Nota Grondbeleid Papendrecht Grond voor goed wonen, leven en werken

Transcriptie

1 Grond voor goed wonen, leven en werken december 2012

2

3 Nota Grondbeleid Papendrecht 2012 Grond voor goed wonen, leven en werken gemeente Papendrecht BMC Januari 2011 / december 2012 A.C.M. Steenweg Projectnummer: Referentienummer: S

4 Leeswijzer Deze nota bevat de hoofdlijnen van het te voeren grondbeleid. Op basis van deze nota stelt het college een uitwerking van het grondbeleid vast naar operationele doelstellingen. In hoofdstuk 1 van deze nota zijn de aanleiding, de grondslag en de doelstellingen van de nota Grondbeleid beschreven. Het grondbeleid heeft betrekking op gronden die in exploitatie worden genomen en dus niet op overige gronden. In hoofdstuk 2 is het grondbeleid in haar context geplaatst. De relatie van het gemeentelijk grondbeleid met het rijks- en provinciaal beleid is aangegeven. Daarnaast zijn, als basis van het grondbeleid, de belangrijkste gemeentelijke beleidsuitgangspunten vermeld. In hoofdstuk 3 is het beleid vertaald naar een uitvoeringsstrategie (regie en strategie), waarmee de nota een brugfunctie krijgt van beleid naar uitvoering. De instrumenten van het grondbeleid zijn in hoofdstuk 4 beschreven. Daarbij zijn kaderstellende uitgangspunten benoemd voor het gebruik daarvan. Het exploitatieplan neemt een centrale plaats in bij de instrumenten van het grondbeleid. Ten slotte zijn in hoofdstuk 5 de aspecten beschreven die van belang zijn bij de uitvoering van het grondbeleid door het college. Dit onderdeel kan als kaderstellend gezien worden voor de grondbedrijfsfunctie binnen de gemeente. De uitvoeringsaspecten hebben betrekking op de organisatie van het planproces en het grondexploitatieproces, het risicomanagement, het weerstandsvermogen en de inrichting van de informatievoorziening.. 2

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Aanleiding Grondslag Doelstellingen grondbeleid Doelstellingen nota Grondbeleid Grondbeleid in context Algemeen Europa Rijk en provincie Gemeente Strategie grondbeleid Huidige situatie Nieuwe ontwikkelingen Heroverweging grondbeleid Instrumenten grondbeleid Kostenverhaal Het exploitatieplan Grondverwerving Vastgoedbeheer Gronduitgifte Grondprijsbeleid Grondprijsbeleid per functie Uitvoering grondexploitaties Organisatie grondexploitatieproces Winstneming Risicomanagement Weerstandsvermogen Informatievoorziening

6 1 Inleiding 1.1 Aanleiding In juli 2009 heeft de gemeenteraad van Papendrecht een nieuwe structuurvisie vastgesteld. De structuurvisie vormt het belangrijkste beleidsdocument voor de ruimtelijke ontwikkeling van Papendrecht binnen de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Met de structuurvisie wil de gemeente regie voeren op de ontwikkelingen en processen die voor de toekomst van Papendrecht belangrijk zijn. Met als ondertitel Een venster naar de toekomst legt de structuurvisie de nadruk op het wonen en de woonomgeving, op welzijn en de voorzieningen, alsmede op de economie en het werken in de gemeente Papendrecht. De nota Grondbeleid ondersteunt deze visie. Voor de nota Grondbeleid is daarom gekozen voor een titel die aansluit op de structuurvisie: Grond voor goed wonen, leven en werken De Wro kent een onderdeel waarin bepalingen zijn opgenomen over de exploitatie van gronden bij locatieontwikkeling, ook wel aangeduid als de Grondexploitatiewet. De Grondexploitatiewet biedt de gemeente instrumenten om de regie op de ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. Het opstellen van de structuurvisie en de gevolgen van (de invoering van) de Wro zijn de directe aanleiding tot opstelling van een nota Grondbeleid. 1.2 Grondslag In het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten 2004 (BBV) zijn regels opgenomen voor de uitvoering van het grondbeleid. Het BBV schrijft voor dat bij de programmabegroting en bij de jaarstukken een paragraaf grondbeleid wordt gevoegd. De paragraaf grondbeleid bevat ingevolge het BBV ten minste: een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die in de begroting zijn opgenomen; een aanduiding van de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd; een actuele prognose van de resultaten van de grondexploitaties; een onderbouwing van de geraamde winstneming; de beleidsuitgangspunten rond reserves voor grondzaken in relatie tot de risico s. Bij de inrichting van de paragraaf grondbeleid kan worden gekozen voor een zogenaamde beleidsrijke of een beleidsarme paragraaf. In het laatste geval wordt de beleidsvisie die aan de paragraaf ten grondslag ligt in een afzonderlijke beleidsnotitie vastgelegd. De Financiële verordening van de gemeente Papendrecht, vastgesteld bij raadsbesluit van 6 november 2004, is uitgegaan van een beleidsarme paragraaf grondbeleid, waarbij het beleid in een nota Grondbeleid wordt vastgelegd. Artikel 22 van de verordening bepaalt dat het college ten minste eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota Grondbeleid ter behandeling en vaststelling aan de raad aanbiedt. De verordening bepaalt vervolgens dat in de paragraaf grondbeleid van de begroting en de jaarstukken wordt ingegaan op de uitvoering van de nota Grondbeleid. Daarbij wordt met name ingegaan op de belangrijkste financiële ontwikkelingen zoals verlies/winst verwachtingen, de verwerving van gronden en dergelijke, alsmede de relaties van het grondbeleid met de programma s. 4

7 1.3 Doelstellingen grondbeleid Grondbeleid is het zodanig sturing geven aan de inzet en het gebruik van grond dat daarmee ruimtelijke en sectorale doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Het ruimtelijk beleid is bepalend voor de inrichting van de leefomgeving en is daarom bij uitstek een overheidstaak. Ook sectoraal beleid (maatschappelijke belang) kan van invloed zijn op de leefomgeving. Het grondbeleid richt zich op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving. Doelstellingen van het grondbeleid zijn: het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik; het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik; het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars en de overheid. Deze doelstellingen, gekoppeld aan de overheidstaken met betrekking tot het ruimtelijk beleid, legitimeren de overheid om in te grijpen in de grondmarkt en een regierol voor zichzelf op te eisen. Transparantie is een voorwaarde voor ingrijpen in de grondmarkt. De overheid moet duidelijk kunnen maken waarom publiekrechtelijke middelen worden ingezet om daarmee publieke doelen te realiseren of waarom in andere gevallen in de privaatrechtelijke sfeer als marktpartij wordt geopereerd. Grondpolitiek is de wijze waarop de instrumenten van het grondbeleid gedoseerd en gecombineerd worden ingezet. Een overheid kan daarbij kiezen voor het voeren van een actieve grondpolitiek (actief grondbeleid) of een faciliterende vorm van grondpolitiek (faciliterend grondbeleid). Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden, maakt deze geschikt voor bebouwing en geeft de gronden zelf uit. De gemeente opereert daarbij als risicodragend ondernemer. De gemeente draagt het volledige risico van de ontwikkeling, maar heeft daarvan ook het eventuele profijt (winst). Daarmee schept de gemeente voor zichzelf de mogelijkheid niet alleen de kosten van de grondexploitatie, maar ook - door middel van winstbestemming - andere kosten van met de ontwikkelingen samenhangende publieke voorzieningen via markconforme uitgifteprijzen terug te verdienen. Actief grondbeleid maakt een optimale sturing mogelijk. Bij faciliterend grondbeleid wordt het proces van de uitvoering aan de markt overgelaten. Door inzet van de beschikbare instrumenten kan de gemeente de ontwikkeling zoveel mogelijk sturen en haar kosten verhalen. De keuze van de te voeren grondpolitiek hangt af van diverse factoren, zoals eigendomsverhoudingen, complexiteit en risico s. De keuze wordt in belangrijke mate bepaald door de mate waarin de overheid de regierol wenst uit te voeren. De keuze is ook beperkt. Als een eigenaar zelf wil en kan ontwikkelen, is uitvoering door de overheid niet mogelijk, tenzij het overheidsbelang uitvoering door de overheid noodzakelijk en urgent maakt. Dan is in het uiterste geval onteigening door de overheid mogelijk. Bij de uitvoering van het grondbeleid staat de grondexploitatie centraal. Grondexploitatie is het geschikt of beter geschikt maken van de grond voor de toekomstige bestemming. De Wro voegt aan het begrip grondexploitatie toe het stellen van eisen aan het grondgebruik en het verhaal van kosten. 5

8 1.4 Doelstellingen nota Grondbeleid Het grondbeleid wordt tot de bedrijfsmatige taken van de gemeente gerekend. Via deze nota Grondbeleid stelt de gemeenteraad daarvoor kaders. De Wro legt een directe koppeling tussen ruimtelijk beleid en grondbeleid. De gemeenteraad heeft daarbij een bijzondere taak gekregen om het grondbeleid te faciliteren met het aandragen van strategieën en instrumenten. Voor een transparant grondbeleid regelt de nota Grondbeleid de samenhang tussen de taakvelden en de uitgangspunten voor de bedrijfsvoering, inclusief de informatievoorziening. De nota Grondbeleid heeft als doelstellingen: kaders stellen Het stellen van bestuurlijke kaders, beleid en werkwijze voor kwaliteit sturing en beheersing van het grondbeleid. faciliteren Het aandragen van strategieën en instrumenten voor het grondbeleid om ruimtelijke doelstellingen te realiseren. informeren Het vaststellen van uitgangspunten voor de bedrijfsvoering en de informatievoorziening om daarmee een transparant grondbeleid mogelijk te maken. 6

9 2 Grondbeleid in context 2.1 Algemeen Grondbeleid in het algemeen en dus ook voor de gemeente Papendrecht, staat niet op zichzelf. Dit hoofdstuk gaat in op de context waarmee bij het vaststellen en de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid rekening moet worden gehouden. De Europese regelgeving heeft een directe invloed op de rol van de gemeente bij de ontwikkeling en de uitvoering van ruimtelijke plannen en daarmee ook op het grondbeleid. Het grondbeleid beschrijft immers de kaders waarbinnen de ruimtelijke plannen worden uitgevoerd. Ook bij het gebruik van de instrumenten van het grondbeleid heeft de Europese regelgeving directe invloed. Met name de regelgeving voor aanbestedingen door de overheid en de regelgeving over staatssteun, zijn daarbij van belang. De wet- en regelgeving van het Rijk vormt het belangrijkste kader voor het grondbeleid. De Wro heeft ten opzichte van de oude wetgeving een belangrijke wijziging in de rol van Rijk en provincie gebracht. In de Nota Ruimte (ruimtelijke visie van het Rijk) is als uitgangspunt genomen: decentraal wat kan, centraal wat moet. Daarmee is meer ruimte gekomen voor lokaal en regionaal maatwerk. Daar waar het rijks en/of provinciaal belang in geding zijn, hebben Rijk en provincie zelfstandige bevoegdheden gekregen bij het bepalen van het ruimtelijk beleid en bij de uitvoering daarvan. De nieuwe Wro kent geen specifieke rol toe aan de regio. Binnen de regio Drechtsteden zijn echter op een groot aantal terreinen beleidsafspraken gemaakt, waarmee bij de vaststelling en de uitvoering van het grondbeleid rekening moet worden gehouden. Tot slot wordt ook de rol van de gemeente bij de ruimtelijke ontwikkelingen en daarmee ook bij de vaststelling en uitvoering van het grondbeleid, in belangrijke mate door de wet- en regelgeving bepaald. Het grondbeleid is ondersteunend aan het ruimtelijk en sectoraal beleid van de gemeente zoals dat is vastgelegd in de structuurvisie en in andere beleidsdocumenten. Grondbeleid is een middel om de beleidsdoelstellingen van de gemeente te realiseren. 2.2 Europa Bij het grondbeleid is op twee gebieden Europese regelgeving van belang: aanbestedingsplicht voor werken, leveringen en diensten; staatssteun. Aanbestedingsplicht Op grond van de Europese regels voor aanbesteding voor werken, leveringen en diensten wordt de gemeente aangemerkt als aanbestedende dienst. Dat wil zeggen dat de Europese aanbestedingsrichtlijn (Richtlijn 2004/18/EG) rechtstreeks van toepassing is. Zowel de Europese Richtlijn als de uitwerking in de Nederlandse wetgeving kennen drempelwaarden voor overheidsopdrachten. Van groot belang voor de aanbestedingsplicht is de jurisprudentie met betrekking tot het begrip overheidsopdracht. Volgens de jurisprudentie is sprake van aanbestedingsplicht wanneer eisen worden gesteld die verder gaan dan de gebruikelijke eisen van ruimtelijke ordening, wanneer een bouwplicht of andere juridische afdwingbare eisen worden opgelegd of wanneer de overheid meefinanciert of risico draagt. Bij de uitvoering van het grondbeleid worden de ontwikkelingen op het gebied van de aanbestedingsplicht nauw gevolgd en waar nodig in opdrachten en bij het sluiten van contracten toegepast. 7

10 Staatssteun In het EG-Verdrag is een verbod opgenomen tot ongeoorloofde staatssteun. Van ongeoorloofde staatssteun is sprake als door de overheid steun wordt verleend aan een onderneming, waardoor voor die onderneming een economisch voordeel ontstaat dat niet langs normale commerciële weg zou zijn verkregen In het kader van het grondbeleid is het onderwerp staatssteun van belang bij: het verstrekken van financiële bijdragen aan private ontwikkelaars bij tekortlocaties; aan en verkoop van gronden en opstallen. Bij het beoordelen van ongeoorloofde staatssteun staat het begrip marktconform optreden centraal. De gemeente zal door het volgen van een openbare biedprocedure of door middel van een onafhankelijke taxatie moeten aantonen dat de prijzen marktconform tot stand zijn gekomen. 2.3 Rijk en provincie Wet ruimtelijke ordening De Wet ruimtelijke ordening (Wro) heeft ontwikkelingsgerichte planologie als uitgangspunt. De oude WRO ging uit van toelatingsplanologie. Bij ontwikkelingsplanologie ligt de nadruk meer op een proactieve sturing waarmee de regietaak op de ruimtelijke ordening nadrukkelijk wordt opgepakt. Samenwerking is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Ingevolge de Wro stellen Rijk en provincies ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele land, respectievelijk het gehele grondgebied van de provincie, één of meer structuurvisies vast. Deze structuurvisies bevatten de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen voor het betreffende gebied alsmede de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid. Voor de gemeente is de vaststelling van een structuurvisie voor het gehele grondgebied verplicht gesteld. Daarnaast kunnen structuurvisies worden vastgesteld voor delen van het grondgebied of voor facetten van ruimtelijk beleid. Structuurvisie rijk De Nota Ruimte is aangemerkt als structuurvisie op grond van de Wro. In de Nota Ruimte is het nationaal ruimtelijk beleid vastgelegd tot 2020 met een doorkijk naar De uitvoeringsagenda van de Nota Ruimte geeft inzicht in de belangrijkste bij het beleid horende ruimtelijke investeringen en uitvoeringsacties. Naast de Nota Ruimte zijn nog een aantal andere rijksstructuurvisies vastgesteld waaronder de Structuurvisie Randstad Hierin geeft het Rijk aan hoe de Randstad in 30 jaar kan uitgroeien tot een internationaal krachtige, duurzame en aantrekkelijke regio. Daarbij staan de steden centraal. Nieuwe woonhuizen en kantoren moeten vooral in de steden worden gebouwd, zodat de stad sterker en aantrekkelijker wordt. Bij steden komen natuurgebieden van topkwaliteit. Het Rijk wil het Groene Hart verbinden met het IJsselmeer, de Zeeuwse wateren, de kust en de Utrechtse Heuvelrug. Structuurvisie provincie Op 2 juli 2010 heeft de provincie Zuid-Holland de structuurvisie Visie op Zuid-Holland vastgesteld. Hierin zijn de doelstellingen en provinciale belangen bij de ruimtelijke ontwikkeling beschreven. De structuurvisie geeft een kijk op de ruimtelijke ontwikkeling tot In de structuurvisie zijn de uitgangspunten uit de rijksstructuurvisie Randstad 2040 verwerkt. Het contourenbeleid blijft bij de nieuwe structuurvisie gehandhaafd, stedelijke voorzieningen (o.a. sport) moeten hierdoor in principe binnen de rode contour blijven. In samenwerking met Rijkswaterstaat bestaan plannen voor verbetering van aansluiting van de provinciale weg N3 8

11 op de A15, alsmede voor verbreding van de A15. Belangrijk aandachtspunt is de verbetering van de aansluiting tussen bewoond gebied en het groene achterland. Het bedrijventerrein Oosteind-Ketelhaven moet in de visie van de provincie onderdeel worden van de Mainport Rotterdam. Papendrecht wil hierbij kiezen voor hoogwaardiger maritieme functies. Op de bij de structuurvisie behorende kwaliteitskaart is in het buitengebied van de gemeente Papendrecht een indicatieve aanduiding opgenomen voor een recreatietransferium. Dat is een ondersteunende voorziening in het groenblauwe netwerk waar diverse recreatieve verbindingen bijeenkomen. Het recreatietransferium is bij voorkeur ontsloten door openbaar vervoer en vormt een centrale entree voor de beleving van het achterliggende (recreatieve) landschap. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn gericht op deze ontsluitende- en knooppuntfunctie. De uitvoeringsagenda van de structuurvisie bevat per opgave een overzicht van de programma s en projecten. De nadruk ligt op samenhang van de programma s en de samenwerking met de regio s. Voor de regio Drechtsteden vermeldt de uitvoeringsagenda dat de ambities vooral liggen op het gebied van de stedelijke ontwikkeling in de vorm van het verbeteren van de bereikbaarheid en daaraan gekoppeld de verstedelijking rondom het Zuidvleugelnet. Tevens ligt de focus op de ontwikkeling en herstructurering van bedrijventerreinen vooral in relatie tot de Mainport Rotterdam. In 2040 is de regio Drechtsteden volgens de uitvoeringsagenda een regio geworden waar stad en natuur in samenhang zijn ontwikkeld. De Merwedezone maakt onderdeel uit van de uitvoeringsagenda. Aansluitend op de structuurvisie heeft de provincie een Verordening Ruimte vastgesteld. De verordening stelt regels aan gemeentelijke bestemmingsplannen. De regels hebben onder andere betrekking op de bebouwingscontouren, de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), nationale en provinciale landschappen, rijksbufferzones, kantoren, bedrijventerreinen en detailhandel. Het provinciaal goedkeuringsrecht op gemeentelijke bestemmingsplannen is vervallen. De provincie kan in de procedure voor de vaststelling van een bestemmingsplan zienswijzen indienen en beroep bij de Raad van State instellen als het provinciaal belang in het geding is. Als de provincie een zienswijze heeft ingediend, heeft de provincie ook de bevoegdheid een zogenaamde reactieve aanwijzing te geven, waardoor een plan of een deel daarvan niet in werking kan treden. Door het vervallen van het provinciaal goedkeuringsrecht komt meer dan voorheen de nadruk te liggen op vooroverleg met de provincie. 2.4 Gemeente Structuurvisie Om zo goed mogelijk in te spelen op ruimtelijke, sociale en economische vraagstukken is medio 2009 voor Papendrecht een structuurvisie vastgesteld. De visie is bepalend voor de toekomst van de gemeente en de inwoners. De kerndoelstelling van de structuurvisie is de kwaliteit van leven behouden en versterken. Hierbij moet een omschakeling van kwantitatief naar kwalitatief ruimtegebruik plaatshebben. Andere doelstellingen zijn optimaal en efficiënt ruimtegebruik en het verbinden van het centrum met het water. Her versterken van de eigen identiteit mag hierbij niet uit het oog worden verloren. Zo wordt ondermeer op het gebied van wonen en woonomgeving gezocht naar een goede balans tussen woningvoorraad en woningbehoefte. Daarnaast is de kwaliteit van de woning en de woonomgeving van groot belang. Qua welzijn en voorzieningen streeft de gemeente naar een integraal en samenhangend aanbod van wonen, welzijn en zorg binnen Papendrecht. Het doel is een toereikend, bereikbaar en toegankelijk voorzieningenaanbod. 9

12 De gemeente wil een economisch sterke gemeente zijn in een sterke regio Drechtsteden. De basis van het lokale beleid wordt gevormd door de Economische Visie Drechtsteden. In de structuurvisie van de gemeente Papendrecht worden ontwikkelingen aangegeven die moeten (initiëren); wenselijk zijn / geambieerd worden (nastreven); zouden moeten kunnen (meewerken); voorkomen moeten worden (beperken met toelatingsplanologie). De structuurvisie voorziet in een uitvoeringsparagraaf die aangeeft hoe sturing op de uitvoering plaatsvindt. De uitvoeringsparagraaf geeft aan dat de gemeente om haar beleid te realiseren de volgende instrumenten zal inzetten: proces regie; instrumentele regie; financiële regie. De procesregie gaat uit van: een goede afstemming van de beleidsontwikkelingen om win-win situaties te bereiken; nadere uitwerking van het beleid om dit te operationaliseren; de wijze waarop de gemeente bij de verdere beleidsuitwerking wil omgaan met andere partijen, zoals overleg en communicatietrajecten; proces en procedureafspraken. De gemeente streeft volgens de structuurvisie waar mogelijk een optimale beleidsafstemming na. Bij concrete (sectorale) beleidsuitwerkingen zal worden aangegeven wat de relatie van dit beleid is met de andere beleidsvelden uit de structuurvisie. Afstemming van beleid vindt ook plaats op regionaal, provinciaal en rijksniveau. De gemeente zet in op een actieve inbreng in de beleidsvorming binnen samenwerkingsverbanden en met andere overheden. Bij de instrumentele regie spreekt de gemeente in de structuurvisie haar voorkeur uit voor een actieve grondpolitiek. Indien actieve grondpolitiek niet mogelijk is, zal de gemeente via een privaatrechtelijke overeenkomst zorg dragen dat realisatie van haar belangen wordt veiliggesteld. Indien een privaatrechtelijke overeenkomst niet haalbaar blijkt, maar de gemeente de realisatie publiekrechtelijk toch mogelijk wil maken, zal zij de realisatiedoelen verankeren via de publiekrechtelijke weg in een exploitatieplan dat samen met het bestemmingsplan wordt vastgesteld. De inzet van het financiële instrumentarium is in belangrijke mate afhankelijk van de beleidsuitwerking. De structuurvisie concludeert dat nog veel uitvoeringsbeleid nodig is om de uitvoering van de structuurvisie vorm te geven. Uitwerking van de structuurvisie in gebiedsvisies met uitwerking van de ontwikkelstrategie en uitvoeringsaspecten waaronder financiële haalbaarheid is een optie om tot een effectieve inzet van het instrumentarium te komen. De nota Grondbeleid biedt hiervoor de basis. De uitwerking van de structuurvisie in combinatie met de uitwerking van de beleidsmatige uitgangspunten, is bepalend voor de uitvoering van de financiële regie en de inzet van het grondbeleidsinstrumentarium. In de structuurvisie heeft de gemeente voor de belangrijke beleidsaspecten aangegeven welke aandachtspunten worden gehanteerd bij de beoordeling van initiatieven van derden. Bij initiatieven van derden hanteert de gemeente het volgende procesprincipe: het initiatief wordt eerst beoordeeld op haar betekenis voor Papendrecht; het initiatief wordt vervolgens beoordeeld op de mate waarin het voldoet, of bijdraagt aan de in de structuurvisie benoemde aandachtspunten; vervolgens wordt beoordeeld of de locatie voldoende geschikt is voor het initiatief; tenslotte wordt beoordeeld of de concrete invulling van de locatie voldoende bijdraagt aan de ruimtelijke kwaliteit van de locatie en van de directe omgeving; 10

13 als dit proces met succes is doorlopen zal de gemeente het publiekrechtelijk traject ingaan dat realisatie van het initiatief mogelijk moet maken, met alle daaraan verbonden procedures. De structuurvisie wijst geen concrete locaties aan voor gebiedsontwikkeling. Voor de herstructureringsgebieden in de gemeente is een studie herontwikkelingslocaties in voorbereiding. De uitwerking hiervan in combinatie met de uitwerking van de beleidsmatige uitgangspunten, is bepalend voor de uitvoering van de financiële regie en de inzet van het grondbeleidsinstrumentarium. 11

14 3 Strategie grondbeleid 3.1 Huidige situatie In het recente verleden is in Papendrecht een aantal grotere uitleglocaties ontwikkeld. Actief grondbeleid, waarbij de gemeente de gronden heeft aangekocht en na bewerking heeft uitgegeven, is daarbij als belangrijkste strategie toegepast. Strategische grondverwerving is daarbij als belangrijk instrument ingezet. Deze strategie is succesvol toegepast. De gemeente is in staat geweest haar kosten goed te maken, de kwaliteit te sturen en winsten te genereren om ook minder profijtelijke bestemmingen te realiseren en haar risico s te dekken. In incidentele gevallen konden goede afspraken worden gemaakt met ontwikkelaars. De toenemende activiteiten van marktpartijen op de grondmarkt hebben echter geresulteerd in een afname van de beheersbaarheid van het grondbeleid. Het is moeilijker geworden om het gedrag en het handelen van actoren te beïnvloeden of te sturen. De uitvoering van de structuurvisie vergt aanzienlijke financiële inspanningen om de gestelde ambities waar te maken. Uitgangspunt is dat ook de marktpartijen hieraan dienen bij te dragen. De vraag is op welke wijze dat binnen de mogelijkheden van de nieuwe wetgeving kan worden geëffectueerd. 3.2 Nieuwe ontwikkelingen De Wro voegt aan het gemeentelijk grondbeleid een nieuwe dimensie toe. De regierol van de gemeente bij ruimtelijke ontwikkelingen wordt in de wet erkend. De wet biedt daarvoor nieuwe instrumenten. Kostenverhaal is in de Wro verplicht gesteld. De wet biedt de mogelijkheid het kostenverhaal af te dwingen. Hiervoor is in de afdeling Grondexploitatie (Grex) van de Wro het instrument van het exploitatieplan geïntroduceerd. Het exploitatieplan dient als basis voor het kostenverhaal. De gemeente kan via het exploitatieplan locatie-eisen stellen, waaronder eisen voor de inrichting van het openbaar gebied en voor het realiseren van specifieke woningcategorieën (sociale huur, sociale koop en kavels voor particulier opdrachtgeverschap). Het niet voldoen aan de gestelde eisen leidt tot weigering van de omgevingsvergunning. Een grondeigenaar die niet wil voldoen aan de gestelde eisen of niet conform de planning wil realiseren, kan worden onteigend. De afdeling Grondexploitatie biedt een basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten, waarbij afspraken over kostenverhaal worden gemaakt en locatie-eisen kunnen worden gesteld. De wet kent twee typen overeenkomsten over grondexploitatie: de anterieure en de posterieure overeenkomst. De anterieure overeenkomst wordt met de grondeigenaar/ontwikkelaar gesloten voordat een exploitatieplan is vastgesteld. Bij dit type overeenkomst bestaat veel onderhandelingsruimte. Posterieure overeenkomsten zijn overeenkomsten die met de grondeigenaar/ontwikkelaar worden gesloten na vaststelling van een exploitatieplan. Bij deze overeenkomsten is de onderhandelingsruimte kleiner. Ze mogen niet afwijken van het exploitatieplan. Het sluiten van overeenkomsten biedt het voordeel dat de gemeente daarin ook afspraken kan maken over de levering van grond voor het openbaar gebied. Als de gemeente na het vaststellen een exploitatieplan er niet in slaagt een overeenkomst te sluiten, vindt het kostenverhaal plaats via de omgevingsvergunning. Voor de levering van grond voor het openbaar gebied zullen dan afzonderlijke afspraken moeten worden gemaakt. Het vaststellen van een exploitatieplan is niet vrijblijvend. Als een gemeente er niet in slaagt met alle particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst te sluiten over grond- 12

15 exploitatie, moet de gemeente een exploitatieplan vaststellen en publiekrechtelijk kosten verhalen bij partijen waarmee niet is gecontracteerd. Vaststelling van een exploitatieplan kan in het onderhandelingstraject als stok achter de deur worden gebruikt. Een exploitatieplan maakt onderdeel uit van het bestemmingsplan of van een omgevingsvergunning waarbij wordt gebouwd in afwijking van een bestemmingsplan. De inhoud van het planologisch besluit blijft bepalend. Het exploitatieplan voegt daaraan uitvoeringsregels toe door middel van locatie-eisen met een koppeling aan de grondexploitatie. Met het instrumentarium van de Wro is de gemeente niet meer afhankelijk van actief grondbeleid om de regiefunctie waar te maken. Het begrip faciliterend grondbeleid heeft hiermee meer inhoud gekregen. Door inzet van het instrumentarium uit de Grex kan de gemeente ook bij particuliere ontwikkelingen beter sturen en kosten verhalen. De gemeente kan daarmee actief invloed uitoefenen op de grondmarkt zonder dat zij risico s loopt als ontwikkelaar. De nieuwe mogelijkheden van de afdeling Grondexploitatie van de Wro zijn daarmee een directe aanleiding om de uitgangspunten voor het grondbeleid te heroverwegen. 3.3 Heroverweging grondbeleid De ambitie in de structuurvisie stelt de gemeente voor forse inspanningen. De grootste opgave is de afwikkeling van de plannen voor het centrumgebied. Een andere grote opgave is de herstructurering van bestaande wijken. Na afwikkeling van de bestaande uitleglocaties zal nieuwbouw in uitleglocaties niet meer aan de orde zijn. Geconcludeerd is dat de Wro betere mogelijkheden biedt om regie te voeren en een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten te realiseren, zonder dat de gemeente de uitvoering ook daadwerkelijk ter hand neemt, ofwel een actieve grondpolitiek voert. Het sluiten van anterieure overeenkomsten biedt voordelen. Bij een anterieure overeenkomst hebben partijen veel onderhandelingsruimte en zijn ze niet gebonden aan het publiekrechtelijke kader van de Grex. Mits onderbouwd in een structuurvisie mogen in een anterieure overeenkomst afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een groter gebied. Hiermee worden mogelijkheden van gebiedsontwikkeling en bovenplanse verevening geïntroduceerd. Het sluiten van anterieure overeenkomsten is echter afhankelijk van onderhandelingen. Het hebben van een grondpositie vergemakkelijkt het bereiken van overeenstemming bij een dergelijke overeenkomst. Als het kostenverhaal verzekerd is, is het vaststellen van een exploitatieplan niet nodig. Dat voorkomt veel administratieve procedures. Aangezien de grondeigenaren / ontwikkelaars hun strategie zullen afstemmen op de mogelijkheden van kostenverhaal via een exploitatieplan, is het nuttig bij de onderhandelingen altijd te beschikken over een concept exploitatieplan. Dit wordt wel aangeduid als de schaduwwerking van een exploitatieplan. Ook binnen het nieuwe regime blijft actief grondbeleid voordelen bieden. Kostenverhaal (door gronduitgifte) en locatie-inrichting zijn hierbij in eigen hand. Alleen bij actief grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid winst te maken en deze winst te bestemmen voor andere doeleinden dan de directe productie van de gronden. Bijvoorbeeld als reservering voor bijzondere voorzieningen die voor de uitwerking van de structuurvisie nodig zijn. Andere argumenten om actief grondbeleid te voeren kunnen bijzondere eisen zijn die vanuit het beleid aan het programma worden gesteld. 13

16 Actief grondbeleid kan ook worden bereikt door samenwerking met grondeigenaren / ontwikkelaars op basis van een bouwclaimmodel of joint venture formule. In het eerste geval verkrijgt de gemeente het eigendom door bouwrechten te verlenen. In het tweede geval verkrijgt de gemeente medezeggenschap over de gronden en worden kosten, risico s en opbrengsten in afgesproken verhoudingen gedeeld. Binnen de herstructureringsgebieden zal de gemeente afhankelijk zijn van samenwerking. Als de risico s van locatieontwikkeling groot zijn, kan bij voorbaat gekozen worden voor een meer passieve rol van de gemeente en de ontwikkeling overlaten aan de grondeigenaar op basis van een anterieure overeenkomst met het gebruik van een exploitatieplan als stok achter de deur (faciliterende grondpolitiek). De mogelijkheden van locatieontwikkeling kunnen als volgt schematisch worden weergegeven: Het is zaak bij een locatieontwikkeling vooraf de strategie te bepalen. Planologische maatregelen dienen op de gekozen strategie te worden afgesteld. 14

17 Als uitgangspunten voor de te voeren grondpolitiek gelden daarom: 1. De raad besluit vertrouwelijk over de ontwikkeling van een locatie. Het college bepaalt vooraf per locatie in een vertrouwelijke notitie welke strategie voor de ontwikkeling van een locatie wordt toegepast, een risico-inschatting en verwervingsplan maken daarvan onderdeel uit. De raad wordt hierover vertrouwelijk geïnformeerd. Het moment van vaststellen van het planologische besluit wordt afgestemd op de uitvoering van de gekozen strategie. 2. Het voeren van een actieve grondpolitiek verdient de voorkeur. De gemeente is hiermee het best in staat haar regietaak uit te voeren en, als dat mogelijk is, door winstbestemming middelen te genereren voor gebiedsgerichte ontwikkelingen buiten de locatie. 3. Als het verkrijgen van grondeigendom binnen de gestelde randvoorwaarden niet mogelijk is of als het risicoprofiel daartoe aanleiding geeft, verdient het sluiten van anterieure overeenkomsten de voorkeur. Een vertrouwelijk concept exploitatieplan (als onderdeel van de onder punt 1 genoemde vertrouwelijke notitie) wordt daarbij gebruikt ter ondersteuning van het onderhandelingstraject. De formele vaststelling van het exploitatieplan wordt gebruikt als stok achter de deur. 4. Bij ontwikkelingen met betrekking tot het eigen bezit die door ontwikkelaars en corporaties in gang worden gezet met het oog op realisatie van de gemeentelijke doelstellingen, wordt een faciliterende grondpolitiek gevoerd, dan wel wordt gekozen voor een vorm van samenwerking. 5. Na vaststelling van een exploitatieplan heeft het sluiten van (posterieure) overeenkomsten voor het kostenverhaal, voorkeur boven de afwikkeling via de omgevingsvergunning. Van voorkeur voor een (posterieure) overeenkomst is in ieder geval sprake als grondtransacties in het geding zijn. 6. Aan de raad wordt door het college jaarlijks - bij de jaarrekening - verantwoording afgelegd over het gevoerde grondbeleid. 15

18 4 Instrumenten grondbeleid 4.1 Kostenverhaal De Wet ruimtelijke ordening (Wro) stelt kostenverhaal verplicht. De wet onderscheidt vijf hoofdstromen voor kostenverhaal, waarbij mengvormen mogelijk zijn. 1. Actieve grondpolitiek, waarbij de gemeente zowel grondeigenaar als ontwikkelaar is. De gemeente draagt alle kosten en risico s en incasseert de opbrengsten. 2. Publiek private samenwerking (PPS) op basis van een bouwclaim model of joint venture, waarbij de gemeente samen met een of meerdere partners grondeigenaar en ontwikkelaar is en waarbij kosten, risico s en opbrengsten worden gedeeld in afgesproken verhoudingen. 3. De anterieure overeenkomst vanuit de afdeling Grondexploitatie (Grex) van de Wro. Dat is een overeenkomst over grondexploitatie die met een particuliere grondeigenaar gesloten wordt voorafgaand aan het vaststellen van een exploitatieplan. 4. De posterieure overeenkomst vanuit de Grex. Dat is een overeenkomst over grondexploitatie die met een particuliere grondeigenaar gesloten wordt na het vaststellen van een exploitatieplan. 5. Kostenverhaal via de omgevingsvergunning op basis van een vastgesteld exploitatieplan. De eerste twee hoofdvormen zijn vormen van actief grondbeleid. Onder het regime van de Grex is actief grondbeleid vooral zinvol als meer argumenten spelen dan uitsluitend kostenverhaal. Met name de mogelijkheid om winst te maken en deze winst te bestemmen voor andere doelen dan de grondproductie kan een argument zijn. Bij de overige drie hoofdvormen staat de Grondexploitatiewet aan de basis. Bij het sluiten van anterieure overeenkomsten zijn de regels van het exploitatieplan formeel niet van toepassing. Bij een dergelijke overeenkomst wordt als uitgangspuntgenomen dat de verhaalbare kosten volgens het exploitatieplan de ondergrens vormen (schaduwwerking van het exploitatieplan). Het exploitatieplan wordt daarom - ter ondersteuning van het onderhandelingstraject - vanaf de initiatieffase fasegewijs opgebouwd en als onderlegger gebruikt bij de onderhandelingen. Als de gemeente er niet in slaagt met alle particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst te sluiten over grondexploitatie waarbij het kostenverhaal is verzekerd dan wel kostenverhaal zeker stelt via gronduitgifte bij actieve grondexploitatie, dan is de vaststelling van een exploitatieplan verplicht. Bij een overeenkomst over grondexploitatie na het vaststellen van het exploitatieplan (posterieure overeenkomst) is de contractvrijheid in vergelijking tot de contractering voorafgaande aan het vaststellen van het exploitatieplan behoorlijk beperkt. Partijen mogen alsdan niet meer afwijken van de inhoud van het exploitatieplan. Als de exploitatiebijdrage door een particuliere ontwikkelaar niet via een anterieure of posterieure overeenkomst wordt betaald, dan volgt betaling bij de afgifte van de omgevingsvergunning. De verplichting tot betaling van de exploitatiebijdrage wordt daarbij als financiële voorwaarde aan de vergunning toegevoegd. Overeenkomsten maken geen onderdeel uit van het toetsingskader bij de omgevingsvergunning. Nakoming van de verplichtingen uit overeenkomsten kan alleen privaatrechtelijk worden afgedwongen. Het is daarom zaak in de overeenkomsten voldoende zekerheden in te bouwen voor nakoming en deze zorgvuldig te bewaken. Zekerheden kunnen zowel betrekking hebben op de betalingsverplichtingen als op kwalitatieve verplichtingen (locatie-eisen). Zekerheden voor betalingsverplichtingen kunnen bestaan uit garant- of hypotheekstelling. Voor het afdwingen van kwalitatieve verplichtingen is een boetebeding te overwegen. Het 16

19 boetebeding dient een directe relatie te hebben met de belangen van de gemeente bij de kwalitatieve verplichtingen. Uitgangspunten voor het kostenverhaal Deze nota Grondbeleid heeft als uitgangspunt dat bij voorkeur een actieve grondpolitiek (actief tenzij) wordt gevoerd. Kostenverhaal vindt daarbij plaats door middel van gronduitgifte. De bouwclaim kan daarbij gebruikt worden als bijzondere vorm van actieve grondpolitiek. Doelstellingen van actieve grondpolitiek kunnen ook worden bereikt door middel van publiek private samenwerking waarbij de gemeente haar kosten inbrengt en actief deelneemt aan de ontwikkeling. In dat geval worden in een samenwerkingsovereenkomst afspraken gemaakt over de rolverdeling tussen de gemeente en de private partij(en). Als actieve grondpolitiek niet mogelijk of wenselijk is, heeft het sluiten van anterieure overeenkomsten, al dan niet in de vorm van publiek private samenwerkingsvormen, de voorkeur. Onderhandelingen in de anterieure fase worden altijd gebaseerd op de mogelijkheden van een eventueel exploitatieplan met bijbehorende exploitatieopzet waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten op de definitieve uitkomst van de grondexploitatie. Voordat financiële afspraken worden gemaakt worden eerst alle risico s in beeld gebracht. In de initiatieffase van een locatieontwikkeling wordt de keuze voor het te voeren grondbeleid uitgewerkt. Bepalend voor de keuze is het risicoprofiel dat met de locatieontwikkeling samenhangt. Randvoorwaarde is dat de gemeente de regie op de ontwikkeling behoudt (programma en kwaliteit) en in staat is alle kosten te verhalen die zij ook vanuit een actieve grondexploitatie zou kunnen realiseren, inclusief eventuele bovenwijkse en bovenplanse kosten. Voor eventuele toerekening van bovenwijkse kosten, verhaal van kosten van ruimtelijke ontwikkelingen en bovenplanse verevening wordt nader onderzoek uitgevoerd. De nakoming van overeenkomsten over grondexploitatie dient zorgvuldig te worden bewaakt. Het college draagt zorg voor een goede registratie van de overeenkomsten en de daaraan verbonden verplichtingen. 4.2 Het exploitatieplan Op grond van de Wro is de gemeente verplicht om tegelijkertijd met een bestemmingsplan een exploitatieplan vast te stellen. De gemeente kan besluiten af te zien van de vaststelling van een exploitatieplan als het kostenverhaal is verzekerd door eigen gronduitgifte, of als met alle eigenaren van de gronden overeenkomsten zijn gesloten waarbij het kostenverhaal is verzekerd en waarbij voor zover nodig locatie-eisen zijn gesteld. De belangrijkste kenmerken van het exploitatieplan zijn: De wet gaat voor het exploitatieplan uit van de fictie dat de gemeente de enige ontwikkelaar is (kenmerk van ontwikkelingsplanologie). De gemeente geeft in een exploitatieplan aan op welke wijze de integrale ontwikkeling van een locatie moet worden uitgevoerd (regiefunctie). Een exploitatieplan maakt onderdeel uit van het planologische besluit (bestemmingsplan, wijzigingsplan of het bouwen in afwijking van een bestemmingsplan bij een omgevingsvergunning). Het exploitatieplan voegt uitvoeringsregels toe aan het planologisch besluit. Het exploitatieplan wordt gelijktijdig met het planologisch besluit vastgesteld. Het exploitatieplan staat als publiekrechtelijk instrument open voor bezwaar en beroep. Het exploitatieplan is de basis voor publiekrechtelijk kostenverhaal en kan locatieeisen bevatten. Het exploitatieplan geeft aan op welke wijze de kosten door middel van een exploitatiebijdrage worden verhaald. 17

20 Het exploitatieplan en de daarbij behorende exploitatieberekening wordt periodiek herzien. Na uitvoering van de werken en werkzaamheden is een eindafrekening verplicht. Daarbij worden de exploitatiebijdragen, die via een omgevingsvergunning zijn ontvangen, afgerekend. Hogere kosten bij de eindafrekening ten opzicht van het bedrag dat bij omgevingsvergunning is betaald, blijven voor rekening van de gemeente. Bij teveel betaalde bijdragen is een drempel van 5% van toepassing. Het teveel betaalde bedrag boven de drempel van 5% wordt met rente aan de houder van de omgevingsvergunning of diens rechtsopvolger terugbetaald. De 5% drempel kan worden beschouwd als een vergoeding voor de risico s die de gemeente loopt bij afrekening. Exploitatiebijdragen die via overeenkomsten zijn ontvangen worden uitsluitend in de eindafrekening betrokken als dit nadrukkelijk is overeengekomen. Het exploitatieplan bestaat uit een aantal verplichte en niet verplichte onderdelen. De verplichte onderdelen hebben een directe relatie met het kostenverhaal en bestaan uit: een kaart van het exploitatiegebied met daarop aangeven voor welke eigendommen het exploitatieplan rechtsgevolgen heeft; een omschrijving van de werken en werkzaamheden in het exploitatiegebied; de exploitatieopzet met: ramingen voor inbrengwaarden, exploitatiekosten, planschadekosten en opbrengsten; beschrijving van het exploitatietijdvak en de fasering; wijze van toerekening van te verhalen kosten aan de uit te geven gronden; een toelichting op het plan en op de relatie met het ruimtelijk plan. De toelichting moet het mogelijk maken het exploitatieplan te begrijpen en bevat een motivering van de gemaakte keuzes, regels en eisen. De niet verplichte onderdelen bestaan uit: een kaart met het voorgenomen grondgebruik; kwalitatieve eisen voor de uitvoering van de werken en werkzaamheden in het exploitatiegebied; regels voor het uitvoeren van de werken en werkzaamheden (bijv. goedkeuring, toezicht, aanbesteding); regels voor de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, zoals bepalingen woningbouwcategorieën; verbodsbepalingen voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden bij nader uit te werken plannen. In een exploitatieplan is de verdeling van de kosten over de kadastrale eigendommen afhankelijk van de opbrengstmogelijkheden van de aangegeven bestemmingen (binnenplanse verevening). De bestemmingen die de meeste opbrengsten genereren dragen de hoogste lasten Een kaart met het voorgenomen grondgebruik maakt daarom altijd onderdeel uit van een exploitatieplan. Een grondgebruikskaart wordt, als daartoe aanleiding bestaat, ook gebruikt voor de aanduiding van de locatie-eisen en voor de verbeelding van de regels voor de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan (aangewezen woningcategorieën). Kwalitatieve eisen voor de uitvoering van werken en werkzaamheden worden gebaseerd op vastgestelde beleidsdocumenten, zoals een kwaliteitshandboek openbare ruimte. Het handboek wordt gebruikt als toetsingskader van een door de ontwikkelaar op te stellen en door de gemeente goed te keuren bestek. Voor de uitvoering van werken en werkzaamheden worden afspraken opgenomen over goedkeuring en toezicht door de gemeente en regels voor de aanbesteding bij de aanleg van openbare voorzieningen. Hierbij wordt een relatie gelegd met het aanbestedingsbeleid van de gemeente. 18

21 De exploitatieopzet als onderdeel van het exploitatieplan De exploitatieopzet dient als basis voor het kostenverhaal bij een exploitatieplan. De Wro gaat daarbij uit van de fictie dat de gemeente de grondexploitatie in zijn geheel ter hand neemt. Uit de exploitatieopzet blijkt tevens de financieel economische uitvoerbaarheid van een plan. De exploitatieopzet bestaat uit: Voor zover nodig een raming van de inbrengwaarden van de gronden; Een raming van de andere kosten van de grondexploitatie (op basis van de kostensoortenlijst uit het Bro), waaronder een raming van de planschade; Een raming van de opbrengsten met de peildatum van deze ramingen; Het tijdvak waarbinnen de exploitatie zal plaatsvinden en de fasering daarvan; De wijze van toerekening van de te verhalen kosten aan de uit te geven gronden. De inbrengwaarden van de gronden spelen een belangrijke rol in het exploitatieplan. In de eerste plaats maken de inbrengwaarden onderdeel uit van de kosten van de grondexploitatie. De inbrengwaarden van alle gronden worden bij elkaar geteld en omgeslagen over alle percelen. Daarmee wordt voorkomen dat bepaalde gronden door ligging en bestemming in een gunstigere positie komen te verkeren dan andere gronden en daarmee door ligging en bestemming een hogere waarde kunnen verkrijgen (bijvoorbeeld voorstroken die al zijn ontsloten of gronden met een gunstige bestemming). In de tweede plaats hebben de inbrengwaarden van de gronden een directe relatie met de financiële haalbaarheid van het plan. Omdat de inbrengwaarde voor de exploitatieopzet een kostenpost is, heeft de inbrengwaarde een directe relatie met de omvang het kostenverhaal. Aan kosten mag nooit meer worden verhaald dan aan opbrengsten wordt geraamd (de zogenaamde macroaftopping). Omdat de vaststelling van de inbrengwaarde een directe relatie heeft met de omvang van het kostenverhaal en de individueel te berekenen exploitatiebijdragen, loopt de gemeente met een niet-correcte vaststelling daarvan het risico de regels met betrekking tot staatssteun te overtreden. Daarom is het van groot belang de inbrengwaarde te laten taxeren door onafhankelijke deskundigen. Om een objectieve vaststelling van de inbrengwaarden te waarborgen is het noodzakelijk de vaststelling daarvan, inclusief de aanwijzing van de onafhankelijke deskundigen, vast te leggen in een taxatieprotocol. Uitgangspunten exploitatieplan Besluitvorming over de noodzaak tot vaststelling van een exploitatieplan maakt expliciet onderdeel uit van de besluitvorming bij het ruimtelijk besluit (bestemmingsplan, wijzigingsplan of omgevingsvergunning). Met het oog op de toerekening van kosten wordt in alle gevallen een grondgebruikskaart aan het exploitatieplan toegevoegd met daarop een aanduiding van de bestemmingen op de kadastrale percelen (verkavelingsplan). Als daartoe aanleiding bestaat geeft de kaart ook aan hoe het plan wordt gefaseerd, waar in het exploitatieplan aangewezen woningbouwcategorieën worden gerealiseerd en waar de noodzaak aanwezig is tot koppeling van werken en werkzaamheden. Bij de procedure voor de totstandkoming van een bestemmingsplan en exploitatieplan wordt uitdrukkelijk het gebruik van grondgebruikskaarten overwogen voor het stellen van eisen ter uitvoering van het bestemmingsplan. 19

22 Het stellen van kwalitatieve eisen en de kaders voor goedkeuring van door ontwikkelaars op te stellen bestekken voor de inrichting van het openbaar gebied worden ontleend aan een door de raad vastgesteld kwaliteitshandboek openbare ruimte. Daaraan worden ook de regels ontleend voor het door de gemeente te hanteren toezicht bij de uitvoering. Bij het exploitatieplan worden regels toegevoegd voor de aanbesteding bij de aanleg van openbare voorzieningen. De regels worden ontleend aan het daarvoor vastgestelde aanbestedingsbeleid. Regels voor de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, zoals de aanwijzing van woningbouwcategorieën, worden ontleend aan de door de raad vastgestelde of nog vast te stellen beleidsdocumenten. Bij een globaal bestemmingsplan wordt in het globale exploitatieplan een bouwverbod opgenomen; bij een gefaseerd te ontwikkelen bestemmingsplan wordt een ontwikkelverbod opgenomen tot de fase volgens planning aan bod is. In het exploitatieplan kunnen verbodsbepalingen worden opgenomen voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden, die in strijd zijn met een exploitatieplan. Het college kan de mogelijkheid krijgen tot ontheffing van de betreffende bepalingen. Mogelijkheden tot handhaving maken uitdrukkelijk onderdeel uit van de overwegingen tot het gebruik van verbodsbepalingen. Bij vaststelling van een exploitatieplan wordt de inbrengwaarde van de gronden bepaald aan de hand van een door de raad vastgesteld taxatieprotocol. 4.3 Grondverwerving De raad besluit vertrouwelijk over de ontwikkeling van een locatie. Uitgangspunt is dat het college per locatie vooraf in een vertrouwelijke notitie bepaalt welke grondbeleidstrategie voor een specifieke locatie wordt toegepast. Het college geeft daarbij aan welke instrumenten daarvoor worden ingezet. Een risicoanalyse en verwervingsplan maken daarvan onderdeel uit. De raad wordt hierover vertrouwelijk geïnformeerd. Als voor een locatie actief grondbeleid als uitgangspunt wordt genomen dienen alle instrumenten ingezet te worden om tot actieve verwerving te komen. Minnelijke verwerving Actieve verwerving vindt plaats op basis van minnelijke onderhandelingen, waarbij verkoop op vrijwillige basis voorop staat. Bij actieve verwerving zullen ook andere partijen geïnteresseerd zijn. De verwervingsstrategie dient erop gericht te zijn tijdig met onderhandelingen te starten en slagvaardig op te treden. Vanwege de concurrentiepositie dient goed inzicht te bestaan in de marktwaarde van de gronden. De onderhandelingen worden uitgevoerd op basis van een concrete opdracht gebaseerd op een verwervingsplan. Strategische verwerving De kern van een actief grondbeleid is een strategisch of anticiperend verwervingsbeleid. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden en eventuele opstallen aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en/of onderhandelingspositie te versterken. Doelstellingen voor strategische verwerving kunnen verschillend zijn. Strategische verwerving kan bijdragen aan het versnellen van een bepaalde ontwikkeling. Strategische verwerving kan ook nuttig zijn als ruilobject of voor hervestiging bij uitplaatsing. Ook de prijs van de te verwerven objecten kan hiervoor aanleiding zijn. Bij strategische verwerving is de invloed vanuit een nieuwe bestemming beperkt. De verwervingsprijs zal veelal lager liggen dan in een 20

23 later stadium van ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Uitgangspunt is dat bij iedere strategische verwerving de doelstellingen en risico s vooraf in beeld worden gebracht. Bij verwerving van percelen waarvoor (nog) geen nieuwe bestemming is aangegeven wordt de verwervingsprijs gebaseerd op het bestaand gebruik. Dit is dezelfde prijs waarvoor de grond weer doorverkocht kan worden als blijkt dat de gronden niet voor locatieontwikkeling zullen worden gebruikt. In de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening wordt jaarlijks verantwoording afgelegd over de strategische aankopen die hebben plaatsgevonden, inclusief de waardering van de bestaande voorraad aan strategisch verworven gronden. Voorkeursrecht gemeenten Het vestigen van een voorkeursrecht ondersteunt het traject van minnelijke verwerving. Door de vestiging van het voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), wordt de gemeente in staat gesteld, bij voorrang in te gaan op aanbiedingen tot koop van gronden en opstallen. De inzet van het voorkeursrecht maakt onderdeel uit van de vertrouwelijke grondbeleidstrategie die voorafgaand aan de ontwikkeling van een locatie door het college wordt vastgesteld. Onteigening Bij onteigening staat de totstandkoming van een ruimtelijke maatregel centraal. Onteigening is slechts mogelijk als noodzaak en urgentie vaststaan en als de eigenaar van de grond niet bereid of in staat is de bestemming conform de gestelde eisen te realiseren (zelfrealisatie). De Wro gaat uit van ontwikkelingsplanologie, waarbij de gemeente via het exploitatieplan op voorhand meer eisen kan stellen aan de realisatie van de beoogde bestemmingen. Het exploitatieplan heeft daarmee consequenties voor zelfrealisatie. Zelfrealisatie zal moeten passen binnen de eisen die de gemeente vanuit haar regiefunctie aan de ontwikkeling stelt. Een particuliere eigenaar kan niet met succes stellen dat hij bereid en in staat is zelf te realiseren, als dat op enigerlei wijze strijdig is met een exploitatieplan. Onteigening is ook mogelijk als een eigenaar niet bereid is aangewezen woningbouwcategorieën te realiseren of te bouwen volgens de voorgeschreven fasering. Ook het niet nakomen van door de gemeente gestelde eisen voor aanbesteding kan leiden tot noodzaak van onteigening. Onteigening is daarmee een belangrijk instrument bij de handhaving van een exploitatieplan. Overwegingen en argumenten voor de inzet van het onteigeningsinstrument maken onderdeel uit van de vertrouwelijke grondbeleidstrategie die, voorafgaand aan de ontwikkeling van een locatie, door het college wordt vastgesteld. Uitgangspunten grondverwerving Grondeigendom staat centraal bij locatieontwikkeling. Aan grondeigendom is het recht verbonden de grond te ontwikkelen overeenkomstig de op die grond gelegde bestemming (zelfrealisatierecht). Het zelfrealisatierecht wordt beperkt door de eisen die de gemeente in een bestemmingsplan en in een exploitatieplan aan de ontwikkeling kan stellen. Het college geeft in de vertrouwelijke grondbeleidstrategie aan welke instrumenten daarbij worden ingezet. Een risicoanalyse en verwervingsplan maken daarvan onderdeel uit. De grondbeleidstrategie geeft aan hoe de gemeente met grondeigendom tracht om te gaan. Inzet van het voorkeursrecht maakt daarvan onderdeel uit. 21

24 De kern van een actief grondbeleid is een strategisch of anticiperend verwervingsbeleid. Actieve grondverwerving door de gemeente vindt plaats op basis van minnelijk overleg. Onderhandelingen worden uitgevoerd op basis van een concrete opdracht. Strategische grondverwerving wordt ingezet als dat bijdraagt aan de beoogde ontwikkelingsstrategie. Bij iedere strategische aankoop worden vooraf de doelstellingen en risico s in beeld gebracht. Bij verwerving van percelen waarvoor (nog) geen nieuwe bestemming is aangegeven wordt de verwervingsprijs gebaseerd op het bestaand gebruik. In de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening wordt jaarlijks verantwoording afgelegd over de strategische aankopen die hebben plaats gevonden, inclusief de waardering van de bestaande voorraad aan strategisch verworven gronden. Als uitvloeisel van een tijdige realisatie van de beoogde bestemmingen conform de gestelde eisen kan onteigening als instrument worden ingezet. Uitgangspunt is dat overwegingen tot inzet van het onteigeningsinstrument en de argumenten daarvoor onderdeel dienen uit te maken van de vertrouwelijke grondbeleidstrategie die voorafgaand aan de ontwikkeling van een locatie door het college wordt vastgesteld. 4.4 Vastgoedbeheer Het voeren van een actief grondbeleid, inclusief toepassing van het instrument van strategische aankopen, heeft veelal tot gevolg dat gekochte gronden en gebouwd vastgoed tijdelijk dienen te worden beheerd en wel vanaf het tijdstip van koop tot aan het moment waarop een aanvang wordt gemaakt met het bouwrijp maken van het desbetreffende gebied. Om de risico s van tijdelijk beheer te beperken, wordt per exploitatiegebied in het verlengde van een verwervingsplan een beheerplan opgesteld. De kosten en opbrengsten van beheer kunnen vervolgens ten laste / ten gunste worden gebracht van het grondcomplex dat voor het desbetreffende gebied wordt ingesteld. Bij strategische verwervingen kunnen de kosten worden toegerekend tot maximaal de marktwaarde van de gronden. Uitgangspunt vastgoedbeheer Als uitgangspunt geldt dat het beheer zoveel mogelijk op een commercieel verantwoorde wijze wordt gevoerd. Daarmee wordt bereikt dat financiële risico s worden beperkt. Anderzijds mag een commercieel beheer niet tot gevolg hebben dat door juridische gebondenheid het in exploitatie nemen van de gronden wordt beperkt. De tijdige beschikbaarheid van de gronden staat voorop. 4.5 Gronduitgifte Uitgifte- en toewijzingsbeleid In het (recente) verleden heeft de gemeente veelal een actief grondbeleid gevoerd om maximale invloed te kunnen uitoefenen op de beoogde ruimtelijke een sectorale doelstellingen. De gemeente heeft de benodigde gronden aangekocht, geschikt gemaakt voor bebouwing en geeft de gronden zelf uit. Uitgifte van grond kan in een aantal situaties voorkomen, te weten: bouwrijpe grond voor woningbouw, waaronder woningbouw voor bijzondere doelgroepen; bouwrijpe grond voor bedrijfsvestiging; bouwrijpe grond voor commerciële en niet commerciële maatschappelijke doeleinden; ruwe bouwgrond voor ontwikkeling door derden; voor andere doeleinden, zoals bedrijfsmatig of particulier gebruik niet zijnde bebouwing, waaronder snippergroen. 22

25 Uitgifte van grond kan door middel van verkoop, vestiging van een ander (beperkt) zakelijk recht zoals erfpacht, verhuur, pacht of andere vormen van ingebruikgeving. Uitgangspunten voor het uitgifte- en toewijzingsbeleid De uitgifte van grond vindt marktconform plaats door burgemeester en wethouders op basis van het door de gemeenteraad vastgestelde grondprijsbeleid. Uitgifte van grond vindt in principe plaats door middel van verkoop in eigendom. Gronden waarbij behoefte is aan extra sturing naar gebruik of bestemming worden incidenteel in erfpacht uitgegeven. Kwaliteit van de inrichting en invloed op de aard van het gebruik kunnen daarvoor aanleiding zijn. Van uitgifte in erfpacht kan ook sprake zijn bij een bijzonder maatschappelijk belang. In Papendrecht is erfpacht onder andere toegepast bij de uitgifte van gronden voor sportbestemmingen. Gronden waarbij de gemeente direct belang heeft bij behoud van de beschikking daarover, bijvoorbeeld vanwege de aanwezigheid van nutsvoorzieningen of vanwege toekomstige bestemmingsverandering, worden uitgegeven op basis van een persoonlijk recht zoals verhuur, pacht of andere vormen van ingebruikgeving. Bij gronduitgifte (ruwe bouwgrond) voor ontwikkeling door derden is een marktconforme benadering het uitgangspunt, waardoor vormen van staatssteun worden voorkomen. Uitgifte van bouwgrond vindt in principe in concurrentie plaats via meervoudige opdracht met ontwikkelcompetitie. Via een zogenaamde longlist worden partijen uitgenodigd een aanbieding te doen en vindt een voorselectie plaats. Via een zogenaamde shortlist worden de geselecteerde partijen uitgenodigd in competitie de aanbieding uit te werken waarna definitieve selectie en gunning plaatsvindt. Bij toepassing van het bouwclaimmodel wordt de marktselectie buiten werking gesteld. Het bouwclaim model heeft als resultaat dat de gemeente de ruwe bouwgrond verwerft waartegenover de verkopende eigenaar / ontwikkelaar bouwvolume krijgt toegewezen. Toepassing van het bouwclaimmodel is daarmee in het belang van de gemeente, mits daarbij marktconforme voorwaarden worden gehanteerd voor prijs en kwaliteit (o.a. het programma). Toewijzing voor sociale woningbouw (huur en koop) wordt bepaald op basis van de afspraken binnen het samenwerkingsverband Drechtsteden. De afspraken zijn vastgelegd in de Prestatieafspraken lange termijn Drechtsteden (PALT). Het nieuwe stelsel (exploitatieplan) biedt bij particuliere grondexploitatie de grondslag voor het stellen van eisen ten aanzien van het aantal en de situering van sociale woningbouw. Toewijzing bij uitgifte van bouwrijpe grond voor woningbouwcategorieën waarvoor geen bindingseis geldt en voor bedrijfsvestiging, vindt plaats door middel van volgorde van aanmelding waarbij een wachtlijst wordt gehanteerd. Ter beperking van de administratieve kosten is een systeem van aanmelding op publicatie in voorbereiding. Bijzondere eisen bij toewijzing worden door het college in algemene verkoopvoorwaarden beschreven en door de raad vastgesteld. De wettelijke beperkingen worden daarbij in acht genomen. Bij sociale koopwoningen wordt bij de verkoopbepalingen een antispeculatiebeding (terugkoopregeling) opgenomen. 4.6 Grondprijsbeleid Het gemeentelijke grondprijsbeleid biedt kaders voor de vaststelling van de uitgifteprijzen van grond door de gemeente. Uitgangspunt is een marktconforme en een transparante 23

26 benadering van de grondprijzen. Binnen het regime van de Wro is het gemeentelijk grondprijsbeleid van direct belang voor het kostenverhaal. De opbrengstcapaciteit is bepalend voor het maximum van het kostenverhaal. Het grondprijsbeleid is ook van belang voor de omslag van de kosten over de verschillende bestemmingen. De kwaliteit van de leefomgeving wordt bepaald door de kwaliteit van de openbare ruimte en de kwaliteit van de gebouwde omgeving. Door bij de bepaling van de grondprijzen rekening te houden met de bouwkosten bevordert de gemeente de kwaliteit van de gebouwde omgeving. Voorkomen moet worden dat de kwaliteit de resultante is van de gehanteerde grondprijzen. Uitgangspunt voor het grondprijsbeleid is dat de gemeente zoveel mogelijk in staat is binnen de grenzen van markconforme uitgifteprijzen haar kosten goed te maken (verdienend vermogen). Samenvattend is het beoogde effect van het grondprijsbeleid: Het bieden van randvoorwaarden voor de kwaliteit van de leefomgeving; Uniformiteit, objectiviteit en transparantie; Een basis voor een eerlijke verdeling van kosten en opbrengsten; Verdienend vermogen voor de gemeente bij kostenverhaal. 4.7 Grondprijsbeleid per functie De grondprijzen worden bepaald naar functie van uitgifte. Conform het gestelde uitgangspunt wordt daarbij een marktconforme benadering gekozen. Bij de bepaling van de grondprijzen wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende categorieën. Woningbouw (sociale huur- en koopwoningen / overige woningbouw / vrije kavels); Bedrijfsterreinen; Kantoren en detailhandel; Maatschappelijke functies met als onderscheid commerciële en niet commerciële functies. Tenzij anders is bepaald, wordt voor de bepaling van de grondprijzen de residuele grondwaardemethode als uitgangspunt genomen. Argument daarvoor is dat deze methode het meest recht doet aan een marktconforme benadering en tot een optimale verhouding leidt tussen prijs en kwaliteit en daarom het meeste bijdraagt aan de kwaliteit van de leefomgeving. Bij de uitwerking van deze methode zal een minimumprijs worden aangehouden, waardoor bij een teruglopende markt de prijs van de woning en de hoogte van de bouwsom niet ten laste van een minimaal redelijk grondprijs gaan. Voor de bepaling van de ondergrens wordt de comparatieve methode toegepast. Voor sociale huur- en sociale koopwoningen geldt een vaste grondprijs voor sociale woningbouw, zoals vastgelegd in de PALT-afspraken. Uitgifte van vrije kavels (particulier opdrachtgeverschap) gebeurt op basis van een inschrijving en gunning aan de hoogste bieder. Daarbij wordt een ondergrens bepaald op basis van de residuele grondwaardemethode van een fictieve woning met als toets de comparatieve methode van vergelijkbare verkochte kavels. De waardering van de ondergrens vindt plaats door middel van een onafhankelijke taxatie. Voor niet commerciële voorzieningen wordt de grondprijs ook residueel bepaald doch met als ondergrens de kostprijs. Bij de uitgifte van gronden voor niet-commerciële functies wordt in de contracten een beding opgenomen dat verlies van de functie de gronden worden teruggeleverd aan de gemeente voor de dan geldende grondprijs voor niet-commerciële 24

27 functies, dan wel wordt in de contracten een beding opgenomen waarbij het verschil tussen de waarde op dat moment en de dan geldende grondprijs voor niet-commerciële functies aan de gemeente wordt vergoed. Overige objecten Voor de grondwaarden bij overige objecten wordt maatwerk toegepast. Verkoop vindt in de regel plaats tegen taxatiewaarde. De comparatieve methode is daarbij de ondergrens. Ook verhuur van grond en water voor bedrijfsmatige activiteiten vindt plaats tegen een marktconforme prijs, dus afhankelijk van het gebruik van de grond. De huurvergoeding wordt jaarlijks herzien op basis van de CPI-index of - als daartoe aanleiding bestaat - aan het verloop van de kapitaalmarktrente en aan het prijsniveau van vergelijkbare, door de gemeenten te verkopen grond bestemd als siertuingrond; Uitgifte van grond voor zendmasten en nutsvoorzieningen vindt in principe plaats op basis van een recht van opstal, waarbij afspraken worden gemaakt over de oplevering in de oorspronkelijke staat na afloop van het contract. De vergoeding voor dit recht van opstal wordt comparatief bepaald. Aan sportverenigingen wordt voor de (onder)grond van de gebouwde voorzieningen, zoals clubgebouwen en tribunes, een recht van opstal verleend. Door het vestigen van een recht van opstal wordt de natrekking van het eigendomsrecht doorbroken, zodat de opstal niet aan de grondeigenaar (de gemeente) in eigendom toevalt. Onbebouwde grond behorende tot het complex van de vereniging (bijvoorbeeld een tennisbaan) wordt in verhuur uitgegeven. Snippergroen dat voor uitgifte in aanmerking komt, wordt verkocht tegen marktconforme prijzen. Daarbij wordt rekening gehouden met de functie en de gebruiksmogelijkheden van de grond. Op basis van de in voorbereiding zijnde Visie op het groenblauwe netwerk, met de nieuwste stedenbouwkundige en ruimtelijke inzichten, zullen de randvoorwaarden voor uitgifte worden heroverwogen. Verhuur van gemeentegrond wordt niet bevorderd. Verhuur wordt alleen toegepast als daarvoor, ter beoordeling van het college, een bijzondere aanleiding is. Verhuur vindt dan plaats tegen een van de marktwaarde van de grond afgeleide huurvergoeding. Het tarief voor de (ver)huur van volkstuinen en grasland wordt afgeleid van de waarde van deze (agrarische) gronden. Uitvoering grondprijsbeleid De uitvoering van het grondprijsbeleid is een bevoegdheid van het college die daarover verantwoording aflegt aan de raad. De in deze nota beschreven kaders voor het grondprijsbeleid zorgen voor een eenduidige toepassing en daarmee voor transparantie. Ter uitvoering van het grondprijsbeleid wordt door het college een prijskaart opgesteld en ter vaststelling aan de raad aangeboden. Het grondprijsbeleid wordt om de twee jaar geëvalueerd op basis waarvan de prijskaart wordt aangepast. Burgemeester en wethouders informeren de raad jaarlijks in de paragraaf grondbeleid over de uitvoering van het grondprijsbeleid en de toepassing van de prijskaart. 25

28 5 Uitvoering grondexploitaties 5.1 Organisatie grondexploitatieproces De organisatie van het grondexploitatieproces is een verantwoordelijkheid van het college. Belangrijk voor de aansturing van het grondexploitatieproces (planproces en grondbedrijfsfunctie) is het programmeren en prioriteren van de ruimtelijke ontwikkelingen. Programmeren heeft betrekking op de verdeling van functies, zoals wonen, werken en recreatie (het stedelijk programma), naar de ontwikkelingslocaties. Prioriteren is het zodanig sturen en faseren van de uitvoering dat het beleid op de meest effectieve manier wordt uitgevoerd met de meest efficiënte inzet van middelen. Via de sturingsinstrumenten programmeren en prioriteren worden visie en beleid vertaald naar de uitvoering. Daarbij dient een cyclisch proces te ontstaan, waarbij vanuit de uitvoering de beleidsontwikkeling periodiek wordt geëvalueerd. De beleidscyclus schematisch: De structuurvisie en het daarbij horende uitvoeringsprogramma is bij uitstek het middel om de sturing van beleid naar uitvoering vorm te geven. Het uitvoeringsprogramma is daarbij een dynamisch document dat jaarlijks kan worden aangepast. Uitgangspunten voor het planproces Het planproces wordt uitgevoerd volgens de principes van projectmatig werken. Projectmatig werken richt zich op het realiseren van een specifiek vooraf gedefinieerd resultaat. Bij projectmatig werken is altijd sprake van: een opdrachtgever die het resultaat wil hebben, hiervoor middelen (geld, tijd en menskracht) beschikbaar stelt en goedkeuring geeft aan het resultaat; een opdrachtnemer die het resultaat levert; een duidelijke beschrijving van het resultaat, die bij aanvang van de opdracht tussen opdrachtgever en opdrachtnemer wordt overeengekomen; een plan voor het verrichten van de inhoudelijke werkzaamheden en activiteiten die nodig zijn op het resultaat te maken, met een tijdspad; afstemming over de vorderingen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Projectmatig werken is gebonden aan spelregels voor: het ontstaan van een project; het organiseren van een project; het uitvoeren van een project; het beëindigen van een project. 26

29 De spelregels zijn gebaseerd op de principes: faseren, beheersen en beslissen. Faseren is het structureren van het project in logische delen met een specifiek benoemd tussenresultaat. Beheersen is het sturen van een project op de elementen geld, organisatie, tijd, informatie en communicatie, kwaliteit (GOTIK methode). Beslissen is het nemen van besluiten op het plan voor de uitvoering van de werkzaamheden, de (tussen)resultaten en de beheersaspecten. Schematisch ziet de fasering van een project voor een ruimtelijke ontwikkeling er als volgt uit: Uitgangspunten voor de grondbedrijfsfunctie De grondbedrijfsfunctie richt zich op de productie en levering van bouwrijpe grond en op de bedrijfseconomische optimalisatie bij het ontwikkelen van plannen. Het grondgebruik wordt op zodanige wijze gehandhaafd, dan wel worden gewenste veranderingen in gang gezet, dat dit past binnen de doelstellingen van de gemeente en de specifieke projectopdracht. Als een locatie wordt ontwikkeld voor rekening en risico van een private partij, is er sprake van faciliterend grondbeleid. De ondersteunende activiteiten voor exploitatie door derden maken eveneens onderdeel uit van de grondbedrijfsfunctie. In dat geval richt de grondbedrijfsfunctie zich op een optimaal kostenverhaal via overeenkomsten of via een exploitatieplan. De grondbedrijfsfunctie heeft een ondersteunende verantwoordelijkheid voor het budgetbeheer bij de uitvoering van de grondexploitaties. De aangewezen budgethouder is verantwoordelijk voor het budgetbeheer. Bij faciliterend grondbeleid wordt het kostenverhaal bepaald aan de hand van een (concept) exploitatieplan met bijbehorende exploitatieopzet. De grondbedrijfsfunctie is verantwoordelijk voor de totstandkoming van de exploitatieopzet, de berekening van de exploitatiebijdragen en in geval van een vastgesteld exploitatieplan voor de jaarlijkse actualisatie daarvan. De grondbedrijfsfunctie is verantwoordelijk voor een goed contractbeheer en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en vorderingen. Uitgangspunten voor budgetrecht gemeenteraad De gemeenteraad stelt bij vaststelling van een bestemmingsplan de financiële haalbaarheid van het bestemmingsplan vast. Deze haalbaarheidsberekening is de basis voor de op te stellen grondexploitatie. Hierbij geeft de gemeenteraad het college toestemming de toekomstige grondexploitatie uit te voeren binnen de financiële kaders van de haalbaarheidsberekening. De eerste exploitatieopzet wordt ter vaststelling voorgelegd aan de raad. 27

30 In deze exploitatieopzet worden op basis van de haalbaarheidsberekening de budgetten verdeeld over de planperiode. In de exploitatieopzet worden ook de te hanteren parameters vastgesteld. Jaarlijks worden de exploitatieopzetten geactualiseerd. De exploitatieopzetten zijn opgenomen in het document Meerjarenperspectief grondexploitaties 20xx (MPG). Dit MPG wordt besproken in de Begeleidingscommissie Accountant (BCA) en ligt vertrouwelijk ter inzage voor de gemeenteraad. De grondexploitatie is een integraal onderdeel van de meerjarenbegroting. De budgetten voor de grondexploitaties worden bij de vaststelling van de gemeentebegroting voor de vigerende jaarschijf per baten- en lastensoort voor alle grondexploitaties uit het MPG gezamenlijk gevoteerd. In de tussentijdse rapportages en in de jaarrekening wordt door het college verantwoording afgelegd over de besteding van de budgetten inzake grondexploitaties per baten- en lastensoort voor alle grondexploitaties gezamenlijk. Na het actualiseren van het MPG worden voor zover noodzakelijk de budgetten in het lopende jaar via een begrotingswijziging aangepast. Uiteraard worden de eventuele gevolgen van de geactualiseerde MPG ook verwerkt in de volgende begroting. Vanwege de bescherming van de economische en financiële belangen van de gemeente Papendrecht worden in de begroting, tussentijdse rapportages en jaarrekening de baten en lasten van de grondexploitaties per baten- en lastensoort voor alle grondexploitaties uit het MPG gezamenlijk (op het totaalniveau van de grondexploitaties) opgenomen. Voorwaarde hierbij is wel dat het verwachte resultaat per individueel complex ongewijzigd blijft. Over majeure mutaties, die het verwachte resultaat van een grondexploitatie negatief beïnvloeden, wordt de gemeenteraad vertrouwelijk geïnformeerd en gevraagd om goedkeuring bij de begroting, tussentijdse rapportages, jaarrekening en zo nodig via de actieve informatieplicht. Strategische beslissingen Het college heeft voor een optimale uitvoering van de grondexploitatie handelingsvrijheid nodig. De grondexploitatie is een dynamisch proces, waarbij in voorkomende gevallen snelheid is geboden bij strategische beslissingen. In deze gevallen is het niet mogelijk om vooraf de raad te consulteren in geval van een majeure wijziging ten opzichte van de exploitatieopzet. Het is hierbij noodzaak de marges van het college vooraf vast te leggen. Dit geldt overigens ook voor ontwikkelingen buiten de grondexploitaties om. Voorgesteld wordt om aan te sluiten op de, in artikel 7 van de financiële verordening gemeente Papendrecht, kaders voor actieve informatieplicht. Hierbij is de mogelijkheid om voorafgaand aan de raadsbehandeling de voorgenomen transactie toe te lichten. Particuliere initiatieven Hierbij kan gedacht worden aan particuliere initiatieven die gemeentelijk onderzoek vereisen. Uitgangspunt hierbij is, dat alle daarbij behorende kosten worden verhaald. Op het moment dat een particulier initiatief geen doorgang kan vinden is verhaal niet altijd mogelijk. Jaarlijks is hiervoor in de gemeentebegroting opgenomen. 5.2 Winstneming Voor winstneming bij projecten met een positief eindresultaat wordt als algemeen principe het realisatiebeginsel gehanteerd. Dat houdt in dat winst pas genomen wordt (in de jaarrekening verwerkt) op het moment dat vaststaat dat deze winst is gerealiseerd (alle kosten en opbrengsten zijn gerealiseerd). Zolang de winst nog niet is gerealiseerd (gecalculeerde winst) wordt deze als positief risico beschouwd en als zodanig in de risico-inventarisatie meegenomen. Tussentijdse winstneming is slechts mogelijk als deze op verantwoorde wijze kan worden bepaald (voorzichtigheidsbeginsel). Dat wil zeggen dat voldoende zekerheid moet bestaan over de omvang van het project, alsmede over de te maken kosten, de opbrengsten en de risico s. Daarvan kan sprake zijn bij afsluiting van een duidelijk afgebakend deelproject als bij de overige deelprojecten geen verlies meer is te verwachten. Deze winsten worden toegevoegd aan de risicoreserves grondexploitaties. 28

31 De aanleiding en de mate van zekerheid over de realisatie worden afzonderlijk in de jaarrekening gemotiveerd. Zodra bekend is dat sprake is van een voorzienbaar verlies, wordt dat verlies in de jaarrekening opgenomen door het treffen van een verliesvoorziening. 5.3 Risicomanagement Risicomanagement is een regelmatig, systematisch onderzoek naar risico s die de (financiële) haalbaarheid van een project bedreigen én de formulering en toepassing van maatregelen waarmee deze risico s zo doeltreffend mogelijk kunnen worden beheerst. Risico s kunnen zowel een negatief als een positief effect hebben. Een risico is een niet door de gemeente te beïnvloeden gebeurtenis, onvoorspelbaar en onafwendbaar indien deze zich voordoet, met veelal financiële of materiële gevolgen die niet specifiek zijn af te dekken. Grondexploitatie is een risicovolle activiteit. Bij actieve exploitaties draagt de gemeente het volle risico. Bij faciliterend grondbeleid loopt de gemeente risico s bij het kostenverhaal. De wettelijke verplichte afrekening bij kostenverhaal op basis van een exploitatieplan maakt daarvan onderdeel uit. Zolang de grondexploitatie nog niet is vastgesteld vormen de geactiveerde kosten een boekwaarderisico. Risicomanagement bij grondexploitatie vraagt daarom bijzondere aandacht, ongeacht de vorm. Op dit moment worden de risico s nog normatief bepaald. Bij de jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties wordt een scenarioberekening gemaakt. Voor de risicobepaling wordt normatief als uitgangspunt genomen dat alle nog verwachte uitgaven 5% hoger en alle verwachte opbrengsten 7,5% lager zullen zijn. Op basis van bovengenoemd scenario wordt het gecorrigeerde resultaat (risico) bepaald. Bij een dergelijke methode is nog geen sprake van risicomanagement. Risicomanagement vraagt om een gestructureerde aanpak, waarbij risico s worden geïnventariseerd en in een cyclisch proces worden beheerst. Risicomanagement begint met het vaststellen van de doelstellingen daarvan. Vervolgens worden de risico s in kaart gebracht en beoordeeld. De belangrijkste risico s worden gekwantificeerd (gewogen en in geld uitgedrukt) aan de hand van de kans dat het risico zich voordoet en de gevolgen daarvan. In een volgende stap worden de beheersmaatregelen gekozen, waarbij wordt aangegeven wie voor het beheer daarvan verantwoordelijk is. De beheersmaatregelen wordt uitgevoerd en geëvalueerd. Met een actualisatie van de risicoanalyse is de cyclus rond. Schematische weergave van het risicomanagement: Schema volgens de Risman-methode 29