Inhoudsopgave werkplan budgetcyclus

Transcriptie

1 Inhoudsopgave werkplan budgetcyclus Inleiding 2. Leeswijzer 3. Aanleiding werkplan 4. Vaststellingsprocedure werkplan 5. Documenten budgetcyclus 5.1 Kadernota 5.2 Programmabegroting (Pb) 5.3 Bestuursrapportage (Berap) 5.4 Jaarstukken 6. Meerjarenraadsagenda (MJRA) 7. Overige 7.1 Beleidsdocumenten 7.2 Financiële verordening ex. artikel 212 GW Bijlagen: 1. Planning werkplan budgetcyclus 2. Planning en controlcyclus raadsperiode (stroomschema) 3. hiërarchisch niveau van indicatoren versie 20 maart

2 1. Inleiding Bij de eerste Programmabegroting (2003) is door de raad geconstateerd dat niet in één keer aan alle eisen van de financiële verordening voldaan kan worden. Geconstateerd is dat dit een verbetertraject is, waarbij getracht wordt ieder jaar met een verder verbeterde versie te komen en om aan de kaderstellende rol van de raad vorm en inhoud te geven. Om dit proces te ondersteunen is de werkgroep Programmabegroting ingesteld bestaande uit een aantal raadsleden, de portefeuillehouder financiën, de griffier, de gemeentesecretaris, het hoofd financiën en de beleids- en procescoördinator. De werkgroep heeft tot taak qua opbouw de totstandkoming van de diverse stukken van de budgetcyclus voor te bereiden. Dit is formeel een taak van het college. Maar om de nieuwe taken van de raad onder het dualisme (kaderstellen en controleren) goed vorm en inhoud te geven, heeft de raad destijds besloten hiervoor een werkgroep in het leven te roepen. In feite komt het er op neer dat deze werkgroep als klankbord voor de portefeuillehouder fungeert, zodat het college goed doordachte voorstellen aan de raad kan voorleggen. In eerste instantie lag het accent op de vorm en inhoud van de Programmabegroting. Gaandeweg kwamen ook andere stukken aan de orde. Omdat niet alleen de begroting van belang is in de beleids- en budgetcyclus, maar ook de overige beleidsdocumenten, is het terrein van de werkgroep gaandeweg verbreed en de werkgroep omgedoopt tot werkgroep budgetcyclus. De budgetcyclus moet volledig transparant worden: vanaf planvorming tot en met verantwoording moet een lijn getrokken kunnen worden, zodat de budgetcyclus ook controleerbaar wordt. 2. Leeswijzer Eerst wordt de aanleiding van het werkplan aangegeven. Dan volgt een voorstel over de procedure van het werkplan. Vervolgens zal, na een algemeen verhaal over de budgetcyclus, per document aangegeven worden waar het uit bestaat, welke verbeterpunten er zijn en aan welke oplossingen gedacht wordt. Vervolgens wordt de meerjarenraadsagenda vermeld en de overige onderwerpen, waaronder de beleidsdocumenten. Het werkplan is vervolgens in een planning uitgezet. 3. Aanleiding werkplan Op 20 juni 2006 heeft de raad een amendement aangenomen, met de volgende strekking: a. de kaderstelling door de raad dient heldere en meetbare doelen te bevatten, die duidelijk maken welke prestaties en resultaten de raad wenst te bereiken; b. de controlerende taak van de raad kan pas goed ingevuld worden als daaraan helder afspraken vooraf gaan, die aangeven welke resultaten verwacht mogen worden van de ingezette middelen; c. daarvoor zijn prestatie-indicatoren nodig die aangeven wat de gewenste streefwaarden zijn; d. een adequate en op prestaties gerichte informatievoorziening moet die ondersteunen; e. om te komen tot een heldere begroting en verslaggeving, die voldoen aan de genoemde eisen van meetbaarheid wordt een werkplan opgesteld met een looptijd van maximaal drie jaren; f. de go/no-go momenten die in dit werkplan zijn vastgelegd worden voorgelegd aan de werkgroep budgetcyclus, die het verbeterproces namens de gemeenteraad begeleidt. Deze werkgroep brengt op gezette tijden verslag uit aan de raad via de commissie Bestuur. 4. Vaststellingsprocedure werkplan Het werkplan wordt door de werkgroep voorbereid. Het wordt door het college voorlopig vastgesteld en ter bespreking aangeboden aan de commissie Bestuur. Na eventuele aanpassing (en bespreking in de werkgroep budgetcyclus) vindt vaststelling plaats door het college, waarna het vastgesteld wordt door de raad. 5. Documenten budgetcyclus De beleids- en budgetcyclus start met de Kadernota in het voorjaar, voorafgaand aan het jaar waar de Kadernota betrekking op heeft. Deze wordt in de zomer uitgewerkt in de Programmabegroting, die in het najaar wordt vastgesteld. In het lopende jaar wordt tweemaal tussentijds over de realisatie van de begroting gerapporteerd. Na afloop van het kalenderjaar worden de Jaarstukken opgesteld. Deze worden (tegelijk met de Kadernota voor het komende jaar) vastgesteld. Waar de verschillende documenten aan moeten voldoen is geregeld in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de financiële verordening gemeente Barneveld (verordening ex. artikel 212 Gemeentewet). versie 20 maart

3 5.1 Kadernota Het college biedt uiterlijk in mei een nota aan over de kaders voor het volgende begrotingsjaar en de drie opvolgende jaren. Hierbij wordt de uitkomst van de bestuursrapportage en de jaarstukken gebruikt. De Kadernota heeft een zelfde indeling als de Programmabegroting: programma s en paragrafen. Per programma wordt een actueel beeld van de ontwikkelingen geschetst en geeft de raad de visie op het betreffende beleidsterrein. Daarbij worden, per programma, de beleidstoevoegingen en de items voor de meerjarenraadsagenda geschetst. De Kadernota wordt zo vorm gegeven, dat de Programmabegroting daar een logisch vervolg op is. 1. Onderscheid tussen bestaand beleid en nieuw beleid scherp formuleren. 2. Nut en noodzaak van beleidsvoornemens en toevoegingen aangeven. 3. Maatschappelijk gewenste effecten tijdsgebonden formuleren. 4. Maatschappelijk gewenste effecten specifiek en meetbaar formuleren. 5. De financiële dekking van de nieuwe beleidstoevoegingen aangeven, financiële kaders zo volledig mogelijk aangeven. 1. Nadrukkelijker aangegeven wanneer nieuw beleid wordt voorgesteld; 2. Nadrukkelijker motiveren waarom nieuw beleid wenselijk is en waarom de voorgestelde beleidstoevoegingen noodzakelijk zijn; 3. Nadrukkelijker formuleren wanneer het gewenste maatschappelijke effect bereikt moet zijn; 4. Gewenste maatschappelijke effecten zo concreet mogelijk formuleren, zodat geconstateerd kan worden of deze effecten zijn bereikt; 5. Financiële kaders nadrukkelijker formuleren. 5.2 Programmabegroting (Pb) De begroting bestaat uit de beleidsbegroting en de financiële begroting. De beleidsbegroting bestaat tenminste uit het programmaplan en de paragrafen. De financiële begroting bestaat tenminste uit het overzicht van baten en lasten en de toelichting en de uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting. De begroting behandelt de 3 W-vragen: wat willen we bereiken, wat doen we daarvoor en wat mag het kosten? De raad stelt per programma de beoogde beleidsdoelen, inclusief de beoogde maatschappelijke effecten vast evenals de baten en lasten onderverdeeld naar nieuw (beleidstoevoegingen) en bestaand beleid. De raad stelt per programma indicatoren vast om de beoogde maatschappelijke effecten en de te leveren prestaties te meten. 1. De raad moet over de juiste stuurinformatie beschikken. 1. Staat van uit te voeren werken als bijlage toevoegen; 2. Verschillenanalyse huidige meerjarenbegroting en nieuwe (inclusief beleidstoevoegingen) indicatoren in programma s Om resultaten beter te kunnen meten zijn in de programmabegroting 2007 prestatie-indicatoren opgenomen. Zijn dit de indicatoren waarop de raad wil sturen? 1. voor ieder programma goed meetbare indicatoren, waarbij onderscheid gemaakt wordt in effect, prestatie- en inputindicatoren. 1. gefaseerd (zie planning: dit jaar minimaal voor 3 programma s) indicatoren opnemen; 2. bepalen welke indicatoren door de raad vastgesteld worden doelen smart formuleren Door de doelen en zeker ook de kaders/streefwaarden smart (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) te formulieren is beter te meten in hoeverre ze, binnen de gestelde kaders, gerealiseerd worden. versie 20 maart

4 1. doelen smart formuleren. Oplossing 1. de kolom kaders/streefwaarden zo smart mogelijk formuleren going concern (bestaand beleid) in de Pb opnemen De doelen in de programma s gaan vaak over nieuw beleid. Er gaat echter veel geld om in bestaand beleid, bijvoorbeeld onderhoud. Het is van belang dat de raad hier ook op kan sturen. 1. Beschikken over voldoende informatie over het bestaande beleid. 2. Beter kunnen sturen op bestaand beleid. 1. Een productenbegroting (per fractie) beschikbaar stellen aan (ter inzage leggen voor) de raadsleden; 2. Bestaand beleid in doelen, kaders/streefwaarden en indicatoren opnemen Autorisatieniveau Waar beslist de raad over en welke informatie is ter kennisname? Zo stelt de raad de eerste twee kolommen van de programma s vast, maar de derde kolom (activiteiten) is ter kennisname. In de Programmabegroting 2007 zijn de indicatoren (nog) ter informatie vermeld. De raad stelt de indicatoren vast. 1. Duidelijk moet zijn welke onderdelen de raad vaststelt (wat is het autorisatieniveau) en welke gegevens ter informatie zijn. 1. discussie over autorisatieniveau met raad (werkgroep budgetcyclus), standpunt raad; 2. In leeswijzer opnemen (per programmaonderdeel, en per onderdeel inhoudsopgave (paragrafen zie hieronder, bijlagen enz.) paragrafen meer kaderstellend Wat zijn de beslispunten in de paragrafen? Het is van belang de kaders inzichtelijk te maken, zodat de raad ook de controlerende taak eenvoudiger uit kan voeren. 1. kaders in paragrafen moeten inzichtelijk zijn. 2. risicoparagraaf moet volledig zijn. 1. per paragraaf beslispunten weergeven; 2. er wordt een, als gevolg van het PvA risicomanagement, een verbeterde paragraaf 2 Weerstandsvermogen opgesteld Meerjarenbegroting De programmabegroting bevat ook een meerjarenraming. Dit is een (indicatieve?) raming van de financiële gevolgen voor de drie jaren volgend op het begrotingsjaar, waaronder de baten en lasten van het bestaande en het nieuwe beleid dat in de programma s is opgenomen. 1. status meerjarenbegroting. Oplossing 1. helderheid over (wettelijke) status meerjarenbegroting. versie 20 maart

5 5.2.7 projecten herkenbaar De projecten zijn in de diverse programma s ondergebracht. Dit jaar werd over de voortgang gerapporteerd door middel van kwartaalrapportages en informatieavonden. In de bestuursrapportages werd hiernaar verwezen. De projecten moeten in de budgetcyclus geïntegreerd worden. : 1. projecten, ook financieel, in budgetcyclus integreren. 1. projecten in de programma s opnemen en via bijlage verder uiteenzetten; 2. bij de bestuursrapportages via bijlage over de voortgang van de projecten rapporteren; 3. financiële consequenties projecten ook als beleidstoevoegingen weergeven; 4. bijlage projecten overeenkomstig huidige kwartaalrapportage. 5.3 Bestuursrapportage (Berap) Met de bestuursrapportage wordt inzicht gegeven in de voortgang (gedurende de eerste drie danwel de eerste acht maanden) van de uitvoering van de Programmabegroting. Hierbij wordt ingespeeld op ontwikkelingen en wordt de raad zonodig voorgesteld de begroting bij te stellen, zowel financieel als inhoudelijk (kaders bijstellen). Bij de eerste Bestuursrapportage ligt het accent op de bijstelling van de begroting aan de hand van bijgestelde prognoses en voortschrijdend inzicht vanuit de jaarstukken. Hierbij worden dus vooral de structurele effecten vanuit het voortschrijdend inzicht verwerkt aan de hand van een integrale begrotingsafweging. Bij de tweede Bestuursrapportage ligt het accent daarentegen op een prognose van het eindresultaat van het lopende jaar. De afwijkingen ten opzichte van de eerder bijgestelde begroting, die door middel van managementrapportages inzichtelijk zijn gemaakt, hebben een overwegend incidenteel karakter. Hieruit vloeit een wijziging van de begroting voort. De effecten, waarbij wij ervan uitgaan dat deze een structureel karakter hebben, hebben wij al in de concept-begroting voor volgend jaar verwerkt. Bij de Berap hanteren we het principe geen bericht, goed bericht. Daarnaast worden afgeronde prestaties vermeld. 1. Aan de hand van de indicatoren meer voortgang rapporteren, ook indien geen wijziging van de uitkomst wordt verwacht. 2. Het moet geen lijvige rapportage worden. 3. inzicht in de gevolgen van de berap voor de meerjarenbegroting. 1. Zeker daar waar de indicatoren in de kaders/streefwaarden zijn genormeerd, tussentijds voortgang vermelden. 2. Het format voor de berap wijzigen, zodat een beknopte, overzichtelijke manier van rapporteren ontstaat. 3. Een aangepaste meerjarenraming bij de berap voegen. 5.4 Jaarstukken De jaarstukken bestaan tenminste uit het jaarverslag en de jaarrekening. Het jaarverslag bestaat uit de programmaverantwoording en de paragrafen. De jaarrekening bestaat uit de programmarekening met een toelichting en de balans met een toelichting. De indeling van de begroting en de jaarstukken is identiek. Per programma worden de volgende 3W-vragen van de programmabegroting beantwoord, dus: 1. de mate waarin de doelstellingen zijn bereikt; 2. de wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken; 3. de gerealiseerde baten en lasten. Het betreft een totaalverantwoording. Hoe meer smart de Programmabegroting is, hoe meer smart de jaarstukken zijn. 1. Aan de hand van de indicatoren meer smart rapporteren; versie 20 maart

6 2. De vraag Wat heeft het uitgegeven geld opgeleverd beantwoorden, oftewel een koppeling tussen het financiële en het beleidsmatige resultaat; 3. Het moet een toegankelijke, leesbare rapportage zijn. 1. Zeker daar waar de indicatoren in de kaders/streefwaarden zijn genormeerd, kan smart gerapporteerd worden. 2. Het format voor de jaarstukken wijzigen, zodat, evenals bij de berap, een beknopte, overzichtelijke manier van verantwoorden ontstaat. 3. Aansluiten bij 3W-vragen in de Programmabegroting. 4. Cijfers laten aansluiten bij het beleid 6. Meerjarenraadsagenda (MJRA) De raad stelt de agenda voor de raadsvergadering vast. De raad bepaalt of een onderwerp maatschappelijk relevant is en wanneer dit aan de orde zou moeten komen. De onderwerpen die de coalitie relevant vindt, zijn in het coalitieakkoord opgenomen. Het coalitieakkoord is doorvertaald in de Kadernota die vervolgens weer doorvertaald is in de Programmabegroting. Maar in de genoemde documenten is, behalve door middel van de beleidstoevoegingen, nog geen prioritering in de onderwerpen aangegeven. Oftewel: op welke moment komt welk onderwerp aan de orde? Een instrument hiervoor is de Meerjarenraadsagenda (MJRA). De meerjarenraadsagenda is dan ook een sturingsinstrument. Een ander doel van de MJRA is het bewaken van de uitvoering van toezeggingen, moties en amendementen. De MJRA bestrijkt meerdere jaren. Ook de vaste onderwerpen, zoals die van de budgetcyclus (Kadernota, bestuursrapportage, begroting) staan hierop. Een bijkomend voordeel is dat de raad een evenwichtige spreiding van agendapunten door het jaar heen kan bewerkstelligen. Aan de hand van de MJRA wordt de te leveren prestatie gepland. Hierdoor kan tijdig gesignaleerd worden wanneer bijvoorbeeld de betreffende nota later aangeboden zal worden, zodat wij de raad hierover tijdig, bijvoorbeeld via de bestuursrapportages, kunnen informeren. De meerjarenraadsagenda is derhalve eveneens een planningsinstrument. Een volgende stap is dat de raad bepaalt wat er precies op de agenda komt. Een onderwerp staat op de MJRA voor een bepaald tijdstip. Maar wat mag de raad dan verwachten? Dit zal de komende tijd verder uitgewerkt worden, bijvoorbeeld door meer te gaan werken met startnotities (kaderstellende startdocumenten), zoals vermeld in het coalitieakkoord. De meerjarenraadsagenda is derhalve voornamelijk een sturingsinstrument voor de raad. 1. De bedoeling van het onderwerp op de meerjarenraadsagenda moet helder zijn. Wat mag de raad verwachten? 2. Duidelijk moet zijn of met het opgeleverde beleidsdocument aan de verwachting van de raad wordt voldaan. 3. De meerjarenraadsagenda moet inzichtelijk en overzichtelijk zijn. 1. In de beschrijving op de MJRA helder formuleren wat het onderwerp inhoudt. 2. Bij veelomvattende beleidsdocumenten werken met startnotities. Hierin wordt de vraag helder geformuleerd en aangegeven op welke wijze het gevraagde document tot stand zal komen. Hiermee kan de raad de procedurele-, financiële- en inhoudelijke kaders stellen. 3. Het eerste (lopende) jaar een maandelijkse planning weergeven en de daarop volgende jaren een halfjaarlijkse. Per onderwerp een toelichting geven. 7. Overige 7.1 Beleidsdocumenten Het hele jaar door worden diverse beleidsdocumenten (nota s, beleidsplannen, jaarprogramma s) ter vaststelling aan de raad voorgelegd. Soms hebben deze financiële consequenties. Soms voldoet de inhoud/uitkomst wellicht niet aan de verwachtingen. Hoe verhouden deze documenten zich tot de Programmabegroting? Wat is hier het autorisatieniveau, oftewel wie stelt wat vast? Welke kaders stelt de raad? versie 20 maart

7 1. Bij de begroting zijn financiële middelen vastgesteld. Indien (voor nieuw beleid) hierbij geen inhoudelijke kaders zijn vastgesteld, zullen nog kaders vastgesteld moeten worden door de raad; 2. De raad stelt niet het hele (gedetailleerde) beleidsstuk vast, maar kaders. Beslispunten moeten helder geformuleerd zijn; 3. Een beleidsdocument kan financiële gevolgen hebben, waar in de begroting (nog) geen rekening mee is gehouden; 4. Het is lastig om de kaders uit de beleidsnota s in de Pb door te vertalen. Daarom staan (in de Programmabegroting 2007) de diverse nota s veelal als kader/streefwaarde vermeld. 1. Bij de begroting worden de financiële middelen weliswaar beschikbaar gesteld, maar de besteding kan pas van start gaan nadat de kaders door de raad zijn vastgesteld, tenzij het beleid reeds duidelijk is, bijvoorbeeld omdat de kaders al in de programmabegroting zijn gesteld. Bij het aanbieden van het voorstel kan blijken dat de prognose van de benodigde financiële middelen (in de begroting opgenomen) bijgesteld moet worden. Dit is een apart beslispunt. 2. Bij het ter vaststelling aanbieden van een beleidsdocument is het van belang het beleidsdocument niet in zijn geheel ter vaststelling aan te bieden, maar in het raadsvoorstel de beslispunten voor de raad duidelijk te formuleren. Het beleidsstuk dient ter informatie. 3. De raad kan het beleidsdocument vaststellen, met uitzondering van de financiële gevolgen. Deze kunnen naderhand, bij de Kadernota of Programmabegroting, integraal afgewogen worden. Het verdient aanbeveling in het beleidsdocument een prioritering aan te geven. 4. Naderhand worden deze beslispunten als kaders in de op te stellen programmabegroting opgenomen. Dit geldt met name voor de vanaf nu op te stellen documenten, die aansluiten bij de opzet van de Programmabegroting, namelijk: weergeven wat de beoogde maatschappelijke effecten zijn (met effect-indicatoren), welke beleidsdoelen er zijn, zoveel mogelijk smart uit te werken en indicatoren te formuleren hoe dit te monitoren is. 7.2 Financiële Verordening ex. artikel 212 Volgens de verordening moet de financiële verordening om de 3 jaar worden herzien. Er is inmiddels een nieuwe modelverordening van de VNG ontvangen. De wijziging van deze verordening heeft een directe relatie met het proces van het werkplan. 1. Overbodige regelgeving verwijderen, aansluiten bij (gewenste) praktijk. Oplossing 1. Modelverordeningen hanteren, discussie in werkgroep budgetcyclus aan de hand van de twee modelverordeningen. versie 20 maart