Concept kaderstellende notitie provinciale sturingsfilosofie en provinciaal belang voor de ruimtelijke ordening. Provincie Noord Holland

Transcriptie

1 Concept kaderstellende notitie provinciale sturingsfilosofie en provinciaal belang voor de ruimtelijke ordening Provincie Noord Holland PS / GS maart

2 INHOUDSOPGAVE 1. AANLEIDING STATUS EN TOTSTANDKOMING UITGANGSPUNTEN STURINGSFILOSOFIE INGREDIENTEN/CRITERIA PROVINCIAAL BELANG...8 Bijlage: Overzicht instrumenten nwro en bevoegdheidsverdeling 2

3 1. AANLEIDING Op 1 juli 2008 treedt de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nwro) in werking. De nwro vraagt ons om een sturingsfilosofie te bepalen en provinciale belangen te benoemen. Daarnaast verplicht de nwro ons tot het maken van een structuurvisie als opvolger van de huidige twee streekplannen. De nwro betekent een stelselwijziging in de ruimtelijke ordening door een verandering van de positie, verantwoordelijkheden en instrumenten van Rijk, provincies en gemeenten. De nieuwe wet sluit aan op veranderende verhoudingen tussen overheden, burgers en maatschappelijke organisaties en heeft mede als doel de uitvoering van de Nota Ruimte mogelijk te maken. Zij biedt provincies een uitgebreid takenpakket met bijbehorende (niet ) juridische instrumenten om zelf keuzes te kunnen maken. Dit geeft ons kansen en mogelijkheden een sleutelfunctie te spelen in de oplossing van regionale ruimtelijke vraagstukken en vraagt provincies om een herbezinning op hun rol en werkwijze. Het bepalen van de sturingsfilosofie is van belang aangezien alle bestuurslagen dezelfde instrumenten ter beschikking hebben, en het aan de bestuurslaag zelf is om te bepalen hoe zij welke instrumenten in zal zetten en waarom. Inhoudelijk is het van belang dat alle bestuurslagen bepalen voor welke belangen zij de verantwoordelijkheid nemen. Deze kaderstellende notitie gaat in op het benoemen van ingrediënten voor regievoering en de invulling van het begrip provinciaal belang. 2. STATUS EN TOTSTANDKOMING Conform de nieuwe Wro zijn Provinciale Staten bepalend en besluitvormend voor de kaders van de provinciale sturingsfilosofie en de provinciale ruimtelijke belangen. In het licht hiervan is deze notitie in nauw overleg tussen PS (statenwerkgroep) en GS (gedeputeerde Hooijmaijers) tot stand gekomen. De werkgroep nwro, voortgekomen uit de commissie ROG, heeft in de voorbereidende fase een initiërende rol gespeeld. Vervolgens heeft de werkgroep deze kaderstellende notitie geschreven, in nauw overleg met gedeputeerde Hooijmaijers. Deze werkwijze krijgt haar vervolg bij de verdere bepaling van het provinciaal belang en de uiteindelijke vertaling daarvan in de structuurvisie. De volgende stappen structureren het vervolg: Bepalen provinciale belangen (inhoudelijk), Bepalen van de rol die de provincie bij de provinciale belangen speelt; Benoemen van instrumenten die zij daarvoor in wil zetten (of de provincie verantwoordelijkheid neemt voor deze belangen en in welke mate). Deze kaderstellende notitie vormt een onderdeel van de structuurvisie. 3

4 3. UITGANGSPUNTEN Een aantal factoren speelt een rol voor het bepalen van een nieuwe sturingsfilosofie van Noord Holland. Externe factoren Kenmerk van de huidige netwerksamenleving ten opzichte van die van de zestiger jaren is een sterke onderlinge afhankelijkheid tussen partijen, zowel bij het formuleren van beleid als bij de uitvoering daarvan. Dit uit zich onder andere in gebiedsontwikkeling waar sprake is van een toenemende afhankelijkheid van overheden onderling en marktpartijen bij het op gang brengen van ruimtelijke ontwikkelingen. Van overheden wordt verwacht dat zij zich ondernemingsgerichter opstellen (aanbestedingen / PPS contracten), van marktpartijen wordt medeverantwoordelijkheid voor publieke taken verwacht. Dit alles heeft gevolgen voor de stijl van besturen; deze kent een omslag van government (=overheidsgericht) naar governance gericht op samenwerking waarin publiek en private partijen deelnemen aan gemengde publieke en private netwerken. In de ruimtelijke ordening is deze wijze van besturen volop aan de gang. Er is / ontstaat dus een veranderende relatie tussen overheid en samenleving en overheden onderling. Dit veroorzaakt een veelheid aan rolpatronen voor provincie en gemeenten waarbij in de loop van een proces rollen kunnen veranderen. Een nieuwe provinciale sturingsfilosofie kan niet los gezien worden van de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte en de ter uitvoering daarvan vastgestelde nieuwe Wet ruimtelijke ordening: decentraal wat kan, centraal wat moet. Hiermee wordt bedoeld dat in beginsel taken door decentrale bestuurslichamen worden uitgeoefend, tenzij het Rijk of de provincie gemotiveerd redenerend vanuit de aanwezigheid van een nationaal of provinciaal belang van mening is dat zij die taken beter of uitsluitend kan uitoefenen. Om deze reden heeft het Rijk verantwoordelijkheden verschoven naar de provincies, waardoor de provincies voor een aantal thema s (bijvoorbeeld water, verkeer en vervoer, ontwikkelen van agrarisch ruimtelijk beleid voor het landelijk gebied, vrijkomende agrarische bebouwing, ruimte voor ruimte, ILG) verantwoordelijk zijn en om die reden meer instrumenten hebben gekregen om tot uitvoering van beleid te komen. De nieuwe wet en de Nota Ruimte bieden een belangrijke impuls aan de gedachtevorming over de versterking van de provinciale regiefunctie bij het op gang brengen van regionale ruimtelijke ontwikkelingen. De wet biedt ons de bestuurlijke ruimte om wel of niet onze verantwoordelijkheden op te pakken en op provinciaal / regionaal niveau onze regiefunctie waar te maken. Tegelijkertijd kadert het begrip provinciaal belang, de basis voor de doorwerking van ons beleid, onze speelruimte in. De nieuwe wet legt bevoegdheden nu ook bij Provinciale Staten, naast bevoegdheden voor Gedeputeerde Staten. De keuze van de instrumenten bepaalt daarmee ook het bevoegde orgaan. Dit vraagt naast een nieuwe wijze van (externe) samenwerking ook om goede interne werkafspraken en eventueel delegatie van bevoegdheden tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. 4

5 Interne factoren Gedeputeerde Staten hebben in het collegeprogramma Krachtig, in Balans ( ) voornemens voor de komende jaren vastgelegd. Een greep uit diverse relevante uitspraken (zowel juridisch getinte als meer bestuurlijke) uit dit collegeprogramma: Waar belangen of regels tegenstrijdig zijn, zullen wij knopen doorhakken en lusten en lasten in de samenleving eerlijk verdelen; Voor een aantal majeure projecten die wij van eminent belang vinden zullen wij als de noodzaak daartoe bestaat aanwijzingen geven; Na invoering van de nwro zullen wij zo snel mogelijk een structuurvisie opstellen met bijbehorende verordeningen; In de structuurvisie met bijbehorende verordeningen zullen wij de projecten aangeven die wij van (groot) provinciaal belang vinden; Voor deze projecten die bijdragen aan realisering van provinciale beleidsdoelen zullen wij gebruik maken van alle nieuwe (juridische) instrumenten die de nwro biedt; Wij zijn voorstander van ontwikkelingsplanologie; wij zien daarbij voor de provincie een regisserende, stimulerende en zo nodig een aanwijzende rol weggelegd, waarbij met alle betrokkenen in een vroegtijdig stadium overleg plaatsvindt; Wij kiezen voor een pro actieve opstelling ten aanzien van prealabele vragen waarbij wij deze vragen niet slechts formeel toetsen aan de regels van het streekplan maar ze beleidsmatig en bestuurlijk beoordelen. Grondbeleid is in eerste instantie een aangelegenheid van lokale overheden; als onderhandelingen tussen gemeente en marktpartijen niet tot resultaten leiden, dan kunnen wij ervoor kiezen zelf te handelen danwel een gebiedsontwikkelingsproject op te zetten teneinde provinciale belangen te verwezenlijken; De provincie pakt de regie van de hoogwaardige glastuinbouw/glas as op. Plattelandsontwikkeling: bij het maken van plannen voor het landelijk gebied kunnen bewoners, ondernemers en belangenorganisaties meedenken. Bevordering woning bouw door verdichting en intensivering: eventuele financiële ondersteuning in het kader van ISV behoort tot de mogelijkheden 5

6 4. STURINGSFILOSOFIE De nwro vraagt de provincies om een sturingsfilosofie te bepalen. De belangrijkste vraag die de provincie Noord Holland bij deze sturingsfilosofie beantwoordt is hoe wil de provincie de ruimtelijke ordening in Noord Holland regisseren / besturen? De provincie Noord Holland staat onderstaande sturingsfilosofie voor ogen: 1. De provincie ziet voor zichzelf een belangrijke regisserende rol weggelegd bij het oplossen van regionale ruimtelijke vraagstukken. Derhalve is niet zozeer de vraag aan de orde óf de provincie regie gaat voeren maar wel hoe de provincie daaraan concreet gestalte geeft en welke instrumenten zij daartoe inzetten. De provincie maakt daarbij gebruik van de juridisch ruimtelijke instrumenten die de wet haar biedt om provinciale belangen veilig te stellen. 2. De provincie is bereid bij de uitvoering van het ruimtelijke beleid gemeenten op diverse manieren te faciliteren of ontwikkelingen te stimuleren, teneinde een betere regionale afstemming van lokale ruimtelijke vraagstukken bereiken. Het voorgaande leidt tot de volgende toepassing van de sturingsfilosofie: 1. Om goed regie te kunnen voeren op bovenlokale ruimtelijke ontwikkelingen en een coördinerende rol tussen gemeenten te kunnen spelen is het noodzakelijk dat de provincie de provinciale belangen als aanzet naar een provinciale structuurvisie duidelijk vastlegt. 2. Met de structuurvisie en generieke (instructie ) verordeningen in de hand overlegt de provincie met gemeenten en maatschappelijke organisaties/bedrijfsleven in hoeverre zij willen meewerken aan de realisering van provinciale doelen. De provincie kan of wil niet alle geformuleerde provinciale belangen ook zelf uitvoeren; integrale gebiedsontwikkeling maakt immers betrokkenheid van gemeenten en maatschappelijke organisaties/bedrijfsleven en daarmee medeverantwoordelijkheid voor de uitvoering onontbeerlijk. Wel zal de provincie dit overleg aan termijnen binden om voortgang in het ruimtelijke ordeningsproces te garanderen. Afhankelijk van de vraag of gemeenten bereid of in staat zijn tot (mede ) uitvoering van ruimtelijke doelstellingen en/of provinciale belangen bepaalt de provincie vervolgens of zij met gebruikmaking van de juridische bevoegdheden zelf tot projectmatige uitvoering overgaat. Bij het overdragen van verantwoordelijkheden aan gemeenten kan bijvoorbeeld het instrument convenant een rol spelen. 3. Op basis van de geformuleerde provinciale belangen formuleert de provincie provinciale ruimtelijke doelstellingen in de provinciale structuurvisie. Daar waar deze strijdig met elkaar zijn maakt de provincie heldere ruimtelijke keuzes. Op deze wijze kunnen afwegingen en keuzes, gemaakt op regionaal niveau, lokaal politieke dilemma s voorkomen en bevordert de provincie tevens de samenwerking tussen gemeenten. 4. Het is noodzakelijk dat de provincie de provinciale belangen juridisch zal borgen door de meest geëigende juridische instrumenten. Per ruimtelijke doelstelling geeft de provincie aan welk instrument daarvoor het meest effectief is. Daar waar sprake is van generieke provinciale belangen zoals bijvoorbeeld wettelijke of nietwettelijke basiskwaliteiten op het punt van geluidhinder, waterbeheer, ruimtelijke 6

7 kwaliteitseisen, bescherming van kwetsbare regionale groenstructuren etc. kan een provinciale verordening het juiste instrument zijn. Deze zal dan ook als een noodzakelijk complement van de structuurvisie worden ingezet. Deze verordening kan globaal van opzet zijn (instructie verordening) of meer gedetailleerde normstelling bevatten. 5. De provincie zal de provinciale structuurvisie zonodig nader uitwerken in meer uitgewerkt beleid voor bepaalde regio s of gewesten. 6. De provincie voorziet de provinciale structuurvisie van een uitvoeringsprogramma waarin zij per doelstelling aangeeft hoe de provincie, al dan niet onder voorwaarden, haar belangen zal borgen. 7. De verordening bevat ruimtelijke randvoorwaarden voor het hele grondgebied van de provincie maar kan ook op basis van uitwerkingen van de structuurvisie voor delen ervan nader worden uitgewerkt. Het is ook mogelijk dat de provincie een provinciale verordening achter de hand houdt in afwachting van de totstandkoming van afspraken tussen gemeente(n) en provincie over de uitvoering van de provinciale belangen (in een bestuursakkoord of convenant). 8. Naast de algemene randvoorwaarden, neergelegd in een provinciale verordening geldend voor de hele provincie, zet de provincie voor meer specifieke ruimtelijke doelstellingen andere juridische middelen in. De provincie laat de keuze altijd bepalen door de aanwezige provinciale belangen. 7

8 5. INGREDIENTEN/CRITERIA PROVINCIAAL BELANG In deze paragraaf wordt verder invulling gegeven aan decentraal (lokaal) wat kan, centraal (provinciaal) wat moet. De provincie heeft in paragraaf 4 (sturingsfilosofie) bepaald dat ze een belangrijke regisserende rol voor zichzelf ziet weggelegd bij het oplossen van regionale ruimtelijke vraagstukken. Daarbij behoort het benoemen van belangen welke op provinciale schaal thuishoren. Hiermee geeft de provincie duidelijkheid richting de lokale en nationale overheid over de belangen die zij als provinciale belangen benoemt. Voor (een deel van) de provinciale belangen zal de provincie haar verantwoordelijkheid nemen. Welke verantwoordelijkheden de provincie neemt, welke instrumenten zij toepast en welke zij aan de (nationale of) lokale overheid overlaat, wordt duidelijk in de structuurvisie. In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de vraag: wat verstaan we onder het begrip provinciaal belang, ofwel welke invulling geven wij aan de definitie (ingrediënten / criteria). Het benoemen van criteria is van belang voor de motivering waarom een thema van provinciaal belang is en waarom het op provinciaal niveau thuis hoort. Onderstaande punten, in willekeurige volgorde opgeschreven, vormen ingrediënten / criteria die invulling geven aan / het kookboek vormen van het begrip provinciaal belang. Het kookboek dient als leidraad voor de (vervolg)discussie over provinciale belangen (met name: welke provinciale belangen benoemt de provincie Noord Holland?), zoals genoemd in paragraaf Wettelijke taak (bijvoorbeeld: luchtkwaliteit / geluidhinder) Deze taak is ingegeven vanuit bestaande wetten. Hierbij kan de provincie verschillende rollen vervullen. 2. Juridische doorwerking van Europees / Rijksbeleid (bijvoorbeeld Algemene maatregel van Bestuur) Hierin is onderscheid te maken tussen Europese en Nationale regelgeving. Het Rijk kan een direct en een getrapte aanwijzing geven. Een directe aanwijzing is ingekaderd en geeft de provincies niet tot nauwelijks beleidsvrijheid. Bij een getrapte aanwijzing is sprake van meer beleidsvrijheid voor provincies. 3. Financiële betrokkenheid De provincie besluit of heeft besloten een project / programma financieel te ondersteunen. Dit kan bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkeling of aanbesteding (openbaar vervoer) het geval zijn. 4. Er is sprake van een provinciale hoofdstructuur / gemeentegrens overschrijdende effecten (bijvoorbeeld: landschappelijke structuren) In het verlengde van de nationale ruimtelijke hoofdstructuur worden/zijn de ruimtelijke basiskwaliteiten van de provincie benoemd. Deze ruimtelijke basiskwaliteiten vormen de provinciale hoofdstructuur en zijn daarmee (van) provinciaal belang. Effecten van lokale ontwikkelingen op de provinciale hoofdstructuur raken (mogelijk) aan provinciale belangen. 8

9 5. Gekoppelde ruimtelijke belangen Als bij (een of meerdere) ontwikkelingen gekoppelde ruimtelijke belangen in het geding zijn. Voorbeelden van gekoppelde ruimtelijke belangen zien we bij gebiedsontwikkeling. Ook op kleinere schaal (dan bij gebiedsontwikkeling het geval is) kan dit aan de orde zijn. 6. Regionaal / bovenlokaal karakter (bijvoorbeeld: klimaatverandering) De provincie benoemt thematische belangen, op het gebied van bijvoorbeeld verkeer & vervoer, milieu, natuur, recreatie etc. Tevens kan gedacht worden aan veiligheidsaspecten als thematisch belang (maatregelen in verband met klimaatveranderingen, maar ook om mogelijke bedreigingen op andere terreinen, zoals rampenbestrijding en terreur), bodemaspecten en (gelijkmatige) spreiding van economische ontwikkeling ter bevordering van de leefbaarheid en werkgelegenheid in de provincie Noord Holland. Deze thematische belangen kunnen voor de hele provincie gelden of voor (bepaalde) regio s. 9

10 1. BIJLAGE: Overzicht instrumenten nwro en bevoegdheidsverdeling Hieronder geven wij een kort overzicht van de meest voorkomende bestuurlijke en juridische instrumenten die de provincie ter beschikking staan: Provinciale STRUCTUURVISIE als politiek strategisch document zonder juridische doorwerking Niet-juridische instrumenten Juridische instrumenten Bestuurlijk Overleg,Convenanten, bestuursakkoor-den Stimuleringsprogramma's, communicatie, monitoren, faciliteren Algemene regels (verordening) Aanwijzing Prov. bp / Ppb Subsidies / gouden koorden, provinciaal grondbeleid Generieke regels, gelden voor meerdere gevallen Concrete gevallen Vooraf Vooraf Achteraf Vooraf NB 1. De uitvoering van het ruimtelijke beleid is niet alleen afhankelijk van de ruimtelijke instrumenten uit de nwro. Andere wetgeving (bijvoorbeeld grondbeleidswetgeving, waterwetgeving, ISV etc) kent naast het ruimtelijke instrumentarium ook een zeer divers gevulde gereedschapskist met niet juridische en juridische middelen die ook voor de provinciale belangen ingezet kunnen worden. 2. In het schema zijn niet juridische en juridische instrumenten gescheiden. In de bestuurspraktijk is echter dikwijls sprake van een combinatie van instrumenten. Daarnaast is meestal sprake van gecombineerde bevoegdheden met andere bestuursorganen omdat vele bestuursorganen bevoegdheden hebben op verschillende terreinen. Aanvulling van of gecombineerde inzet met instrumenten van Rijk, gemeenten of waterschappen is zeker mogelijk. Instrumenten, op grond van de nwro aan Provinciale Staten toegekend: De provinciale structuurvisie, als uitsluitend zelf bindend document voor PS Het provinciale inpassingsplan (materieel een bestemmingsplan) Het provinciale projectbesluit (eventueel te delegeren aan GS) De provinciale ruimtelijke Verordening (met mogelijkheid van delegatie van regelgeving aan GS) De provinciale coördinatieregeling 10

11 Instrumenten, op grond van de nwro toegekend aan Gedeputeerde Staten: De pro actieve aanwijzing Het bij de gemeente indienen van een zienswijze tegen een ontwerp bestemmingsplan De reactieve aanwijzing Overige bestaande op grond van diverse wetten toegekende instrumenten aan Provinciale Staten resp. Gedeputeerde Staten: Het voeren van bestuurlijk overleg (GS) Het maken van beleidsregels (GS) Het toekennen van subsidies (GS) Het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten/ bestuursovereenkomsten/convenanten (GS) Het stellen van kaders voor het strategisch grondbeleid (PS) Het aanwijzen van gronden voor toepassing voorkeursrecht (PS) Het inzetten van de eigen organisatie / know how t.b.v. integrale gebiedsontwikkelingsprojecten (organisatie/samenwerkingscapaciteiten) (GS) 11