Gezamenlijke notitie Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid

Transcriptie

1 Referentie Notitie Van Postbus 60055, 6800 JB Arnhem Velperplein 8, 6811 AG Arnhem Telefoon (026) Fax (026) Gezamenlijke notitie Rekenkameronderzoek Inkoop- en aanbestedingsbeleid Arnhem, 26 maart 2009

2 Inhoud 1 Inleiding Het belang van inkoop Het onderzoek Leeswijzer 2 2 Ontwikkelingen in het inkoopen aanbestedingsbeleid 3 3 Bevindingen Visie- en beleidsvorming Samenwerking met het inkoopbureau Samenwerking met andere gemeenten Procesgang Borging Rol van de raad 10 4 Aanbevelingen 12

3 1 Inleiding De gemeenten Kapelle, Noord-Beveland en Reimerswaal hebben een gemeenschappelijke rekenkamercommissie. Deze heeft besloten een onderzoek uit te voeren naar het inkoopen aanbestedingsbeleid van de drie gemeenten. Het onderzoek heeft zich zowel op het beleid als ook op de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsproces gericht. 1.1 Het belang van inkoop Een aanzienlijk deel van de voorzieningen en diensten die de gemeente aan haar burgers levert (bijvoorbeeld de aanleg van een weg, onderhoud van groenvoorzieningen, een re-integratieproject voor de bijstandsgerechtigde, vervoer van gehandicapten) komt tot stand door het verlenen van opdrachten aan derden. Uit een oogpunt van kwaliteit is het dus van groot belang dat het inkoopen aanbestedingstraject zo beheerst wordt dat dit ondersteunend is aan het bereiken van de doelstellingen op uiteenlopende inhoudelijke beleidsterreinen. Het inkoopen aanbestedingsbeleid kan daarnaast direct worden ingezet voor het bereiken van maatschappelijke doelen. Een actueel aandachtspunt is de inzet voor milieudoelstellingen. Vanuit het Rijk wordt er op ingezet dat in 2010 bereikt wordt dat 50% van de inkopen van de overheid voldoen aan criteria van duurzaamheid. De gemeenten Kapelle, Noord-Beveland en Reimerswaal hebben hier vooralsnog geen intentieverklaring voor getekend. Vanuit het perspectief van rechtmatigheid worden eveneens hoge eisen gesteld aan het inkoopen aanbestedingsbeleid. Op inkoopen aanbestedingstrajecten is de (complexe) Europese regelgeving van toepassing. Bij onjuiste toepassing kan de gemeente geconfronteerd worden met juridische procedures en claims. Onjuist uitgevoerde procedures kunnen er toe leiden dat door de accountant op het aspect rechtmatigheid geen goedkeurende verklaring kan worden verstrekt. Ook raakt het inkoopen aanbestedingsbeleid aan het gemeentelijke integriteitsbeleid. Bedrijven hebben groot belang bij het verwerven van opdrachten en inkoop en aanbesteding is uit een oogpunt van borging van integriteit dan ook één van de belangrijke aandachtsgebieden. Tenslotte heeft inkoop vanzelfsprekend een financieel belang. Voor gemeenten verloopt een belangrijk deel van de uitgaven via inkoopen aanbesteding. Voor de gemeenten Kapelle, Noord-Beveland en Reimerswaal gezamenlijk gaat het jaarlijks om meer dan 25 miljoen Euro. Een besparing van enkele procenten op de inkoop heeft aanzienlijke budgettaire consequenties. Bovenstaande overwegingen zijn, naast een vraag vanuit de gemeenteraad van een van de gemeenten, aanleiding geweest voor de gemeenschappelijke rekenkamercommissie om dit onderzoek te agenderen. 1.2 Het onderzoek De door de rekenkamercommissie geformuleerde centrale onderzoeksvraag is of het inkoopen aanbestedingsbeleid alsmede de uitvoering daarvan als doeltreffend, doelmatig, rechtmatig en integer kan worden aangemerkt. Het onderzoek richt zich op de drie afzonderlijke gemeenten. De onderzoeksvragen naar doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en integriteit van het inkoopen aanbestedingsproces zijn voor elk van de drie gemeenten beantwoord. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 1

4 De rekenkamercommissie heeft ervoor gekozen om per gemeente een afzonderlijk rapport met bevindingen op te stellen waarin iedere onderzoeksvraag wordt beantwoord. Dit document betreft een gezamenlijke koepelnotitie waarin de bevindingen binnen de drie gemeenten aan elkaar worden gerelateerd. Hiermee wordt antwoord gegeven op de door de rekenkamercommissie geformuleerde onderzoeksvraag: Op welke wijze kunnen de drie gemeenten in de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid van elkaar leren? 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 schetsen we enkele landelijke ontwikkelingen in het inkoopen aanbestedingsbeleid en bespreken daarin enkele voorbeelden en ervaringen bij verschillende gemeenten. In hoofdstuk 3 gaan we dieper in op de belangrijkste bevindingen voor Kapelle, Noord-Beveland en Reimerswaal. De bevindingen zijn daarbij uitgesplitst naar de volgende onderdelen: visie- en beleidsvorming; samenwerking met het Inkoopbureau; samenwerking met andere gemeenten; procesgang rond de inkoop; borging van een juiste procesgang (rechtmatigheid en integriteit); rol van de raad. Hoofdstuk 4 sluit af met een aantal aanbevelingen op basis van de ervaringen van de drie onderzochte gemeenten gezamenlijk. Doel is om daarmee voor de drie gemeenten een ontwikkelperspectief te schetsen hoe het inkoopen aanbestedingsbeleid de komende jaren kan worden ontwikkeld. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 2

5 2 Ontwikkelingen in het inkoopen aanbestedingsbeleid In de inleiding is het belang geschetst van een goed werkend inkoopen aanbestedingsbeleid. Alvorens wij in hoofdstuk 3 nader ingaan op de verschillende facetten van beleid, samenwerking, procedures en de rol van de raad wordt in dit hoofdstuk een korte schets gegeven van de belangrijkste ontwikkelingen in het inkoopen aanbestedingsbeleid in de afgelopen jaren zoals we deze bij een aantal gemeenten in het land tegenkomen. Wij onderscheiden hierin de volgende trends. (i) van operationeel inkopen naar tactisch inkopen Traditioneel houdt de inkoper zich binnen de gestelde kaders bezig met het realiseren van de laatste fasen van het inkoopproces: het bestellen, bewaken van de afspraken en het de nazorg. Gechargeerd zou men deze werkwijze kunnen kenschetsen als dat het lijnmanagement / de inhoudelijk verantwoordelijke reeds bepaald heeft wat er bij wie moet worden aangeschaft tegen welke prijs en dat de inkoper vervolgens het praktische regelwerk verzorgt. Afgelopen jaren heeft het inkoopproces en de betrokken inkoopadviseurs zich geprofessionaliseerd en is ook in de literatuur het nodige onderzoek verricht naar het optimaliseren van het inkoopproces. In onderstaande figuur is schematisch aangegeven in welke fase van het inkoopproces de meeste toegevoegde waarde zit (bijvoorbeeld in een zo laag mogelijke prijs) 1. Ervaring leert dat juist een goede inventarisatie in het begin (wat zijn er voor een mogelijke oplossingen / methoden / producten / diensten in de markt) het meeste voordeel biedt. Als het in te kopen product al van te voren vaststaat, zonder dat in de markt naar mogelijke alternatieven of nieuwe producten / ontwikkelingen is gekeken, kan er sprake zijn van een suboptimaal resultaat. Met name grotere gemeenten en landelijke uitvoeringsorganisaties proberen de inkoopfunctie nu zo te professionaliseren dat deze eerder in het proces van toegevoegde waarde kan zijn. 1 Inkoop- en aanbestedingsbeleid Rijksdienst voor het Wegverkeer Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 3

6 toegevoegde waarde 26 maart 2009 Inkoopproces. Momenten van beïnvloeding Inventariseren/sourcing Specificeren Selecteren Contracteren Bestellen Bewaken Nazorg Een inmiddels breed geaccepteerd hulpmiddel bij het vaststellen van een inkooptactiek is de inkoopportfolio van Kraljic 2. Financieel belang is hoog Inkoop risico laag HEFBOOM Inkooprisico hoog STRATEGISCH Inkoopstrategie is gericht op: Inkoopstrategie is gericht op: MAXIMALE CONCURRENTIE SAMENWERKING (bijvoorbeeld: bedrijfswagens, grasmaaien, utiliteitsbouw, aannemerij, aanleg sportvelden, computers, WMO) (bijvoorbeeld: uitbesteding exploitatie sporthal, softwarepakketten, architecten, projectontwikkelaars, re-integratietrajecten, nutsbedrijven) Financieel belang is laag ROUTINE KNELPUNT Inkoopstrategie is gericht op: Inkoopstrategie is gericht op: EFFICIËNTE PROCESSEN ZEKERSTELLEN (bijvoorbeeld: abonnementen, huishoudartikelen, kantoorartikelen, technische materialen) (bijvoorbeeld: onderhoudscontracten machines en software, bepaalde adviseurs, reserveonderdelen) De kern van deze portfoliobenadering is een matrix voor het classificeren van de in te kopen artikelen, op basis van twee dimensies. Deze twee dimensies zijn de mate van het (financieel) belang en de hoogte van het inkooprisico of toeleveringsrisico. 2 Na de oorspronkelijke publicatie 'Purchasing Must Become Supply Management' (Harvard Business Review, 61, pag ) is het model van P. Kraljic door een groot aantal auteurs verder ontwikkeld en uitgewerkt. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 4

7 De mate van het financieel belang kan onder meer worden afgemeten aan het totale inkoopvolume en het aandeel van het desbetreffende product in de kostprijs van het eindproduct of het budget en aldus op het finale resultaat van de organisatie. Het inkooprisico kan worden ingeschat door de combinatie van de kans op onderbreking van de bevoorrading en de ernst van een dergelijke onderbreking. Dit kan worden afgeleid van het aantal leveranciers, mogelijkheden om te switchen van leverancier en de beschikbaarheid of schaarste op de markt. Door combinatie van de twee dimensies ontstaan vier segmenten: routine producten (laag inkooprisico, laag financieel belang); hefboomproducten (laag inkooprisico, hoog financieel belang); knelpuntproducten (hoog inkooprisico, laag financieel belang); strategische producten (hoog inkooprisico, hoog financieel belang). Onze ervaring is dat veel gemeenten dit model als hulpmiddel in het inkoopen aanbestedingsplan opgenomen hebben. In de praktijk wordt hier echter nog weinig invulling aangegeven. Zo bieden de routine producten en hefboomproducten meer mogelijkheden om deze in samenwerking met andere gemeenten op te pakken. (ii) van tactisch inkopen naar strategisch inkopen Afgelopen jaren hebben veel gemeenten het inkoopen aanbestedingsbeleid geactualiseerd. Deze wijzigingen waren in eerste instantie ingegeven vanuit een juridische invalshoek. Europese wetgeving met betrekking tot aanbesteding maakte het noodzakelijk om de eigen regels voor inkoopen aanbesteding aan te passen aan de nieuwe aanbestedingsregels. Daarnaast werden het in het kader van rechtmatigheid door de gemeente nieuwe richtlijnen opgesteld voor de inkoopen aanbestedingsprocedures. Gemeenten hebben voor openbare werken en diensten normen opgesteld met te hanteren inkoopwijze (onderhands, openbaar), het aantal op te vragen offertes, de procesgang en de verantwoordelijkheden. Naast het vastleggen van deze kaders en procedures is het noodzakelijk het inkoopproces goed te ondersteunen. De belangrijkste onderdelen bij de ondersteuning van het inkoopproces zijn 3 : inkoopinstrumenten (Algemene Inkoopvoorwaarden; leveranciersbeoordeling methodiek; contractregistratiesysteem; auditing); personeel en inkooporganisatie; (borging van functiescheiding m.n. tussen bestellen en betalen; centrale of decentrale inkooporganisatie; opleidingsniveau van inkoopfunctionarissen); kennismanagement (opleidingen; verhoging van kwaliteit en up-to-date zijn van inkoopadviezen). 3 Startnotitie uitbouw inkoopen aanbestedingsbeleid gemeente Amersfoort (2007) Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 5

8 (iii) van een juridische invalshoek naar een bredere maatschappelijke visie Naast deze juridische invalshoek heeft een aantal gemeenten het opstellen van het nieuwe inkoopen aanbestedingsregels aangewend om een bredere afweging maatschappelijke afweging te maken 4. Invalshoeken die daarbij aan de orde komen zijn: (i) ethische en ideële uitgangspunten; (ii) integriteitsuitgangspunten; (iii) economische uitgangspunten; (iv) leveranciersbeleidsuitgangspunten. De ethische en ideële uitgangspunten hebben de afgelopen jaren aan actualiteit gewonnen. Hierbij kan gedacht worden aan verschillende duurzaamheidsdoelstellingen (zie de doelstellingen zoals deze door de VNG zijn geformuleerd) maar ook sociaal maatschappelijke doelstellingen in het kader van bijvoorbeeld het arbeidsmarktbeleid (re-integratie van arbeidsongeschikten, werklozen en bijstandsgerechtigden). Met betrekking tot integriteit zijn in het recente verleden enkele voorbeelden in de landelijke pers verschenen 5. Bewustwording en aandacht voor integriteitskwesties in het gemeentelijke inkoopbeleid blijft noodzakelijk. Onder de economische uitgangpunten worden onder meer verstaan dat binnen de gemeente naar de integrale kosten gekeken wordt van het totale product (directe en indirecte kosten) en dat met het inkoopen aanbestedingsbeleid de concurrentie tussen leveranciers wordt gestimuleerd. Uitgangspunten met betrekking tot de leveranciers kunnen betrekking hebben op het ontwikkelen en onderhouden van een professionele relatie tussen gemeente en leverancier. Op grond van vastgestelde ervaringen kan de samenwerking met leveranciers juist worden geïntensiveerd of juist afgebouwd. (iv) professionele inkoop: een forse veranderslag Bovenstaande schets geeft aan dat het ontwikkelen van een tactisch en strategisch inkoopbeleid, dat al in de beginfase van het proces van toegevoegde waarde is en een bijdrage levert aan verschillende maatschappelijke doelstellingen een forse opgave is. In de praktijk zien we dan ook dat gemeenten meerdere jaren de tijd nemen om stapsgewijs het inkoopen aanbestedingsbeleid verder te ontwikkelen 6. Een praktische werkwijze kan zijn om de ambities voor het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid te benoemen en de uitvoering daarvan stapsgewijs projectmatig op te zetten. Na deze algemene landelijke trends gaan we In het volgende hoofdstuk we dieper in op de huidige stand van zaken bij de gemeenten Kapelle, Noord-Beveland en Reimerswaal en doen wij aanbevelingen voor vervolgstappen. 4 Voorbeelden van een breder opgesteld inkoopen Aanbestedingsbeleid zijn gemeente Emmen (2004), gemeente Enschede en gemeente Wageningen (2008). 5 In de zogenaamde 'Sinterklaas-affaire' in Echt-Susteren doneerden wethouders buiten het zicht van de gemeenteraad geld aan bevriende instellingen en in een recente bouwfraudezaak hebben diverse ambtenaren in ruil voor steekpenningen inlichtingen verstrekt. 6 Projectplan Inkoop- en aanbesteding Utrechtse Heuvelrug Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 6

9 3 Bevindingen 3.1 Visie- en beleidsvorming De gemeenten Kapelle en Reimerwaal hebben in 2007 een inkoopen aanbestedingsbeleidsplan opgesteld. Dit beleidsdocument is vastgesteld door de colleges van deze gemeenten. In beide gevallen is het beleidsplan opgesteld met ondersteuning van de inkoopadviseur van de Stichting Inkoopbureau West-Brabant. In dit document wordt onder meer aandacht besteed aan: de strategische risicoafweging (de afweging op basis van hoog / lage inkoopwaarde en hoog / laag inkooprisico); de aanbestedingsprocedures (drempelbedragen, aantallen offertes, openbaar / onderhands); de procedurestappen; de inkoopvoorwaarden. De twee beleidsplannen zijn in opzet, inhoud en beschrijvingen vrijwel volledig vergelijkbaar. De documenten hebben niet alleen de functie van een beleidsplan maar zijn ook een operationeel werkdocument waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden staan uitgeschreven. Gemeente Noord-Beveland heeft niet een beleidsplan opgesteld. Er zijn voor werken respectievelijk levering en diensten tabellen opgesteld met de nieuwe grenzen, de procesgang en de verantwoordelijkheden. In deze overzichten wordt ook onderscheid gemaakt naar de rol van de budgethouder en de controller. In de beleidsplannen en de tabellen van alle drie gemeenten staan de wettelijke bedragen vastgelegd waarboven Europese aanbesteding moet plaatsvinden, hierbij onderscheid makend naar diensten en werken (respectievelijk en ). Beneden deze wettelijke grens heeft de gemeente beleidsvrijheid om de eigen keuze te maken naar verschillende categorieën (grote of lage inkoopwaarde) en naar inkooprisico (strategisch belang of niet) en aan de hand van deze indeling te besluiten hoeveel offertes onderhands dan wel openbaar moeten worden aanbesteed. De gehanteerde categorieën zijn voor gemeente Kapelle en Reimerswaal identiek. Gemeente Noord-Beveland heeft voor een iets andere categorie-indeling gekozen. In meerdere rekenkameronderzoeken naar inkoopbeleid wordt het belang van kaderstelling en concrete doelstellingen aangegeven 7. Het is raadzaam een kader te hebben waarin de waarden zijn aangegeven die de gemeente van belang vindt van bij inkopen, maar waarbij ook prioriteiten worden aangegeven. Het kader moet doorvertaald worden naar duidelijke leidraden bij inkopen, bijvoorbeeld voor duurzaam inkopen. In de beleidsplannen van Reimerswaal en Kapelle zien we dat het inkoopen aanbestedingsbeleid één algemene beleidsdoelstelling heeft meegekregen: "Het juridisch en inkooptechnisch verantwoord verkrijgen van noodzakelijke en kwalitatief gewenste producten (leveringen, diensten en werken) tegen de laagst mogelijke integrale kosten op langere termijn." 7 Zie bijvoorbeeld het rapport Inkoop bij de provincie Drenthe, Noordelijke Rekenkamer, 10 december Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 7

10 Deze is zo algemeen van aard dat een oordeel over de mate van doeltreffendheid niet is te geven; het concrete doel is immers niet bekend. Impliciet bevat het nieuwe inkoopen aanbestedingsbeleid weldegelijk enkele doelstellingen. Een aandachtspunt voor de drie gemeenten is om deze waar mogelijk expliciet te maken (aanbeveling 1). Impliciete doelstelling is bijvoorbeeld dat samenwerking met andere gemeenten in het inkoopen aanbestedingsproces voordelen kan opleveren (massa, onderhandelingspositie). Er zijn ook minder positieve ervaringen waar de eigen kwaliteitseisen een ondergeschikt belang in het aanbestedingsproces hebben gekregen. Van belang is dat samenwerking op zichzelf niet een doel op zich moet zijn, maar systematisch beoordeeld moet worden op de voors en tegens (aanbeveling 2). De rol van de raad bij het inkoopen aanbestedingsbeleid komt verder aan bod in paragraaf Samenwerking met het inkoopbureau De Stichting Inkoopbureau West-Brabant (SIW) is op 1 januari 2002 van start gegaan als een inkoopsamenwerkingsverband tussen voornamelijk kleine en middelgrote gemeenten. Van de drie in dit rekenkameronderzoek betrokken gemeenten nemen Kapelle en Reimerswaal deel in het gezamenlijke inkoopbureau SIW (respectievelijk 2 en 4 dagdelen). In beide gemeenten is de inzet vastgelegd in een contract. Noord-Beveland neemt nog geen deel, maar het managementteam heeft inmiddels besloten om hieraan deel te gaan nemen. De inkoopadviseur wordt met name ingeschakeld om: 1. een beter resultaat te krijgen; 2. capaciteitsredenen. Kapelle en Reimerswaal hebben mede door de samenwerking met SIW hun inkoopen aanbestedingsbeleid kwalitatief verbeterd. Ook de uitvoering is verbeterd: er is meer aandacht voor een juiste uitvoering van het inkoopproces. In de praktijk blijken er binnen de gemeente per sector of per project verschillen te zijn op welke wijze de inkoopadviseur wordt ingezet. Van belang is om de rolverdeling tussen gemeentelijke functionaris en inkoopadviseur expliciet te maken (aanbeveling 4). 3.3 Samenwerking met andere gemeenten Op verschillende terreinen wordt door de gemeenten samengewerkt met andere gemeenten bij de inkoopen aanbesteding. Voorbeelden hiervan zijn: activiteiten in het kader van gemeenschappelijke regelingen; WMO Huishoudelijke Hulp + Voorziening Gehandicapten; leerlingenvervoer; archeologie / luchtfoto's; diverse gelegenheidscoalities. De bereidheid en intensiteit van samenwerking wisselt per gemeente. Meestal komt deze samenwerking tot stand doordat op deze onderwerpen al beleidsmatig door de verschillende gemeenten wordt samengewerkt. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 8

11 Er is bij geen van de drie gemeenten een procedure voor de afweging om al dan niet gezamenlijk in te kopen. Gezamenlijke inkoop wordt deels planmatig bepaald, deels door SIW aangedragen en is ook deels afhankelijk van toeval. In dit proces van samenwerking zijn verbeteringen mogelijk om tot een betere coördinatie te komen (aanbeveling 3). 3.4 Procesgang Er is door de gemeenten geen separate procesbeschrijving opgesteld, maar in het beleidsdocument inkoopen aanbestedingsbeleid wordt wel ruim aandacht besteed aan de fasen in het inkoopproces. De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsproces vindt plaats aan de hand van zeven processtappen: 1. identificeren; 2. specificeren; 3. selecteren; 4. contracteren; 5. bestellen; 6. bewaken; 7. nazorg. De ondersteuning door het Inkoopbureau richt zich met name op processtap 1 tot en met 4. Gemeente Noord-Beveland hanteert dezelfde processtappen, maar heeft deze in tegenstelling tot het voornoemde beleidsplan niet verder uitgeschreven. De uitvoering van de processtappen is laag in de organisatie gelegd. Voor de drie gemeenten geldt dat het selecteren van leveranciers in de praktijk impliciet op basis van verschillende criteria plaatsvindt. Met concrete richtlijnen kan dit expliciet worden gemaakt (aanbeveling 7). 3.5 Borging De drie gemeenten hebben de formele verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd in een mandaatlijst en budgethoudersregelingen. Daarnaast is ten behoeve van de integriteit beleid geformuleerd en zijn gedragscodes opgesteld. Daarnaast heeft iedere gemeente een vorm van interne controle opgesteld. Zo wordt in ieder inkoopen aanbestedingsproces door de (concern)controller getoetst of aan de voorwaarden is voldaan. Ofschoon het inkoopen aanbestedingsbeleid relatief nieuw is, is het van belang om periodiek steeksproefsgewijs te controleren of de procedures conform afgesproken worden uitgevoerd (aanbeveling 5). Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 9

12 De drie gemeenten hebben verschillende acties ondernomen om het integriteitsbeleid actueel te houden. Voorbeelden hiervan zijn: actief blijven communiceren over het beleid; benoemen van vuistregels (voorbeeld Noord-Beveland); themadag (voorbeeld Reimerswaal); aandachtspunt in functioneringsgesprekken; belofte door nieuwe medewerkers et cetera. Ook als het integriteitsbeleid ongewijzigd blijft is het van belang om hier periodiek aandacht aan te geven (aanbeveling 6). 3.6 Rol van de raad De raad heeft enerzijds een kaderstellende rol en anderzijds een controlerende rol. Een kaderstellend besluit, zoals toetreding tot de Stichting Inkoopbureau West-Brabant, dient te worden voorgelegd aan de raad. Dit is ook gebeurd in Kapelle en Reimerswaal, de gemeenten die deelnemen in SIW. De besluitvorming rond deelneming in deze stichting is conform de wettelijke procedures gelopen. Er zijn in het land verschillende inzichten rond kaderstelling door de raad ten aanzien van inkoopbeleid. In Kapelle, Reimerswaal en Noord-Beveland zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad ten aanzien van de inkoop niet benoemd. Wel is duidelijk dat de rol van de raad hierbij beperkt is. Het inkoopbeleid is in de drie gemeenten niet door de raad, maar door het college vastgesteld. Het is strikt genomen niet noodzakelijk het inkoopbeleid door de raad te laten vaststellen. Formeel bezien gaat het om het doen van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Op grond van artikel 160, eerste lid, sub e, van de Gemeentewet is de bevoegdheid tot het sluiten van privaatrechtelijke contracten een zelfstandige bestuursbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Aangezien deze bevoegdheid expliciet is toegekend aan het college, is het aan dit orgaan om ter zake van de uitoefening van de bevoegdheid beleid en beleidsregels vast te stellen. Formeel was het derhalve niet noodzakelijk om het inkoopbeleid aan de raad voor te leggen. De gemeenten Kapelle en Reimerswaal geven bovendien aan dat de raad mogelijk beperkt zou kunnen worden in zijn controlerende rol als de raad ook het inkoopbeleid zou vaststellen. Bij discussie over inkoopbeslissingen zou de raad tegengeworpen kunnen krijgen dat gehandeld is conform het door de raad zelf vastgestelde beleid. Toch zijn er overwegingen om een inkoopbeleidsplan wel aan de raad voor te leggen: in de eerste plaats is er bij het inkoopen aanbestedingsbeleid sprake van een kaderstellende (ruim geformuleerde) doelstelling waarover de raad de gelegenheid krijgt zich uit te spreken; in de tweede plaats kunnen er meer concrete beleidsdoelstellingen in het beleidsplan opgenomen zijn zoals duurzaamheidsdoelstellingen, stimuleren van lokale werkgelegenheid en financiële taakstellingen die eveneens om instemming van de raad vragen. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 10

13 Duidelijk is dat in het kader van de dualisering het vaststellen van de specifieke beleidsregels, normbedragen en procedurele stappen de verantwoordelijkheid van het college is. Voorbeelden bij andere gemeenten laten zien dat de raad op verschillende wijzen bij het inkoopbeleid kan worden betrokken. Sommige gemeenten kiezen er voor het volledige beleidsplan inclusief de procedurele stappen vast te laten stellen door de raad 8, andere gemeenten bieden een notitie op hoofdlijnen aan 9, terwijl weer andere gemeenten het vastgestelde inkoopbeleid ter informatie aanbieden. Een aandachtspunt in de drie gemeenten is het expliciet aan de raad voorleggen van kaderstellende beleidsdoelstellingen. Ook dient het college de raad te informeren over de formeel door het college vastgestelde beleidsregels (aanbeveling 8). Dit biedt de raad ook de mogelijkheid om de uitvoering van het beleid te volgen c.q. te controleren. 8 De gemeente Hoorn heeft zowel het handboek Inkoop als ook de Beleidsnota Inkoopmanagement door de raad laten vaststellen (bron: De inkooppraktijk van de gemeente Hoorn, Rekenkamercommissie Hoorn, februari 2008). 9 In de gemeenten Geertruidenberg, Halderberge, Rucphen krijgt de kaderstellende rol van de gemeenteraad vorm en inhoud door het vaststellen van de Nota inkoop en aanbestedingsbeleid (bron: Koepelnotitie Inkoop- en Aanbestedingsbeleid, Rekenkamer West-Brabant, 1 december 2008). Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 11

14 4 Aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de aanbevelingen samengevat op basis van de ervaringen van de drie onderzochte gemeenten gezamenlijk. Doel is om daarmee voor de drie gemeenten een ontwikkelperspectief te schetsen hoe het inkoopen aanbestedingsbeleid de komende jaren verder kan worden ontwikkeld. 1. Benoem voor het vergroten van de effectiviteit concrete beleidsdoelstellingen voor het inkoopen aanbestedingsbeleid. Deze geven meer scherpte aan het inkoopen aanbestedingsbeleid. Mogelijke doelstellingen liggen op het terrein van financiën, lokale werkgelegenheid, rechtmatigheid en duurzaamheid. Concrete beleidsdoelstellingen voor het inkoopen aanbestedingsbeleid zijn niet noodzakelijk, maar wel goed mogelijk. Het inkoopen aanbestedingsbeleid kan beschouwd worden als een ondersteunend beleid aan de inhoudelijke beleidsterreinen zoals openbare werken, publieksdiensten, sociale zekerheid, zorg & welzijn etc. De burger zelf heeft geen direct belang bij een inkoop of aanbestedingstraject. Voor de burger is in het bijzonder de geleverde dienst van belang. Dit laat onverlet dat ook aan het ondersteunende beleid concrete doelstellingen kunnen worden meegeven. Voorbeelden hiervan zijn: financiële doelstelling (besparing van x % op het totale inkoopvolume); lokale werkgelegenheid (deelname van x lokale leveranciers aan offertetraject); rechtmatigheid (projecten 100% rechtmatigheidseis). Een actueel voorbeeld is het streven naar duurzaamheid. De ambitie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten is dat in % van de inkoop duurzaam plaatsvindt en oploopt naar 100% in Een gemeente kan hierin zijn eigen doelstellingen en tijdspad vaststellen. 2. Maak voor het vergroten van de effectiviteit bij aanbestedingen een systematische beoordeling van de eigen kwaliteiteisen om op basis daarvan een verantwoorde keuze te kunnen maken tussen samenwerking met andere gemeenten of een individuele aanbesteding. 3. Organiseer voor het vergroten van de effectiviteit een sterkere coördinatie in de geschikte samenwerkingsprojecten. De meeste aanbestedingen zijn via investeringsbegroting en inkoopplan ruim van te voren bekend. Met name door een goed overall beeld bij het Inkoopbureau en actieve deelname van de gemeenten is verbetering hierin mogelijk. 4. Zorg voor het vergroten van de doelmatigheid door een expliciete rolverdeling tussen de gemeentelijke functionaris en de inkoopadviseur van SIW. Benoem of er sprake is van een formele afstemming met de inkoopadviseur of dat er ook daadwerkelijke ondersteuning in de uitvoering plaatsvindt. Eventuele verschillende keuzes in begeleiding / ondersteuning tussen sectoren zijn goed mogelijk mits ook dit wordt geëxpliciteerd. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 12

15 5. Zorg voor het waarborgen van de rechtmatigheid voor een systeem van interne controle om tenminste iedere paar jaar steekproefsgewijs te verifiëren of de procedures conform afgesproken worden uitgevoerd. Zo nodig kunnen de processtappen daarop worden aangepast en verfijnd. 6. Blijf aandacht besteden aan integriteit. Het borgen van het integriteitsbeleid vraagt periodiek om nieuwe initiatieven (opleidingen, bijeenkomsten, functioneringsgesprekken, casuïstiekbespreking) om het beleid levend te houden. 7. Benoem expliciete criteria voor de selectie van leveranciers om iedere vorm van onduidelijkheid te vermijden. Expliciete criteria voor de selectie van leveranciers Formele beleidslijn is dat voor iedere afdeling een leveranciersbestand wordt opgezet. Voor een kleinere organisatie kan dit als te procedureel worden beschouwd. Belangrijk is wel om de afwegingen van te voren expliciet te maken. Elementen daarin kunnen zijn: beleid lokale leveranciers (bijvoorbeeld: minstens 1 leverancier); verbreden doelgroep (bijvoorbeeld: minstens 1 leverancier van buiten Zeeland); hanteren zwarte lijst (bijvoorbeeld: uitsluiten voor een bepaalde periode en de leverancier hierover in kennis stellen); vernieuwen leveranciersbestand (bijvoorbeeld: af laten vallen van slechtst scorende inzender). Met dergelijke richtlijnen weet de ambtelijke uitvoerder waar hij aan toe is en kan de bestuurder de preselectie hierop zo nodig toetsen. 8. Zorg gezien de kaderstellende en controlerende rol van de raad dat doelstellingen op het terrein van het inkoopen aanbestedingsbeleid (en de uiteindelijke evaluatie) aan de raad worden voorgelegd. Rekenkameronderzoek inkoopen aanbestedingsbeleid. Gezamenlijke notitie Pagina 13