Invloed van het managerialisme op het handelen met maatschappelijk kwetsbare jongeren

Transcriptie

1 Faculteit Psychologie en Pedagogische Wetenschappen Academiejaar Invloed van het managerialisme op het handelen met maatschappelijk kwetsbare jongeren Meesterproef neergelegd tot het behalen van de graad master in sociaal werk Hannelore Herman Promotor: Prof. Dr. Nicole Vettenburg

2 Abstract Invloed van het managerialisme op het handelen met maatschappelijk kwetsbare jongeren Hannelore Herman Promotor: Prof. Dr. Nicole Vettenburg Master Sociaal Werk Academiejaar In de literatuur blijkt dat managerialistische ontwikkelingen zich manifesteren in de sociale sector. Hierbij gaat men uit van de veronderstelling dat diverse managementtools de kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie van de hulpverlening kunnen verhogen. Deze ontwikkelingen zouden bovendien hun invloed hebben op de handelingsruimte van hulpverleners. In dit onderzoek wordt nagegaan op welke manier hulpverleners deze managerialistische ontwikkelingen zichtbaar zien worden in hun praktijk. Daarnaast wordt ook nagegaan hoe zij deze ontwikkelingen ervaren en welke effecten zij hiervan ondervinden op hun discretionaire ruimte en op het handelen met maatschappelijk kwetsbare jongeren. Dit wordt nagegaan aan de hand van een kwalitatieve casestudy waarbij de praktijk van vzw apart, een projectenorganisatie in de Bijzondere Jeugdzorg en het onderwijs, onder de loep wordt genomen. De voornaamste bevindingen uit het onderzoek zijn dat hulpverleners deze managerialistische ontwikkelingen (h)erkennen in hun eigen praktijkwerking. Ze ervaren dat dergelijke ontwikkelingen zich stillaan manifesteren en steeds meer op de voorgrond treden. Toch blijkt dat bepaalde veronderstellingen uit de literatuur genuanceerd dienen te worden. Frontliniewerkers ervaren niet, ondanks de kloof tussen management en frontlinie, dat het management centraal staat en alles zelf beslist. Daarnaast blijkt dat de bevindingen van het onderzoek eerder aansluiten bij de ideeën van Evans & Harris (2004). Zo stellen zij dat managerialistische mechanismen de discretionaire ruimte niet beperken, maar dat hulpverleners over diverse strategieën beschikken die ervoor zorgen dat ze het beleid op een eigen manier kunnen interpreteren en dat maatschappelijk kwetsbare jongeren zo weinig mogelijk negatieve effecten ervaren van deze managerialistische ontwikkelingen. Ten slotte ervaren hulpverleners ook positieve invloeden van deze ontwikkelingen op de maatschappelijk kwetsbare jongeren. Veel hangt dus af van de manier waarop dergelijke ontwikkelingen zich implementeren in de praktijk en hoe hulpverleners hier mee omgaan. 2

3 Inhoudstabel Abstract... 2 Inhoudstabel... 3 Voorwoord... 5 Afkortingen Probleemstelling Theoretische duiding Managerialisme Managerialisme als concept Historische ontwikkeling: Invloed op sociaal werk Besluit Discretionaire ruimte Discretionaire ruimte als concept Link met managerialisme Besluit Maatschappelijk kwetsbare jongeren Maatschappelijke kwetsbaarheid als concept Maatschappelijke kwetsbaarheid als proces Belang van emancipatorisch handelen Link met managerialisme en discretionaire ruimte Besluit Methodologisch kader Onderzoeksvragen Onderzoeksopzet Dataverzamelmethode Werving en selectie van de respondenten Verloop van de kwalitatieve interviews Analyse en verwerking van de gegevens Onderzoeksresultaten Context van de organisatie Managerialistische ontwikkelingen

4 4.2.1 Schaalvergroting Standaardisatie Registratiesystemen Toegenomen regelgeving Kwaliteitsbeleid Focus op resultaten Controlemechanismen Toegenomen caseload Veranderende visie op cliënten Veranderende visie op hulpverleners Conclusies en bevindingen Discussie Zichtbaarheid van het managerialisme? Invloed op discretionaire ruimte en maatschappelijk kwetsbare jongeren? Beperkingen van het onderzoek Algemene conclusie Beleidsaanbevelingen Bibliografie Bijlagen Bijlage Bijlage Bijlage

5 Voorwoord Deze masterproef betekent het einde van twee intensieve, leerrijke en grensverleggende jaren aan de Universiteit Gent. Ik kijk er vol tevredenheid op terug. Daarnaast staat deze masterproef ook symbool voor het begin van een nieuwe periode. Een periode waarin ik de verworven kennis en ervaring van de voorbije jaren zal meenemen naar de praktijk. Bij het schrijven van deze masterproef kon ik beroep doen op enkele mensen. Ik zou deze masterproef nooit tot een goed einde hebben gebracht zonder de steun en medewerking van deze mensen, daarom wil ik in dit voorwoord de kans grijpen om hen te bedanken. Een bijzonder woord van dank gaat uit naar Prof. Dr. Nicole Vettenburg die me dankzij haar aanwijzingen en adviezen op het juiste pad heeft geholpen. Haar feedback was essentieel tijdens het schrijven van deze masterproef. Ik wens ook de hulpverleners van vzw apart te bedanken voor hun medewerking aan dit onderzoek. Hun ervaringen in het werkveld waren een onontbeerlijke voorwaarde om deze masterproef te onderbouwen. Bovendien waren het fijne ontmoetingen die gepaard gingen met leuke anekdotes. Daarnaast wil ik ook Emmy bedanken voor het kritisch nalezen van deze masterproef. Ten slotte bedank ik mijn ouders en mijn vriend voor de morele steun het afgelopen jaar. Hannelore Herman 5

6 Afkortingen OV1: Opleidingsvorm 1: buitengewoon onderwijs gericht op integratie in een beschermd leefmilieu OV2: Opleidingsvorm 2: buitengewoon onderwijs gericht op de integratie in een beschermd leefmilieu en beschermde tewerkstelling OV3: Opleidingsniveau 3: buitengewoon onderwijs gericht op de integratie in een gewoon leef- en arbeidsmilieu OV4: Opleidingsniveau 4: secundair algemeen, technisch, kunst- en beroepssecundair onderwijs IVA Jongerenwelzijn: Intern Verzelfstandigd Agentschap Jongerenwelzijn OSBJ: Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg MPI: Medisch Pedagogisch Instituut CBJ: Comité voor Bijzondere Jeugdzorg 6

7 1 Probleemstelling Sociaalwerkpraktijken worden de laatste decennia gekenmerkt door een stijgende nadruk op managerialisme. Elke organisatie dient zijn efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit aan te tonen om aanspraak te kunnen maken op financiering. Dit denken heeft niet alleen zijn invloed op het beleid van een organisatie, maar stuurt ook mee het handelen van de hulpverleners en hun relatie met cliënten, alsook met maatschappelijk kwetsbare jongeren. Hulpverleningsorganisaties verschillen van andere organisaties omwille van hun sociale karakter, ze werken met mensen en dienen het welzijn van deze cliënten te promoten of te verdedigen. Ze leggen m.a.w. de brug tussen de verzorgingsstaat en zijn burgers en staan in voor de verdeling van inkomen, voedsel, gezondheid, huisvesting en educatie (Hasenfeld, 1983). De hulpverlener bevindt zich op een spanningsveld tussen cliënt en samenleving, daar hij steeds rekening dient te houden met de noden van de cliënt, maar tegelijkertijd wordt gestuurd door een organisatie die specifieke voorwaarden koppelt aan het verkrijgen van hulp (Lipsky, 1980). De jeugdhulpverlening dreigt zijn legitimiteit te verliezen wanneer er geen wetenschappelijk bewijs bestaat waaruit blijkt dat er positieve resultaten worden behaald (Knorth, 2005). Ze dient in toenemende mate verantwoording af te leggen over haar handelen en rekenschap te geven van haar bijdrage in de oplossing van problemen van minderjarigen in onze samenleving (Roose, 2005). Managerialisme wordt door Alford (1997) omschreven als een set van overtuigingen en praktijken dat veronderstelt dat een beter management een groot aantal economische en sociale problemen zal oplossen. Het is een weerspiegeling van het dominante marktkapitalistische model dat zich laat voelen in alle aspecten van het dagelijks leven (Tsui & Cheung, 2004). Door gebruik te maken van diverse managementtechnieken, zoals kostencontrole, prestatiebeoordeling, financiële transparantie, verantwoordelijkheid, kwaliteitscontrole, resultaatmeting en risicoanalyse wenst men de efficiëntie en effectiviteit te verhogen (Baines, 2004; Elbers, 2012). Naast de vele voordelen die deze managementtechnieken opleveren, kan het er ook voor zorgen dat sociaalwerkpraktijken tijdgebonden en resultaatgeoriënteerd worden en dit kan er mede toe leiden dat de productiviteitsdruk voor elke sociaal werker wordt verhoogd (Kadushin & Harkness, 2002). Deze managerialistische principes deden hun intrede in de publieke en sociale sector na neoliberale ontwikkelingen en hervormingen in de jaren 80 en 90 (Gatenby & Hume, 2004). 7

8 In Street-level Bureaucracy Dilemma s of the individual in public services onderzoekt Lipsky (1980) hoe de individuele street-level bureaucrat beïnvloed wordt door de eisen van de publieke instantie waarin ze een belangrijke uitvoerende rol te vervullen hebben. De handelingsvrijheid waarover een sociaal werker kan beschikken om elke cliënt te voorzien in zijn of haar behoeften, is onderhevig aan allerlei spanningen. De hulpverlener moet afrekenen met een tekort aan hulpmiddelen om de juiste informatie te verzamelen, een hoge caseload, onvoldoende controle op het resultaat van zijn of haar werk, verschillende rolconflicten over de juiste inhoud van het werk en het vervreemdende karakter van zijn of haar jobinhoud. Lipsky stelt echter dat sociaal werkers niet louter uitvoerders van het beleid zijn, maar ook actoren; ze doen iets met het beleid en met de huidige ontwikkelingen (Evans & Harry, 2004). De sociaal werker is een street level bureaucrat (Lipsky, 1980) die werkt in een setting gekenmerkt door de aanwezigheid van een significante managementdimensie en waarbinnen hij beschikt over een discretionaire ruimte (Evans, 2011). Het eigen handelen en de wijze waarop hulpverleners hun handelingsruimte opvatten en invullen heeft een grote impact op de hulpverlening (Roose, 2006). Hulpverleners kunnen hun discretionaire ruimte op een offensieve of op een defensieve manier aanpakken (Evans & Harris, 2004; Ellis, Davis & Rummery, 1999; Baldwin, 2001). Een offensieve benadering gaat uit van een reflexieve omgang met bestaande regels en procedures (Baldwin, 2001). Terwijl een defensieve aanpak eerder een strikt opvolgen van de regels en procedures veronderstelt (Ellis, Davis & Rummery, 1999). Diverse auteurs onderstrepen het belang om binnen de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, zoals managerialisme, activeringsbeleid, veiligheidsdiscours, etc., dat hulpverleners reduceert tot technische professionelen (Harris, 2003), toch het belang van emancipatorisch werken te blijven benadrukken (Dewaele, 2009). Walgrave (1980) definieert emancipatie als een proces naar een zo groot mogelijke zelfstandigheid in het beslissen over de aard van zijn engagement in de samenleving. Dit proces tot optimale ontplooiing, gerelateerd aan samen-leven, dient in elke opvoedings- en onderwijssituatie, alsook jeugdwerk, nagestreefd te worden. In een emancipatorische gezagsrelatie fungeert de begeleider als een vertrouwenspersoon en heeft hij oog voor het persoonlijke welbevinden van de jongeren (Vettenburg, 2011). Ook Van der Lans (2008) geeft het belang aan van het relationele paradigma. Betekenisvolle professionele betrekkingen tussen hulpverlener en burger verdienen, volgens Van der Lans, meer aandacht dan het managerialisme. Maar het managerialistische model hoeft geen tegenpool te zijn te zijn van het emancipatorisch handelen. Zo kan de aanwezigheid van duidelijke regels, standaardprocedures etc. ook een houvast bieden aan frontliniewerkers en hen juist de mogelijkheid bieden om kwaliteitsvol te handelen en een kwaliteitsvolle relatie op te bouwen (Van Houten, 2008). Het maakt het 8

9 bovendien mogelijk om sneller in te spelen op de vraag van cliënten (Roose, 2011). Daarnaast gaat het in tegen willekeurig handelen van hulpverleners. Cliënten krijgen meer autonomie en worden minder afhankelijk gehouden van de hulpverlener en hulpverlening (Yeatman, 1996). In de schaalvergrotingsplannen van managers en beleidsmakers moeten de mogelijkheden vergroot worden om meer rechtstreeks contact te hebben met de burgers (Van der Lans, 2008). In mijn onderzoek wens ik me specifiek te richten naar hulpverleners die werken met maatschappelijk kwetsbare jongeren, daar dit net die bevolkingsgroep is die in haar contact met maatschappelijke instellingen vooral riskeren de negatieve effecten te ondergaan en minder profiteren van het positieve aanbod (Vettenburg, Walgrave & Van Kerckvoorde, 1984). Maatschappelijke instellingen werken op een coherente wijze in op de geviseerde bevolkingsgroepen. Dit betekent dat maatschappelijk kwetsbaren weinig identificatiemogelijkheden krijgen, actief worden gestigmatiseerd en minder van het aanbod kunnen genieten. Dit kan er dan weer toe leiden dat het moeilijker wordt om geïntegreerd te worden in andere instellingen en houdt het risico in om terecht te komen in een neerwaartse spiraal van toenemende maatschappelijke kwetsbaarheid (Vettenburg, 2011). Dit betekent echter niet dat de kwetsbare zelf geen actieve rol heeft. Veel hangt af van hoe hij de maatschappelijke kwetsbaarheid zelf verwerkt (Vettenburg & Walgrave, 2002). Hauspie (2010) deed onderzoek naar de hulp- en dienstverleningsbehoeften van maatschappelijk kwetsbare jongvolwassenen en stelde vast dat het relationele aspect van de hulpverlening heel belangrijk is. Maar net dit aspect van de hulpverlening kan onder druk komen te staan onder invloed van dit managerialisme. Mijn onderzoek kan dus zowel wetenschappelijk als praktisch relevant zijn, daar ik wil nagaan hoe hulpverleners in hun dagelijks handelen met maatschappelijk kwetsbare jongeren omgaan met het managerialisme dat de sociale sector binnendringt. Gedurende mijn onderzoek wens ik een antwoord te kunnen formuleren op de volgende onderzoeksvragen: - Welke ontwikkelingen in de praktijk (van een organisatie die werkt met maatschappelijk kwetsbare jongeren) wijzen naar het managerialisme? Waaraan zie je dat het managerialisme doordringt in sociaalwerkpraktijken? Hier vertrek ik vanuit de vaststelling in de literatuur dat er sprake is van een toenemend managerialisme in de actuele ontwikkeling van de sociaalwerkpraktijken, waarbij men gelooft dat de kwaliteit van de hulpverlening zal verbeteren door beroep 9

10 te doen op diverse managementsystemen. Hier wens ik een antwoord te krijgen op de vraag hoe deze managerialistische ontwikkeling zichtbaar is in sociaalwerkpraktijken die zich richten op maatschappelijk kwetsbare jongeren. - Hoe gaan sociaal werkers, die zich richten op maatschappelijk kwetsbare jongeren, hier mee om? Wat betekent dit dus voor de relatie tussen hulpverlener en maatschappelijk kwetsbare jongeren? De focus in mijn onderzoek zou vooral op dit aspect liggen. Ik wens een antwoord te verwerven op de vraag hoe hulpverleners hun discretionaire ruimte invullen in het licht van dit managerialisme en welke effecten zien ze op hun relatie met maatschappelijk kwetsbare jongeren. Het gaat dus in het bijzonder om hoe deze ontwikkeling het handelen en de relatie met maatschappelijk kwetsbare jongeren beïnvloedt. 10

11 2 Theoretische duiding 2.1 Managerialisme In dit hoofdstuk wordt ingezoomd op managerialisme als concept. Door stil te staan bij de historische ontwikkeling van dit concept en deze praktijk wordt aangetoond dat vroegere beleidsbeslissingen blijven doorwerken in het sociaal werk. De invloed van deze ontwikkeling op het sociaal werk wordt ten slotte uitvoerig toegelicht in een laatste onderdeel van dit hoofdstuk Managerialisme als concept Tsui en Cheung (2004, p. 437) omschrijven managerialisme als a set of beliefs and practices that assumes better management will resolve a wide range of economic and social problems. Door gebruik te maken van diverse managementtechnieken, zoals kostencontrole, prestatiebeoordeling, financiële transparantie, verantwoordelijkheid en kwaliteitscontrole wenst men de efficiëntie en effectiviteit te verhogen (Baines, 2004). Dit managerialisme is een weerspiegeling van het dominante marktkapitalistische en neoliberale discours dat doordrongen is in elk aspect van het dagelijks leven (Tsui & Cheung, 2004). Internationaal wordt in de literatuur verwezen naar een ontwikkeling van het managerialisme in de sociale sector (Clarke & Newman, 1997; Tsui & Cheung, 2004). Er heerst het geloof dat een betere organisatie of management van de zorg zal leiden tot de oplossing van een diversiteit aan problemen. Eind vorige eeuw deed het managementdenken haar intrede in de non-profit en social-profit sector en is vandaag een dominante trend in het beleid van de sociale voorzieningen. Managerialism is a loose term referring to the application of management concepts, techniques and practices of commercial organizations in private sector to public sector (Dunleavy & Hood, 1994; Harden, 1992; Leung, 2002; Morgan & Payne, 2002; Osborne & Gaebler, 1992; Pollit, 1993; Tsui & Cheung, 2004). Centraal staat het vergroten van effectiviteit en efficiëntie door middel van geavanceerde mangementtools zoals resultaatmeting, financieel beheer, risicoanalyses en planning, monotoring en evaluatie, etc. (Elbers, 2012). Deze tools, die hun oorsprong hebben in het bedrijfsleven, gaan impliciet uit van de gedachte dat hulp- en dienstverlening beheersbaar, planmatig, voorspelbaar en kwantificeerbaar is. Het managementdenken staat bovendien voor een instrumentele relatie tussen opdrachtgever en uitvoerder. Sociaal werkers worden op die manier technische uitvoerders (Harris, 2003). De objectieve controle mechanismen worden gezien als noodzakelijk om misbruik te voorkomen en de naleving van contractueel 11

12 overeengekomen resultaten te garanderen. Het uitgangspunt is het streven naar voorspelbaarheid en beheersbaarheid van sociale problemen (Tsui & Cheung, 2004) Historische ontwikkeling: Aanvankelijk was het managerialisme het discours dat de private sector doordrong, maar sinds de neoliberale ontwikkelingen en hervormingen uit de jaren 80 en 90 zijn diverse managerialistische principes de publieke en sociale sector binnengedrongen (Gatenby & Hume, 2004). De welvaartsstaat ontstond in de context van de Verlichting en vormt de institutionele expressie van de moderniteit. De idee was dat de welvaartsstaat ons stap voor stap zou leiden naar betere sociale uitkomsten en meer welvaart. In het licht van het liberalisme was het doel van overheidsinterventie om achtergestelde personen te beschermen. The birth and development of social work was very much aligned with modern ways of thinking and dealing with social problems (Parton & O Byrne, 2000, p. 39). De sociale politiek werd gezien als een compensatie voor de schaduwzijde van het moderne kapitalisme. Overheidsinterventie en regulatie, sociaalwerkpraktijken, etc. zouden ervoor zorgen dat sociale vooruitgang werd bereikt (McDonald, 2006). Eind 19 de eeuw evolueerde het sociaal werk als vrijwillige bezigheid (caritas en filantropie) met focus op moral justification (Gregory & Holloway, 2005) naar scientific charity and filantropy, waarbij de nadruk werd gelegd op de noodzaak aan efficiëntie, rationalisering, systematisering, etc. (Roose, 2011; Lorenz, 2007). Sociaal werk emancipeerde zichzelf tot een tijdloze en rationele bezigheid (Lorenz, 2007). Na wereldoorlog II werd zodoende in de Westerse geïndustrialiseerde democratieën de verzorgingsstaat of welfare state geïnstalleerd. Dit systeem baseerde zich voornamelijk op solidariteit. Het geloof in de collectieve verantwoordelijkheid voor het welzijn van alle burgers gaf aanleiding tot het ontstaan van een diversiteit aan welzijnsvoorzieningen (McDonald, 2006). Het casework van Mary Richmond (1917) en het settlement van Jane Addams typeren deze tijd (Roose, 2011). Sociaal werk was hier een therapeutische onderneming. Psychodynamische modellen stonden in die periode aan de basis van dit klinisch sociaal werk (Gregory & Holloway, 2005). Een ruimte werd gecreëerd tussen de overheid en de burgers, en die ruimte werd ingevuld door het sociaal werk (McDonald, 2006). Maar vandaag wordt de welvaartstaat, als een set van institutionele verbondenheden en sociale praktijken betwist en onderwerp van politieke debatten. Lorenz (2007) omschrijft dit als de crisis van de welvaartsstaat. Dit heeft te maken met de impact van de economische globalisering, de mobiliteit van (cultureel) kapitaal, de groei van transnationale corporaties en de impact van de informatietechnologie. Deze economische globalisering heeft sterke 12

13 invloed op de nationale overheden om sociale uitgaven te limiteren (Taylor-Gooby, 2001; Gilbert, 2002). Dit neoliberaal denken (Reinders, 2008), dat aan de basis ligt van het managerialistisch discours, ontstond in de jaren 80, nadat het vertrouwen in de groei en de financiële houdbaarheid van de verzorgingsstaat verbrokkelde, de economie gekenmerkt werd door globalisering en de vergrijzing en ziektekosten sterk toenamen. Centraal staat de idee dat het menselijke welbevinden het best bereikt kan worden via liberale individuele vrijheid en ondernemerschap binnen een institutioneel kader gekenmerkt door sterke eigendomsrechten, vrije markt en handel (Harvey, 2005). Larner (2000) stelt dat het neoliberalisme kan geïnterpreteerd worden als een politiek kader waarin de focus ligt op het creëren van condities van internationale competitie. Vijf waarden staan centraal binnen dit neoliberale denken: nadruk op competitiviteit, belang van de vrije markt, primaat van het individu, een minimale overheid en de verschuiving van government naar governance. Governance kan begrepen worden als een geïntegreerd, onderling afhankelijk en coöperatief systeem van de sociale sector, waarbinnen de centrale overheid niet langer de belangrijkste is. Het gaat om het beheren van netwerken. Voor de sociale sector betekent dit een netwerk waarin diverse actoren samenwerken in het aanbieden van een scala aan ondersteuning en diensten, m.a.w. een netwerksamenleving (McDonald, 2006). Binnen deze context veranderde ook het sociaal werk en deden managementtechnieken hun intrede in de publieke sector (Boston et al., 1996). Het managerialisme werd zeer invloedrijk toen meer en beter management werd gepromoot als dé manier om vooruit te gaan voor Westerse economieën die economische achteruitgang en stagnatie op het vlak van wereldcompetitie ervoeren en paste dus perfect binnen dit neoliberalisme. Dit was zowel voelbaar in de private als publieke sector (Gatenby & Hume, 2004). Deze managementtechnieken die aanvankelijk in de jaren 80 en 90 van de twintigste eeuw werden gehanteerd in de publieke sector (Boston et al., 1996) werden later ook overgedragen in de sociale dienstverlenende organisaties die omwille van hun subsidiering en financiering afhankelijk waren van de overheid (Deakin, 2001). Managerialisme werd m.a.w. de dominante ideologie voor het overheidsbeleid, bedrijfsadministratie en de sociale sector, o.a. door de globalisering en politieke en economische praktijk die zich oriënteerden op het neoliberalisme (Tsui & Cheung, 2004). Parton (1996) en Adams (1998) geven aan dat sociaal werk intrinsiek verbonden is met sociale en economische veranderingen en daarom per definitie een politieke activiteit is. Maatschappelijke ontwikkelingen hebben dus een grote invloed op het handelen en communiceren over sociaal werk (Gregory & Holloway, 2005). Het managerialistisch paradigma bood een oplossing voor de reputatie van sociaal werk als zijnde inefficiënt (Lorenz, 2007). 13

14 Vandaag domineert het neoliberaal denken het overheidsbeleid. Een nieuwe aanpak van New Public Management deed zijn intrede in het management van de publieke sector. Dit betekende een verschuiving van welfare state naar workfare state (McDonald, 2006). De basiswaarden van het NPM zijn zuinigheid, efficiëntie en effectiviteit. Centraal staat de gedachte dat de publieke sector veel efficiënter kan wanneer deze meer is geënt op het bedrijfsleven. Het NPM probeert marktprincipes dus in de publieke sector te introduceren (Van der laan, Tonkens & Hoijtink, 2007). Resultaten worden belangrijker dan de wijze waarop deze worden behaald (Baines, 2004). Binnen deze ontwikkeling krijgen managers meer verantwoordelijkheid. Nadruk ligt op kwantificeerbare prestatiemetingen en beoordelingen, op kostenbesparing, output i.p.v. input wordt belangrijk, etc. (McDonald, 2006; Pollit, 1993). Ook het burgerschap verandert onder deze ontwikkeling. Het evolueerde in de richting van een individualisering en vermarkting. De burger wordt primair in de rol van een consument/klant van de publieke sector gezet. Dit resulteert in een veranderende relatie tussen de burger, middenveld en overheid. Het gaat om een geïndividualiseerde relatie tot governance (Yeatman, 1996, p. 285). Instellingen en professionals dienen zich dus beter te verantwoorden, via uit het bedrijfsleven geïmporteerde mechanismen zoals prestatiemeting en vergelijking (Van der laan, Tonkens & Hoijtink, 2007). Baines (2004) stelt dat managerialistische strategieën niet louter neutraal en technisch zijn, maar dat ze reflecteren op een pro-market en non-market reconstructie van sociale zorg en verantwoordelijkheid. Sociale organisaties zijn nog steeds niet-commerciële, non-profit organisaties, maar zijn zo geherstructureerd en gereorganiseerd dat ze meer steun en overeenstemming hebben met de dominante marktideologie Invloed op sociaal werk Maatschappelijke instellingen staan niet op zich en hun visie en werking wordt aldus voortdurend beïnvloed door maatschappelijke ontwikkelingen (Vettenburg, 2011). Deze maatschappelijke ontwikkelingen binnen de huidige Westerse samenleving, van een sociale verzorgingsstaat naar een actieve welvaartsstaat en de invloed van het neoliberalisme, leiden tot nieuwe verhoudingen tussen individu en gemeenschap en dus ook tot nieuwe eisen voor het sociaal werk (Bouverne-De Bie, 2004; Driessens & Geldof, 2009; Parton, 1998; Ruch, 2005). Tsui & Cheung (2004) vatten de invloed van het managerialisme op sociaal werk als volgt samen. - De cliënt wordt gezien als een klant en bepaalt dus ook de kwaliteit van de dienstverlening. - Het management i.p.v. de frontliniewerkers staat centraal, vanuit de idee dat efficiëntie enkel bereikt kan worden door een manager aan het roer. Frontliniewerkers 14

15 voeren hier enkel uit wat het management denkt, plant en beslist. Ze worden op die manier zowel gemanagerialiseerd als gemarginaliseerd. - Frontliniewerkers zijn werknemers i.p.v. professionals. Hun werk is gewoon een job die ze dienen uit te voeren volgens voorgeschreven protocollen. Ze voelen zich hierdoor eerder vervreemde bureaucraten dan professionele praktijkwerkers. Ze zijn deel geworden van een cultuur waarin bureaucratische verordeningen zich hebben opgestapeld en waarin procesmanagers meer greep hebben over professionals (van der Lans, 2008). - Managementdenken domineert over professionele kennis en common sense. De voorstanders van managerialisme geloven dat efficiënt management goede resultaten zal opleveren. Men gelooft dat de kwaliteit van de dienstverlening zal stijgen door het gebruik van managerialistische technieken. - Het managerialisme ziet de markt als de werkomgeving. Het ziet de samenleving als een markt met strijdende belangen, niet als een gemeenschap met een gezamenlijk doel. Managers hechten voornamelijk belang aan winst, met name efficiëntie. - Efficiëntie i.p.v. effectiviteit als graadmeter van kwaliteit. - Cash en contract i.p.v. zorg en contact als basis van de relatie. Relaties zijn legaal, tijdgebonden en taakgeoriënteerd met duidelijke verantwoordelijkheden. - Kwaliteit is gelinkt aan standaardisatie en documentatie. Uit onderzoek van Baines (2004) worden ook een aantal vaststellingen gedaan met betrekking tot de invloed van managerialisme op de public en non-profit sector. Deze vaststellingen sluiten aan bij de hierboven geformuleerde centrale ideeën van Tsui en Cheung (2004). - Een toegenomen starheid van het werk en vaardigheden van de professional - Toegenomen flexibiliteit van de werkuren - Afgenomen teamwork en meer isolement van de individuele professionals - Meer nadruk op statistieken verzamelen, toezicht op prestaties en kwaliteitscontrole - Toename van discipline door de introductie van zelfcontrole Sociaal werkers worden volgens deze visie technische professionals die nu de zaak runnen met een quasi-kapitalistische rationaliteit, waarin sociaal werkers zorgmanagers worden die zorgpakketten samenstellen voor individuele consumenten (Harris, 2003, p. 66). Het toenemend aantal regelgevingen met afdwingbare voorwaarden, de outputverwachtingen, de resultaatverbintenissen, de caseload, de kwaliteitshandboeken, het productiviteitsdenken, etc. maken dat de hulpverleners gereduceerd worden tot technische professionelen. Ze worden techniekers die de ideeën van het beleid uitvoeren (Dewaele, 2009). McDonald 15

16 (2006) geeft twee onderliggende processen aan in de transformatie van sociaal werk. Ten eerste de druk die managers uitoefenen op frontliniewerkers om een maximum aan inspanning af te dwingen en ten tweede een toegenomen controle, gepaard met gestandaardiseerde softwarepakketten. Sommige auteurs zijn van mening dat dit de professionele discretie en autonomie inperkt en limiteert. Het controlerende aspect is zowel op de hulpverlener als op de cliënt van toepassing. Cliënten moeten hun trouw bewijzen aan verschillende standaardprogramma s en sociaal werkers moeten via allerlei bureaucratische procedures aantonen dat zij die trouw van hun cliënten versterken (Lorenz, 2007). Niet elke auteur vertrekt echter van de veronderstelling dat het managerialisme het handelen van de professionals in negatieve zin beïnvloedt. Van Houten (2008) stelt dat uitvoerende professionals uit ervaring weten dat hulp- en dienstverlening voornamelijk vorm krijgt binnen relaties, waarbij de kwaliteit van de relatie van doorslaggevend belang is. Deze relatie wordt vandaag echter wel gekenmerkt door een resultaatovereenkomst, eerder dan een inspanningsovereenkomst zoals voordien. Zo dient men resultaatgericht te werken en te streven naar optimale doeltreffendheid en doelmatigheid (Freidson, 2001). Toch constateert Van Houten (2008) dat ondanks het gegeven dat professionals gekooid zijn in een institutionele setting, ze uiteindelijk toch gewoon hun eigen normatieve gang gaan. Zo is het primaire proces van de hulpverlening voor managers vrijwel geheel onzichtbaar. Ze kunnen wel budgetteren, tijdslimieten stellen, standaardiseren, etc. Maar de manager weet niet of de professional zich daadwerkelijk aan het protocol heeft gehouden. Hij weet ook niet of hetgeen op het registratieformulier is aangegeven, overeenkomt met wat de frontliniewerker daadwerkelijk heeft gedaan. Er is dus m.a.w. een toename van de regelgeving en controlemechanismen, maar dit hoeft niet noodzakelijk te betekenen dat dit het professioneel handelen met de cliënt in negatieve zin beïnvloedt (Van Houten, 2008). Daarnaast constateert hij dat deze managementtools ook de hulpverleners ten goede kunnen komen (Van Houten, 2008). Managers en frontliniewerkers opereren elk binnen een eigen set aan waarden gesteund door een verschillende set aan regels. Frontliniewerkers houden zich bezig met de daadwerkelijke levering van diensten die tot doel hebben tegemoet te komen aan bepaalde noden en behoeften en het realiseren van bepaalde diensten. Managers houden zich op hun beurt bezig met het realiseren van de condities en voorwaarden die goed geordende en effectieve primaire processen van de hulpverlener mogelijk maken (Reindes, 2008). Evans (2011) bekritiseert deze strikte scheiding tussen frontliniewerkers en managers. Zowel frontliniewerkers als managers beschikken over diverse strategieën die ervoor zorgen dat ze het beleid toch op een eigen manier kunnen interpreteren. 16

17 Gilbert (2002) ziet drie belangrijke veranderingen richting managerialisme. Een verschuiving van een passief naar een actief beleid jegens burgers. Ten tweede ligt de klemtoon op de verantwoordelijkheid van deze mensen, eerder dan op hun rechten. Ten slotte een herdefiniëring van de doelen van de welvaart, van maatschappelijke ondersteuning naar sociale inclusie. De collectieve responsabilisering, kenmerkend voor de verzorgingstaat, verdwijnt en individuele verantwoordelijkheid komt in de plaats. Er wordt nadruk gelegd op het activeren van cliënten om hun eigen leven vorm te geven, ingegeven door een geobjectiveerde en gekwantificeerde kijk op sociale problemen die opgelost kunnen worden via managerialistische procedures (Lorenz, 2007). Vanuit dit managementdenken wordt men verwacht rationeel, voorspelbaar en gestructureerd te handelen. De hierop geformuleerde kritieken stellen dat men in het sociaal werk net irrationeel, onvoorspelbaar en ongestructureerd zou moeten kunnen werken (Roose, 2011). De sociaal werker moet immers flexibel kunnen inspelen op een grote diversiteit aan situaties en sociale problemen. Veel critici (Neysmith, 2000; Baines et al., 1998; Campbell, 2000) stellen daarenboven dat dienst- en hulpverlening vaak voorbij gaat aan een kwantificatie, daar het verbonden is met steeds wisselende relaties, gemeenschapsdynamieken en de uitkomst van de dagelijkse strijd voor hulpbronnen, identiteit en macht en aldus moeilijk te meten is. Desondanks kunnen we er niet onderuit dat hoewel sociaal werk in veel gevallen irrationeel, onvoorspelbaar en ongestructureerd zou moeten werken (Roose, 2011), het toch essentieel is kennis te hebben van methodieken, technieken etc. die het mogelijk maken sneller in te spelen op de vraag van cliënten. Zoals reeds aangegeven deed de marktwerking zijn intrede in de sociale sector. Volgens Salamon (1997) kan de marketization in korte termijn voordelen bieden voor de non-profit organisaties, aangezien zij de laatste decennia gekenmerkt werden door een reputatie van ineffectiviteit en inefficiëntie, maar het kan op lange termijn ook nadelen met zich meebrengen. Dewaele (2009) stelt dat waar men het welzijnswerk toegankelijker en transparanter wilde maken, men vandaag vaststelt dat men voor de meeste kwetsbaren de drempel verhoogd heeft. Cliënten werden klanten (Reinders, 2008). Ze dienen dus voor zichzelf uit te maken wat hun noden zijn. Dit zorgde mede voor een machtsverschuiving. Professionele hulpverleners dienen cliënten niet op te leggen wat hun noden zijn, maar dienen vraaggericht en vraaggestuurd te handelen (Freidson 2001; Kirkpatrick, Ackroyd & Walker, 2005). Op die manier wil men cliënten enerzijds niet langer afhankelijk maken van hulpverleners, maar anderzijds kan dit een drempel zijn voor de meest kwetsbaren. Diverse auteurs (Box et al. 2001; deleon & Denhardt, 2000) zijn bezorgd dat de op de markt gebaseerde modellen in de non-profit sector onverenigbaar zijn met democratische 17

18 verantwoording, burgerschap en de nadruk op collectieve actie voor het algemeen belang. Het marktdenken hecht immers weinig waarde aan democratische idealen zoals eerlijkheid en rechtvaardigheid (Eikenberry & Kluver, 2004). Ze zien de huidige taal van het management en efficiëntie, de bezorgdheid om regels en procedures, de opmars van een positivistische evidence-based praktijk en de focus op risicoreductie als bedreigingen voor de centrale opdracht van het sociaal werk, die ligt in het begeleiden en helpen van mensen in het competent omgaan met hun leven (Ferguson, 2003). Het managerialisme streeft naar voorspelbaarheid en beheersbaarheid, terwijl het net dat is dat op gespannen voet staat met de eigenheid van de sociaal werker (Roose, 2011). Professionals dienen veel van hun tijd te steken in administratie en documentatie van hun activiteiten, waardoor de beschikbare tijd voor de cliënt daalt (Reinders, 2008). Anderzijds is het zo dat voorspelbaarheid en beheersbaarheid ook noodzakelijk zijn om kwaliteitsvolle hulpverlening te garanderen dat alle cliënten benaderd volgens uniforme en eerlijke criteria (Burton & van den Broek, 2008). De idee is onder andere dat effectiviteit van de hulpverlening maar mogelijk is wanneer dienstverleners verantwoordelijk worden gemaakt voor het ontwikkelen van hun diensten, zodat ze efficiënt zijn in termen van prijs en kwaliteit. Dit houdt dan een toezicht of controle in en de verplichting te rapporteren (Hjörne, Juhila, van Nijnatten, 2010). De effectiviteit wordt bewaakt door het verstrekken van richtsnoeren voor de prestaties en door het meten van en controle door middel van informatie-technologie (Kolthoff et al., 2007; Martin & Kettner, 1997; McDonald, 2006). Ondanks het feit dat bepaalde methodes uit de private sector zeer zinvol kunnen zijn voor vele organisaties, kunnen we er niet onderuit dat sociale voorzieningen toch vooral gebaseerd zijn op waarden en principes die fundamenteel anders zijn dan deze aanwezig in de markt. Het managerialisme moet daarom met zorg behandeld worden in de sociale sector en in acht houden dat managerialisme niet hét enige antwoord is op sociale problemen. (Tsui & Cheung, 2004) Indien men het managerialisme met zorg behandelt dan kan het vele voordelen bieden, zowel voor de cliënt als voor de hulpverlener en organisatie. Zo wordt enorm veel aandacht besteed aan de kwaliteit van de hulpverlening en de resultaten voor cliënten (Reinders, 2008). Het verhaal van de professionals is, zoals reeds eerder vermeld, minder dominant geworden ten gunste van dat van de markt en het management. Maar dit is dus niet noodzakelijk negatief. Professionals hebben ook een boodschap aan doelmatigheid, het planmatig kunnen aanpakken van hun werk, gebruikmaken van technische expertise en methodisch werken (Yuen, A.W.K., & Ho, D.K.L., 2007). Managerialisme is dus slechts negatief voor het handelen van frontliniewerkers indien er geen ruimte is voor normatieve professionaliteit 18

19 (Tronto, 1993), met name een handelen waarin centraal staat dat de cliënt persoonlijke aandacht en respect krijgt van de professional (Van Houten, 2008). Overheidssubsidies worden steeds meer afhankelijk gemaakt van het bereiken van vooropgestelde doelen en het tegemoetkomen aan eisen m.b.t. kwaliteit, waardoor begrippen als efficiëntie, effectiviteit en accountability ook in de sociale sector aan belang winnen (Dickens, 2008). Het gevaar van het te sterk hanteren van dit marktmodel in de sociale sector ligt erin dat doelgroepen worden uitgesloten die niet passen binnen dit beleid (Eikenberry & Kluver, 2004). De problemen van cliënten moeten registreerbaar blijven (Van der Lans, 2010) en dit kan aanleiding geven tot cliëntenselectie en dus afroming. Een sterke resultaatgerichtheid zal ervoor zorgen dat men zoveel mogelijk goede resultaten wil behalen, waardoor men de moeilijke cliënten gaat mijden (Eikenberry & Kluver, 2004). Cliënten die hun sociale problemen dus niet kunnen passen in een schaalmodel, in gespecialiseerde hulpverlening moeten zich wenden tot de private markt of vallen door de mazen van het net (Baines, 2004). Door de verbinding van resultaten aan subsidies ontstaat het risico dat organisaties selectiever worden in hun opnamebeleid (Ellis, 1998; Lipsky, 1980; Taylor- Gooby & Wallace, 2009). Bovendien worden in Vlaanderen steeds meer maximumtermijnen opgelegd aan de hulpverlening en worden beperkingen gesteld aan de duur en de hoeveelheid huisbezoeken en begeleidingen (Vandenbroeck, 2009). Een sterk doorgedreven protocollisering houdt het gevaar in van een afname van de ruimte tot kritische reflectie van de hulpverleners (Jacobs & Manzi, 2000; Vandenbroeck, 2010) en een risico van sterke proceduralisering. Professionals raken op die manier vervreemd van het werk dat ze uitvoeren (Burton & van den Broek, 2009). We mogen echter niet ontkennen dat ook de social profit en non profit sector in het beantwoorden van een zorgvraag rekening moet houden met de beschikbare schaarse middelen. Dankzij de diversiteit aan managementmodellen uit de profitsector kan ook de social profit haar weg uittekenen om haar product zo efficiënt mogelijk aan de man te brengen. De uitdaging bestaat er echter in te voorkomen dat dit management- en kwaliteitsdenken niet doorslaat in een eenzijdig debat over de middelen zonder daarbij voldoende rekening te houden met de doelen. Middelen en doel gaan immers hand in hand (Burssens, Goris, Melis & Vettenburg, 2005). De term vraaggestuurd werken duikt in de jaren 80 op in het sociaal werk en moet gezien worden in de context van het managerialisme. Het houdt in dat men de cliënt betrekt in het vormgeven van het ondersteuningsproces. De cliënt beslist mee wat er gedaan moet worden. Maar op die manier komt niet iedereen aan zijn trekken, daar de samenleving 19

20 voornamelijk wordt georganiseerd op maat van de middenklasse (Dewaele, 2009). Vraagggestuurd werken heeft bovendien een paradoxaal karakter, daar dit inhoudt dat je soepel omgaat met de regelgeving, gezien het strikt volgen van de regelgeving kan verhinderen kwaliteitsvol te handelen (Roose, 2006). De ontwikkeling naar een vraaggerichte en vraaggestuurde hulpverlening heeft zijn voor- en tegenstanders (Roose, 2011). Sommige auteurs benoemen het als een Copernicaanse wending in het denken (Voogd & Wiertsema, vermeld in van der Laan, 2003). Dit verwijst naar het groeiende respect voor cliënten en hun betrokkenheid bij de zorg. Er is aandacht voor de positie van de cliënt en bovendien wil men afhankelijkheid tegengaan. Maar de kritiek is dat deze cliënten nu benaderd worden als consumenten die autonoom kiezen voor de beste zorg en de hulpverlener een leverancier van de gevraagde hulp wordt. Dit wordt dan gezien als een verdere radicalisering van oude uitgangspunten van het sociaal werk, waarbij de cliënt nu niet alleen moet participeren aan het aanbod, maar ook zijn behoeften moet leren vertalen in een voor de hulpverlening begrijpbare vraag (Roose, 2006). Dit debat rond vraaggericht werken komt niet enkel vanuit het emancipatiedenken, maar ook vanuit kritieken op de verzorgingsstaat en het zoeken naar nieuwe sturingsmechanismen, die worden gevonden in de mondige burger en de markt (Roose, 2011). Tonkens (2003, p. 29) stelt dat vraaggericht werken het methodisch sluitstuk is van deze ontwikkeling. Het is een methodisch uitgangspunt dat de twee alternatieven voor bureaucratisering en paternalisme, te weten de mondige burger en de markt, centraal stelt en met elkaar verbindt. De ideeën en wensen van de burgers staan voortaan centraal, en de markt is de uitgelezen, want snelle en neutrale partij voor de realisatie daarvan. Tegenwoordig worden volop kwaliteitshandboeken geschreven en sectorspecifieke minimale kwaliteitseisen geformuleerd (Burssens, Goris, Melis & Vettenburg, 2005). Er wordt van voorzieningen verwacht dat ze hun kwaliteitsbeleid, hun werking en hun resultaten op papier zetten (Burton & van den Broek, 2009; Vanderplasschen, Vandevelde, Claes, Broekaert & VanHove, 2006). Maar deze eis tot documentering heeft heel wat consequenties voor structuren, procedures en praktijken binnen de sociale sector. Steeds vaker worden informatie- en registratiesystemen geïnstalleerd om beter te voldoen aan de eis tot documentatie. De realiteit is dat ook sociale ondernemingen meer en meer afgerekend worden op hun naakte kostprijs. Beleidsplannen en kwaliteitshandboeken bevatten vooral cijfers en tabellen, die moeten aantonen dat met een optimale inzet van schaarse middelen de vooropgestelde doelen bereikt werden. Maar hier kiest men voor doelstellingen die kwantitatief meetbaar zijn (Burssens, Goris, Melis & Vettenburg, 2005). 20

21 Tropman (2002) stelt dat managerialisme in de sociale sector nodig is gezien de stijgende verwachtingen, dalende budgetten en verhoogde competenties. Volgens Adams en Perlmutter (1991) steken organisaties meer energie in het beeld die ze creëren over zichzelf t.a.v. de gemeenschap wanneer ze in een competitieve omgeving werken. Andere auteurs (Morgan & Payne, 2002; O Connor, 2002; Leung, 2002) daarentegen stellen zichzelf de vraag of managerialisme dan wel de oplossing of de oorzaak is van de problemen die momenteel aanwezig zijn in de sociale sector. Het managerialisme biedt de overheid de mogelijkheid te ontsnappen aan hun verantwoordelijkheid en deze over te dragen aan de frontliniewerkers (Tsui & Cheung, 2004). Meerdere auteurs pleiten voor kritische reflectie op de eigen praktijk. Hierbij dient men zich niet te beperken tot een bespreking van de cijfers die registratie- en andere onderzoeksinstrumenten hebben gegenereerd en die voorbij gaan aan de morele vragen en dilemma s waar hulpverleners in hun dagelijkse praktijk mee geconfronteerd worden. Maar dient men aandacht te hebben voor de beslissingsmechanismen die spelen, de discretionaire ruimte die hulpverleners hanteren en de reflectie met de cliënt over de ervaren baat van de hulpverlening (Carrette, 2008a; Carrette, 2008b) Besluit Managerialisme ontstond als antwoord en als oplossing voor de reputatie van het sociaal werk als zijnde inefficiënt. Het geloof heerst dat een beter management van de zorg zal leiden tot de oplossing van een diversiteit aan problemen en dat de kwaliteit van de hulpverlening zal verbeteren door beroep te doen op diverse managementsystemen. Verschillende auteurs stellen zich echter zeer kritisch op ten aanzien van deze tendens en concluderen dat sociaal werkers op die manier technische professionals worden. Desondanks gaat het in dit hoofdstuk niet om een pleidooi tegen het managerialisme in de sociale sector. Het managerialisme veranderde de context van het sociaal werk en de sociaalwerkpraktijken grondig, maar deze ontwikkeling kan zowel positief als negatief zijn. Veel hangt af van hoe hulpverleners zelf omgaan met deze ontwikkelingen. Dit roept de vraag op naar hoe hulpverleners deze ontwikkeling ervaren en op welke manier dit hun discretionaire ruimte gaat beïnvloeden. 21

22 2.2 Discretionaire ruimte In het eerste deel van dit hoofdstuk wordt discretionaire ruimte uitgediept. Dit vooral aan de hand van de ideeën en theorieën van Lipsky. Daarna wordt een link gemaakt met de huidige managerialistische ontwikkeling. Het managerialisme beïnvloedt namelijk de discretionaire ruimte waarover hulpverleners beschikken. Het gaat in dit hoofdstuk niet zozeer over de vraag of er nog discretionaire ruimte is, want deze is gradueel, maar wel hoe de beschikbare ruimte wordt gebruikt. M.a.w. wat sociaal werkers doen binnen het maatschappelijke en politieke kader dat is uitgezet Discretionaire ruimte als concept Het werk van Lipsky (1980) vormt het basisuitgangspunt van dit hoofdstuk. Diverse auteurs hebben in de loop van de jaren zijn ideeën aangevuld, bevestigd of bekritiseerd. In zijn onderzoek bestudeert hij wat er gebeurt wanneer het beleid wordt vertaald in de praktijk van diverse sociale voorzieningen, zoals scholen, rechtbanken en welzijnsvoorzieningen. Lipsky (1980, p. 13) was bezorgd over de ervaren dilemma s van professionals in de sociale sector, daar zij enerzijds aangetrokken zijn tot deze sector omdat ze mensen willen helpen, maar anderzijds ze in de dagdagelijkse praktijk moeten werken in a corrupted world of services, waar ze geconfronteerd worden met ontoereikende bronnen en vage politieke doelen. Discretionaire ruimte gaat om de handelingsruimte van de professional, m.a.w. het aantal vrijheidsgraden waar een professionele sociaal werker over beschikt om in zijn praktijk zelf nog te kunnen beslissen wat hij gaat doen (Evans, 2004). Het heeft betrekking op de ruimte die hulpverleners hebben om zinvol te handelen, rekening houdend met de wettelijke context en met respect voor de cliënt. Het betreft de ruimte die hulpverleners als actieve zingevers hebben om binnen bepaalde kaders zelfstandige beslissingen te nemen en mee beleid te maken. (Roose, 2005 in Carrette, 2008, p. 9) Street-level bureaucrats vertalen het institutionele beleid in dagdagelijkse praktijk op de werkvloer. Dit geeft hen controle en impact op zowel de institutie zelf als op het leven van de cliënten (Hjörne & Säljö, 2009). Ze hebben dus behoorlijk wat autonomie en nemen over de concrete uitvoering van hun taak veel eigen beslissingen om te copen met de dilemma s waarmee ze moeten werken. Diverse karakteristieken van hun job als frontliniewerker maken het moeilijk maar volgens Lipsky (1980) onmogelijk om deze discretionaire ruimte in te perken. Lipsky (1980) omschrijft drie factoren die vormgeven aan de discretionaire ruimte. Street-level bureaucrats werken in situaties die te complex zijn om te reduceren tot een voorgeschreven programma en vastgestelde regels (Lipsky, 1980). Ze werken 22

23 met mensen met onvoorspelbare, gevarieerde en verschillende en dynamische noden en moeten daarom op verschillende manieren kunnen reageren. De situaties van de mensen waarmee ze werken zijn te complex om voorgeschreven antwoorden te kunnen geven (Evans & Harris, 2004). Sociaal werkers opereren als individuen, met individuen in oncontroleerbare settings die zodoende een ruimte creëren waarin ze een bepaalde autonomie verwerven (Lipsky, 1980) om hun concrete handelen telkens af te stemmen op de specifieke situatie (Roose, 2011). Dit verwijst naar de noodzaak om te kunnen afwijken van het programma. Sociaal werkers hebben door hun praktijkervaring een expertise die managers in mindere mate hebben en die dus vertrouwen vraagt (Roose, 2011). Street level bureaucrats werken in situaties die een antwoord vereisen op de menselijke dimensie van de situatie. Maar de autonomie van sociaal werkers wordt beïnvloed en bepaald door organisatieregels en -normen. Die regels zouden wel eens een belemmering kunnen vormen voor de controle op hun werk, eerder dan de managerialistische controle te bevorderen (Lipsky, 1980), daar regels niet altijd eenduidig zijn, vaag en tegenstrijdig kunnen zijn, vraagt dit dus een interpretatie van de frontliniewerkers (Roose, 2011). Ten slotte maken deze twee redenen dat frontliniewerkers allerlei strategieën kunnen ontwikkelen om controle te omzeilen. Het gaat om het aantal vrijheidsgraden die frontliniewerkers nodig hebben om hun job te doen in overeenstemming met de noden van de cliënt. Dit om niet alleen te werken volgens eigen interpretatie van organisatiedoelen, maar ook om te werken op manieren die tegen die doelen ingaan of die doelen ondermijnen. Street level bureaucrats verzetten zich tegen organisatorische druk via hun eigen hulpbronnen. Ze beschikken over een scala aan tactieken en technieken om toezicht te omzeilen (Evans & Harris, 2004). Van der Veen (1990) geeft vier factoren aan die van invloed zijn op de discretionaire ruimte van de sociaal werker. Ten eerste stelt hij dat de regelgeving en wetteksten soms vaag van inhoud zijn en gekenmerkt kunnen worden door tegenstrijdigheden. Dit wijst naar het feit dat begrippen, gehanteerd in de regelgeving, geen vaste, eenduidige betekenis hebben, maar afhankelijk zijn van de situatie. Dit betekent dat de hulpverlener een bepaalde interpretatiemarge krijgt, waardoor zijn of haar discretionaire ruimte wordt vergroot. Ten tweede zijn er veel factoren in de structuur van een organisatie die de discretionaire bevoegdheid van sociaal werkers beïnvloeden. De organisatorische complexiteit van uitvoeringsorganisaties, de mate van functionele differentiatie tussen de ambtelijke rollen en de mate van centralisatie of decentralisatie van het uitvoeringsapparaat. Ten derde stelt Van 23