werken met de programmabegroting heeft geleerd dat de destijds gekozen programma-indeling niet overal even evenwichtig was. Ook werd duidelijk dat het financiële inzicht voor raadsleden niet erg groot was, doordat zowel autorisatie- als informatieniveau lag bij programmatotalen. In samenhang daarmee bleek echte politiek-bestuurlijke sturing lastig. OVERWEGINGEN
Wettelijk kader Het opstellen van een begroting is geen vrijblijvende zaak van raad of college. De gemeentewet (art. 189) verplicht de raad jaarlijks voor alle taken en activiteiten op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt te brengen, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. Deze verplichting wordt nader uitgewerkt in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) (art. 7-21). De begroting moet volgens dit besluit een bepaald stramien hebben. Ze bestaat uit een beleidsbegroting en een financiële begroting. De beleidsbegroting is op haar beurt opgebouwd uit programma s (het programmaplan) en zeven paragrafen. De financiële begroting bevat een overzicht van baten en lasten en geeft een uiteenzetting van de financiële positie. Gemeenten zijn vrij in de indeling van het programmaplan. BBV definieert een programma als een samenhangend geheel van activiteiten. Welke samenhang bepalend is voor de indeling hangt af van lokale voorkeuren. Naast de programmabenadering schrijft het BBV ook een functionele indeling voor, die voor alle gemeenten gelijk is. Deze functionele indeling is de insteek voor de productenraming. Deze productenraming is het autorisatie-instrument en niveau tussen het college van b&w en de ambtelijke organisatie. De gemeentelijke taken zijn onderverdeeld in zo n honderd functies, die op hun beurt weer zijn ondergebracht in tien hoofdfuncties. Deze hoofdfunctie-indeling bestaat al sinds 1984 en wordt gebruikt t.b.v. het CBS en de toezichthouder. Tevens maakt deze hoofdfunctie-indeling benchmarking van gemeenten relatief eenvoudig. De functionele indeling is dan ook al sinds jaar en dag leidend voor de inrichting van de financiële administratie. Bestuurlijke context De afgelopen tijd voelen wij vanuit politiek-bestuurlijke motieven meer en meer de behoefte om de manier waarop we omgaan met onze begroting te veranderen. De begroting is immers niet alleen een bedrijfseconomisch beheersinstrument. Hoe belangrijk die functie ook is, er is een andere die wat ons betreft nog veel wezenlijker is: De begroting is bij uitstek een kans om de wijze waarop je als raad en college met elkaar wilt omgaan, vorm te geven. Daarmee kan de begroting uiting geven aan de gewenste bestuurscultuur. Die bestuurscultuur kenmerkt zich volgens ons door twee begrippen: openheid/transparantie en politieke focus op de essentiële ontwikkelingsrichting van de stad. Aan de ontwikkeling van beide kernbegrippen kan de begroting, nog meer dan tot nu toe het geval is, een bijdrage leveren: Openheid & transparantie Vanuit de overtuiging dat het bestuur van onze stad gebaat is bij optimale openheid en transparantie is ons uitgangspunt voor de begroting dat er optimaal inzicht is voor raad en college in de: gewenste maatschappelijke effecten; onderliggende doelstellingen, prestaties en taken; bijbehorende allocatie van budgetten; wijze van monitoring en verantwoording; relevante aspecten, nodig voor innovatie/herontwerp/heroverweging (bv. het onderscheid tussen autonome taken en medebewind, mate van beïnvloedbaarheid e.d.) Het vergroten van het inzicht in bovenstaande aspecten kan volgens ons worden bevorderd door een andere opzet en indeling van de begroting. Autorisatie van budgetten op beter herkenbare thema s (de klassieke hoofdfuncties in plaats van de 9 huidige programma s) en informatievoorziening op het diepere niveau van de functies. Hoe wij ons dat precies voorstellen, vindt u toegelicht in paragraaf IV en de bijbehorende voorbeeldformats. Ook het idee om in de begroting een onderscheid te maken tussen een beperkt aantal echt politieke programma s en de reguliere beleidsbegroting, draagt volgens ons bij aan een verbeterd inzicht en daarmee aan meer openheid en transparantie. Daarover hieronder meer. Politieke focus op essentiële ontwikkelingsrichting "In der Beschränkung zeigt sich erst der Meister 1 Het aanbrengen van focus op de politieke-bestuurlijke essentie in de relatie tussen gemeenteraad en college, is een opgave voor de lokale democratie in het algemeen. Ook in Hengelo willen wij nog wel eens alle ballen in de lucht houden en verhoudingsgewijs veel tijd 1 uit een gelegenheidssonnet van Goethe (26 juni 1802)
en energie steken in uitvoeringszaken en details. Wij hebben de ambitie om de komende jaren samen met uw raad die focus aan te brengen. Vanuit die ambitie stellen we voor onderscheid te maken tussen een beperkt aantal echte politieke programma s en de reguliere beleidsbegroting. De programma s worden nadrukkelijker dan tot nu toe worden bestuurd en maken structureel onderdeel uit van de politieke agenda. Bij de politieke programma s staat iedere keer de vraag centraal wat we echt willen veranderen in de komende periode. Dit vraagt om terughoudendheid, zowel wat betreft het aantal programma s als wat betreft de omvang of reikwijdte van de programma s. We moeten, met andere woorden, de neiging weerstaan om alle relevante beleid in het programma s te willen stoppen. Immers, ook de reguliere begroting blijft een belangrijk beleidsinstrument. Daarin wordt het reguliere beleid begroot via de traditionele hoofdfuncties, functies en subfuncties. Daarbij blijft uiteraard zoals ook nu gebruikelijk is de periodieke verantwoording op afwijkingen. Voorgestelde begrotingsopzet Voor de nieuwe begrotingsopzet is een duidelijke afweging gemaakt tussen wettelijke eisen en onze eigen ambities, zoals we hierboven hebben geformuleerd. Die afweging leidt tot het voorstel de begroting op te splitsen in twee elementen: de reguliere beleidsbegroting en daarbovenop een programmaplan waarin enkele op verandering gerichte politieke programma s zijn opgenomen. We merken met nadruk op dat ook de reguliere begroting zich nog steeds kenmerkt door een rijke beleidsinhoud, maar wel met het kenmerk of karakter van een zekere mate van continuïteit. De wezenlijke kenmerken van de politieke programma s zijn juist de focus op verandering en de daarbij horende flexibiliteit. De continuïteit voor de reguliere begroting kan worden bereikt door te kiezen voor de (al een kwart eeuw) bestaande functionele indeling. Deze indeling doet, zoals hiervoor al aangegeven het meest recht aan de macro-economische functie van de (gemeente)begroting. Diverse toegankelijke bronnen CBS en Ministerie van Binnenlandse Zaken maken het mogelijk eenvoudig de eigen gemeente te vergelijken met andere gemeenten met vergelijkbare kenmerken. De functionele indeling doet ook recht aan de allocatiefunctie van de begroting (herkenbare toewijzing van de middelen aan de gemeentelijke taken en activiteiten en is ook goed bruikbaar voor de autorisatiefunctie (bevoegdheidstoewijzing). In de huidige begrotingsopzet is er destijds voor gekozen begrotingswijzigingen alleen aan de raad voor te leggen als nieuwe voorstellen zouden leiden tot wijzigingen tussen de vastgestelde programma s. Het programmatotaal werd destijds dus het autorisatieniveau. Het ligt voor de hand in de nieuwe opzet te kiezen voor de hoofdfunctie als autorisatieniveau. Dit laatste is ook enigszins evenwichtiger dan het programmatotaal, zoals blijkt uit de bijlage(..). In het belang van de transparantie zal binnen de nieuwe programma s inzicht in baten en lasten worden geboden op het niveau van de voorgeschreven functie. Daarnaast zal detailinformatie op productniveau (zie het bijgevoegde format) beschikbaar zijn voor de raad. Het programmaplan is de verzameling van gekozen politieke programma s. Voor die programma s geldt: Inhoud van programma s zorgen voor de verandering/maken het verschil Programma s stellen het behalen van resultaat voorop ( voor elkaar krijgen ) Programma s zijn dominant t.o.v. het onderliggende beleid Programma s versterken samenhang in beleid Programma is kaderstellend; de raad stelt vast Programma s zijn tijdelijk, samenhangend, dynamisch Programma s mogen verschillen in zwaarte, breedte én looptijd Programmeren is een strategisch proces; opbouwen met inbreng van raad Programmeren is omgevingssensitief; met mogelijkheid tot inbreng uit de samenleving (wanneer/hoe?) Programma s gaan dwars door de projecten, wijkperspectieven en producten Programma s zijn transparant en geschikt voor monitoring De programma s kunnen zeer divers zijn naar aard en termijn. Een éénduidig programmaformat is daardoor moeilijker te geven. In het bijgevoegde (concept)format is een aantal minimale vereisten geformuleerd en nader uitgewerkt. Om hierbij wat meer gevoel te krijgen is de binnenstad als voorbeeld uitgewerkt. Voor de duidelijkheid tekenen we daarbij aan dat en in deze fase nog niet gaat om de inhoudens van het programma binnenstad, maar slechts om een illustratie van de voorgestelde systematiek. Aspecten die in ieder geval aan de orde moeten komen in het programma zijn: de doelomschrijving, een
toelichting op inhoud en ontwikkelrichting, de wijze van monitoring van de geformuleerde effecten, de relatie met lopende projecten en activiteiten, de samenwerking met partnerrelaties en een indicatie van de budgettaire aspecten. FINANCIËLE EN PERSONELE ASPECTEN Geen COMMUNICATIE EN INSPRAAK Dit voorstel heeft vooralsnog alleen interne werking; de werkgroep beleidsbegroting uit de raad is vooraf geraadpleegd. VERVOLGTRAJECT EN -PRODUCTEN Vervolgproces Dit voorstel beperkt zich instemming van de raad met de begrotingsopzet. Invoering daarvan heeft echter wel verdere consequenties. Een andere begrotingsopzet heeft uiteraard ook betekenis voor de tussentijdse verslaggeving en mogelijke inrichting van de planning & controlcyclus. Programmasturing en monitoring van de programmadoelen zullen op basis van deze keuze ook nader moeten uitgewerkt. Het zal hierbij gaan om maatwerk per programma. Een voorstel daarvoor wordt dan ook verwerkt in elk uitgewerkt programma dat u de komende maanden ter vaststelling wordt voorgelegd. De verdere uitwerking van de nieuwe begrotingsopzet vindt de komende maanden plaats in samenhang met herontwerp en kerntakendiscussie. Na een besluit van uw raad op 25 januari 2011 over dit voorstel voor een nieuwe begrotingsopzet is in ieder geval voorzien in de volgende stappen: 1. In uw vergadering van 29 maart krijgt u een voorstel voorgelegd over welke programma s er volgens ons zouden moeten komen, vergezeld van een korte omschrijving van de essentie van ieder programma. 2. Tevens stelt u in die vergadering de in november 2010 vastgestelde begroting 2011 2014 in de conform dit voorstel gewijzigde opzet opnieuw vast (exclusief de nieuwe programma s). Op die manier kunnen wij vanaf dat moment ook de verantwoordingsdocumenten (Beraps/jaarverslag) volgens de nieuwe opzet aan u voorleggen. 3. Daarna, in de periode van april tot en met juli, krijgt u de diverse ingevulde programma s voorgelegd. Dit betreft dus de uitwerking van het voorstel onder punt 1. Het gaat dus niet noodzakelijkerwijs om één allesomvattend voorstel met alle programma s. Programma s worden aan u voorgelegd zodra ze gereed zijn. 4. Op basis van de nieuwe begrotingsopzet moet ook een aantal (financiële) verordeningen worden aangepast. Ook deze krijgt u uiterlijk vóór het zomerreces ter vaststelling aangeboden. 5. Bij alle vervolgstappen hierboven betrekken wij nadrukkelijk de vanuit uw raad ingestelde werkgroep beleidsbegroting.
VOORSTEL AAN DE RAAD Aan de raad wordt voorgesteld: 1. In te stemmen met een nieuwe begrotingsopzet die gebaseerd is op een reguliere beleidsbegroting volgens een hoofdfunctiegewijze indeling en een programmaplan dat is opgebouwd uit politieke programma's; 2. Het autorisatieniveau raad-college te bepalen op de begrotingstotalen per hoofdfunctie; 3. De werkgroep beleidsbegroting te betrekken bij de verdere invulling van deze nieuwe opzet. BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN HENGELO, De secretaris De burgemeester