Rapport. Rapportage Bijzondere Bijstand 2013

Transcriptie

1 w Rapport Rapportage Bijzondere Bijstand 2013

2 T.J. Slager en J. Weidum 14 november 2014 Samenvatting In 2013 is er in totaal 374 miljoen euro door gemeenten uitgegeven aan bijzondere bijstand. Het gaat hier om een bedrag inclusief projectmatige verstrekkingen en betalingen in natura. Het bedrag is afkomstig uit extra onderzoek naar de uitgaven aan bijzondere bijstand waarbij de bedragen volgens de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS) zijn aangevuld met bedragen die niet via deze statistiek kunnen worden waargenomen. Het in 2013 uitgegeven bedrag is hoger dan dat in 2012, toen het op 348 miljoen uitkwam. In het onderzoek over 2013 is ook onderscheid gemaakt naar uitgaven per cluster; tien in totaal. Het grootste bedrag werd uitgegeven aan het cluster directe levensbehoeften : 144 miljoen. Voor twee clusters bleek het niet mogelijk het uitgegeven bedrag aan bijzondere bijstand te berekenen, omdat de kwaliteit van de schattingen niet betrouwbaar genoeg was. Het ging om de clusters overige kostensoorten en kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand. Vanwege dezelfde reden kon ook voor langdurigheidstoeslag het bedrag niet worden bepaald. Tijdens het onderzoek bleek ook dat van ongeveer een kwart van de gemeenten de bedragen die in de BUS waren opgenomen, te laag waren. Dit kwam door een fout in de gebruikte software. Bijzondere Bijstand

3 Inhoud 1. Inleiding 4 2. Uitkomsten 4 3. Uitvoering van het onderzoek 6 Bijlage. Vragenlijst extra uitvraag bijzondere bijstand 11 Bijzondere Bijstand

4 1. Inleiding Aanleiding onderzoek Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft informatie nodig over de uitgaven van gemeenten aan bijzondere bijstand. In de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS) worden echter niet alle uitgaven bijzondere bijstand geregistreerd. Uitgaven aan projectmatige verstrekkingen en/of betalingen in natura ontbreken in de BUS. In 2010, 2011, 2012 en 2013 is daarom een extra uitvraag gedaan bij gemeenten om het totale bedrag aan bijzondere bijstand uitgegeven in 2009, 2010, 2011 en 2012 volledig in kaart te brengen. SZW heeft te kennen gegeven ook te willen beschikken over het totale bedrag dat in 2013 aan bijzondere bijstand is verstrekt. Daarom is ook voor het verslagjaar 2013 een extra uitvraag uitgevoerd. Dit rapport beschrijft de uitkomsten en de gehanteerde methode van dit onderzoek. Doel van het onderzoek In het Plan van aanpak is het doel van het onderzoek als volgt geformuleerd. Het doel van dit onderzoek is het publiceren van de totale uitgaven aan bijzondere bijstand in 2013, indien mogelijk opgesplitst naar cluster en langdurigheidstoeslag. Dit is nadrukkelijk inclusief de projectmatige verstrekkingen die niet worden waargenomen in de BUS. De tabel met de opsplitsing naar cluster kan alleen worden samengesteld als de respons groot genoeg is en als de variatie tussen gemeenten onderling klein genoeg is voor een statistisch verantwoorde ophoging voor de non-respons. 2. Uitkomsten Uit het onderzoek blijkt dat er in 2013 in totaal 374 miljoen euro door gemeenten aan bijzondere bijstand is uitgegeven. Zie staat 1. Dit bedrag is inclusief projectmatige verstrekkingen en betalingen in natura. Met ingang van het verslagjaar 2013 worden de uitgaven in het kader van de bijzondere bijstand ingedeeld in tien clusters. Deze clusters zijn in feite de hoofdkostensoorten waarnaar in voorgaande verslagjaren werd gedetailleerd. Het grootste bedrag werd uitgegeven aan het cluster directe levensbehoeften : 144 miljoen. Bij dit cluster is het verschil tussen de BUS en de extra uitvraag het grootst. Dit ligt in de lijn der verwachting aangezien er in dit cluster aanzienlijk meer geld omgaat dan in de andere clusters. Voor het verslagjaar 2013 zijn geen uitkomsten beschikbaar voor de kostensoort langdurigheidstoeslag, een onderdeel van het cluster directe levensbehoeften. Hetzelfde geldt voor de clusters overige kostensoorten en kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand. De reden hiervan is dat het niet mogelijk bleek om betrouwbare uitkomsten te schatten voor deze categorieën. De bedragen 2013 volgens de BUS zijn niet geschikt voor publicatie en zijn daarom niet opgenomen in dit rapport. Dit komt door een softwarefout in de programmatuur die door een deel van de gemeenten is gebruikt voor het afleiden van de bijzondere bijstand. Door de fout is het bedrag dat aan bijzondere bijstand is verstrekt te laag uitgekomen. In hoofdstuk 3 wordt hier nader op ingegaan. Bijzondere Bijstand

5 Staat 1. Uitgaven bijzondere bijstand naar (hoofd)kostensoort, 2013 Kostensoort Bedragen extra uitvraag Bedragen BUS x mln euro Totaal uitgekeerd bedrag 374 x Cluster directe levensbehoeften 144 x w.o. langdurigheidstoeslag x x voorzieningen voor het huishouden 3 x voorzieningen voor wonen 60 x voorzieningen voor opvang 7 x kosten uit maatschappelijke zorg 29 x financiële transacties 69 x uitstroombevordering 28 x medische dienstverlening 9 x overige kostensoorten x x kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand x x In 2013 is er meer aan bijzondere bijstand uitgegeven dan in 2012, toen het totaalbedrag uitkwam op 348 miljoen. Ter vergelijking: in de jaren 2009 tot en met 2011 waren de totaalbedragen respectievelijk: 367, 412 en 375. Voor het totaal en de onderscheiden clusters zijn onzekerheidsmarges berekend. Dit is gedaan, omdat de uitkomsten van het onderzoek voor een deel zijn gebaseerd op een schatting. Deze schatting is uitgevoerd voor de gemeenten die niet hebben gerespondeerd op de extra uitvraag. Het blijkt dat de onzekerheidsmarges van de uiteindelijke uitkomsten klein zijn. Zie hiervoor staat 2. De grootste marge van 0,22 procent is berekend voor het totaalbedrag bijzondere bijstand. De getoonde marges moeten wel worden beschouwd als waarden die gelden voor het ideale geval, waarin de opgegeven bedragen door gemeenten in de vragenlijst geheel aansluiten op de waarden volgens de BUS. Gezien het feit dat de bedragen die door gemeenten in de vragenlijst worden ingevuld vaak afkomstig zijn uit andere administraties dan die van de BUS, moet rekening worden gehouden met afwijkende definities en indelingen met een vertekening van de resultaten als gevolg. Mede hierdoor zullen de werkelijke marges hoger uitvallen. In paragraaf 3 wordt verder op de kwaliteit van de uitkomsten ingegaan. Bijzondere Bijstand

6 Staat 2. Uitgaven bijzondere bijstand naar cluster, 2013 Kostensoort Bedragen extra uitvraag Percentage van het totaalbedrag Onzekerheidsmarge x mln euro % % Totaal uitgekeerd bedrag ,22 Cluster directe levensbehoeften ,18 w.o. langdurigheidstoeslag x x x voorzieningen voor het huishouden 3 1 0,15 voorzieningen voor wonen ,04 voorzieningen voor opvang 7 2 0,10 kosten uit maatschappelijke zorg ,10 financiële transacties ,05 uitstroombevordering ,08 medische dienstverlening 9 2 0,08 overige kostensoorten x x x kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand x x x 3. Uitvoering van het onderzoek Alle gemeenten in Nederland zijn benaderd met de vragenlijst bijzondere bijstand. In feite zijn hierbij de zogenaamde berichtgevers benaderd. Zoals bekend is een berichtgever een gemeente of een dienst die door een aantal gemeenten is opgezet die de gegevens voor de BUS aanlevert aan het CBS. Een berichtgever kan over verschillende gemeenten gegevens verstrekken. Het omgekeerde komt echter ook voor: de situatie dat verschillende berichtgevers over één gemeente rapporteren. Bij het onderzoek is als eenheid van onderzoek de combinatie berichtgever-gemeente gehanteerd. In het vervolg van dit rapport wordt de combinatie berichtgever-gemeente aangeduid met de term gemeentelijke eenheid. In het verslagjaar 2013 telde Nederland 408 gemeenten en 465 gemeentelijke eenheden. Vragenlijst Alle berichtgevers zijn benaderd met een vragenlijst, waarin de bedragen volgens de BUS al waren ingevuld. Voor elke gemeentelijke eenheid was er een vragenlijst beschikbaar. Het verzoek was om de opgegeven bedragen te controleren op juistheid en in geval van onjuistheid aan te vullen met de juiste bedragen bijzondere bijstand volgens de administratie. In de vragenlijst werden de volgende categorieën onderscheiden: totaal bijzondere bijstand, langdurigheidstoeslag, cluster directe levensbehoeften, cluster voorzieningen voor huishouden, cluster voorzieningen voor wonen, cluster voorzieningen voor opvang, cluster kosten uit maatschappelijke zorg, cluster financiële transacties, cluster uitstroombevordering, cluster medische dienstverlening, cluster overige kostensoorten, cluster kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand. In de bijlage is de vragenlijst opgenomen. Bijzondere Bijstand

7 Respons Van de 465 uitgegane vragenlijsten voor gemeentelijke eenheden over het verslagjaar 2013 zijn er 357 door gemeenten teruggestuurd. Dit komt overeen met een respons van bijna 77 procent. Op het niveau van gemeenten blijkt dat 327 van de in totaal 408 gemeenten hebben gerespondeerd, hetgeen een respons van 80 procent betekent. Wijze waarop de bedragen bijzondere bijstand volgens extra uitvraag zijn gebruikt De opgegeven bedragen van de gerespondeerde gemeentelijke eenheden zijn beoordeeld op bruikbaarheid. Dit is steeds apart gedaan voor het totale bedrag bijzondere bijstand, de clusters en de langdurigheidstoeslag. Als bruikbaar werden die bedragen beschouwd die groter waren dan of gelijk aan de vooraf ingevulde bedragen op basis van de BUS-bestanden. Deze bedragen zijn gebruikt om een model te bepalen waarmee de bedragen bijzondere bijstand van de non-respons kon worden geschat. Een deel van de respons bleek niet bruikbaar te zijn, meestal omdat de opgegeven bedragen kleiner waren dan de vooraf ingevulde bedragen op basis van de BUS-bestanden. Doordat de bedragen in verschillende clusters waren onderverdeeld kwam het regelmatig voor dat de door gemeenten ingevulde bedragen voor een deel van de clusters wel bruikbaar waren voor verdere analyse en voor een deel niet. Geen model geschat voor de vier grote steden Voor de vier grote gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) is op voorhand al bepaald dat bij eventuele non-respons geen gebruik zou worden gemaakt van een model om de uitgaven aan bijzondere bijstand van de non-respons te schatten. De reden hiervan is dat er maximaal drie grote gemeenten in het geval dat één van de vier niet heeft gerespondeerd - gebruikt kunnen worden voor het bepalen van een model. Dit aantal is veel te klein om een bruikbaar model op te leveren. Overigens hebben alle vier de grote gemeenten gerespondeerd. Voor het totaal en de afzonderlijke clusters is steeds gekeken naar het verschil tussen het BUSbedrag en het via de extra uitvraag door gemeenten opgegeven bedrag. De bedragen van de extra uitvraag zijn alleen gebruikt indien deze gelijk aan of groter waren dan de vooraf ingevulde BUS-bedragen. Hierbij is verondersteld dat het dan ging om bedragen die voor een deel niet op persoonsniveau via de BUS konden worden aangeleverd. De som van de clusterbedragen behoort per definitie exact gelijk te zijn aan het totaalbedrag bijzondere bijstand. Hiermee wordt voldaan aan de eis van consistentie. Door inconsistenties in de opgaven van de extra uitvraag klopte deze relatie niet precies. Daarom zijn, voor het verkrijgen van volledige consistentie, de clusterbedragen van de vier grote gemeenten tezamen vermenigvuldigd met de factor 1,22. Volgens de respons is er in 2013 door de vier grote gemeenten in totaal ruim 109 miljoen euro aan bijzondere bijstand uitgegeven. Achtergrond gehanteerde modellen Met behulp van het softwarepakket SPSS is per onderscheiden categorie van bijzondere bijstand een lineair regressiemodel bepaald om de relatie te beschrijven tussen het bedrag volgens de BUS en het bedrag volgens de extra uitvraag (bedrag inclusief projectmatige verstrekkingen). Hierbij is steeds gebruik gemaakt van volgende regressievergelijking: y = a + bx + e met e ~ N(0, 2 ), waarbij y: bedrag aan bijzondere bijstand per gemeentelijke eenheid volgens de extra uitvraag (inclusief projectmatige verstrekkingen); x: bedrag aan bijzondere bijstand per gemeentelijke eenheid volgens de BUS (exclusief projectmatige verstrekkingen); a en b: regressiecoëfficienten en e: storingsterm. Bijzondere Bijstand

8 De regressiecoëfficienten a en b worden geschat met behulp van de methode van de kleinste kwadratensom. Dit houdt in dat de coëfficiënten a en b zodanig worden vastgesteld dat de som van de gekwadrateerde afwijkingen ten opzichte van de regressielijn (y = a + bx) zo klein mogelijk is. In formulevorm: geminimaliseerd wordt χ 2 = i (y i -a-bx i ) 2 voor de coëfficiënten a en b, hierbij zijn de afgeleiden naar a en b gelijk 0: I: i [ -2y i + 2a + 2bx i ] = 0 II: i [ -2x i y i + 2ax i + 2bx i 2 ] = 0 an + b i x i = i y i a i x i + b i x i 2 = i x i y i a =[ i x i 2 i y i - i x i i x i y i ]/[ N i x i 2 ( i x i ) 2 ] b =[ N i x i y i - i x i i y i ]/[ N i x i 2 ( i x i ) 2 ] Verkeerde afleiding bijzondere bijstand bij gebruik van GWS4all-software Tijdens het onderzoek bleek dat de software GWS4all van Centric, die wordt gebruikt voor het samenstellen van de BUS-bestanden die aan het CBS worden verstrekt, fouten bevatten waardoor voor een groot deel van 2013 (verslagmaanden januari tot en met september) de bijzondere bijstand niet geheel op de juiste wijze werd afgeleid. Het gevolg hiervan was een onderschatting van de bedragen aan bijzondere bijstand in de BUS. De grootte van deze onderschatting was echter niet goed te achterhalen. Wel kon worden geconstateerd dat het verschil tussen de bedragen volgens de BUS en de extra uitvraag hierdoor groter was dan in de onderzoeken van vorige jaren. Het aantal gemeentelijke eenheden waarvoor gebruik werd gemaakt van GWS4all in 2013 bedroeg 124. De respons van deze eenheden kwam uit op 90 gemeentelijke eenheden oftewel bijna 73 procent. Om rekening te houden met de onderschatting door GWS4all, werden in eerste instantie voor de desbetreffende gemeentelijke eenheden aparte regressiemodellen opgesteld. De populatie van gemeentelijke eenheden werd daarbij opgesplitst in de subpopulatie van eenheden waarvoor GWS4all de BUS-gegevens had afgeleid en de subpopulatie bestaande uit de overige eenheden. Het bleek echter dat het opdelen in de subpopulaties niet leidde tot regressiemodellen die substantieel beter waren dan zonder opsplitsing van de populatie. Daarom is besloten voor het bepalen van de uiteindelijke regressiemodellen de totale populatie van gemeentelijke eenheden te gebruiken. Door de onjuiste afleiding door GWS4all zijn de BUS-gegevens van de bijzondere bijstand niet geschikt voor publicatie. Daarom zijn deze gegevens niet in dit rapport opgenomen. Schatting model totaalbedrag bijzondere bijstand Bij het schatten van het uiteindelijke regressiemodel voor het totaalbedrag bijzondere bijstand is ervoor gekozen om de stratificatie van de gemeentelijke eenheden op basis van het aantal inwoners, voor het verslagjaar 2013 achterwege te laten. In de onderzoeken van de eerdere verslagjaren was deze stratificatie nog wel toegepast, waarbij de gemeenten in 5 grootteklassen waren onderverdeeld. De vier grote gemeenten vormden toen de hoogste klasse (nummer 5), waarvoor geen model werd geschat. De eerste reden om de onderverdeling niet toe te passen is dat de kwaliteit van het uiteindelijke model zeker goed genoeg was voor de samenstelling van de einduitkomsten. De tweede reden was dat de samenstelling eenvoudiger werd, omdat kon worden volstaan met één model voor het totaalbedrag in plaats van de vier modellen (voor alle gemeenten behalve de vier grote) wanneer wel naar grootteklasse zou worden onderscheiden. Bijzondere Bijstand

9 Bij het schatten van het regressiemodel zijn alleen de bedragen van de vragenlijsten gebruikt, indien het bedrag volgens de extra uitvraag (dus inclusief eventuele projectmatige verstrekkingen en verstrekkingen in natura) groter dan of gelijk was aan het bedrag volgens de BUS. Uitschieters, dat wil zeggen, bedragen inclusief bijzondere verstrekkingen die uitzonderlijk groot of klein waren en de verklarende kracht van het model duidelijk verminderden zijn niet meegenomen. De kwaliteit werd beoordeeld aan de hand van de R2, een statistische maat die aangeeft welk deel van de totale variantie door het model wordt verklaard. Zie staat 3. Staat 3. Kwaliteit regressie modellen naar cluster bijzondere bijstand Kostensoort R 2 a b Aantal gebruikte waarnemingen Totaal 0, , Cluster directe levensbehoeften 0, , voorzieningen voor het huishouden 0, , voorzieningen voor wonen 0, , voorzieningen voor opvang 0, , kosten uit maatschappelijke zorg 0, , financiële transacties 0, , uitstroombevordering 0, , medische dienstverlening 0, , overige kostensoorten x x x x kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand x x x x Al eerder is vermeld dat er geen uitkomsten beschikbaar waren voor de kostensoort langdurigheidstoeslag en de clusters overige kostensoorten en kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand omdat het niet mogelijk bleek om betrouwbare uitkomsten te schatten voor deze categorieën. Hiermee wordt gedoeld op het feit dat voor deze categorieën de kwaliteit van de regressiemodellen te laag werd beschouwd om deze te gebruiken voor het schatten van uitkomsten voor de non-respons. Zo was de hoogste R 2 onder deze modellen 0,12. Toepassing van de geschatte modellen Met de geschatte modellen is de bijzondere bijstand berekend van de gemeentelijke eenheden die niet hadden gerespondeerd. Hierbij is ervan uitgegaan dat gemeentelijke eenheden waarmee de modellen zijn bepaald representatief waren voor de niet gerespondeerde gemeentelijke eenheden. Alleen de gemeentelijke eenheden waarvan geen vragenlijst was ontvangen werden tot de non-respons gerekend. Alle andere gemeentelijke eenheden, dus ook die eenheden waarvan de bedragen van de extra uitvraag lager uitkwamen dan die volgens de BUS, werden bij de respons ingedeeld. Bij de gemeentelijke eenheden die behoorden tot de respons en waarvan de BUS-bedragen hoger waren dan die van de extra uitvraag, werden de BUS-bedragen beschouwd als de juiste bedragen. Bedragen uit de extra uitvraag die niet bij Bijzondere Bijstand

10 het bepalen van de uiteindelijke modellen waren meegenomen, omdat zij als uitschieters werden beschouwd, zijn wel gebruikt bij het samenstellen van de einduitkomsten. Aanpassing van de bedragen per cluster Bij het samenstellen van de einduitkomsten zijn de bedragen voor het totaal en de bedragen voor de afzonderlijke clusters onafhankelijk van elkaar berekend. Door het ontbreken van de clusters i (overige kostensoorten) en j (kosten wel in de statistiek maar geen bijzondere bijstand) kon niet aan de eis van consistentie tussen het totaal en de som van de clusters worden voldaan. Als alternatief voor het beoordelen van de aansluiting tussen het totaal en de clusters is daarom nader gekeken naar het aandeel van de som van de clusters a tot en met h ten opzichte van het totaal. Voor de BUS-uitkomsten kwam dit aandeel op 94 procent uit, voor de uitkomsten van de extra uitvraag op 93 procent. Het feit dat deze percentages heel dicht bij elkaar liggen is een indicatie dat de uiteindelijke clusterbedragen plausibel zijn. Verdere aanpassing is daarom niet overwogen. Kwaliteit van de uitkomsten De onzekerheidsmarges op de uitkomsten (staat 1) berusten zelf ook op een schatting. De marge op het totaalbedrag bedraagt 0,22 procent, hetgeen overeenkomt met ongeveer 820 duizend euro. Aan de basis van deze schatting staan de modellen die uiteindelijk zijn gebruikt om de uitgaven bijzondere bijstand van de non-respons te berekenen. Bij het toepassen van deze modellen is er impliciet vanuit gegaan dat de niet gerespondeerd hebbende gemeentelijke eenheden, geen uitzonderlijke grote bedragen (uitschieters) hebben uitgegeven. Het is echter niet vreemd om te veronderstellen dat er onder de non-repons wel degelijk gemeentelijke eenheden zijn die uitzonderlijk grote bedragen hebben uitgegeven. Dit is een reden dat de berekende marges moeten worden gezien als een minimum. Een andere reden is het al eerder vermelde, dat de bedragen die door gemeenten in de vragenlijst worden ingevuld vaak afkomstig zijn uit andere administraties dan die van de BUS en dat daarom rekening moet worden gehouden met afwijkende definities en indelingen. De veronderstelling is dat in werkelijkheid de marges hoger uitkomen, maar wel klein blijven, waarschijnlijk niet (veel) meer dan 1 procent. Bijzondere Bijstand

11 Bijlage. Vragenlijst extra uitvraag bijzondere bijstand Uitgaven aan bijzondere bijstand 2013 Gemeente Is dit bedrag: Bedrag Volledig *) Onvolledig *) Totaal bedrag Bijzondere Bijstand (kenmerk 18 alle clusters, a tot en met j)** Eventuele opmerkingen: Bedrag Langdurigheidstoeslag (kenmerk 19, categorie 3)** Eventuele opmerkingen: Bijzondere Bijstand naar cluster Bijzondere Bijstand Directe levensbehoeften (kenmerk 18, cluster a) Voorzieningen voor huishouden (kenmerk 18, cluster b) Voorzieningen voor wonen (kenmerk 18, cluster c) Voorzieningen voor opvang (kenmerk 18, cluster d) Kosten uit maatschappelijke zorg (kenmerk 18, cluster e) Financiële transacties (kenmerk 18, cluster f) Uitstroombevordering (kenmerk 18, cluster g) Medische dienstverlening (kenmerk 18, cluster h) Overige kostensoorten (kenmerk 18, cluster i) Kosten wel in statistiek maar geen bijzondere bijstand (kenmerk 18, cluster j) Opmerkelijk grotere uitgaven/kleinere uitgaven aan bijzondere bijstand in 2013 ten opzichte van 2012 Is er in 2013 opmerkelijk meer uitgegeven aan bijzondere bijstand dan in 2012? Zo ja, waarom? Is er in 2013 opmerkelijk minder uitgegeven aan bijzondere bijstand dan in 2012? Zo ja, waarom? Eventuele opmerkingen: Bedankt voor het invullen van deze vragenlijst! Het ingevulde formulier kunt u zenden aan SZBijzondereBijstand@CBS.NL. Mocht u vragen hebben over de vragenlijst dan kunt u ons altijd benaderen via dit adres of via telefoonnummer of *1) Graag één van deze kolommen invullen met een "x" **) Kenmerk 18 betreft het cluster bijzondere bijstand, kenmerk 19 betreft de toepassing categoriale verlening bijzondere bijstand Bijzondere Bijstand