Omgevingskwaliteit en ruimte

Transcriptie

1 Omgevingskwaliteit en ruimte

2

3 Omgevingskwaliteit en ruimte schoonheid, welstand en ruimtelijke kwaliteit in de ruimtelijke ordening drs. J. van Campen mr. T.H.H.A. van der Schoot (eindredactie)

4 omgevingskwaliteit en ruimte Berghauser Pont Publishing Postbus LB Amsterdam Grafisch vormgeving: Zedline Druk: Scan Laser BV, Zaandam 1ste druk 2013 ISBN: NUR: Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers prior written pemission.

5 VOORWOORD Voorwoord Op 19 december 2012 werd in de Tweede Kamer een motie ingediend die luidde: De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende dat in het kader van de vereenvoudiging van de bouwregelgeving de verplichting voor gemeenten om een welstandscommissie aan te stellen vervalt; overwegende dat kwaliteitsbeleid in de gebouwde omgeving van groot belang blijft voor burgers en bedrijven; verzoekt de regering om, bij de vormgeving van de nieuwe omgevingswet het stimuleren van omgevingskwaliteit als volwaardige doelstelling op te nemen, en gaat over tot de orde van de dag. 1 De motie was een reactie op het Pleidooi voor een waardevolle leefomgeving van Mooiwaarts, dat in december 2012 werd ondertekend door ruim 1600 ontwerpers, bestuurders, ambtenaren, ontwikkelaars, studenten, ondernemers en gewone burgers. Het pleidooi is een oproep aan de regering en het parlement om ruimtelijke kwaliteit als hoofddoel van de Omgevingswet te benoemen in plaats van het karige gezond en veilig waar het voorlopige ontwerp van de wet over spreekt. De motie werd aangehouden tot de behandeling van de ontwerp Omgevingswet in de Tweede Kamer. Maar het signaal is duidelijk. Ruimtelijke kwaliteit gaat velen aan het hart. En juist in het nieuwe tijdperk van zelforganisatie en uitnodigingsplanologie, moet de overheid op basis van democratisch vastgesteld beleid het overkoepelende belang van een waardevolle leefomgeving behartigen. De overheid heeft niet het alleenrecht op ruimtelijke kwaliteit, maar is wel de enige die de regie erover kan voeren. Dit boek is geschreven vanuit de overtuiging dat ruimtelijk kwaliteitsbeleid een bijdrage levert aan het welzijn van mensen. De leefomgeving is letterlijk de omgeving van het leven. Kwaliteit en schoonheid zijn daarin geen luxeproducten, maar hebben een wezenlijke 1 Tweede Kamer nr. 53. De motie werd ingediend door Albert de Vries (PvdA) en Stientje van Veldhoven (D66). RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE v

6 VOORWOORD betekenis. Ik hoop met dit boek naast kennis ook betrokkenheid over te dragen. Beleid en regels zijn nodig, maar zonder liefde voor de plek is en blijft het dode materie. Ik wil de lezer adviseren: neem dit boek onder de arm en ga de straat op. Zoek een bankje in de zon, op een plein, in een park of langs de rivier, en kijk tijdens het lezen zo nu en dan eens om u heen. Ik ben veel mensen dank verschuldigd. Gesprekken, vragen en commentaar zijn onmisbaar geweest bij het schrijven. In het bijzonder bedank ik mijn collega s in het team Mooiwaarts Leen Verbeek, Flip ten Cate, Jef Muhren en Christian Braak voor de gedachtevorming over de toekomst van het ruimtelijk kwaliteitsbeleid, en Michel Geertse van Architectuur Lokaal voor zijn deskundige commentaar op een eerdere versie van hoofdstuk 6. José van Campen 1 maart 2013 vi RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

7 INHOUD Inhoud Voorwoord v Lijst van afkortingen xiii 1 Inleiding Inleiding Bouwkunst De Architectura Architectonische kwaliteit Ruimtelijke kwaliteit Opvattingen over ruimtelijke kwaliteit Matrix Ruimtelijke Kwaliteit Tijd- en plaatsgebonden waardering Ruimtelijk kwaliteitsbeleid Inspanningen gericht op een waardevolle leefomgeving Uitnodigingsplanologie, meerwaarde-creatie en netwerkmanagement xV: Visie, Vragen, Verordening Leeswijzer 16 2 Historisch perspectief Inleiding Opkomst van het welstandstoezicht Schoonheidscommissies Het Larense welstandsartikel Woningwet Ruimtelijke kwaliteit als doelstelling Stadsbeeld en verbeelding Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Architectuurbeleid Modernisering en professionalisering van het welstandstoezicht De eerste Commissie Ruimtelijke Kwaliteit 32 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE vii

8 INHOUD Welstand op een nieuwe leest Naar een stelselherziening 35 3 Ruimtelijk relevant advies Inleiding Methodiek van het deskundigenoordeel Onderscheid toetsen en beoordelen Beoordelen = bespreekbaar maken Competenties van een ruimtelijk adviesteam Het beoordelingskader Gebiedsgericht onderzoek Ontwerp van een gebiedsindeling Keuzes Opstellen van aandachtspunten en/of beoordelingscriteria Het ruimtelijk kwaliteitsadvies Reikwijdte van het advies Deugdelijkheid van het advies Adviesorganen voor ruimtelijke kwaliteit College van Rijksadviseurs Raad voor de leefomgeving en infrastructuur Provinciale adviseurs Lokale adviescommissies Ruimtelijke kwaliteitsteams 63 4 Ruimtelijk relevant beleid Inleiding Visie en beleid op Europees niveau Visie en beleid op nationaal niveau Ruimtelijk beleid Architectuurbeleid Visie en beleid op provinciaal niveau Provinciale structuurvisie en verordening Opgaven op provinciaal niveau Voorbeeld provinciaal ruimtelijk kwaliteitsbeleid Visie en beleid op lokaal niveau 84 viii RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

9 INHOUD Beeldkwaliteitsplan Welstandsbeleid Voorbeeld lokaal ruimtelijk kwaliteitsbeleid 94 5 Ruimtelijk relevante wet- en regelgeving Inleiding Wabo en Bor Vergunningplichtige activiteiten Vergunningvrij bouwen Redelijke eisen van welstand Kan-bepaling Woningwet Welstandscommissie c.q. stadsbouwmeester Excessen, welstandsvrije gebieden of objecten, strijd met bestemmingsplan of bouwverordening en inspraak Welstandsnota en welstandscriteria Werkwijze welstandscommissie of stadsbouwmeester Verslag burgemeester en wethouders Repressief welstandstoezicht Wet ruimtelijke ordening Doel en systematiek van de Wro Goede ruimtelijke ordening Onderscheid tussen beleid, normstelling en uitvoering Doorwerking van nationale en provinciale belangen Besluit ruimtelijke ordening De structuurvisie Geen vormvereisten, wel voorschriften Opzet Betekenis in het ruimtelijk kwaliteitsbeleid De provinciale verordening Het bestemmingsplan Globaal of gedetailleerd Omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing of bestemmingsplan? Onderdelen bestemmingsplan 138 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE ix

10 INHOUD Onderdelen bestemmingsbepaling Flexibiliteit in het bestemmingsplan Voorlopige of tijdelijke bestemming en tijdelijke omgevingsvergunning Voorwaardelijke verplichting Dubbelbestemming en aanduiding Cultuurhistorie in het bestemmingsplan Landschappelijke inpassing in het bestemmingsplan Welstandaspecten in het bestemmingsplan Ruimtelijke kwaliteit in het bestemmingsplan, samenvatting Crisis- en herstelwet Toepassing Procedures en instrumenten Wetsvoorstel tot het permanent maken van de Chw De Chw en ruimtelijke kwaliteit Selectieprocedures Inleiding Aanbestedingsrecht Doel Regelgeving Aanbestedende dienst Aanbestedingsprocedures Uitsluiting, geschiktheid, selectie, gunning en uitvoering Aanbesteding van ruimtelijke ontwerp- en adviesdiensten Praktische knelpunten Kompassen en Steunpunt Aanbestedingsrecht en ruimtelijke kwaliteitsadvisering Inbesteden Quasi-inbesteden Aanbesteden 193 x RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

11 INHOUD 7 Vooruitblik naar de Omgevingswet Inleiding Zorgplicht voor de fysieke leefomgeving Zes kerninstrumenten Omgevingsvisie Plannen en programma s Decentrale regels: omgevingsplan en omgevingsverordening Rijksregels Omgevingsvergunning Projectbesluit Regeling voor adviesorganen Omgevingskwaliteit in de Omgevingswet? 207 Literatuur en bronnen 209 Trefwoordenregister 213 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE xi

12 INHOUD xii RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

13 LIJST VAN AFKORTINGEN Lijst van afkortingen AAARO Actieagenda Architectuur en Ruimtelijk Ontwerp Awb Algemene wet bestuursrecht Afdeling de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ARBM Atelier Rijksbouwmeester BZK Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bor Besluit omgevingsrecht Cher cultuurhistorische effectrapportage (CHER) Chw Crisis- en herstelwet CRA College van Rijksadviseurs EL&I Economische Zaken, Landbouw en Innovatie EMVI economisch meest voordelige inschrijving FW Federatie Welstand GS Gedeputeerde Staten IenM Infrastructuur en Milieu IMRO Informatie model ruimtelijke ordening LKT landschapskwaliteitstoets LNV Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit MBV modelbouwverordening M.e.r. milieueffectrapportage Mw Monumentenwet 1988 NAi Nederlands Architectuurinstituut NLBW Innovatieprogramma NederlandLandBovenWater OCW Onderwijs, Cultuur en Wetenschap PBL Planbureau voor de Leefomgeving PS Provinciale Staten RCE Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed Rli Raad voor de leefomgeving en infrastructuur STRI Standaard toegankelijkheid ruimtelijke instrumenten SVBP Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen SVIR Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE xiii

14 LIJST VAN AFKORTINGEN V&W Wabo Wro Ww Verkeer en Waterstaat Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet ruimtelijke ordening Woningwet xiv RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

15 1 INLEIDING 1 Inleiding 1.1 Inleiding Wat is omgevingskwaliteit? Waar gaat het om, hoe kun je het duiden en tot concreet onderwerp van beleid maken? Dit zijn niet de gemakkelijkste vragen om mee te beginnen. Het is wel noodzakelijk om ze aan de orde te stellen. Als men nalaat om het begrip omgevingskwaliteit te omschrijven en keuzes te maken over de reikwijdte en de invulling, blijft het bij een prachtige doelstelling waar iedereen vóór is, maar die in de praktijk tot spraakverwarring en vrijblijvendheid leidt. In dit eerste hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van opvattingen over het hanteerbaar maken van het kwaliteitsbegrip. Begonnen wordt met de basiswaarden voor architectuur van Vitriuvius en de criteria voor architectonische kwaliteit van Tjeerd Dijkstra, die hun weg hebben gevonden naar vrijwel alle gemeentelijke welstandsnota s. Daarna wordt ingegaan op het bredere begrip ruimtelijke kwaliteit en de aspecten die daarbij een rol kunnen spelen. In de meest recente opvattingen wordt ruimtelijke kwaliteit gezien als de tijd- en plaatsgebonden waardering die gebruikers hebben voor een gebied. In de daarop volgende paragraaf wordt het ruimtelijk kwaliteitsbeleid in zijn algemeenheid geïntroduceerd. Dat beleid, vaak versnipperd over veel mensen en veel documenten, is sterk aan het veranderen onder invloed van zelforganisatie en uitnodigingsplanologie. De Omgevingswet zal de spelregels voor ruimtelijk kwaliteitsbeleid voor de komende decennia vastleggen. Dit biedt een kans om de zorg voor ruimtelijke kwaliteit te moderniseren. Er wordt een korte vooruitblik gegeven naar de mogelijkheden voor toekomstgericht ruimtelijk kwaliteitsbeleid. De inleiding wordt besloten met een leeswijzer voor de volgende hoofdstukken van het boek, die veel praktischer van aard zijn. RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 1

16 INLEIDING In dit boek worden de begrippen ruimtelijke kwaliteit en omgevingskwaliteit als synoniemen gebruikt. Ruimtelijke kwaliteit is het vertrouwde begrip uit de Vierde Nota. Omgevingskwaliteit sluit beter aan bij de discussies over het toekomstige stelsel van ruimtelijke ordening en de Omgevingswet. 1.2 Bouwkunst De Architectura De Architectura is een reeks van tien verhandelingen over de bouwkunst, geschreven door de Romeinse architect Vitruvius. 2 Het werk wordt gedateerd rond 50 jaar voor Christus. De boeken geven een prachtig overzicht van wat er in de Romeinse tijd al speelde op het vlak van de architectuur, van stadsaanleg en technische en hygiënische aspecten zoals watervoorziening, frisse lucht en lichttoetreding, tot wand- en vloerdecoraties. Vitruvius introduceerde een stelsel van ideale maatverhoudingen voor een gebouw, een systeem van verhoudingen tussen de lengte, de breedte, de diepte en de hoogte gebaseerd op de proporties van het menselijk lichaam. Tijdens de Renaissance werd dit systeem herontdekt en door Leonardo da Vinci uitgewerkt in de beroemde tekening van de Vitruviusman. Afbeelding 1: Vitruviusman van Leonardo da Vinci 2 Van de Architectura zijn diverse Nederlandse uitgaven verschenen, bijvoorbeeld Handboek Bouwkunde door Ton Peeters. 2 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

17 1.2 BOUWKUNST Vitruvius formuleerde drie basiswaarden voor architectuur: venustas, firmitas, utilitas oftewel schoonheid, stevigheid en bruikbaarheid. Architectuur wordt door hem omschreven als de balans tussen deze drie elementen, waarbij niet een de andere overheerst. Dit integrale kwaliteitsbegrip is nog altijd actueel en bruikbaar, het wordt dan ook aangehaald in vrijwel elke publicatie over architectonische of ruimtelijke kwaliteit Architectonische kwaliteit Architectonische kwaliteit is een notitie van de architect Tjeerd Dijkstra, geschreven in zijn functie als Rijksbouwmeester, in Met de notitie wilde hij helderheid geven over de criteria die hij als Rijksbouwmeester hanteerde bij de begeleiding en beoordeling van bouwplannen voor de Rijksgebouwendienst. De notitie, op de schrijfmachine getypt, bleef gekopieerd en gebruikt worden, onder andere in de modelwelstandsnota (zie paragraaf 2.4.2), zodat de criteria in het hele land bij de welstandsbeoordeling een rol gingen spelen. De notitie werd uiteindelijk in 2001 door Dijkstra geactualiseerd en gepubliceerd. Architectonische kwaliteit is een algemene beschouwing over aspecten die een rol spelen bij de ontwikkeling en beoordeling van architectonische concepten, deze zijn volgens Dijkstra algemeen van aard en weinig aan mode onderhevig. De criteria van Dijkstra zijn: 4 de verschijningsvorm van een bouwwerk heeft een relatie met het gebruik ervan en de wijze waarop het gemaakt is, terwijl de vormgeving daarnaast ook zijn eigen samenhang en logica heeft; het bouwwerk levert een positieve bijdrage aan de kwaliteit van de openbare ruimte, daarbij worden hogere eisen gesteld naarmate de openbare betekenis van het bouwwerk of van de omgeving groter is; 3 Dijkstra, In een bewerking die in de tweede-generatie welstandsnota s wordt gebruikt (zie paragraaf 4.5.4). RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 3

18 INLEIDING het architectonisch concept is helder en afleesbaar, de compositie is intrigerend, er is structuur aangebracht in het beeld, zonder dat de aantrekkingskracht door simpelheid verloren gaat; verwijzingen en associaties worden zorgvuldig gebruikt en uitgewerkt, zodat er concepten en vormen ontstaan die bruikbaar zijn in de bestaande maatschappelijke realiteit; het bouwwerk heeft een samenhangend stelsel van maatverhoudingen dat beheerst wordt toegepast in ruimtes, volumes en vlakverdelingen; het gebruik van materiaal, textuur, kleur en licht ondersteunt het karakter van het bouwwerk zelf en de ruimtelijke samenhang met de omgeving. 1.3 Ruimtelijke kwaliteit Opvattingen over ruimtelijke kwaliteit In 1988, in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (zie paragraaf 2.3.2) werd ruimtelijke kwaliteit tot doelstelling van het nationale ruimtelijke beleid benoemd. De drie basiswaarden voor architectuur van Vitruvius bleken ook voor de ruimtelijke ordening een zeer bruikbaar concept: schoonheid werd belevingswaarde, stevigheid werd toekomstwaarde en bruikbaarheid werd gebruikswaarde. De evenwichtige integratie van deze waarden levert ruimtelijke kwaliteit op. Ruimtelijke kwaliteit is sindsdien op basis van deze begrippen op vele manieren omschreven, uiteengerafeld en geoperationaliseerd. Achter elke definitie zit echter een visie, een opvatting over ruimtelijke kwaliteit. Wat ruimtelijke kwaliteit is, hangt bovendien samen met de keuze voor belangen die gediend moeten worden. Bijvoorbeeld het economische, sociale, culturele en ecologische belang. 5 5 Hooimeijer, Kroon, Luttik, RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

19 1.3 RUIMTELIJKE KWALITEIT Reikwijdte van het ruimtelijk kwaliteitsbegrip Ruimtelijke kwaliteit kan smal, breed of integraal worden ingevuld: smal: de visuele beleving van de omgeving, het aanzien, de esthetiek; breed: de beleving van de fysieke omgeving als geheel, dat wil zeggen hoe de ruimtelijke component van de leefomgeving op ons overkomt, functioneert, betekenis heeft; integraal: als uiting van duurzame ontwikkeling, waarbij de om vattendheid van alle leefomgevingsaspecten centraal staat (dus inclusief veiligheid, milieu, economie, etc.). De VROM-raad constateerde in 2011 dat ruimtelijke kwaliteit in maatschappelijke discussies en in het vakdebat vaak versmald wordt tot de vraag hoe ziet het eruit?. De VROM-raad vindt dat te beperkt. Het moet gaan om de vragen of, waar en hoe een ruimtelijke ingreep moet plaatsvinden. 6 In dit boek wordt waar dat ter zake doet eveneens uitgegaan van de brede benadering. Deze biedt het voordeel van multidisciplinariteit waarbij toch het specifieke van de fysieke ruimtelijke invalshoek herkenbaar blijft. Synthese of deconstructie Bij de operationalisering van ruimtelijke kwaliteit zijn twee tegenpolen zichtbaar: synthese of deconstructie. Synthese is de verbinding van elementen tot een nieuw geheel. In deze benadering van ruimtelijke kwaliteit concentreert men zich vooral op het geheel. Ruimtelijke kwaliteit wordt bespreekbaar gemaakt op basis van een visie of een masterplan of iets dergelijks. Meestal wordt er een inhoudelijk beoordelingskader met samenhangende aandachtspunten geformuleerd dat tijdens het uitvoeringsproces voldoende ruimte biedt om te zoeken naar de optimale kwaliteit. De kwaliteitsborging zit 6 VROM-raad, RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 5

20 INLEIDING vooral in het proces: meestal wordt gekozen voor de methodiek van het deskundigenoordeel (zie paragraaf 3.2) om een gewogen en beargumenteerd oordeel over de ruimtelijke kwaliteit te verkrijgen. Deconstructie is gericht op de analyse van een systeem door onderzoek naar relaties en onderlinge verwijzingen. In deze benadering van ruimtelijke kwaliteit staat de relatie tussen de ruimte als systeem en het gebruik ervan door de mens, centraal. Ruimtelijke kwaliteit wordt hierbij uiteengerafeld in (sectorale) deelaspecten en procesfactoren. De kwaliteitsborging heeft een technocratisch karakter: specialisten beoordelen hun aspect op basis van vooraf opgestelde toetsingscriteria, en wegingsfactoren bepalen hoe zwaar dat mee telt in de eindscore. Deconstructie en synthese hoeven niet altijd lijnrecht tegenover elkaar te staan. Deconstructie kan ook worden gebruikt als een methode om de verschillende visies op ruimtelijke kwaliteit inzichtelijk en bespreekbaar te maken. Een hulpmiddel voor synthese dus, zoals het voorbeeld in de volgende paragraaf Matrix Ruimtelijke Kwaliteit De Matrix Ruimtelijke Kwaliteit 7 werd ontwikkeld in opdracht van de Stichting Habiforum, 8 die tussen 1999 en 2009 veel onderzoek heeft laten verrichten naar ruimtelijke kwaliteit. De gedachte achter de matrix is dat ruimtelijke kwaliteit overal en voor iedereen iets anders is. Ruimtelijke kwaliteit is geen statisch begrip, het ontstaat in een groeiproces waarbij in iedere fase kwaliteit wordt toegevoegd. De gebruiker van de ruimte bepaalt uiteindelijk of er werkelijk kwaliteit is 7 Hooimeijer, Kroon, Luttik, De Stichting Habiforum werd in 1999 opgericht door de Rijksoverheid om het Programma Meervoudig Ruimtegebruik uit te voeren, en is in 2009 opgeheven. Het was een kennisnetwerk van en voor professionals in de ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling en heeft gewerkt aan innovatieve en duurzame oplossingen voor complexe ruimtelijke vraagstukken. Ruimtelijke kwaliteit was een van de thema s. De publicaties van Habiforum zijn nog beschikbaar via 6 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

21 1.3 RUIMTELIJKE KWALITEIT gerealiseerd. De gebruiker moet daarom vanaf het begin bij het proces worden betrokken. gebruikswaarde belevingswaarde toekomstwaarde samenhang diversiteit duurzaamheid patroon structuur proces functie vorm tijd integratie compositie ontwikkeling doelmatigheid identiteit sturende werking functionele geschiktheid herkenbaarheid doelmatigheid in tijd doelmatig gebruik zingeving uitbreidbaarheid doelmatige aanleg attractiviteit aanpasbaarheid doelmatig in beheer schoonheid flexibiliteit bereikbaarheid interferentie efficiëntie Afbeelding 2: Matrix Ruimtelijke Kwaliteit Iedereen kan zijn eigen invulling geven aan de cellen. Volgens de opstellers is de matrix vooral in de verkenningsfase en de programmeringfase goed bruikbaar, maar ook bij het uitwerken van projecten RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 7

22 INLEIDING en het nagaan van de beleving van kwaliteit in bestaande situaties kan de matrix dienst doen Tijd- en plaatsgebonden waardering Waarde en waardering staan centraal in het begrip ruimtelijke kwaliteit. Ruimtelijke kwaliteit duidt de relatie aan tussen de ruimte en de menselijke gebruiker. Die relatie komt tot stand door het fysieke gebruik én het spirituele gebruik oftewel de beleving (vergelijk het met de fysieke temperatuur en de gevoelstemperatuur). Vanuit die opvatting wordt ruimtelijke kwaliteit gedefinieerd als: een aanduiding van de waarde die gebruikers in een concreet gebied op een bepaald tijdstip aan ruimte toekennen. 10 De definitie impliceert dat ruimtelijke kwaliteit een objectieve en een subjectieve dimensie heeft. De ob jectieve dimensie stelt grenzen aan wat er aan kwaliteit te realiseren is en levert inzichten in hoe verschillende elementen functioneren die ruimtelijke kwaliteiten bepalen. De subjectieve dimensie van ruimtelijke kwaliteit vertelt ons hoe acto ren kwaliteit waarderen, maar laat ook zien dat actoren verschillende eisen stellen aan de te realiseren kwaliteit. In besluitvormingsprocessen over ruimtelijke ingrepen komen deze dimensies bij elkaar. 11 Het denken, praten en beslissen over ruimtelijke kwaliteit is dus nooit te objectiveren. Het is tijd- en plaatsgebonden. De ruimtelijke kwaliteit die uiteindelijk tot stand komt is bovendien de resultante van een politiek-maatschappelijk proces, waarin niet het maximale voor één gebruiker maar het optimale voor de gemeenschap centraal staat of zou moeten staan. 9 In de Werkbank Ruimtelijke Kwaliteit van Habiforum wordt een handreiking gegeven voor het gebruiken van de matrix. Ook wordt worden praktijkcases getoond en kan men online een kwaliteitsprofiel voor een gebied of project opstellen. Zie 10 Janssen-Jansen, Klijn, Opdam, Janssen-Jansen, Klijn, Opdam, RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

23 1.4 RUIMTELIJK KWALITEITSBELEID 1.4 Ruimtelijk kwaliteitsbeleid Inspanningen gericht op een waardevolle leefomgeving Het accent in de ruimtelijke ordening ligt niet meer op het functioneel ordenen van de ruimte, maar op de kwalitatieve inbedding van ingrepen in een flexibele en herbruikbare omgeving. 12 Deze constatering onderstreept het belang van ruimtelijk kwaliteitsbeleid en van een heldere ordening van ervan. Ruimtelijk kwaliteitsbeleid wordt in het Pleidooi voor een waardevolle leefomgeving van Mooiwaarts 13 omschreven als: alle bewuste inspanningen van overheden en private partijen die gericht zijn op het creëren, realiseren en beheren van een waardevolle leefomgeving. Het doel van het ruimtelijk kwaliteitsbeleid is het begeleiden van ruimtelijke transformaties zodat het optimale resultaat behaald wordt. Deze omschrijving wordt in dit boek gevolgd. Het is een ingreepgerichte opvatting van het ruimtelijke kwaliteitsbeleid, vooral gericht op het plan en het planvormingsproces. Het algemene stimuleringsbeleid, gericht op communicatie en draagvlak voor ruimtelijke kwaliteit, wordt daarmee enigszins tekort gedaan. Ruimtelijk kwaliteitsbeleid is vaak versnipperd over beleidsnota s, plannen en verordeningen. Het welstandsbeleid heeft daarin in veel gemeenten een integrerende functie, maar ruimtelijk kwaliteitsbeleid is nadrukkelijk méér dan welstandsbeleid. De overheid heeft in raderwerk van het ruimtelijk kwaliteitsbeleid verschillende rollen: agenderen, stimuleren, faciliteren, visievorming, planbegeleiding, 12 Rauws, Beeftink, Hartman, Mooiwaarts, Mooiwaarts is een onafhankelijk project dat begin 2012 gestart werd op initiatief van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, voorheen de Federatie Welstand. Mooiwaarts wil een brede dialoog inzetten over toekomstgericht ruimtelijk kwaliteitsbeleid. De inhoud en het programma komen tot stand met betrokkenheid, steun en inbreng van iedereen die zich wil inzetten voor een waardevolle leefomgeving. Zie RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 9

24 INLEIDING planbeoordeling, vergunningverlening, evalueren en beheren. Er is geen blauwdruk voor een goed ruimtelijk kwaliteitsbeleid. Het is geen lineair en eenduidig proces, maar een cyclische en complexe beweging. Het vraagt om voortdurende aanpassing aan de omstandigheden. Ruimtelijk kwaliteitsbeleid is binnen de overheid niet alleen een zaak van beleidsafdelingen. Het ruimtelijk kwaliteitsaspect huist in veel kamers en heeft veel loketten, schrijft Nico Nelissen in zijn studie over de ruimtelijke kwaliteit van Maastricht. 14 Hij snijdt hiermee het punt van de vergunningverlening en handhaving aan. Ruimtelijke kwaliteit wordt niet alleen gemaakt in de toplaag van de gemeentelijke organisatie, maar ook op straatniveau waar de vergunningverleners en handhavers dagelijks actief zijn. Zij kunnen in de praktijk veel bijdragen aan ruimtelijke kwaliteit door deze dimensie bij de beoordeling van aanvragen en bij de handhaving bewust in de beschouwing te betrekken. De wet- en regelgeving geeft daar meer dan voldoende basis voor Uitnodigingsplanologie, meerwaarde-creatie en netwerkmanagement Lange tijd heeft de overheid als het ware het alleenrecht op ruimtelijk kwaliteitsbeleid gehad. Maar de rollen en verantwoordelijkheden bij ontwikkeling en beheer van de omgeving veranderen snel. Uitnodigingsplanologie of adaptieve planning is een nieuwe opgave die het ruimtelijke ordeningssysteem ingrijpend zal veranderen. Marktpartijen en burgers willen initiatieven nemen voor ontwikkelingen waarop voorheen de (rijks)overheid het primaat had. Steeds vaker zal de overheid volstaan met het scheppen van de randvoorwaarden, waarna anderen worden uitgenodigd daar invulling aan te geven Nelissen, Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur in een briefadvies aan de minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) (4 november 2011). 10 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

25 1.4 RUIMTELIJK KWALITEITSBELEID Voorbeeld uitnodigingsplanologie: A12-zone Oudenrijn Lunetten 16 De A12-zone tussen de knooppunten Oudenrijn en Lunetten kan zich in de periode ontwikkelen tot een van de mooiste stedelijke gebieden van Nederland. Onder aanvoering van de Kamer van Koophandel voeren negen private partijen en vijf publieke partijen een gezamenlijke verkenning uit naar mogelijkheden voor duurzame ontwikkeling van de A12-zone tussen Oudenrijn en Lunetten. De (grote) private partijen zijn bereid om flink in het gebied te investeren, als aanjager voor toekomstige investeringen in woningbouw, infrastructuur en bedrijfshuisvesting. De ontwikkeling wordt niet volgens de traditionele methode georganiseerd, maar op basis van een vernieuwende aanpak waarbij private, publieke en maatschappelijke partijen samen een gemeenschappelijke visie ontwikkelen. De Natuur & Milieufederatie Utrecht is als private partij mede betrokken om het duurzame karakter van de ontwikkeling te waarborgen. Als je de huidige A12-zone verder laat groeien zonder integrale en breed gedragen visie zal er zeker gebouwd en geïnvesteerd blijven worden. Maar het gevaar is dat de ontwikkelingen langs elkaar heen blijven lopen, elkaar tegenwerken en de toekomstvisie onmogelijk maken, aldus Michaël Kortbeek, voorzitter van de Kamer van Koophandel Midden-Nederland in een persbericht. Door samenwerking, juist in de visiefase, kunnen verschillende visies samenkomen en kunnen samen stappen genomen worden die de kwaliteit van het gebied versterken. Daardoor worden innovatieve ontwikkelingen mogelijk gemaakt op het gebied van leefbaarheid, OV-ontsluiting, bereikbaarheid, duurzaamheid en energie. Zelforganisatie Uitnodigingsplanologie is gebaseerd op zelforganisatie. In een onderzoek van TNO en de Universiteit van Utrecht wordt zelforganisatie beschreven als: netwerken van groepen burgers en/of ondernemers die, autonoom van planningsprocedures maar als onderdeel van het stedelijk systeem, initiatieven voor ruimtelijke interventies nemen, uit eigen belang en met eigen middelen. Uit internationaal vergelijkend onderzoek concluderen deze onderzoekers dat het belangrijk is dat dergelijke initiatieven vanuit het eigen belang van de eindgebruikers komen, en niet van buitenaf worden opgelegd. De aanwezigheid van institutionele kaders, die de autonomie van initiatieven niet aantasten 16 Bron: geraadpleegd op 5 december 2012 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 11

26 INLEIDING maar deze wel inkaderen, kan cruciaal zijn voor het welslagen van de ruimtelijke interventies door zelforganisatie. 17 Meerwaarde-creatie Uitnodigingsplanologie betekent beslist niet dat overheden achterover kunnen gaan zitten. In het innovatieprogramma NederLandBovenWater (NLBW) wordt uitnodigingsplanologie getypeerd als sturend loslaten vanuit vertrouwen. Sturing moet gebeuren vanuit de publieke verantwoordelijkheden, die worden beschreven in een visie. Binnen dit kader stellen overheden zich faciliterend op tegenover private initiatiefnemers en bevorderen ze actief de complementariteit van actoren, procesfasen en schaalniveaus. Initiatiefnemers en gebruikers staan centraal. Overheden sturen door heldere principes en regiopanorama s te bepalen en laten vervolgens los vanuit vertrouwen in burgers en ondernemers. Initiatieven die per saldo iets toevoegen worden tijdens meerwaardegesprekken door overheden verder geholpen, waardoor de kans op het doorlopen van één procedure toeneemt. Na groen licht volgt één omgevingsvergunning voor realisatie van het initiatief. Overheden en initiatiefnemers smeden projecten tot samenhangende programma s. NLBW benadrukt dat gebiedsontwikkeling niet als een project gezien moet worden met een begin- en een eindpunt zoals bijvoorbeeld de realisatie van vastgoed, waterveiligheid of infrastructuur; inherent aan gebiedsontwikkeling is juist dat de ontwikkeling verbonden blijft met ruimte en tijd. De sturingsvorm bij uitnodigingsplanologie is meerwaarde-creatie. 18 Netwerkmanagement De transitie naar uitnodigingsplanologie betekent voor overheden een enorme verandering: van het standaardiseren, normeren en toetsen naar het meedenken en sturen op inhoud en proces. Van het sturen op functies naar het sturen op de waarden van gebruikers en de belangen 17 Beitske Boonstra, op geraadpleegd op Van Rooy, RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

27 1.4 RUIMTELIJK KWALITEITSBELEID van de betrokkenen in het proces. Daarvoor is netwerkmanagement noodzakelijk: bewuste sturing en begeleiding van processen, gericht op het combineren van de waarden van de verschillende betrokkenen in een ruimtelijk proces. Netwerkmanagement het maken van een procesontwerp met regels voor interacties en het procesmanagement zelf is volgens onderzoekers van Habiforum zelfs cruciaal voor het bereiken van kwali teit in ruimtelijke processen. Uit onderzoek onder betrokkenen bij ruimtelijke projecten blijkt dat de projecten waarvan de respondenten aangeven dat veel netwerkmanagement werd gebruikt, ook een goede beoordeling krijgen voor hun uitkomsten. Netwerkmanagement komt zelfs als belangrijkste verklarende variabele uit de bus in dit onderzoek. Kwaliteit in ruimtelijke processen hangt sterk samen met een goede begeleiding van het project waarbij wordt gepoogd de verschillende waarden van de verschillende actoren, die meestal gerelateerd zijn aan verschillende ruimte lijke functies en ruimtelijke gebruik, met elkaar te combineren, aldus de onderzoekers. 19 Cyclisch proces Het procesontwerp kan geen lineair karakter hebben. De visie op ruimtelijke kwaliteit groeit tijdens het proces zelf ( sensemaking, zie paragraaf 6.3), door het bespreken van visies en ambities, door het verbeelden en ontwerpen, door de gezamenlijke zoektocht naar oplossingen voor problemen. Zo ontstaat gaandeweg een intersubjectieve overeenstemming over wat de optimale ruimtelijke kwaliteit in het gebied is. Dit vraagt een cyclisch proces: een zich herhalend en verfijnend patroon van visiegesprekken, ontwerpen, beoordelen, evalueren en bijstellen van de visie. Het evalueren tijdens het proces is belangrijk om steeds te kunnen bijsturen. Na elke cyclus kunnen bijvoorbeeld de volgende vragen worden gesteld: Janssen-Jansen, Klijn, Opdam, Vergelijk Janssen-Jansen, Klijn, Opdam, RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 13

28 INLEIDING tevredenheid: zijn de betrokkenen tevreden over de bereikte resultaten? democratische legitimiteit: zijn alle relevante partijen en hun belangen bij de besluitvorming betrokken geweest? afwenteling: zijn de kosten of de nadelen van oplossingen niet afgewenteld op niet-betrokken partijen? inhoudelijke robuustheid: is er inhoudelijke voortgang te zien in de plannen? Komen latere versies van de ruimtelijke plannen tegemoet aan eerdere kritiekpunten, wordt de ruimte sterker? xV: Visie, Vragen, Verordening De Omgevingswet zal zoals gezegd de spelregels voor ruimtelijk kwaliteitsbeleid voor de komende decennia vastleggen. Dit biedt een kans om de zorg voor ruimtelijke kwaliteit te moderniseren. De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK) heeft in 2012 laten onderzoeken of het ruimtelijk kwaliteitsbeleid, efficiënter en toekomstgerichter georganiseerd zou kunnen worden. 21 Het onderzoek richtte zich op het mechanisme dat tot ruimtelijk kwaliteit kan leiden. De uitkomst van interviews, voorbeelden en literatuuronderzoek bleek eenduidig: er moet een visie zijn, er moeten kwaliteitsvragen gesteld worden en er moet een verordening zijn met basisregels. Dit mechanisme voor ruimtelijke kwaliteit is 3xV genoemd: Visie, Vragen, Verordening. 22 Het mechanisme werd vervolgens uitgewerkt in het licht van de ontwikkeling naar uitnodigingsplanologie en het ontwerp voor de Omgevingswet. Dat leidde tot een schets van het ruimtelijk kwaliteitsbeleid van de toekomst: als een samenhangend en in elkaar grijpend systeem, waarin werkwijzen en acties een logisch proces volgen. De essentie van 3xV is dat de initiatiefnemer als hij dat wenst meer 21 Van Campen, De gekozen termen namen een voorschot op de toekomstige Omgevingswet. Inmiddels is de terminologie in de plannen voor de Omgevingswet gewijzigd: de omgevingsverordening wordt het omgevingsplan (zie ook hoofdstuk 7). Wat de benaming ook zal zijn: waar het bij 3xV om gaat is de verplichtende regels die als basis worden vastgelegd. In plaats van verordening kan dus ook verplichtingen worden gelezen. 14 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

29 1.4 RUIMTELIJK KWALITEITSBELEID vrijheid en verantwoordelijkheid krijgt, en dat de overheid namens de samenleving bij alle ingrepen die (grote, doorslaggevende) betekenis hebben voor de ruimtelijke kwaliteit, met betrokkenen in gesprek gaat over de kwalitatieve inbedding van de ingreep in zijn omgeving. En dat liefst zo vroeg mogelijk in het planproces. De visie is hét beleidsinstrument om afspraken te maken over de waarden, principes en ambities in een bepaald gebied. Dat gebeurt bij voorkeur zo dicht mogelijk op de locatie, en met de betrokkenen. Zonder visie is er geen vertrekpunt voor de kwaliteitsvragen en geen afwegingskader voor de besluitvorming. Ook als er geen actief ruimtelijk kwaliteitsbeleid noodzakelijk wordt geacht, moet dat democratisch worden vastgesteld. De visie kan gestalte krijgen in de structuurvisie en te zijner tijd in de in de Omgevingswet voorgestelde omgevingsvisie. De democratisch vastgestelde visie is onmisbaar voor het ruimtelijk kwaliteitsbeleid. In de verordening (bedoeld als de toekomstige omgevingsverordening) legt de overheid hard vast wat nodig is om de fysieke kwaliteit van de leefomgeving op het gewenste peil te houden. Valt een ingreep binnen de verordening, dan zijn proces en procedure snel en simpel. De verordening is vooral geschikt voor kwantitatieve en absolute bepalingen. De huidige bestemmingsplanbepalingen ten aanzien van situering, massa en volume kunnen erin worden opgenomen, evenals de criteria voor de welstandssneltoets en de welstandsexcessen. Deze kunnen eventueel worden aangevuld met vergelijkbare criteria ten aanzien van stedenbouw, landschap, cultuurhistorie en monumenten, reclame-uitingen, etc. De verordening kan generiek zijn, maar wordt eventueel gebiedsgericht uitgewerkt. Bij ingrepen die buiten de verordening vallen, meestal de complexere ingrepen of ingrepen in bijzondere gebieden, wordt het gesprek gezocht. In zo n geval zijn er geen absolute regels maar ontstaat een maatwerkproces van kwaliteitsvragen en kwaliteitsadvies. Het stellen van de juiste kwaliteitsvragen deskundig en proportioneel, gericht RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 15

30 INLEIDING op de publieke betekenis en in verhouding tot de aard en schaal van de ingreep wordt in 3xV als vliegwiel voor ruimtelijke kwaliteit aangeduid. Het gesprek, de vragen en het beoordelende advies staan niet op zichzelf maar zijn altijd gebaseerd op de visie. Het gedachtegoed van 3xV ligt mede ten grondslag aan de indeling van dit boek en de keuze van de voorbeelden. 1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft de historie van het ruimtelijk kwaliteitsbeleid. Welstandstoezicht is lange tijd het belangrijkste instrument geweest waarmee de lokale overheid toezicht hield op de ruimtelijke kwaliteit. In de Woningwet (Ww) van 1962 werd welstandstoezicht wettelijk verplicht gesteld. Vanaf eind jaren tachtig kwam het meer integrale begrip ruimtelijke kwaliteit in zwang. In hoofdstuk 3 wordt het adviseren over ruimtelijke kwaliteit besproken. Naast de wettelijk geregelde welstandscommissies zijn er bredere commissies ruimtelijke kwaliteit, kwaliteitsteams, supervisieteams, stadsbouwmeesters, adviesraden. Naar verwachting zal de vormvrijheid van de kwaliteitsadvisering onder de nieuwe Omgevingswet groter worden. Adviseren over ruimtelijke kwaliteit is vooral de kunst van het stellen van de juiste kwaliteitsvragen. Er worden enkele specifieke kenmerken van het adviseren over ruimtelijk kwaliteit uitgewerkt: de oordeelsvorming door een team van deskundigen, het beoordelingskader en de competenties die een adviesteam moet hebben. Ook de verschillende ruimtelijk relevante adviesorganen op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau worden besproken. Hoofdstuk 4 geeft zicht op de stand van zaken in het ruimtelijk kwaliteitsbeleid. De visies en beleidthema s met betrekking tot de ruimtelijke kwaliteit van achtereenvolgens Europa, de Rijksoverheid, provincies en gemeenten komen aan de orde. De inhoudelijke thema s 16 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE

31 1.5 LEESWIJZER staan daarbij centraal: waar gaat het over, wat zijn de opgaven en welke keuzes worden daaromtrent gemaakt? In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste wetten en regelingen met betrekking tot het ruimtelijk kwaliteitsbeleid behandeld. Het welstandstoezicht is sinds het in werking treden van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) versnipperd geraakt over de Wabo, het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Woningwet (Ww). De recente wijziging van het Bor met de zogenoemde kan-bepaling betekent een breuk in de historie van het welstandstoezicht. De gevolgen ervan zijn nog niet bekend. Ook de Wet ruimtelijke ordening (Wro) komt uitvoerig ter sprake. De Wro is van niet te onderschatten belang voor het ruimtelijk kwaliteitsbeleid. Structuurvisie en bestemmingsplan vormen samen zolang de nieuwe Omgevingswet nog niet is vastgesteld een belangrijk onderdeel van het in mechanisme voor ruimtelijke kwaliteit. De Crisis- en herstelwet (Chw) wordt kort behandeld. De projecten die onder vigeur van deze wet vallen bieden doorkijkjes naar het toekomstige omgevingsrecht en de rol van ruimtelijke kwaliteit daarbij. Hoofdstuk 6 is gewijd aan het selecteren van ontwerpers of adviseurs en het aanbestedingsrecht. De algemene uitgangspunten van het aanbestedingsrecht en de wetgeving voor Europees, nationaal en onderhands aanbesteden komen aan de orde, maar vooral ook de specifieke aandachtspunten bij de aanbesteding van ruimtelijke ontwerp- en adviesdiensten. De vraag of en zo ja hoe de welstandsadvisering moet worden aanbesteed wordt onderzocht. In het laatste hoofdstuk wordt vooruitgeblikt naar de Omgevingswet. Op 9 maart 2012 heeft de minister van IenM de Tweede Kamer geïnformeerd over de voorgenomen stelselwijziging voor het omgevingsrecht, die uiteindelijk moet resulteren in een Omgevingswet. De Omgevingswet zal een grote hoeveelheid (elementen uit) bestaande wetten integreren, waaronder de Wabo, de Wro, de Ww, de Mw en de CHW. Het aantal AMvB s en ministeriële regelingen wordt fors RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE 17

32 INLEIDING teruggebracht en de Awb wordt beter afgestemd op het omgevingsrecht. Het hele project heeft de naam Eenvoudig Beter gekregen. De planning is het wetsvoorstel in 2013 in te dienen bij de Tweede Kamer. In hoofdstuk 7 worden de hoofdlijnen van het wetsontwerp besproken. Daarbij is gebruik gemaakt van de toetsversie concept-omgevingswet van 28 februari 2013 (bedoeld voor formele consultatie en nadrukkelijk nog geen definitief concept). Hoewel uiteraard wél van belang, wordt beleid en wetgeving op het gebied van beschermde monumenten en cultuurhistorie in dit boek grotendeels buiten beschouwing gelaten. Verwezen wordt daarvoor naar het vijfde deel van deze serie Ruimtelijk Relevant met de titel Cultureel erfgoed en ruimte. 18 RUIMTELIJK RELEVANT OMGEVINGSKWALITEIT EN RUIMTE