Samenvatting bevindingen rapport. Wat is met de aanbevelingen gedaan? Aan Gemeente Giessenlanden t.a.v. De gemeenteraad Postbus ZG Hoornaar

Transcriptie

1 Aan Gemeente Giessenlanden t.a.v. De gemeenteraad Postbus ZG Hoornaar > Vught, 15 juni 2009 Betreft Doorwerking rekenkamerrapport aanbestedingen Bijlage Aanbevelingen uit rapport 2007 Stand van zaken 2009 Geachte raadsleden, De Rekenkamer heeft onderzocht in welke mate de aanbevelingen in het rapport Signalement aanbestedingsonderzoek gemeente Giessenlanden 2005 (2007) door de raad zijn overgenomen en in welke mate de raad de uitvoering van deze aanbevelingen actief heeft gevolgd. Ook heeft de Rekenkamer beoordeeld in welke mate het aanbestedingsbeleid en de aanbestedingsorganisatie van 2009 verschillen ten opzichte van het aanbestedingsbeleid en de aanbestedingsorganisatie van Samenvatting bevindingen rapport In 2007 constateerde de Rekenkamer dat de aanbestedingen in de gemeente Giessenlanden in 2005 zeer beperkt professioneel waren. Er was in zeer beperkte mate sprake van een rechtmatige en doelmatige aanbesteding van werken, diensten en leveringen. Daarnaast constateerde de Rekenkamer dat het concept nieuw beleid 2006 wel voldeed aan de normen van de Rekenkamer. Wat is met de aanbevelingen gedaan? De gemeenteraad heeft niet apart gesproken over het rapport van de Rekenkamer of over de gedane aanbevelingen. Wel heeft de raad de nota aanbestedingsbeleid 2007 vastgesteld. In het hierbij behorende raadsvoorstel is de conclusie van het onderzoek aanbestedingen van de Rekenkamer opgenomen. De gemeente heeft in 2008 een intern doeltreffendheidsonderzoek laten uitvoeren door twee medewerkers van buiten de aanbestedingsorganisatie. Tijdens dit onderzoek is bekeken of de door Rekenkamer geformuleerde aanbevelingen zijn opgevolgd. De conclusie is dat van de 21 aanbevelingen van de Rekenkamer, er circa 9 zijn uitgevoerd. In het rapport zijn aanbevelingen geformuleerd. Deze aanbevelingen zijn nog niet uitgevoerd. De gemeente Giessenlanden gaat samen met de gemeenten Leerdam en Zederik samenwerken op het gebied van aanbestedingen. De gemeenten hebben de 1

2 ambitie om bij het opzetten van de aanbestedingsorganisatie gebruik te maken van de aanbevelingen. Is de kwaliteit van het aanbestedingsbeleid verbeterd? Ten opzichte van het beleid in 2005 heeft de gemeente de kwaliteit van het beleid verbeterd. In vergelijking met het conceptbeleid 2006 zijn ook enkele kwaliteitsverbeteringen waar te nemen. De nota aanbestedingsbeleid 2007 bevat een bijlage met betrekking tot het aanbestedingsregister. Daarnaast heeft de gemeente een inkoopwijzer opgesteld. Hierin werkt de gemeente onder andere de bestuurlijke control en het aanbestedingsproces uit. De door de gemeente Giessenlanden gehanteerde drempelbedragen voldoen aan de actuele normen. Is de kwaliteit van de aanbestedingsorganisatie verbeterd? De aanbestedingsorganisatie is op enkele punten verbeterd ten opzichte van de situatie in De gemeente werkt nu met een aanbestedingsregister en met een groslijst. Daarnaast heeft de gemeente de ambitie om samen te gaan werken met de gemeenten Zederik en Leerdam en gezamenlijk een inkoop- een aanbestedingsprogramma op te stellen. Conclusie Door het aanpassen van de nota aanbestedingsbeleid en het opstellen van de inkoopwijzer heeft de gemeente Giessenlanden een kwaliteitsverbetering van het beleid gerealiseerd. Ook de aanbestedingsorganisatie is verbeterd. De Rekenkamer constateert dat er sprake is van doorwerking. Hoogachtend, Dr. I. Pröpper, Directeur Regionale Rekenkamer Alblasserwaard-Vijfheerenlanden 2

3 Bijlage Aanbevelingen uit rapport 2007 Stand van zaken 2009 Aanbevelingen uit rapport 2007 Stand van zaken Neem organisatorische maatregelen om de uitvoering van het inkoopbeleid slagvaardig op te pakken en de inkoopfunctie goed te borgen. Een voorbeeld is het formeren van een uitvoeringsteam inkoop, met daarin een vertegenwoordiger van het managementteam (bijvoorbeeld de gemeentesecretaris), de inkoopcoördinator, een vertegenwoordiger van de afdeling Planning en Control en een aantal vaste vertegenwoordigers vanuit diverse afdelingen. 2 Laat dit uitvoeringsteam op korte termijn een prioriteitsvolgorde en planning vaststellen voor de invoering van de aanbevelingen in dit rapport. Als hoogste prioriteit heeft in de visie van de rekenkamer het invoeren van concurrentiestelling conform het inkoopbeleid. 3 Besteed veel aandacht aan bewustwording binnen de organisatie. Voorlichting, opleiding en training zijn belangrijke schakels in dit proces. Dit kan extern gebeuren, maar ook intern, bijvoorbeeld door middel van periodieke inkoopbijeenkomsten. In het begin kunnen deze bijeenkomsten vooral in het licht staan van kennisoverdracht. In een later stadium kunnen deze uitgroeien tot gelegenheden om de samenvoeging en bundeling te stimuleren. 4 Laat het inkoopteam voorafgaand aan het gaan ontwikkelen van richtlijnen en hulpmiddelen contact opnemen met meer ervaren gemeenten zodat het wiel niet in elke gemeente opnieuw hoeft te worden uitgevonden. In de andere gemeenten die deelnemen aan de gezamenlijke Rekenkamer zijn verschillende voorbeelden van goede praktijken te vinden. De rapporten van de andere gemeenten en het overzicht dat in het totale rapport wordt gepresenteerd kunnen Er is een inkoopwijzer waar iedereen die zich met aanbestedingen bezighoudt, mee dient te werken. Er is geen specifiek inkoopteam samengesteld. Dit gaat wel gebeuren na de start van de samenwerking met twee andere gemeenten (Zederik en Leerdam). De aanbevelingen zijn niet door een vast team opgepakt (zie ook het antwoord op de vorige vraag). Concurrentiestelling heeft onder meer plaatsgevonden door middel van de inmiddels vastgestelde groslijst van werken. De gemeente heeft een externe partij ingehuurd die een cursus heeft georganiseerd voor het aanbesteden. Deze cursus is gegeven aan alle senior beleidsmedewerkers en afdelingshoofden. Daarnaast heeft iedereen kennis genomen van de inkoopwijzer. Zederik kwam goed uit het rekenkameronderzoek in De gemeente Giessenlanden heeft het inkoop en aanbestedingsregister opgevraagd en voor de 3

4 behulpzaam zijn. 5 Stel beleid op ten aanzien van aanbesteden, neem hierin duidelijk de ingangsdatum op en laat het geheel vaststellen door de gemeenteraad. 6 Stel de gemeentelijke drempelwaarden bij aan de norm van de rekenkamer. Omdat de Europese drempelbedragen gewijzigd zijn sinds het onderzoek uit 2007 zijn de norm-drempelbedragen geactualiseerd. Aanbestedingsvorm Werken Leveringen/ diensten Enkelvoudig tot Meervoudig tot Openbaar tot Europees vanaf Hanteer normen voor de vereiste openbaarheid voor leveringen en diensten onder de Europese drempelwaarden. Dit kan door de aanbestedingsvorm openbaar aanbesteden te gebruiken. Een andere mogelijkheid is wellicht een tussenvorm tussen meervoudig openbaar aanbesteden uitgebreid met procedures om de vereiste transparantie te garanderen. Deze procedures zijn het publiceren van het besluit tot aanbesteding op de gemeentelijke website, het ter inzage leggen van de stukken in de publiekshal van het gemeentehuis en het inbedden van mogelijke reacties na aanleiding hiervan in de procedure. 8 Neem een richtlijn op voor de hantering van een inkoopdossier. Een dergelijke richtlijn bevat bepalingen over wanneer een inkoopdossier eigen gemeente uitgevoerd. Er wordt momenteel met de andere twee gemeenten overleg gevoerd om het aanbestedingsbeleid en de aanbestedingsorganisatie te verbeteren. De nota is vastgesteld door het college. Vanuit het dualisme vindt de gemeente inkoop en aanbestedingen een taak van het college. De nota is wel in de raad besproken maar niet vastgesteld. De raad heeft een motie geformuleerd met betrekking tot het aanpassen van de drempelbedragen. Deze motie is verwerkt in het beleid. (zie aanbeveling 6) De drempelbedragen voor het Europees aanbesteden zijn het afgelopen jaar nog aangepast. Van de overige drempelbedragen is de grens tussen meervoudig en enkelvoudig onderhandse aanbestedingen bij werken trapsgewijs, per jaar, naar beneden bijgesteld. De wettelijke normen en de nota worden als uitgangspunt gehanteerd. Via intranet zijn alle documenten beschikbaar voor de budgethouders. De nota aanbestedingen, de procedure groslijsten en de algemene inkoopvoorwaarden staan op de website. Deze richtlijnen staan in de nota aanbestedingsbeleid 4

5 ingericht moet worden, bijvoorbeeld voor alle aankopen boven een bedrag van euro en bepalingen over de inrichting van het inkoopdossier. Per inkoop bevat het dossier minimaal: een concrete interne opdrachtformulering, overwegingen t.a.v. samenvoeging/ combinatie, schriftelijke offerte aanvragen, criteria voor de selectie van offertes, alle ingediende offertes, proces verbaal van aanbesteding, schriftelijke opdrachtverstrekking, tussenevaluatie, eindevaluatie en afwijkingen t.a.v. beleid. 9 Neem richtlijnen op voor het niet splitsen (niet in tijd en niet organisatorisch), samenvoegen (intern) en combineren (extern) van inkopen en aanbestedingen. 10 Neem richtlijnen op over de inrichting van het aanbestedingsregister. Dit aanbestedingsregister bevat minimaal: de datum van aanbesteding, de budgethouder, de omvang van de aanbesteding, het onderwerp, het type (werk, levering, dienst), de wijze van aanbesteding (enkelvoudig, meervoudig, openbaar, Europees), de naam van de ondernemer aan wie de opdracht gegund is. 11 Leg de administratieve organisatie (AO) van het aanbestedingsproces vast in procesbeschrijvingen, procedures en instructies zodat een duidelijke scheiding (zowel qua functie als qua persoon) wordt gerealiseerd tussen 1) opdrachtgever, projectleider en gunner en 2) procesbegeleiding en procesevaluatie. Functiescheiding tussen opdrachtgever en projectleider is vooral belangrijk bij grote projecten, waarbij projectleiding kan worden uitgevoerd door een externe partij. Functiescheiding tussen opdrachtgever/ projectleider en gunner kan worden gerealiseerd door een proces verbaal van aanbesteding op te stellen dat geaccordeerd wordt door een niet bij het proces betrokken persoon. Procesbegeleiding kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd door de inkoopcoördinator en procesevaluatie door de controller, als beide functies niet door één persoon worden uitgeoefend. Ook kan het verstandig zijn inkoop op te nemen in de reguliere planning & controlcyclus. Dat wil zeggen, het integraal meenemen van inkooptrajecten in reguliere eenheids- en clusterplannen en bijbehorende periodieke verantwoordingsrapportages. 12 Stel een checklist of bruikbare handreiking voor budgethouders op om de feitelijke aanbesteding conform het beleid te laten verlopen. Deze checklist kan bijvoorbeeld bestaan uit regels voor het gebruik van: de concrete interne opdrachtformulering, samenvoeging, schriftelijke offerteaanvraag, wijze van concurrentiestelling, objectieve offerteselectie, schriftelijke opdrachtbevestiging. Verdere aanwijzing voor de inrichting van de checklist kan worden gebaseerd op de punten uit het toetsingskader voor de praktijk. Ook kan deze handleiding worden voorzien van concepten voor standaard documenten. 13 Neem richtlijnen op voor de opzet van een leveranciersbestand (bijvoorbeeld een groslijst van preferente leveranciers) waarin geregeld is 2007 (bijlage 5). Bij inkopen boven moet een projectdossier worden bijgehouden. Deze richtlijnen zijn opgenomen in de inkoopwijzer. Zie aanbeveling 4. Alle aanbestedingen boven worden in het register opgenomen. Het realiseren van een functiescheiding is niet gelukt omdat het voor een kleine gemeente niet haalbaar is. De inkoopwijzer vervult deze functie samen met de standaardformulieren op intranet. Daarnaast is er een algemene regeling voor budgethouders. De gemeente hanteert een groslijst voor werken. De 5

6 onder welke voorwaarden leveranciers kunnen deelnemen of worden uitgesloten. Dit leveranciersbestand dient periodiek, bijvoorbeeld 1 x per jaar te worden geëvalueerd, uitgebreid en opgeschoond. Een minimale versie is een zwarte lijst met leveranciers waardoor de kans dat er door een cluster zaken gedaan wordt met een leverancier, waar een andere cluster slechte ervaringen mee heeft, kan worden vermeden. 14 Neem richtlijnen op over hoe door de ambtelijke organisatie wordt gerapporteerd aan het college en hoe het college rapporteert aan de gemeenteraad. Rapportage vindt minimaal plaats over: hantering van de gemeentelijke drempelwaarden, splitsing van aanbestedingen, positionering van verantwoordelijken voor aanbesteding, naleving van de AO. Vastgelegd dient te worden over welke periode gerapporteerd wordt, wie aan wie rapporteert, hoe vaak gerapporteerd wordt, wanneer en op welke wijze. De rekenkamer acht het doelmatig om minimaal 1 x per jaar over bovenstaande punten te rapporteren. 15 Monitor de uitvoering van het inkoopbeleid en rapporteer hierover geregeld aan het college, bijvoorbeeld de komende tijd eens per kwartaal. 16 Stel jaarlijks een aanbestedings- en inkoopproramma vast waaruit de geplande aanbestedingen (niet alleen investeringen) voor dat jaar blijken en waaruit blijkt of in- of externe samenvoeging is toegepast. 17 Neem richtlijnen op voor organisatorische inrichting van de aanbesteding binnen de gehele organisatie en per dienst. Een van de manieren is het instellen van de functie van inkoopcoördinator voor de supervisie van de aanbestedingspraktijk. De inkoopcoördinator moet tijdig bij inkopen betrokken worden, zodat hij kan meesturen, maar waarbij de verantwoordelijkheid in de lijn blijft. Ook het samenspel tussen inkoop en de afdeling Planning en Control, vanuit een gezamenlijke focus op kwaliteitsbeleid, is belangrijk om de voortgang van de uitvoering van het inkoopbeleid te monitoren en te evalueren. 18 Neem richtlijnen op voor de verantwoordelijkheden en de verplichtingen van budgethouders. aanbestedingen worden jaarlijks beoordeeld en gerangschikt. De slechtst scorende ondernemer valt jaarlijks af en wordt vervolgens voordat opnieuw kan worden toegetreden een aantal jaar uitgesloten. De ambtelijke organisatie rapporteert aan het college wanneer er afwijkingen zijn. Er wordt niet aan de raad gerapporteerd. Dit gebeurt niet. Er is wel in november 2008 een doeltreffendheidsonderzoek uitgevoerd door 2 medewerkers van de gemeente die niet bezig zijn met aanbestedingen. Dit gebeurt nu niet, na samenvoeging wel. Een besluit hiertoe is reeds door de 3 colleges van Giessenlanden, Zederik en Leerdam genomen. Er is nog geen inkoopcoördinator en daardoor ook geen functiescheiding. Er is een regeling budgethouderschap, deze regeling gaat echter in zeer beperkte mate over aanbestedingen. Daarnaast 6

7 is in de inkoopwijzer wel wat opgenomen met betrekking tot de verantwoordelijkheden en verplichtingen van budgethouders. 19 Stel regels op voor periodieke actualisatie van het beleid, bijvoorbeeld 1 keer per jaar voorafgaand aan het nieuwe kalenderjaar. De actualisatie van het beleid betreft: verwerking van nieuwe wettelijke regels, nagaan EU drempelbedragen en verdelen wettelijke ruimte naar opdrachtsoort en aanbestedingsvorm door middel van drempelwaarden. Er ligt hier niets over vast, wel wordt het beleid regelmatig geactualiseerd. Dit gebeurde de laatste keer in maar t In 2008 zijn de volgende zaken aangepast: de drempelbedragen zijn aangepast, procedure groslijsten en algemene inkoopvoorwaarden zijn vastgesteld en in de nota is een artikel over gemeenschappelijke regelingen (art.3.14) opgenomen. 20 Laat de aanbestedingspraktijk verlopen conform de vastgestelde regels en geldende wettelijke richtlijnen. Alle aanbestedingen boven moeten een paraaf van het college bevatten. Het college parafeert alleen wanneer de aanbesteding correct is uitgevoerd. Uit het doeltreffendheidsonderzoek is echter gebleken dat het aanbesteden nog niet altijd goed gaat. Niet iedereen meldt afwijkingen bij het college. Dit geldt voornamelijk voor de uitgaven m.b.t. ICT en Personeel. De eis om meervoudig aan te besteden blijkt lastig te zijn. Na samenvoeging wordt een inkoopcoördinator aangesteld. Dit is een volgende stap. 21 Voer per aanbesteding een tussen- en eindevaluatie uit om te bepalen in Dit vindt nauwelijks plaats. 7

8 welke mate het inkoopdossier is gearchiveerd conform vastgestelde richtlijnen, de onderdelen van het proces navolgbaar en transparant zijn, het proces is verlopen conform de geldende regelgeving, afwijkingen van de geldende regelgeving expliciet onderbouwd en vastgelegd zijn en afwijkingen t.a.v. prestaties, prijs en tijdpad aan de orde zijn. Leg deze evaluaties vast in een evaluatiedocument en voeg dit toe aan het dossier. Er heeft wel een algemene evaluatie in de vorm van een doeltreffendheidsonderzoek plaatsgevonden. Dit document is inmiddels naar de regionale rekenkamer g d. 8