Beoordeling van het Vergelijkingskader Modaliteiten

Transcriptie

1 Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam Beoordeling van het Vergelijkingskader Modaliteiten B. Hof C. Koopmans Amsterdam, maart 2005

2

3 Beoordeling van het Vergelijkingskader Modaliteiten drs. B.J.F. Hof prof.dr. C.C. Koopmans Onderzoek in opdracht van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer Amsterdam, januari 2004

4 "Het doel der Stichting is het verrichten van economische onderzoekingen, zowel op het terrein der sociale economie als op dat der bedrijfseconomie, ten dienste van wetenschap en onderwijs, mede ten nutte van overheid en bedrijfsleven" (art. 2 der stichtingsakte) SEO-rapport nr. 724 Copyright 2004 SEO Amsterdam. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt op welke wijze dan ook zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van de Stichting voor Economisch Onderzoek te Amsterdam.

5 Inhoud 1 Inleiding Het model Gebruiksvriendelijkheid Beperkingen Kosten van maatregelen Effect op transportkosten Geen ruimtelijke dimensie Beleidsopties en gedrag Overige aspecten Belastingen zijn ook opbrengsten Beleidsopties leefbaarheid en energiekosten Infraheffing en milieuheffing Conclusies Het programma: invoer en uitvoer Invoer van gegevens Invoerstructuur Binnenlands versus internationaal vervoer Overige opmerkingen Uitvoer van resultaten De database Samenvatting en conclusies...11 Bijlage 1 De beschrijving van de database...13 Bijlage 2 De handleiding...15

6

7 1 1 Inleiding Het Vergelijkingskader Modaliteiten (VKM) behelst de ontwikkeling van een database voor het vergelijken van modaliteiten en vervoersketens in het goederenvervoer. Deze database is gevuld met indicatoren voor transport, economie en leefbaarheid en bevat een eenvoudig rekenmodel om de maatschappelijke kosten van goederenvervoer te bepalen. Het resultaat is een programma op CD-ROM (versie 1.2) dat bestaat uit een database, een rekenmodel en een gebruikersinterface. Daarnaast is als documentatie een handleiding van het programma en een beschrijving van de database voorhanden. Het VKM wordt ontwikkeld door het Directoraat-Generaal Goederenvervoer in samenwerking met NEA, Sterc en Transcare. In deze rapportage wordt het VKM in opdracht van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer beoordeeld vanuit het perspectief van maatschappelijke kosten en baten. Eén van de gebruiksdoelen is namelijk dat de gegevens zijn te gebruiken voor een kengetallen kosten-batenanalyse (KBA), die een eerste indruk geeft van de maatschappelijke kosten en baten van infrastructuurprojecten. De beoordeling is als volgt ingedeeld. Hoofdstuk 2 behandelt de belangrijkste veronderstellingen van het model en geeft aan in hoeverre het model vanuit het perspectief van maatschappelijke kosten en baten compleet is. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de invoer en uitvoer van gegevens van het programma op CD-ROM. Hoofdstuk 4 bespreekt de gebruikte data. De samenvatting en conclusies zijn te vinden in Hoofdstuk 5. In twee bijlagen staan gedetailleerde opmerkingen over respectievelijk de beschrijving van de database en de handleiding.

8

9 3 2 Het model Dit hoofdstuk zet de verschillende aspecten van het model die van belang zijn voor kostenbatenanalyses op een rij. In Paragraaf 2.1 wordt kort de gebruiksvriendelijkheid besproken. Daarna worden in Paragraaf 2.2 de belangrijkste elementen van kosten-batenanalyses beschreven die niet in het model zijn opgenomen. In Paragraaf 2.3 bespreken we de overige kritiekpunten met betrekking tot het model. Tot slot worden in Paragraaf 2.4 conclusies getrokken. 2.1 Gebruiksvriendelijkheid We ervaren het bestaan van een handleiding en een beschrijving van de database als een belangrijk pluspunt. De handleiding is over het algemeen helder. Er wordt duidelijk aangegeven dat veel van de gebruikte indicatoren gebaseerd zijn op gemiddelden en/of aannames. De eigenschappen van het model worden doorgaans duidelijk vermeld. Het programma is gemakkelijk in gebruik en het is een pré dat de gebruiker de gegevens en relaties in Excel naar eigen inzicht kan aanpassen. 2.2 Beperkingen In deze paragraaf geven we aan welke onderdelen van een kosten-batenanalyse niet in het VKM zijn opgenomen Kosten van maatregelen Om inzicht te krijgen in de maatschappelijke kosten en baten van infrastructuurprojecten of andere maatregelen is onder meer een inschatting nodig van de kosten, bijvoorbeeld de kosten van aanleg van nieuwe transportinfrastructuur. Zoals genoemd in de documentatie ontbreekt deze in het model. Indien gebruikers het model voor KBA-doeleinden willen aanwenden dienen zij deze inschatting ergens anders vandaan te halen. Dit zou bijvoorbeeld door toevoeging van een apart kader over KBA-toepassingen van het VKM op voorhand kunnen worden duidelijk gemaakt. Figuur 3.1 op pagina 26 van de handleiding spreekt van totale maatschappelijke kosten (van goederenvervoer). Deze term kan verwarrend werken omdat de kosten van aanleg niet

10 4 Hoofdstuk 2 zijn meegenomen. Het verdient aanbeveling om duidelijk te vermelden dat het de kosten van goederenvervoer zèlf betreft, exclusief de kosten van aanleg van infrastructuur. Wellicht kan de term totale maatschappelijke kosten beter worden vervangen door maatschappelijke kosten van het goederenvervoer Effect op transportkosten Niet alleen de kosten van aanleg van nieuwe infrastructuur ontbreken in het model, ook de relatie tussen nieuwe infrastructuur en transportkosten. De gebruiker zal buiten het model om moeten inschatten wat de gevolgen zijn van een infrastructuurproject op wat in Figuur 3.1 op pagina 26 van de handleiding snelheid wordt genoemd. Ook dit zou in een apart kader over KBA-toepassingen van het VKM kunnen worden verduidelijkt Geen ruimtelijke dimensie Het model geeft een vergelijking van (gewogen gemiddelde) kosten van verschillende vervoersketens. Het heeft geen ruimtelijke dimensie: het gaat niet over specifieke gebieden. Dit wordt ook aangegeven in de handleiding. Dit betekent dat voor (kengetallen) KBA's informatie dient te worden toegevoegd, namelijk over de afwijking van een specifieke situatie van het in het model gebruikte gemiddelde. Ook dit zou in een apart kader kunnen worden toegelicht Beleidsopties en gedrag De beleidsopties economie die mogelijk zijn in het model (verandering van energiekosten en invoeren van heffingen) hebben invloed op de totale variabele transportkosten, maar leiden niet tot een verandering van het gedrag van goederenvervoerders. In termen van Figuur 3.1 op pagina 26 van de handleiding: er is geen terugkoppeling naar snelheid (een infraheffing kan bijvoorbeeld leiden tot een afname van de verkeersintensiteit en daardoor een toename van de snelheid) of naar totaal aantal benodigde ritten (en daarmee op de uitstoot). Verandering van gedrag vindt in de praktijk wèl plaats. Door dit niet in het model op te nemen vindt vertekening van de maatschappelijke kosten van goederenvervoer plaats. Dit is een ernstige beperking van het model.

11 Het model Overige aspecten Belastingen zijn ook opbrengsten Infra- en milieuheffingen zijn niet alleen kosten voor goederenvervoerders. Met deze heffingen wordt belastinggeld binnengehaald dat vervolgens wordt aangewend, bijvoorbeeld voor extra overheidsuitgaven, verlaging van andere belastingen, of aflossing van de staatsschuld. Door wèl de kosten voor de goederenvervoersector, maar niet de opbrengsten voor economie als geheel in kaart te brengen, wordt geen beeld gegeven van de totale maatschappelijke kosten. Dit zou kunnen worden verduidelijkt in de handleiding. Ook dit pleit voor het gebruik van de term maatschappelijke kosten van het goederenvervoer Beleidsopties leefbaarheid en energiekosten Beleidsopties die vallen onder beleidsopties leefbaarheid/milieu zoals nabehandeling diesel gaan in de praktijk gepaard met extra (energie-)kosten. Dit wordt niet meegenomen in het model. Ook dit kan overigens gedragsaanpassingen met zich meebrengen. Om tot een goede kostenvergelijking te komen zal tenminste de verhoging van kosten in het model moeten worden opgenomen Infraheffing en milieuheffing In het programma worden een infraheffing en een milieuheffing (zoals beschreven op p. 24 en p. 30 van de handleiding) gebruikt. Aangezien deze tot één heffing worden samengevoegd is het onderscheid tussen deze heffingen niet relevant. Ondanks het feit dat de samenvoeging in de handleiding staat vermeld, kan het onderscheid de suggestie wekken dat er van verschillende mechanismen sprake is. 2.4 Conclusies Het VKM is in de eerste plaats een database en in de tweede plaats een (eenvoudig) rekenmodel. Dit brengt beperkingen met zich mee. Deze beperkingen liggen gedeeltelijk buiten het model: zo zijn de kosten van maatregelen niet in het model bepaald en heeft het geen ruimtelijke dimensie. Dit kan gemakkelijk aan gebruikers worden duidelijk gemaakt. Het VKM is geen (maatschappelijke) KBA maar kan wel degelijk nuttig worden gebruikt bij de opstelling van een (kengetallen) kosten-batenanalyse: in combinatie met andere informatie en modellen.

12 6 Hoofdstuk 2 Bestaande beperkingen liggen ook binnen het model. Zo leiden infraheffingen in het model niet tot een vermindering van congestie en daarmee een toename van de snelheid van voertuigen. Voor het meenemen van gedragswijzigingen is een complexer model nodig. Belangrijk is om deze kanttekening voor wat betreft het ontbreken van invloed van beleid op gedrag in de handleiding duidelijk te maken. Ook zou daarbij duidelijk moeten worden dat gedragsveranderingen in een KBA niet kunnen worden veronachtzaamd. Zonder het model véél complexer te maken kan al wel de energiekostenverhoging die een intensivering van de beleidsopties leefbaarheid/milieu met zich meebrengt in het model worden opgenomen.

13 7 3 Het programma: invoer en uitvoer In dit hoofdstuk gaan we nader in op het computerprogramma van het VKM. In Paragraaf 3.1 wordt de invoer van gegevens bekeken; in Paragraaf 3.2 gaat het om de uitvoer van het programma. 3.1 Invoer van gegevens Invoerstructuur Er is voor gekozen om het model eenvoudig te houden. Dit uit zich onder andere in de reikwijdte van beleidsopties: deze hebben effect op de eerste vervoerwijze, en niet op de andere vervoerwijzen. Ook is gekozen voor een beperking tot drie ketens. Aangezien dit het model overzichtelijk houdt en de praktische bruikbaarheid vergroot, lijkt ons dit een goede keuze. Op dit moment is het niet mogelijk om door een druk op de knop bij beleidsopties terug te keren naar de basiswaarden. Toevoeging van zo n optie zou het gebruiksgemak doen toenemen. Voor beleidsopties waar geen basiswaarde staat vermeld (beladingsgraad volume, Euronorm, nabehandeling en zwavelarme diesel, milieu- en infraheffing) geldt dat een door de gebruiker ingevulde waarde in één keten wordt overgenomen bij een volgende. Hier valt iets voor te zeggen omdat de gekozen waarde als een door de gebruiker vastgestelde basis kan worden gezien. Daarentegen bestaat ook het risico dat de gebruiker er vanuit gaat dat bij invulling van de volgende keten de (impliciete) basiswaarde (bijvoorbeeld geen nabehandeling van diesel ) wordt gebruikt Binnenlands versus internationaal vervoer In het programma kan worden gekozen tussen binnenlands en internationaal vervoer. Navraag leert dat de optie internationaal inhoudt verkeer en vervoer binnen Europa en dat het aantal opgegeven kilometers bij internationaal transport het totaal aantal kilometers betreft (incl. kilometers in het buitenland). Transportkosten en emissies worden daarom berekend over het gehele traject. Dit kan in het programma duidelijker worden aangegeven. Vanuit KBA-perspectief betekent dit dat gekeken wordt naar maatschappelijke kosten en baten in Europa, en niet alleen in Nederland. Deze cijfers zijn dus niet zonder meer bruikbaar

14 8 Hoofdstuk 3 in een KBA die zoals meestal het geval is vanuit een nationaal perspectief wordt opgesteld 1. Het internationale perspectief in het VKM houdt overigens niet in dat er een volledig welvaartsplaatje van Europees goederenvervoer wordt gegeven. Afgeleide effecten worden immers in het model niet meegenomen. Zo zou het kunnen zijn dat goedkoper vervoer in Nederland leidt tot een verslechtering van de concurrentiepositie van een ander Europees land. In de handleiding is duidelijk aangegeven dat het VKM bedoeld is als eerste indruk en niet om alle afgeleide effecten weer te geven Overige opmerkingen Bij foutmeldingen komt het voor dat de presentatie onduidelijk is. Bijvoorbeeld de vermelding van de code M1K3 (een verwijzing naar een Excel-positie?). Ook wordt niet altijd de keten vermeld waar de fout optreedt. Tenslotte kan het bewaren van modelexercities worden vergemakkelijkt, zowel tijdens het werkproces als bij het afsluiten. De instellingen worden op dit moment bewaard in een Excel-sheet, maar er ontbreekt in de gebruikersinterface een knop Bewaren die het mogelijk maakt exercities op te slaan om ze later weer gemakkelijk te kunnen oproepen. 3.2 Uitvoer van resultaten In de uitvoer worden termen of afkortingen gebruikt die voor de gebruiker niet meteen duidelijk zijn. Een voorbeeld is de omschrijving van de opsplitsing van de kosten in R en T. Zoals opgemerkt op pagina 22 van de handleiding verschijnt een nadere omschrijving wanneer de gebruiker met de cursor over de tekst gaat. Een opmerking hierover op het betreffende scherm van het programma en/of het toevoegen van een legenda bij de uitvoer zou evenwel leiden tot een eenvoudigere interpretatie. Eenzelfde redenering geldt voor de berekeningen in het uitvoerscherm resultaten transport (verkeers- en vervoersprestatie). Een extra knop waaronder een korte uitleg van de berekeningen staat zou hier verduidelijkend kunnen werken. Bij de resultaten TW en Werk (toegevoegde waarde en werkgelegenheid) zou expliciet kunnen worden vermeld dat deze gegevens niet worden gebruikt in de kostenanalyse. 1 KBA s vanuit Nederlands perspectief houden doorgaans wel (impliciet) rekening met de effecten voor andere landen van grensoverschrijdende emissies zoals CO 2 en NO X. Andere effecten voor het buitenland worden doorgaans niet meegeteld.

15 9 4 De database Ten behoeve van het VKM is een grote hoeveelheid relevante gegevens verzameld. In de beschrijving van de database wordt aangegeven waar de cijfers vandaan komen, welke veronderstellingen zijn gemaakt en welke berekeningen zijn uitgevoerd. Uiteraard hebben de cijfers hun beperkingen. Soms ontbreken de juiste statistieken, zoals het geval is bij de veronderstelling dat alle luchtvracht wordt vervoerd in combi-vliegtuigen in plaats van zogenaamde full freighters. Deze aanname is gebaseerd op het gedrag van de marktleider KLM Cargo (in plaats van alle aanbieders tezamen). Bovendien is het onduidelijk in hoeverre KLM Cargo op de continentale markt opereert (voor alle aanbieders tezamen geldt dat luchtvracht voornamelijk intercontinentaal is). Uit onderzoek van CE (Dings, J.M.W., M.N. Sevenster en M.D. Davidson, External and infrastructure costs of road and rail traffic: analysing European studies, mei 2003) blijkt dat verschillen in de schatting van maatschappelijke kosten van goederenvervoer voornamelijk te wijten zijn aan normatieve overwegingen en statistieken en in mindere mate aan verschillen in de waarderingsgrondslag. Het lijkt daarom belangrijker cijfers zoals emissies te controleren tegen alternatieve metingen dan de waardering van deze emissies tegen het licht te houden. In het algemeen is er naar onze mening geen reden om vraagtekens te zetten bij de gebruikte cijfers. De in het VKM gebruikte cijfers van deskundige instituten als NEA, TransCare, AVV, Rijkswaterstaat en CE maken een betrouwbare indruk. Bijlage 1 bevat meer gedetailleerde opmerkingen over de beschrijving van de database.

16

17 11 5 Samenvatting en conclusies Het totaalbeeld van het Vergelijkingskader Modaliteiten is, gegeven de beperkingen van het model, positief. Pluspunten zijn: een grote hoeveelheid relevante en adequate gegevens; een goede bruikbaarheid; een heldere (want eenvoudige) structuur; een goede handleiding en beschrijving van de database; en de mogelijkheid tot aanpassing in Excel. Het model kent de volgende beperkingen: geen ruimtelijke dimensie; geen aanlegkosten van nieuwe infrastructuur; geen effecten op de snelheid van voertuigen; geen belastingopbrengsten bij een infra- of milieuheffing; geen energiekostenverhoging bij de beleidsopties leefbaarheid/milieu ; en geen gedragseffecten van een infra- of milieuheffing. Het belangrijkste minpunt is naar ons inzicht het ontbreken van gedragseffecten van heffingen. Relatief minder belangrijk, maar wellicht gemakkelijker toe te voegen aan het model zijn de energiekostenverhogingen die gepaard gaan met intensivering van de beleidsopties leefbaarheid/milieu. De waarde van het VKM ligt vooral in de combinatie met andere modellen en informatiebronnen. De gebruiker dient van te voren te weten wat de alternatieven zijn (in KBA-termen het nulalternatief en het projectalternatief ) en welke aanlegkosten en verkeers- en vervoerstromen aan de alternatieven zijn verbonden. Deze gegevens zouden uit een andere analyse of informatiebron moeten komen. Dit zou in een apart kader over kosten-batenanalyse in de handleiding kunnen worden toegelicht.

18

19 13 Bijlage 1 De beschrijving van de database Deze bijlage bevat gedetailleerde opmerkingen bij de beschrijving van de database. Bij de database Leefbaarheid wordt veelvuldig gebruik gemaakt van CE (1999, Efficiënte prijzen voor verkeer). Vermeld zou kunnen worden dat de waardering gemiddeldes betreft, behalve voor emissies, waar het marginale waarden betreft. De verwijzing In het volgende worden de uitgangspunten en resultaten [van de studie] vermeld (p. 95) kan worden verwijderd. Aan tabel 5-3 (pagina 99; gebaseerd op VUA) kan worden toegevoegd hoe de getallen tot stand zijn gekomen. Ook kan worden toegelicht wat bedoeld wordt met de veronderstellingen (over indirecte ruimtebeslag) genoemd meteen na deze tabel. Een uitleg over de precieze betekenis van de opportunity costs en de omrekening van tabel 5-3 naar tabel 5-4 ontbreken. Kan er iets meer gezegd worden over de berekening van waarderingscijfers over geluidsoverlast? (O.a. pp ) Dit geldt ook voor de relaties tussen de tabellen 5-17 t/m Pagina's : tabel 5-77 en 5-78 bevat 0 doden en gewonden voor luchtvaart. Niet duidelijk is waarom de daar genoemde incidentgegevens niet zijn meegenomen door middel van een verdeelsleutel, en waarom niet naar gegevens op Europees niveau is gekeken. Tabel 5-79 (monetaire waardering van doden en gewonden m.b.t. de luchtvaart) veronderstelt dat deze waardering gelijk is aan de kosten van verkeersveiligheid per vliegtuigkilometer (binnen Europa). Dit veronderstelt dat deze kosten leiden tot een volledig veilige situatie. Pagina 171 (pijpleiding): in de zin Gezien de financiële verhoudingen, buisleidingen worden voor het overgrote deel gefinancierd door de gebruiker(s) zelf, is er geen sprake van maatschappelijke kosten die aan de gebruiker in rekening zouden moeten worden gebracht moet maatschappelijke kosten moet worden gelezen als infrastructuurkosten.

20

21 15 Bijlage 2 De handleiding Deze bijlage bevat gedetailleerde opmerkingen over de tekst in de handleiding. In het algemeen kan verduidelijkt worden dat internationaal vervoer vervoer binnen Europa betreft en dat het aantal opgegeven kilometers bij internationaal transport het totaal aantal kilometers (incl. in het buitenland) betreft. Ook is het raadzaam een woordenlijst met gebruikte begrippen aan de handleiding toe te voegen. Op pagina 18 staat maximaal 3 ketens (of modaliteiten) kunnen met elkaar worden vergeleken. Het noemen van modaliteiten kan hier verwarrend werken. Pagina 25: Minder schadelijke gassen leidt tot een daling van de totale waardering voor milieu.... Dit moet zijn: een daling van de totale milieukosten. In de tekst (p. 25) staat dat het totaal aantal benodigde ritten invloed uitoefent op het aantal doden en gewonden. Deze relatie staat wel in het model, maar (nog) niet in Figuur 3.1 op pagina 26. In Figuur 3.1 (p. 26) kan worden veranderd dat naast emissies wordt gekeken naar leefbaarheid welke omvat geluid, doden, gewonden, ruimtebeslag en toerekening beheer en onderhoud infrastructuur. In Figuur 3.2 op pagina 28 is de pijl van Totale energiegebruik naar Monetarisatieberekeningen niet juist. De energiekosten van het transport staan al in de transportkosten; de kosten van emissies al in totale emissies. In dezelfde figuur kan bij Veiligheid e.d. berekeningen worden ingevuld bij Totalen overige indicatoren : geluid, ruimtebeslag en toerekening beheer en onderhoud infrastructuur. In fig. 3.2 op p. 28 kan worden toegevoegd: monetarisatieberekeningen staan in subparagraaf Zowel in Figuur 3.1 als 3.2 wordt veiligheidsbeleid respectievelijk veiligheidsberekeningen genoemd terwijl deze niet in het model voorkomen. Dit kan verwarrend werken. De rekenmodule monetarisatie in fig. 3.2 (p. 28) klopt niet. Uit deze figuur blijkt dat bijvoorbeeld eerst het aantal ongevallen en de emissies worden berekend; en daarna pas de waardering daarvan. Uit subparagrafen en blijkt evenwel dat de waardering

22 16 Bijlage 2 De handleiding al in de overige rekenmodules plaatsvindt. Monetarisatie is dan de optelling van de resultaten in de overige rekenmodules. De berekeningsmodules genoemd op p. 29 (onder het kopje 3.4 ) komen niet overeen met die in fig. 3.2 (p. 28) en ook niet met de subparagrafen die volgen. Afstemming zou hier verhelderend werken.

23

24 Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam Roetersstraat 29, 1018 WB Amsterdam Telefoon , Telefax