Discussie. Schaal,bestelencapaciteit:tegrootofteklein,te veelofteweinig? Probleemstelling LIEVEN PAUWELS ANTOINETTE VERHAGE JANNIE NOPPE...

Transcriptie

1 Discussie Schaal,bestelencapaciteit:tegrootofteklein,te veelofteweinig? LIEVEN PAUWELS ANTOINETTE VERHAGE JANNIE NOPPE... Dit themanummer handelt over schalen en bestellen. De locomotieftekst haalt een aantal argumentenaandievoorbijkomenindezoektochtnaarde juiste schaal voor politie. Een te grote schaal kan leiden tot vervreemding van het lokale niveau, waar eentekleineschaalkanleidentottekleinezones, die niet altijd levensvatbaar zijn. In deze bijdrage baseren we ons op het uitgangspunt dat de discussies over de herschaling van politiezones niet voorbij kunnengaanaaneenanalysevandeverdelingvan de zonale politiecapaciteit over de verschillende basisfunctionaliteiten.... INHOUD Probleemstelling 32 Lokale noden en behoeften 33 Zoeken naar de nodige capaciteit voor de basispolitiezorg 33 Een korte bespreking van de zeven basisfuncties 34 Deelbesluit 37 Even opfrissen: de KUL-norm als maatstaf voor de bepaling van de capaciteit in lokale politiezones 38 Knelpunten van de KUL-norm 39 Een kanttekening bij de huidige gegevensverzameling van de morfologie 40 Een blik naar de toekomst 41 Referenties Probleemstelling Elke herverdeling van de capaciteit op nieuwe aggregatieniveaus(van een samensmelting van kleine zones tot een herschaling op provinciaal niveau) dient zich volgens ons te baseren op de noden die zich op het aggregatieniveau stellen. Hierbij maken we de bedenking dat de verschillende noden reeds lang niet meer exclusief gerelateerd zijn aan de ruimtelijke concentratie van criminaliteit. Het is met andere woorden niet louter de intensiteit of het volume van de gepleegde feiten die de nood aan politiecapaciteit bepaalt, ook de lokale noden en behoeften binnen de politiezone zijn van belang. In deze bijdrage besteden we daarom aandacht aan dit klassieke, maar duidelijk brandend actuele thema: kan men de capaciteit van een politiezone inschatten en aanpassen aan de noden en behoeften die een lokale politiezone heeft? Net zoals steden, gemeenten en buurten verschillen in sociodemografisch profiel, in criminaliteitsniveaus en inzake de behoeften van de inwoners, zo verschillen immers ook politiezones sterk wat betreft diezelfde kenmerken. De eeuwenoude ongelijke spreiding van criminaliteit en onveiligheidvertaaltzichevenzeerophetniveauvandezone. Hetisopditniveaudatersprakeisvaneenlokaal(i.e. zonaal) veiligheidsbeleid. Hieruit vloeit voort dat met deze gegevens rekening dient te worden gehouden bij het bepalen van de nood aan capaciteit van een zone. In de tweede helft van de jaren negentig werd voor de eerste maal een minimale norm ontwikkeld om de politiecapaciteit in kaart te brengen, bekend onder de benaming de KUL-norm. Deze algemene norm voor de totale politiecapaciteit (uitgedrukt in verhouding tot het aantal inwoners van een zone) werd gehanteerd als maatstaf voor de verdeling van de federale dotatie en bleef niet zonder kritiek(rmj, 2001; De Moor, 2002; Declerck, 2003). De KUL-norm had tot doel na te gaan in welke mate de toenmalige totale en reële capaciteit in een politiezone in evenwicht was met objectieve omgevingsindicatoren (Kesteloot, Van Hecke, De Maesschalck & Dickens, 2000). De KUL-norm dateert echter van voor de politiehervorming en gaf geen genuanceerd beeld van de politiecapaciteit in de basisfuncties zoals die momenteel worden voorzien in de basispolitiezorg. Een actualisering is tot op heden niet gebeurd. Deze bijdrage heeft daarom tot doel de methodologie zoals gehanteerd in de KUL-norm te ontleden in het licht van de huidige differentiatie naar basisfuncties, de belangrijkste knelpuntenervanteidentificereneneenbliktewerpenop de toekomst: is het in de huidige context überhaupt mogelijk om tegemoet te komen aan de bedenkingen die kunnen worden geformuleerd bij de KUL-norm en beschikken we hiervoor over de nodige gegevens? Dat zijn belangrijke vragen die beantwoord moeten worden in de context van de herschalingsdiscussie. Om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden en de 32 Ordevandedag2012/1 Ordevandedag Kluwer

2 Schaal, bestel en capaciteit complexiteit van de materie aan te tonen, bespreken we in dit artikel de inhoud van de zeven basisfuncties, de methodologie van de KUL-norm en trachten we op basisvaneenevaluatievanknelpuntennategaanhoe het verder moet met de capaciteitsmeting. Is het mogelijk om tegemoet te komen aan de bedenkingen bij de KUL-norm en beschikken we hiervoor over de nodige gegevens? Lokale noden en behoeften Lokale korpsen werken rond zeven basisfuncties. 1 Deze basisfunctionaliteiten werden oorspronkelijk ingevoerd om een minimale dienstverlening te verzekeren ten gunste van de bevolking, binnen elke politiezone. 2 Wat die minimale dienstverlening precies inhoudt, en wat met andere woorden de noden binnen die zones zijn, is ook afhankelijk van de gelegenheidsen demografische kenmerken van de zone. Bij de discussie over herschaling is de vraag naar de ideaaltypische grootte van een korps, gerelateerd aan deze basisfunctionaliteiten, een belangrijk punt. Men wil immers garanderen dat de basisfunctionaliteiten optimaal vervuld kunnen worden, ongeacht het aggregatieniveau waarop de zone geënt is. Om die vraag in algemene zin te kunnen beantwoorden zijn twee zaken vereist:(1) een meetinstrument dat de koppen telt, i.e. de morfologie van de zone en (2) een analyse van de relatie tussen omgevingskenmerken van de zone en het aantal politiemensen dat werkzaam is in de zone. Een dergelijke algemene analyse kan zonder problemen gebeuren op basis van de gegevens afkomstig uit de loonmotor (die bevat alle personen die op de payrollstaan)enopbasisvandegegevensinverbandmet de morfologie van de politie. Een algemene analyse is echter misleidend want een korps kan voldoende groot zijn in exacte aantallen, terwijl de verdeling van de bestaande capaciteit niet evenredig is ingezet in de diverse basisfuncties. Veiligheid garanderen in gebieden is echter geen exclusieve taak van de politie, maar de politie is hierin weleendrijvendekracht.hetisdaaromvanhetgrootste belang zich de vraag te stellen of de ruimtelijke verdeling van operationele werkkrachten over de verschillende zones van het land voldoet aan de noden en behoeften van een zone. De politie stelt zich immers tot doel de basispolitiezorg te garanderen en kwaliteitsvol uit te werken vanuit een filosofie van excellente politiezorg. Van het allergrootste belang is een evenwicht tussen de grootte van een korps(de politiesterkte) en het takenpakket van de lokale politie: om de basispolitiezorg kwaliteitsvol te kunnen leveren, dienen het aanbod en de omgeving met elkaar in evenwicht te staan. Het uitgangspunt hierbij moet volgens ons zijn dat de noden en behoeften van een zone in kaart worden gebracht op basis van zo veel mogelijk objectieve (politieonafhankelijke) informatie. Al bij de ontwikkeling van de KUL-norm lag de klemtoon op het belang van het identificeren van objectieve omgevingsindicatoren, extern aan de eigen werking, vanuit het idee dat de objectieve omgeving een weerspiegeling was van de voedingsbodem voor capaciteitsopslorpende activiteiten. Vanuit de omgevingscriminologie spreekt men vaak over opportuniteitskenmerken die bijvoorbeeld een bepaalde zone kwetsbaar maken voor problemen inzake verkeer, criminaliteit, of overlast. Dergelijke situaties vereisen de inzet van wijkinspecteurs, rechercheurs, interventiediensten enzovoort. Er is een fundamenteel probleem wanneer de omgeving en het aanbod uit evenwicht zijn: bij een tekort kan de basispolitiezorg niet naar behoren worden uitgevoerd en bij een teveel worden de juiste mensen niet op de juiste plaatsen ingezet. Zoeken naar de nodige capaciteit voor de basispolitiezorg De basispolitiezorg vindt haar oorsprong in artikel 3 tweede lid van de wet tot organisatie van een geïntegreerdepolitiedienst(wgp). 3 Ditartikeldefinieertbasispolitiezorg als het verzekeren van alle opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie die nodig zijn voor het beheren van lokale gebeurtenissen en fenomenen die zich voordoen op het grondgebied van de politiezone, evenals het vervullen van sommige politieopdrachten van federale aard. Deze basispolitiezorg wordt ingevuld aan de hand van de zeven basisfunctionaliteiten, volgens de principes van de gemeenschapsgerichte politiezorg zoals bepaald in de ministeriële omzendbrief CP 1 (BS 9 juli 2003). 4 Deze gemeenschapsgerichte politiezorg steunt op vijf pijlers, namelijk externe oriëntering, probleemoplossend werken, partnerschap, afleggen van verantwoording met betrekking tot genomen besluiten en ondernomen politionele acties en tonen van betrokkenheid. De gemeenschapsgerichte politiezorg geeft 1. KB van 17 september 2001 Koninklijk besluit tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren, BS 12 oktober 2001; De zevende basisfunctionaliteit verkeer werd toegevoegd door het KB van 16 oktober Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatieen werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren (BS 29 oktober 2009). 2. KBvan17september2001,art Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari MO (CP1) van 27 mei 2003 betreffende Community Policing, definitie van de Belgische interpretatie van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 9 juli Kluwer Ordevandedag Ordevandedag2012/1 33

3 Discussie mee invulling aan het te leveren politiewerk en is dus onlosmakelijk verbonden met de te leveren politiecapaciteit(van De Sompel, Ponsaers, Vandevenne& Van Branteghem, 2006; De Ruyver, 2004). De gemeenschapsgerichte politiezorg geeft mee invulling aan hetteleverenpolitiewerkenisdus onlosmakelijk verbonden met de te leveren politiecapaciteit. Een korte bespreking van de zeven basisfuncties In deze paragraaf besteden we aandacht aan de zeven basisfuncties vanuit het regelgevend kader en het beschikbare onderzoek in de praktijk. We gaan ervan uit dat elke basisfunctie zich laat kenmerken door een aantal hoofdtaken waarnaast een breder, polyvalent takenpakket wordt uitgevoerd. Daarom kunnen enkele van deze taken ook in andere basisfuncties voorkomen en is er sprake van transversaliteit. Deze oefening is noodzakelijk om zicht te krijgen op de factoren die van invloed kunnen zijn op de werklast binnen deze basisfunctionaliteiten. Voorts gaan we na of er vanuit de regelgeving aandacht wordt besteed aan omgevingsindicatoren. Het KB organisatie- en werkingsnormen omschrijft wijkwerking als... het aanbieden van een zichtbare, aanspreekbare en contacteerbare politiedienst, die in haar werking maximaal georiënteerd is op de behoeften en de verwachtingen van haar omgeving. Deze functie wordt georganiseerd op basis van een geografische indeling van het grondgebied van de zone, rekening houdend met de lokale omstandigheden en de bevolkingsdichtheid. 5 In het kader van de gemeenschapsgerichte politiezorg dienen de basisprincipes zichtbaarheid, aanspreekbaarheid en contacteerbaarheid terug te komen binnen elke basisfunctie. Door deze functie gedeconcentreerd te organiseren, komt de lokale politie letterlijk dichter bij haar inwoners te staan (Vandevoorde e.a., 2003). Deze basisfunctie wordt gekenmerkt door transversaliteit aangezien het takenpakket ook taken bevat die onder meer thuishoren in de basisfuncties onthaal, slachtofferbejegening, openbare orde en interventie. Het KB organisatie- en werkingsnormen (art. 2) voorziet in een minimale inzet van 1 buurtinspecteur per 4000 inwoners. Deze norm kan worden aangepast naargelang het gaat om een ruraal of verstedelijkt gebied.vandevoordee.a.(2003) 6 vermeldendatdefederale overheden voorzien dat de verhouding van 1 buurtinspecteur op de 4000 inwoners wordt behouden in de rurale zones, maar dat kan worden opgetrokken naar 1 buurtinspecteur per 3000 inwoners in de stedelijke gebieden en naar 1 buurtinspecteur per 2000 inwoners in de grootstedelijke gebieden. Deze normen, zo concluderen Vandevoorde e.a.(2003) in hun onderzoek, worden over het algemeen bereikt maar blijken onvoldoende te zijn om het hoofd te bieden aan het omvangrijke takenpakket. De ministeriële omzendbrief ZPZ 12 7 gaf reeds in 2001 de waarschuwing dat een verregaande polyvalente taakinvulling een bedreiging kon inhouden voor deze basisfunctie. Acht jaar later concluderen Van Altert e.a. (2009) dat buurtinspecteurs, ondanks deze waarschuwing, nog te vaak worden belast met administratieve taken die hen onder andere door externen worden toebedeeld. Ook het onderzoek van Vandevoorde e.a. (2003) en de commissie-de Ruyver (2007) in haar derde evaluatierapport 8 kwamentotdezeconclusie.buurtinspecteurs ondervinden volgens beide rapporten een hoge werklast die voornamelijk bestaat uit het uitvoeren van opdrachten voor de gemeentelijke overheden, parketten en deurwaarders. Dat zou tot gevolg hebben dat er te weinigtijdresteertomtewerkenaanderelatiemetde burger, wat een proactieve benadering, de implementatie van een gemeenschapsgerichte politiezorg, alsook de gelegenheid tot intelligence led policing (Van Nuffel, 2009) in de weg staat. De aansluiting van deze opdrachten op de omschrijving van de basisfunctie is bovendien niet altijd even duidelijk. De functie onthaal wordt in het KB organisatie- en werkingsnormen (art. 3) omschreven als het te woord staan van de burgers die zich, fysiek in persoon, telefonisch of schriftelijk tot de politiedienst wenden. Het antwoord bestaat ofwel uit een onmiddellijk gevolg geven aan de vraag, ofwel uit een verwijzingnaardeinterneofexternedienst,totwiediepersoonzichmoetrichtenomeenreactieopzijnvraagte bekomen. Dat deze omschrijving spreekt over de burgers, impliceert dat het onthaal zich voor iedereen openstelt, ongeacht de woonplaats van diegene die zich aanmeldt. 5. KBvan17september2001 zievoetnoot1. 6. Deze studie werd uitgevoerd op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken, die in 2001 vroeg een onderzoek uit te voeren dat moest resulteren in een advies betreffende de wenselijkheid en haalbaarheid van de functionele normen die in het KB organisatie- en werkingsnormen naar voren worden gebracht. 7. MO ZPZ 12 van 22 december 2000 betreffende het algemeen raam- en werkingskader van de politiezones, BS 25 januari In haar derde evaluatieverslag gaat de commissie-de Ruyver na in welke mate de vijf pijlers van de gemeenschapsgerichte politiezorg anno 2007 zijn terug te vinden in de uitvoering van de basisfuncties en hoe er nog meer kan worden gewerkt aan een kwalitatieve basispolitiezorg. 34 Ordevandedag2012/1 Ordevandedag Kluwer

4 Schaal, bestel en capaciteit Het KB organisatie- en werkingsnormen (art. 3) vraagt elke politiezone te voorzien in een onthaalpunt dat minimaal 12 uur per dag fysiek toegankelijk is. Het onderzoek van Vandevoorde e.a. (2003) wijst uit dat deze norm ontoereikend is voor de steden en grootsteden en de garantie voor een kwaliteitsvolle dienstverlening in de weg staat. Daarom wordt de gestelde minimumnorm er vaak opgetrokken tot 24 uur. Landelijke politiezones hebben dan weer problemen met het behalen van de minimumnorm, zo stelt De Ruyver (2009). Om de bereikbaarheid te verhogen, worden meergemeentezones aangemoedigd om, behalve in dit ene centrale onthaalpunt, ook in lokale onthaalpunten te voorzien (art. 10 WGP). De locaties en openingstijden van de onthaalpunten dienen te worden aangepast aan de lokale behoeften en moeten op een duidelijke manier worden meegedeeld aan de burgers. Uit het onderzoek van Vandevoorde e.a. (2003) blijkt dat er in de landelijke zones zelden een beroep wordt gedaan op de lokale onthaalposten, wat weegt op de efficiënte inzet van de beschikbare politiecapaciteit. De commissie-de Ruyver (2007) raadde vanuit dit oogpunt aan om het vermelde artikel 10 WGP aan te passen. In grote ééngemeentezones heerste danweervaakdenoodomineenaantalonthaalposten te voorzien (Vandevoorde e.a., 2003). De functie interventie bestaat er volgens het KB organisatie- en werkingsnormen (art. 4, BS 12 oktober 2001) in om binnen een passende termijn een antwoord te bieden op elke oproep waarbij een politionele interventie ter plaatse noodzakelijk is. Deze functie wordt op permanente wijze binnen elke politiezone georganiseerd, rekening houdend met de frequentie en de aard van de oproepen, en inzonderheid de ernst en de dringendheid van het gevraagde optreden. Deze basisfunctie staat in voor de afhandeling van alle oproepen die plaatsvinden op het grondgebied van de politiezone, ongeacht de herkomst van de hulpvrager. Het KB organisatie- en werkingsnormen (art. 4) vraagt aan elke politiezone om over minimaal 1 interventieploeg te beschikken die 24 uur per dag bereikbaar en beschikbaar is om noodoproepen te beantwoorden. Daar de inzet van één interventieploeg in veel steden en gemeenten ontoereikend is om tegemoet te komen aan de af te handelen noodoproepen, voorziet het KB in de mogelijkheid om naast de verplichte interventieploeg, één of meer bijkomende piekploegen in te zetten, elk gedurende 84 uur per week. Indien een politiezone ten gevolge van een uitzonderlijke crisissituatie een tekort heeft aan beschikbare interventiediensten kan op basis van de ministeriële omzendbrief PLP 27 9 eenberoepwordengedaanopinterventiediensten van naburige politiezones (Vandevoorde e.a., 2003). Aangezien de politie 7 dagen per week en 24 uur per dag bereikbaar is, wordt zij door de burger de klok rond gevraagd om tussen te komen in allerhande problemen (Kessler, 1993). De commissie-de Ruyver (2007) constateerde reeds een toenemende interventiedruk op de politiediensten. Om te vermijden dat alle politiecapaciteit wordt ingezet om deze problemen die niet altijd dringend, ernstig of politioneel van aard zijn het hoofd te bieden, vraagt de ministeriële omzendbrief ZPZ 12 de te besteden politiecapaciteit voor oproepafhandeling te beperken tot 25 à 30%. Net zoals bij de functie onthaal moet erover worden gewaakt dat burgers binnen een redelijke termijn een afdoend antwoord krijgen op hun hulpvraag. Behalve voor het afhandelen van oproepen staat de interventiepolitie ook in voor andere, subsidiaire opdrachten zoals het voeren van een lokaal onderzoek van beperkte omvang in het verlengde van een interventie of het uitvoeren van gerichte patrouilles. 10 In verschillende wetgevende bronnen (art. 3bis Sv.; art. 46 WPA; art. 123 WGP 11 ) wordt verwezen naar de impliciete verplichting van politiediensten om zorg te dragen voor de slachtoffers met wie zij tijdens de uitvoering van hun functie in aanraking komen. Politionele slachtofferbejegening wordt in artikel 5 van het KB organisatie- en werkingsnormen omschreven als het verschaffen van een adequate opvang, informatie en bijstand aan het slachtoffer. De lokale politie organiseert zich derwijze dat elke politieambtenaar en elke hulpagent van politie in staat is deze taak te vervullen.deministeriëleomzendbriefgpi58 12 gaatdieper in op de richtlijnen in het KB organisatie- en werkingsnormen 13 en de PLP In de eerste plaats stelt de GPI 58 dat de zorg voor slachtoffers toekomt aan elke individuele politieambtenaar. Ieder slachtoffer heeft recht op een kwaliteitsvolle politionele opvang, praktische bijstand, informatieverstrekking, bijzondere aandacht bij het opstellen van het proces-verbaal en een hercontactname. Artikel 5 van het KB organisatieen werkingsnormen houdt in de omschrijving van deze basisfunctie rekening met de nood aan specialisatie binnen deze functie: In geval de lokale politie geconfronteerd wordt met zeer ernstig slachtoffer- 9. MO PLP 27 van 4 november 2002 inzake de intensifiëring en bevordering van de interzonale samenwerking, BS 4 december MO PLP 10 van 9 oktober 2001 inzake de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie met het oog op het waarborgen van een minimale gelijkwaardige dienstverlening aan de bevolking, BS 16 oktober Wetboek van strafvordering, art. 3bis; wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992, art. 46; wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, art MO GPI 58 van 4 mei 2007 betreffende politionele slachtofferbejegening in de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 juni KB 17 september 2001 tot vaststelling van de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie teneinde een gelijkwaardige minimale dienstverlening aan de bevolking te verzekeren, BS 12 oktober MO PLP 10 van 9 oktober 2001 inzake de organisatie- en werkingsnormen van de lokale politie met het oog op het waarborgen van een minimale gelijkwaardige dienstverlening aan de bevolking, BS 16 oktober Kluwer Ordevandedag Ordevandedag2012/1 35

5 Discussie schap mag ze een beroep kunnen doen op een gespecialiseerde medewerker, personeelslid van de politiediensten, inzake slachtofferbejegening. Het KB organisatie- en werkingsnormen (art. 5, BS 12 oktober 2001) vraagt aan elke politiezone om over minimaal 1 gespecialiseerde medewerker inzake slachtofferbejegening te beschikken. Door deze functie een plaats te geven binnen het KB organisatie- en werkingsnormen is slachtofferbejegening een afdwingbare opdracht geworden voor elke individuele politiefunctionaris, waar dit eerder slechts een facultatief gegeven was(vandevoorde e.a., 2003). Artikel 6 van het KB organisatie- en werkingsnormen (BS 12 oktober 2001) omschrijft de basisfunctie lokale opsporing en lokaal onderzoek als de uitvoering van de opdrachten die bij voorrang door de lokale politie worden vervuld overeenkomstig artikel 5 derde lid van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt. De ministeriële omzendbrief PLP 10 (BS 16 oktober 2001) geeft een meer gedetailleerde definiëring en omschrijft deze basisfunctie als het uitvoeren van recherchetaken in het kader van de basispolitiezorg, meer bepaald alle opdrachten van gerechtelijke politiedienodigzijnvoorhetbeherenvanlokalegebeurtenissen en fenomenen die zich voordoen op het grondgebied van de politiezone, evenals het vervullen van sommige gerechtelijke politieopdrachten van federale aard (art. 3 lid 2 WGP). Deze activiteiten worden gedaan in uitvoering van opdrachten(kantschriften) van de onderzoeksrechters en procureurs des Konings of, in geval van aanvankelijke vaststellingen van misdrijven, ambtshalve aangevat. De ministeriële omzendbrief ZPZ 12 geeft met betrekking tot capaciteitsaanwending voor lokale recherchetaken een minimum- en maximumnorm weer van 10 tot 15% van de totale capaciteit. Voor de fenomeengerichte activiteiten en projecten, waar preventie en proactief werken centraal staan, vraagt zij 10% uit te trekken.hoezijdatconcreettoegepastwilzienbinnende basisfunctie lokale opsporing en lokaal onderzoek wordt niet gespecificeerd. Het KB organisatie- werkingsnormen stelt een duidelijkere minimumnorm op: inditkbwordtelkepolitiezonegevraagdominminimaal 7% van het operationeel kader te voorzien voor het onderhoudenren van deze basisfunctie. Voor politiezones met een globaal effectief van minimaal 230, wordt deze minimumnorm opgetrokken tot 10%. Deze basisfunctie staat voornamelijk onder invloed van het aantal feiten dat in de politiezone wordt gepleegd en behelst dus terreingebonden onderzoeksopdrachten. Enerzijds staan de lokale recherchediensten in voor het verrichten van opsporings- en gerechtelijk onderzoek. Aan de andere kant staan de lokale recherchediensten in voor het uitvoeren van gerechtelijke taken. Artikel 7 van het KB organisatie- en werkingsnormen (BS 12 oktober 2001) omschrijft deze functie als het vrijwaren en, in voorkomend geval, het herstellen van de openbare rust, de openbare veiligheid en de openbare gezondheid. Deze klassieke trilogie werd naar aanleiding van artikel 119bis NGW en artikel NGW 15 aangevuld met een vierde component, namelijk het vrijwaren en herstellen van openbare overlast. De commissie-de Ruyver (2007) benadrukte dat ook de controle betreffende de naleving van de bijzondere politiewetten toekomt aan de politie en veelal onder deze noemer wordt uitgevoerd. De ministeriële omzendbrieven PLP 10 (BS 16 oktober 2001) en OOP 30bis 16 geven een korte omschrijving van deze vier componenten. Tot voor kort maakte operationele verkeerstaken deel uit van deze functie. Met de komst van het KB van 16 oktober 2009 tot wijziging van het KB van 17 september 2001(BS 29 oktober 2009) werden deze verkeerstaken ondergebracht in een aparte basisfunctie. Hierdoor vormt de openbare ordehandhaving ter gelegenheid van evenementen en andere punctuele gebeurtenissen of korter gezegd de lokale ordediensten de overblijvende voornaamste taak binnen deze functie. Het KB organisatie- en werkingsnormen (BS 12 oktober 2001) vraagt aan elke politiezone om te voorzien in een officier van bestuurlijke politie die permanent bereikbaar en terugroepbaar is om binnen de kortst mogelijke tijd zijn functie op te nemen. Rekening houdende met het niet-permanente karakter van deze opdrachten wordt voor deze basisfunctie zelden in een voorbehouden capaciteit voorzien. Vandevoorde e.a. (2003, ) constateren dat het nodige personeel doorgaans wordt geput uit personeelsleden die instaan voor de uitvoering van andere basisfuncties. Korpsen die deze opdrachten courant uitvoeren, prefereren wel eens de oprichting van een polyvalente ploeg die met allerhande taken kan worden belast. Wanneer die ontoereikend blijkt kan het personeel van de reserveploeg worden ingezet. Indien de beschikbare politiecapaciteit ontoereikend is om een gepast antwoord te bieden op een gebeurtenis, kan er op basis van artikel 64 WGP politiecapaciteit van een andere zone worden gevorderd. Dat kan nodig zijn in geval van ramp, onheil, schadegeval, oproer, kwaadwillige samenscholingen of ernstige en nakende 15. Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties,bs10juni1999,art.119bis&art OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7mei2004totwijzigingvandewetvan8april1965betreffendedejeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari Ordevandedag2012/1 Ordevandedag Kluwer

6 Schaal, bestel en capaciteit bedreigingen van de openbare orde. Ook de federale politie of krijgsmacht kan volgens de bepalingen in artikel 43 WGP in deze gevallen worden gevorderd. De afspraken hieromtrent worden omschreven in de ministeriële richtlijn MFO-2 (29 mei 2007). Op basis van artikel 16 WPA dient de lokale politie in te staan voor de handhaving van het verkeer. Zoals reeds aangehaald hoorde deze opdracht tot voor kort bij de basisfunctie handhaving van de openbare orde. Op aanraden van de commissie-de Ruyver(2007) werden deze verkeersopdrachten onder een aparte, zevende basisfunctie geplaatst. De nood aan een voldoende uitgebouwde, opgeleide en uitgeruste permanente verkeerspolitie werd ook door Vandevoorde e.a. (2003) bevestigd. Verkeersopdrachten blijven echter onmiskenbaar bijdragen tot het handhaven van de openbare orde. Zij dragen bij tot het beheren van de verkeersveiligheid, de strijd tegen verkeersinbreuken en een vlot verkeer op het grondgebied van de zone. Het KB van 2009 vraagt aan elke politiezone om 8% van de totale werkcapaciteit in te zetten ter volbrenging van de basisfunctie verkeer. Het KB vermeldt duidelijk dat deze 8% zowel uit operationeel personeel als uit burgerpersoneel bestaat. Deze laatsten staan in voor ondersteuning. De keuze voor de inzet vanburgerpersoneelkomt netzoalsdathetgevalwas bij de basisfunctie onthaal en slachtofferbejegening voort uit de omzendbrief van 1 december 2006 inzake administratieve vereenvoudiging. 17 Dat deze basisfunctie zich richt op de mobiliteit binnen de politiezone, is duidelijk. In het KB van 16 oktober 2009 tot wijziging van het KB van 17 september 2001 (BS 29 oktober 2009) worden de verkeerstaken gegroepeerd rond vier assen. Deze assen vertonen enige gelijkenis met de vier categorieën die Vandevoorde e.a. (2003) onderscheidden. De eerste as betreft de preventieve en repressieve verkeersacties. De preventieve acties bestaan uit: het organiseren en ondersteunen van verkeerseducatieve initiatieven; het voeren van en ondersteunen van verkeersveiligheidscampagnes met het oog op sensibilisatie (PLP 10,BS 16 oktober 2001); het proactief optreden inzake te verwachten of bestaande mobiliteits- en verkeersproblemen; en het ontwikkelen van een communicatiebeleid betreffende deze materie. De repressieve acties omvatten: de strijd tegen fenomenen die verkeersonveiligheid in de hand werken; en het handhaven van de verkeersregels. De tweede as omvat de verkeersregeling bij ernstige en onverwachte verstoringen van de mobiliteit. Zo staat politie in voor een vlot verkeer, zoals voorgeschreven in de PLP 10. Het vaststellen van verkeersongevallen wordt geplaatst onder de derde as. Devierdeas omvat het verlenen van advies aan de bevoegde overheden inzake mobiliteit en verkeersveiligheid. In tegenstelling tot het KB organisatie- en werkingsnormen (2001) geeft het KB van 2009 een duidelijkere en concretere taakomschrijving weer (Van Nuffel, 2009). Deelbesluit Er zijn op dit ogenblik zeven basisfuncties die invulling dienen te krijgen. Uit een recentelijk gevoerd onderzoek blijkt dat de invulling daarvan momenteel in de praktijk sterk varieert tussen zones. 18 Dit inzicht is belangrijk voor de ontwikkeling van een capaciteitsmeting en de bepaling van nieuwe minimale normen. Hoewel de huidige normeringen op het eerste gezicht duidelijk kunnen lijken, kan worden geconcludeerd dat dit niet het geval is. Wanneer er immers wordt gekeken naar de omschrijving van de basisfuncties, blijkt dat de basisfuncties van toepassing zijn op verschillende doelgroepen. Waar de functie wijkwerking wordt toegepast op de inwoners van de politiezones, worden de basisfuncties onthaal, interventie en slachtofferbejegening toegepast op alle aanwezigen op het grondgebied van de zone. De functie inzake lokale opsporing en onderzoek wordt niet toegepast op personen maar op gepleegde feiten in de zone. De functie verkeer wordt dan weer toegepast op de mobiliteit in de zone. De functie handhaving van de openbare orde heeft dan weer betrekking op gebeurtenissen, personen, goederen en instellingen. Deze vaststelling hoeft echter geen probleem te vormen bij het bepalen van een minimale capaciteit. Andersishetwanneerhetgaatoverdeminimalenorm waarin voor elk van deze basisfuncties wordt voorzien. Ze kenmerken zich door verschillende teleenheden: voor de functies wijkwerking, slachtofferbejegening en handhaving van de openbare orde, bestaat de teleenheid uit een nominaal aantal personen waarin moet worden voorzien. Hierbij moet wel meteen worden opgemerkt dat de norm niet altijd betrekking heeft op het aantal in te zetten operationelen. Zo kan de functie slachtofferbejegening worden vervuld door burgerpersoneel. De minimale normen voor de func- 17. Omzendbrief van 1 december 2006 betreffende richtlijnen tot het verlichten en vereenvoudigen van sommige administratieve taken van de lokale politie Opheffing en vervanging van de omzendbrief van 16 februari 1999, BS 5 december Het gaat om een studie uitgevoerd in opdracht van Algemene Directie Veiligheid en Preventie FOD Binnenlandse Zaken. Het betreft echter een interne verslaggeving: L. Pauwels, A. Verhage, P. Ponsaers, C. Wyns& K. Hemmerechts, m.m.v. B. De Ruyver & T. Vander Beken, Omschrijving van de minimale politiecapaciteit nodig voor de verwezenlijking van de basispolitiezorg. Niet gepubliceerd eindrapport, Kluwer Ordevandedag Ordevandedag2012/1 37

7 Discussie ties onthaal en interventie worden dan weer uitgedrukt in het aantal uren dat de dienstverlening moet worden verzekerd. Voor de functie interventie wordt bovendien een norm gegeven met betrekking tot het aantal in te zetten ploegen. De normen voor de basisfuncties lokale opsporing en onderzoek en verkeer ten slotte, worden uitgedrukt in percentages en staan in relatie tot het volledige korps en dus in relatie tot de capaciteit die wordt ingezet in de andere basisfuncties. Daarbij heeft de norm voor de functie verkeer betrekking op zowel het operationeel personeel als het burgerpersoneel. Deze variatie aan teleenheden maakt het des te complexer om een minimale operationele capaciteit te bepalen. Tevens moet worden opgemerkt dat deze minimale normen voor elke politiezone dezelfde zijn, ongeacht de specifieke kenmerken van een politiezone (groot/ klein, lokale specificiteiten, zoals een gevangenis of een voetbalstadion). Dat houdt in dat het voldoen aan de norm niet noodzakelijk wil zeggen dat deze minimale dienstverlening is aangepast aan de specifieke noden van de politiezone. De omschrijving van de basisfuncties en de daarbij horende politietaken in de betreffende regelgeving beperkt zich tot het opsommen van enkele hoofdtaken maar blijft doorgaans oppervlakkig. Het is ook niet evident om een beschrijving te maken van de politietaken. In het kader van de gemeenschapsgerichte politiezorg is politie voornamelijk bezig met dienstverlening. De daarbij horende taken laten zich niet zomaar opsommen (Enhus, 2006). Ook hoe deze basisfuncties in de dagelijkse politiepraktijk moeten worden ingevuld, wordt door de regelgeving over het algemeen buiten beschouwing gelaten waardoor hier eveneens kwaliteitsstandaarden ontbreken. Ten gevolge van hun lokale autonomie kunnen lokale politiezones, afhankelijk van de lokale omstandigheden, deze vaag omschreven basisfuncties anders gaan invullen (Ponsaers, 2007; Van Nuffel, 2009). Het is omwille van deze diverse invullingen dan ook niet mogelijk om een exhaustieve opsomming te geven van taken die behoren tot een specifieke basisfunctie, waarin elke politiezonezichkanvinden.welkanwordengestelddatelke basisfunctie zich laat kenmerken door een aantal hoofdtaken. Aangezien die bij wet zijn omschreven, wordt gesteld dat er enige consensus bestaat over deze hoofdtaken. Het is wel belangrijk te noteren dat er sprake is van transversaliteit tussen de capaciteit van de basisfuncties. Politiepersoneel dat in een specifieke basisfunctie tewerkgesteld is, zal ook taken van een andere basisfunctie uitvoeren (zo zal bijvoorbeeld een wijkagent ook recherchetaken uitvoeren, en zal een interventie-inspecteur ook wijkwerkingstaken in zijn/haar takenpakket hebben). Die transversaliteit is een realiteit die een belangrijke uitdaging vormt voor de meting van de capaciteit in de diverse basisfuncties. We komen er verder op terug. Even opfrissen: de KUL-norm als maatstaf voor de bepaling van de capaciteit in lokale politiezones De KUL-norm bepaalde de lokale politiecapaciteit voor elke Belgische politiezone van het land. De analyses werden uitgevoerd op het niveau van de fusiegemeente en de resultaten werden daarna geaggregeerd op het niveau van de politiezone. Voor de bepaling van de bestaande lokale politiecapaciteit werd destijds vertrokken van de volgende gegevens: 19 voordegemeentepolitie,decijfersvandemorfologische gegevensinzameling op teldatum 31 december 1999, met inbegrip van de hulpagenten; voor de rijkswacht, de situatie op 23 mei 1998 op het niveau van de lokale brigades. Waar lokale brigades niet overeenstemmen met gemeenten werden de rijkswachteffectieven fictief over de gemeenten verdeeld. Deze lokale politiecapaciteit werd omgezet in aantal effectieven per 1000 inwoners voor elke gemeente. Voor de onafhankelijke variabelen werden alle mogelijke beschikbare variabelen gezocht, waarvan men kan aannemen dat het indicatoren zijn voor omgevingskenmerken die rechtstreeks of onrechtstreeks verband houden met de politionele werkdruk. Bij aanvang van deze capaciteitsoefening werden 75 (!) indicatoren geselecteerd die verwezen naar de omvang van de gemeente(oppervlakte en bevolkingsaantal), de verstedelijkingsgraad, toerisme, inkomens, tewerkstelling, werkloosheid, schoolgaande bevolking, scholingsgraad, leeftijds- en huishoudenstructuur, nationaliteit, migraties, woningkenmerken, kadastraal inkomen, criminaliteit, ongevallen, voetbalwedstrijden en gevangenispopulatie. De regressieanalyse maakt het mogelijk die variabelen te identificeren die, alleen of in combinatie met andere variabelen, de best mogelijke benadering geven van de bestaande lokale politiecapaciteit. Er wordt gezocht naar die variabelen die een grote voorspellingswaarde (predictiewaarde) hebben ten aanzien van de bestaande politiecapaciteit. Het komt er dus niet op neer om zo veel mogelijk variabelen te behouden, maar wel om de meest optimale te detecteren. Na uitzuivering van de variabelen die in de wetenschappelijke berekening niet gebruikt konden worden, omdat er geen juiste, actuele en volledige gegevens beschikbaar waren, werden op deze manier veertien verklarende variabelen geselecteerd (zie tabel 1). Daar werden dummyvariabelen aan toegevoegd om de politiecapaciteit van de vijf grote steden weer te geven. Zonder deze dummyvariabelen kon 19. KB van 15 januari 2003 houdende de nadere regels inzake de berekening endeverdelingvandegemeentelijkedotatiesindeschootvaneenmeergemeentenpolitiezone, BS 13 februari Ordevandedag2012/1 Ordevandedag Kluwer

8 Schaal, bestel en capaciteit geen enkele regressievergelijking de bestaande politiecapaciteit van deze steden op voldoende wijze voorspellen. De berekende (totale) politiecapaciteit aan de hand van de KUL-norm is een herverdeling van de bestaande lokale politiecapaciteit op basis van gegevens uit 1998 en Daarom levert deze berekening een gemiddelde capaciteit per zone op die niet beschouwd mag worden als de minimale capaciteit die een zone nodig heeft in het kader van haar nieuwe taakomschrijving. Het resultaat van de KUL-norm is een correctie van een scheefgetrokken realiteit. De correctie gebeurt op basis van de omgevingsindicatoren. De KUL-norm werd louter gebruikt als verdeelsleutel om het bestaande aantal politieambtenaren op lokaal niveau over de politiezones te verdelen vanuit twee beweegredenen: ten eerste als uitgangspunt van de budgettaire verdeling van de middelen en ten tweede, indien men dienaangaande geen consensus kan bereiken, als een onderdeel van de financiële verdeelsleutel die de gemeentelijke dotatie aan de politiezone in die meergemeentenpolitiezones bepaalt. Tabel 1. De variabelen uit de KUL-norm Geselecteerde variabelen voor de bepaling van de KUL-norm de uitrustingsscore per 1000 inwoners de totale bevolking van de gemeente de totale oppervlakte van de gemeente in km 2 het aantal inwoners van de gemeente > 65 jaar per 1000 inwoners het aantal bestaansminimumtrekkers + het aantal uitkeringsgerechtigde volledig werkloze werkzoekenden (UVW) per 1000 inwoners het aantal tewerkgestelden in de horeca per 1000 inwoners het aantal overnachtingen per 1000 inwoners het aantal gepleegde criminele feiten per 1000 inwoners (het betreft hier alleen inbraken in woningen, diefstal van of in auto s en geweld (extrafamiliaal)) het aantal adresveranderingen binnen de gemeente + het aantal immigraties per 1000 inwoners de gevangeniscapaciteit per 1000 inwoners het aantal verkeersongevallen met doden en of gewonden (lichte en zware) per 1000 inwoners het kadastraal inkomen per hectare bebouwde oppervlakte het aantal woningen met klein comfort gedeeld door het totaal aantal woningen gemiddeld netto-belastbaar inkomen per inwoner de dummyvariabele voor Brussel (= 1 voor Brussel en 0 voor al de andere gemeenten) de dummyvariabele voor Antwerpen (= 1 voor Antwerpen en 0 voor al de andere gemeenten) de dummyvariabele voor Luik (= 1 voor Luik en 0 voor al de andere gemeenten) de dummyvariabele voor Gent (= 1 voor Gent en 0 voor al de andere gemeenten) de dummyvariabele voor Charleroi (= 1 voor Charleroi en 0 voor al de andere gemeenten) Knelpunten van de KUL-norm Hoewel de KUL-norm een belangrijke stap in de goede richting was om de lokale capaciteit van de politie te relateren aan objectieve omgevingsfactoren, werd deze norm onderhevig aan terechte en onterechte kritiek. Een volgens ons overschatte kritiek is het feit dat de KUL-norm geen rekening houdt met mogelijke scheeftrekkingen die zijn gebeurd sinds de politiehervorming. Men ziet hierbij vaak over het hoofd dat het nu net de eigenschap is van de regressieanalyse om een actuele situatie te relateren aan objectieve omgevingskenmerken. Theoretisch gezien speelt het vanuit dat oogpunt eigenlijk weinig rol in welk jaar de capaciteitscijfers werden verzameld. Het doel is immers om de capaciteit die voorhanden is te relateren aan objectieve omgevingsindicatoren. De predictie vormt dus als het ware een correctie voor de bestaande scheeftrekking, ongeacht op basis van welke redenen die scheeftrekking gerealiseerd werd. De predictie door de KUL-norm vormt een correctie voor de bestaande scheeftrekking, ongeacht opbasisvanwelkeredenendie scheeftrekking gerealiseerd werd. Deze opmerking is pas geldig indien de oefening gebeurt op valide metingen. De regressiemodellen hebben echter hun beperkingen: ze berekenen het verwachte aantal operationelen, rekening houdend met de in het model gebruikte zonekenmerken. Dit verwachte aantal is een soort gemiddelde. Zones die de laatste jaren aanzienlijk meer of minder capaciteit hadden dan door het regressiemodel voorspeld werd, verdienen extra aandacht. Het loont de moeite dat een expert of een aantal experten met een goede beleidskennis over die zones nadenkt om te zien welk extra capaciteitsopslorpend probleem zich daar nog voordoet. Een regressiemodel mag dus geen eindpunt zijn en de statistische analyse mag geen surrogaat zijn voor beleid waarbij nagedacht wordt over de situatie. Zo niet dreigt een zinvolle capaciteitsanalyse te verworden tot een boekhoudkundige operatie. De statistische analyse is in onze ogen een wetenschappelijk gefundeerd vertrekpunt voor een beleidsdebat. Geen enkele statistiek is in staat de werkelijkheid te modelleren, maar uit de beperkte modellen kunnen we veel leren. Of om het anders te zeggen: er is een beperkte kracht aan verklaren, maar er gaat een kracht uit van beperkte verklaringsmodellen. De conditio sine qua non om die ten volle te kunnen benutten is natuurlijk een degelijk uitgebouwde statistiek van de morfologie van de politie. Ten tijde van de afdeling Politiebeleidsondersteuning (PBO) van de APSD, voor de politiehervorming, bestonden trimestriële rapporten over de morfologie van de politiediensten. Sinds 2004 wordt echter gewerkt met een morfologische vragenlijst (ontwikkeld door de directie relaties met de lokale politie: CGL) die dient ingevuld en ondertekend te worden door de Kluwer Ordevandedag Ordevandedag2012/1 39

9 Discussie lokalepolitiekorpsen. 20 Daarinis ineenmodule voorzien die peilt naar het aantal FTE s werkzaam in de verschillende basisfuncties: er wordt een onderscheid gemaakt tussen operationelen en CaLog-personeel. We vangen aan met een bespreking van de knelpunten in de KUL-norm. Het analyseniveau of aggregatieniveau van de capaciteitsoefening De capaciteitsoefening van de KUL-norm gebeurde op het niveau van defusiegemeente en dus niet op het niveau van de politiezone. Door de methodologie toe te passen op gemeenteniveau en daarna de resultaten te aggregeren op zonaal niveau, kan men tot verschillende resultaten komen dan wanneer rechtstreeks een analyse wordt uitgevoerd op zonaal niveau. Vroeger onderzoek heeft immers aangetoond dat de keuze voor een aggregatieniveau een impact kan hebben op de verkregen resultaten (Ouimet, 2000). De verdeling van capaciteit gebeurt op zonaal niveau en daarom kan de oefening het best rechtstreeks uitgevoerd worden op zonaal niveau. De KUL-norm als methode voor algemene/totale capaciteitsbepaling De KUL-norm werd gehanteerd als methode voor de bepaling van de totale capaciteit en als dusdanig werd geen onderscheid gemaakt naar de diverse basisfuncties die vervuld dienen te worden. Wat is hier nu problematisch aan? Een politiezone kan in globo over voldoende capaciteit beschikken, maar de verdeling van de totale capaciteit in de diverse zones kan niet in overeenstemming zijn met specifieke omgevingsindicatoren die een impact hebben op een specifieke behoefte aan capaciteit in een basisfunctie. De totale capaciteit van lokale politie is onder te verdelen in zeven basisfuncties. Men kan zich de situatie inbeelden waarin de totale capaciteit van een zone optimaal is in vergelijking tot relevante capaciteitsopslorpende omgevingsindicatoren, terwijl de omgevingsbepaalde capaciteit verschillend kan zijn voor verschillende basisfuncties. De objectieve en stabiele omgevingsindicatoren die zinvol zijn bij de bepaling van de wijkwerking zijn niet noodzakelijk dezelfde als die omgevingsindicatoren die gerelateerd zijn aan de recherche. Geen onderscheid naar aanstellingspercentage en statuut Eenander knelpuntvande KUL-norm is dater onvoldoende rekening werd gehouden met het aanstellingspercentage van de personeelsleden. De KUL-norm werd berekend in voltijdse equivalenten waarbij geen onderscheid werd gemaakt naar de basisfunctie waarin men werd tewerkgesteld. In depraktijkishetechterzodatnietallepersoneelsleden voltijds werken of voltijds voor één bepaalde basisfunctie werken. In de morfologische data van de lokale politiezones wordt een onderscheid gemaakt tussen personeel dat 0-50%, 50-80% en % in dienst is. Voorts dient er een onderscheid gemaakt te worden tussen CaLog-personeel en operationeel personeel. De methode van de meervoudige OLS-regressieanalyse en schendingen van basisassumpties Men kan een kanttekening formuleren bij de methodologie van de vaak gebruikte meervoudige OLS-regressieanalyse zoals ze gehanteerd werd ten tijde van de KUL-norm berekening. Men veronderstelt bij een dergelijke klassiek opgezette meervoudige regressieanalyse dat er geen ernstige schendingen zijn van de basisassumpties die men aanneemt bij de toepassing van de techniek. Eerder stelden wij vast dat vrijwel de meeste assumpties geschonden worden in onderzoek waarbij de geregistreerde criminaliteit als afhankelijke variabele werd gebruikt op geaggregeerd niveau (Pauwels, 2002). De afwezigheid van een ondergrens voor de bepaling van de minimale capaciteit Hoewel de regressieanalyse zicht geeft op de verschillen tussen een zekere realiteit en de voorspellingen of correcties die worden uitgevoerd op basis van omgevingskenmerken, is dat op zich onvoldoendeomtekomentoteenondergrens,eenminimale capaciteit. Sommige zones zullen binnen of buiten een bepaalde marge vallen. Wil men reële noden detecteren, dan dient onderzocht te worden welke zones buiten een bepaalde marge vallen. Die marges kunnen betrouwbaarheidsintervallen zijn, maar kunnen ook gebaseerd zijn op statistische afspraken, bijvoorbeeld het aantal standaardafwijkingen, gegeven een bepaalde verdeling. Vanuit statistisch oogpunt liggen 66% van de zones onder de assumptie van een standaardnormale verdeling of gausscurve binnen de waarden van plus één en min één standaardafwijking. Zones waarvan de reële capaciteit meer dan een standaardafwijking onder de verwachting ligt, hebben in deze redenering een tekort in termen van capaciteit en zones waarvan de reële capaciteit meer dan een standaardafwijking boven de verwachting liggen, hebben een teveel in een bepaalde basisfunctie. De KUL-studie heeft geen rekening gehouden met dergelijke marges van standaardafwijkingen. Een kanttekening bij de huidige gegevensverzameling van de morfologie De huidige morfologische vragenlijst vormt de basis voor de capaciteitsmeting in het huidige politielandschap(federale politie-cgl, 2006). Om inzicht te verkrijgen in de verhouding van de inzetbare capaciteit Ordevandedag2012/1 Ordevandedag Kluwer

10 Schaal, bestel en capaciteit naar de bestaande basisfuncties, wordt zoals reeds geschetst een ruwe categorische indeling gemaakt (> 80%, 50-80%, < 50%). Bij deze manier van werken dienen kanttekeningen gemaakt te worden. Deze telmethode zorgt voor een beperkte bruikbaarheid van de data. De telmethode geeft een inzicht in de relatieve verhouding van de politie-inzet naar basisfunctie en kan daarom alleen inzicht geven in de relatie tussen omgevingsindicatoren en de lokale klemtonen die gelegd worden. Wanneer echter de vraag rijst naar reële hoofden die ingezet worden per basisfunctie, moeten we vaststellen dat de indeling te ruw is en dubbeltellingen mogelijk maakt. Personen die halftijds werken in één basisfunctie en halftijds werken in een andere basisfunctie tellen tweemaal. Voor sommige basisfuncties, en dan vooral voor die functies waarvan de regelgeving gebaseerd is op verhoudingsgetallen(zoals het geval is bij de recentst gedefinieerde basisfunctie verkeer) is het tot op heden onmogelijk om een mathematisch correct zicht te verkrijgen op de hoeveelheid van de bestaande capaciteit die ingezet wordt in deze functie. Dit staat in schril contrast met de huidige behoefte naar kennis en financiering van de politiesterkte naar basisfuncties. Deze gegevens die verzameld worden via de morfologische vragenlijst kunnen per definitie niet gebruikt worden om nieuwe normen te creëren per basisfunctie op basis van functiespecifieke omgevingsindicatoren. Voor sommige basisfuncties is het onmogelijk om een mathematisch correct zicht te verkrijgen op de bestaande capaciteit die ingezet wordt in deze functie. Hoewel zo n oefening noodzakelijk is om correcties bij de actuele inzet in basisfuncties aan te passen aan de omgevingsnoden, botsen we op een aantal problemen.erisgeenenkelecontroleopdevaliditeitvande gegevens afkomstig van de vragenlijsten. Er spelen altijd meetfouten, zoals bij elk onderzoek op basis van vragenlijsten het geval is. De invulling hiervan is gevoelig voor persoonlijke appreciaties. Ten gevolge van de categorische indeling in de vragenlijst ontstaat een reëel gevaar voor dubbeltellingen want men mag de voor omgevingskenmerken gecorrigeerde capaciteit per basisfunctie niet optellen om een globaal beeld te krijgen van de verwachte capaciteit in de basisfuncties. Door onzorgvuldigheden kan capaciteit bijgemaakt worden en dat kan de bedoeling niet zijn. Dit probleem speelt wanneer deze gegevens moeten dienen om de financiering van de lokale capaciteit in de basisfuncties mee te bepalen. Creëert men in de toekomst nieuwe basisfuncties bij, dan zal de bestaande capaciteit gehaald moeten worden uit de bestaande capaciteit. Kortom, de vraag naar verfijning is noodzakelijk, wil men de financiering in de basisfuncties koppelen aan objectieve noden uit de omgeving. Een blik naar de toekomst We zijn er ons van bewust dat een discussie over politiecapaciteit vooral een politiek verhaal is en veel minder een rekenverhaal. Toch voeren we de discussie in dit artikel bewust technisch omdat we vinden dat deze kant niet vergeten mag worden en omdat we hopen dat op deze manier de politieke discussie gevoerdwordtopbasisvaneengegrondekennisvaneen actuele situatie in context. Als zo n omgevingsmodel op een solide, wetenschappelijke manier en dus met het nodige rekenwerk eenmaal is ontwikkeld, is het aan de beleidsmakers om keuzes te maken. Wil men naar de toekomst een meer gedetailleerd inzicht krijgen in de capaciteitsverdeling over de verschillende basisfuncties en meer nog, wil men weten of deze verdeling in overeenstemming is met de behoeften van de zone (om het even op welke schaalgrootte), dan moet men zich dus in de eerste plaats de vraag stellen of een dergelijke verbetering haalbaar is op basis van de bestaande gegevens. Ondanks de inspanningen die men zich ongetwijfeld getroost heeft de laatste jaren, blijft de huidige morfologie beperkt bruikbaar in het kader van wetenschappelijk onderzoek, in het bijzonder in het kader van een herbepaling van capaciteit. Het is fundamenteel verkeerd de som van de drie categorieën (< 50%, 50-80%, %) te nemen als indicator voor de bestaande capaciteit in een basisfunctie. Het risico op dubbeltellingen is immers reëel. Bovendien ontbreekt een valide controle op de invoer van de gegevens. Legt men de gegevens afkomstig uit de tabellenrapporten naast de gegevens uit de loonmotor, dan kan het niet anders dan dat de beide bronnen een ander beeld laten zien. Tot op zekerehoogteisdatnormaal:degegevensuitdeloonmotor tellen alle functionarissen en niet alleen diegenen die in de basisfuncties tewerkgesteld zijn. Behalve de maatschappelijke relevantie van het hebben van een helder zicht op hoeveel politiemensen werkzaam zijn in een bepaalde functie, is een verfijning van de morfologie ook noodzakelijk omdat de discussie over de minimale dienstverlening onlosmakelijk verbonden is met de discussie over de financiering. Een zuivere weergave op de huidige capaciteitsverdeling is dan ook onontbeerlijk. De herschalingsdiscussie is een gelegenheid bij uitstek om bestaande praktijken binnen de morfologie, zoals ze vandaag de dag bestaan ter discussie te stellen en te optimaliseren. Een grondig inzicht in de mogelijkheden en beperkingen van de huidige capaciteitsmeting dient dan ook te leiden tot een optimalisering van Kluwer Ordevandedag Ordevandedag2012/1 41