Rapport project bedrijfsvoering VO. Een handreiking voor het optimaliseren van de bedrijfsvoering in het voortgezet onderwijs

Transcriptie

1 Rapport project bedrijfsvoering VO Een handreiking voor het optimaliseren van de bedrijfsvoering in het voortgezet onderwijs

2

3 Rapport project bedrijfsvoering VO Een handreiking voor het optimaliseren van de bedrijfsvoering in het voortgezet onderwijs

4 2 Rapport project bedrijfsvoering VO VOORWOORD Het bestuur van de VO-raad heeft een projectgroep bedrijfsvoering VO ingesteld, omdat de financiële positie van VO-instellingen snel verslechterde. De projectgroep heeft als opdracht meegekregen om een rapport samen te stellen met daarin handreikingen voor schoolbesturen waarmee zij hun bedrijfsvoering kunnen optimaliseren. Het gaat om handreikingen, want het is nadrukkelijk niet de bedoeling om op de stoel van de bestuurder te gaan zitten. Een bestuur weet zelf het best hoe zijn omstandigheden zijn en hoe hij daar het best op kan inspelen. De projectgroep bestond uit een vertegenwoordiging vanuit de leden van de VO-raad, aangevuld met enkele beleidsadviseurs van de VO-raad. IPSE Studies, onderdeel van de TU Delft, heeft een belangrijke bijdrage aan het rapport geleverd. Zij hebben op basis van een groot aantal gegevens efficiëntiescores per VO-bestuur berekend. Ook is een aantal verklarende factoren voor variatie in de scores aangetoond. Het onderzoek van IPSE heeft ook geleid tot een handreiking per bestuur op basis van de voor dat bestuur voor handen zijnde informatie. Eén of enkele medewerkers van IPSE Studies heeft deelgenomen aan de vergaderingen van de projectgroep. De projectgroep bedrijfsvoering heeft voor haar adviezen en aanbevelingen, naast de onderzoeken van IPSE Studies, vooral gebruik gemaakt van bestaande onderzoekrapporten en de aanwezige kennis vanuit de praktijk bij de projectgroepleden. Graag wil ik de projectgroep danken voor het geleverde werk. De komende jaren zal het onderwerp bedrijfsvoering prominent op de agenda van de VO-raad blijven staan. Sjoerd Slagter Voorzitter

5 3 LEESWIJZER Het rapport begint met een inleiding (hoofdstuk 1). Hoofdstuk 2 bevat een selectie van de thema s die in het kader van de bedrijfsvoering in het rapport worden uitgewerkt. In hoofdstuk 3 zijn de resultaten van het door IPSE Studies, onderdeel van de TU Delft, uitgevoerd kwantitatief onderzoek opgenomen. IPSE heeft efficiëntiescores per schoolbestuur uitgerekend evenals een aantal verklarende factoren voor de aangetroffen variatie in de scores. Mits goed gebruikt kan een bestuur hier mogelijk kansen uit destilleren om zijn bedrijfsvoering te verbeteren. De combinatie van eigen, grondige kennis over het bestuur en de indicaties uit het onderzoek van IPSE kunnen een bestuur op het spoor zetten van verbetermogelijkheden. Hoofdstuk 4 gaat in op arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen. Hiertoe is een aparte enquête gehouden onder leden van de VO-raad. De enquête heeft minder opgeleverd dan was gehoopt. Daardoor is dit hoofdstuk aan de magere kant gebleven. Hoofdstuk 5 bevat een benchmarkonderzoek van IPSE Studies naar de kosten van ICT, ook op basis van een onderzoek onder leden van de VO-raad. Hoofdstuk 6 behandelt optimalisatiemogelijkheden door professionele inkoop, het toepassen van mogelijke BTW voordelen en de mogelijkheid van deelname aan het schatkistbankieren. Hoofdstuk 7 tenslotte gaat in op doordecentralisatie van de onderwijshuisvesting als middel om tot optimalisatie van bedrijfsvoering te komen.

6 4 Rapport project bedrijfsvoering VO INHOUDSOPGAVE Voorwoord 2 Leeswijzer 3 1 Inleiding, begripsafbakening en methode van onderzoek 7 2 Selectie van thema s 11 3 Benchmark bedrijfsvoering voortgezet onderwijs 13 Achtergrond 13 Statistische beschrijving voortgezet onderwijs 16 Resultaten 22 Kostendoelmatigheid 22 Determinanten van kostendoelmatigheid 25 Schaaleffecten 35 Autonome kostenontwikkeling 37 Conclusies 37 Referenties 39 4 Personeel 41 Arbeidsvoorwaarden/arbeidsverhoudingen 41 5 Informatie- en communicatietechnologie 47 Inleiding 47 Omvang kosten 48 Verdeling lasten in categorieën 50 Conclusies 51

7 5 6 Financiën 53 Inkoop 53 BTW voordelen bij onderwijsinstellingen? 64 Treasury financiering en beheer (tijdelijk) overtollige liquide middelen 68 7 Huisvesting 77 Doordecentralisatie van de onderwijshuisvesting 77 Bijlagen 81 Samenstelling projectgroep 81 Best practices - digitalisering Nuovo 81 Best practices - Accept in het Christiaan Huygens College 84 Best practices - Professionalisering Inkoop (bron: DUO) 87 Modaliteiten schatkistbankieren 89

8

9 7 1 INLEIDING, BEGRIPSAFBAKENING EN METHODE VAN ONDERZOEK Inleiding Dit rapport gaat over bedrijfsvoering. Bedrijfsvoering is op veel scholen een thema dat niet direct populair is. Dat hoeft niet te maken te hebben met onderschatting van het belang ervan, maar kan ook komen doordat men zich liever focust op het primaire proces; leerlingen kwalitatief hoogwaardig onderwijs bieden. Toch is een goede aandacht voor bedrijfsvoering van eminent belang. Het kan leiden tot kostenreductie en kwaliteitsverbetering en (daarmee) tot een soepeler verlopend primair proces. Zeker in tijden van het jarenlange achterblijven van indexering van de materiële lumpsum, een dure CAO en aankomende bezuinigingen wordt de noodzaak van een adequate bedrijfsvoering eens temeer benadrukt. Het bewustzijn dat een beter functionerende bedrijfsvoering leidt tot kostenreductie en kwaliteitsverbetering en (daarmee) het primaire proces soepeler kan laten verlopen, is in het voortgezet onderwijs nog onvoldoende ontwikkeld. Stimuleren van dit bewustzijn en helpen de bedrijfsvoering te verbeteren zijn belangrijke doelstellingen van de projectgroep geweest. Hier kan het identificeren van regels waar de bedrijfsvoering in het VO last van heeft aan toegevoegd worden. Bovenstaande kan samengevat worden in de volgende stelling: Verbetering van de bedrijfsvoering in het VO is noodzakelijk om enerzijds te komen tot kostenreductie en kwaliteitsverbetering en anderzijds het primair proces soepeler te laten lopen.

10 8 Rapport project bedrijfsvoering VO De doelstellingen van het onderzoek kunnen als volgt worden samengevat: 1. Het adviseren van de leden van de VO-raad over waar in de bedrijfsvoering winst in tijd en geld te behalen valt; 2. Het onderzoeken welke zaken in de regelgeving door de leden als knellend worden ervaren en het adviseren over mogelijke oplossingsrichtingen hieromtrent; 3. Het samenstellen van een set kengetallen die besturen helpt om hun bedrijfsvoering met andere besturen te kunnen vergelijken. Deze set kengetallen wordt opgenomen in ManagementVenster in Vensters voor Verantwoording. Begripsafbakening Binnen de literatuur zijn er vele definities van de term bedrijfsvoering beschikbaar. Op basis van de beschikbare definities komen wij tot de volgende definitie van bedrijfsvoering, die wij hanteren in ons onderzoek: Bedrijfsvoering betreft de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een organisatie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Bedrijfsvoering betreft de aansturing van de organisatie en behelst alle bedrijfsmatige activiteiten met uitzondering van de feitelijke uitvoering binnen het primaire proces. Alle relevante bedrijfsvoeringsegmenten komen tot uiting in het veel gebruikte acroniem PIOFACH, wat staat voor: 1. Personeel; 2. Informatievoorziening; 3. Organisatie; 4. Financiën; 5. Algemene Zaken; 6. Communicatie; 7. Huisvesting. Langs deze ingangen is te zien welke onderwerpen relevant zijn en ook hoe breed bedrijfsvoering is.

11 9 Methode van onderzoek Dit onderzoek gericht op de bedrijfsvoering heeft raakvlakken met reeds uitgevoerde onderzoeken in het verleden en met bestaande lopende projecten. Zoveel als mogelijk, is bij het project gesteund op bestaand onderzoeksmateriaal en is afstemming gezocht met lopende projecten. Bestaande onderzoeken die een relatie hebben met het project zijn: Onderzoek naar overhead; Onderzoek naar inkoopvolwassenheid. Lopende projecten die een relatie hebben met het project zijn: ManagementVenster; Project focus op primaire proces ; Inkoopplatform VO; Onderzoek regeldruk. Daarnaast is bij het onderzoek zo veel mogelijk gebruik gemaakt van bestaand onderzoeksmateriaal (zoals de jaarrekeningcijfers van DUO). Voor analyse van bestaande cijfers en voor aanvullend onderzoek is het bureau IPSE Studies, onderdeel van de TU Delft, ingeschakeld. IPSE Studies heeft efficiëntiescores per bestuur uitgerekend en uitgerekend wat het verband is tussen kenmerken van bijvoorbeeld het inkoopbeleid of het huisvestingsbeleid en de efficiëntiescore. Vervolgens is deze uitkomst verder uitgediept: welke wijzigingen in bijvoorbeeld het inkoopbeleid of het huisvestingsbeleid leiden tot wat voor wijzigingen in de efficiëntiescore? Daar waar niet gesteund kon worden op bestaande onderzoeken en bestaand onderzoeks materiaal is zelfstandig aanvullend onderzoek verricht.

12

13 11 2 SELECTIE VAN THEMA S Binnen de bedrijfsvoering van het VO zijn veel thema s te bedenken die mogelijk kwaliteitsverbetering behoeven. Van sommige thema s is dat meer zonneklaar dan van andere. Bovendien is de te verwachten winst van verbetering bij het ene thema ook een stuk groter dan bij het andere. Op basis van een groslijst van het bureau, gerelateerd aan PIOFACH, heeft de projectgroep in een brainstormsessie de volgende kansrijke thema s geïdentificeerd: 1. Personeel a. CAO/arbeidsvoorwaarden b. Ziekteverzuim 2. Informatievoorziening Hoe organiseren scholen het lesgeven? Wat is daarbij de (veranderende/ toekomstige) rol van ICT? 3. Organisatie Hoe organiseren scholen het leswgeven? Wat is daarbij de (veranderende/ toekomstige) rol van ICT? (=2) 4. Financiën a. Inkoop i. Identificeren van besparings potentieel ii. Opzetten van benchmarks iii. Organiseren en stimuleren van kennisuitwisseling iv. Organiseren van totstand koming van collectieve mantel overeen komsten? b. BTW voordelen c. Treasury 5. Algemene Zaken Geen onderwerp relevant. 6. Communicatie Geen onderwerp relevant. 7. Huisvesting Gebouwensituatie (inclusief bijv. energiekosten en leegstand [krimp!]) Sommige onderwerpen worden vaker genoemd, omdat ze relevant zijn voor meer dan één letter van PIOFACH. Zo is het organiseren van lesgeven een onderwerp dat zowel met informatievoorziening als met organisatie te maken heeft. In de navolgende hoofdstukken worden bovengenoemde thema s nader uitgewerkt.

14

15 13 3 BENCHMARK BEDRIJFSVOERING VOORTGEZET ONDERWIJS Dit hoofdstuk is de kern van het rapport dat voor u ligt. Dit hoofdstuk is meer dan een hoofdstuk. Feitelijk gaat dit rapport over kwantitatief onderzoek naar de mogelijk heden om de bedrijfsvoering van onderwijsinstellingen te verbeteren. Het onderzoek is uitgevoerd door Jos L.T. Blank en Thijs Urlings van IPSE Studies, verbonden aan de TU Delft. Het onderzoek legt een relatie tussen de geleverde prestaties van een onderwijsorganisatie en de kosten die daarvoor worden gemaakt. Dit wordt uitgedrukt in een score; de efficiëntiescore. Verder wordt ingegaan op schaaldoelmatigheid, kostendoelmatigheid en de determinanten daarvan. Achtergrond De sector voortgezet onderwijs staat voor een grote uitdaging. Het kabinet heeft aangekondigd ook in deze sector te willen ombuigen. De ombuigingen kunnen worden gerealiseerd door maatregelen te nemen in de sfeer van prijzen (salarissen) en de kwaliteit van het onderwijs (minder lesuren, grotere groepen, verschraling keuzemogelijkheden, verlaging examennormen). Een andere optie is om na te gaan of het huidige kwaliteitsniveau (of een groot deel daarvan) is te handhaven tegen lagere kosten. Hiervoor dient de productiviteit in de sector en dus in individuele onderwijsinstellingen te groeien. Voor het management van instellingen betekent dit dat zij op zoek moet naar voordeligere en handigere oplossingen in het gehele onderwijsproces zonder de kwaliteit van het onderwijs negatief te beïnvloeden. Het is daarom van groot belang voor het management inzicht te hebben in de mogelijkheden om de productiviteit te verbeteren. Op welke punten kunnen wij onze bedrijfsvoering verbeteren en hoeveel zou ons dat dan opleveren, zijn belangrijke vragen die iedere bestuurder en schoolleider zichzelf voortdurend moeten stellen. Dit hoofdstuk gaat vooral in op dit soort vragen en probeert daarbij cijfermatige indicaties te geven over het verbeterpotentieel. Theoretisch gezien kan productiviteitsgroei ontstaan door verbeteringen in het stelsel (systeem doelmatigheid), veranderingen in de schaal van dienstverlening van instellingen (schaaldoelmatigheid), veranderingen in de bedrijfsvoering (kostendoelmatigheid) en veranderingen in de technologie (technische ontwikkeling).

16 14 Rapport project bedrijfsvoering VO Systeemdoelmatigheid heeft betrekking op de inrichting van het onderwijsstelsel. Dit betreft instrumenten van de overheid om de productiviteit te bevorderen, zoals de wijze van bekostiging, regelgeving over opheffing- en stichtingsnormen, onderwijstijden en examennormen. Hoewel deze aspecten wel degelijk van betekenis zijn, liggen zij uiteraard buiten de invloedssfeer van de onderwijsinstelling. Dit onderzoek richt zich niet op het onderwijssysteem, maar op de individuele onderwijsinstellingen. Het gaat over de zoektocht van het management naar mogelijkheden om kosten te besparen via aanpassingen in de bedrijfsvoering of het strategische beleid. Tot bedrijfsvoering rekenen we onderwerpen als IT, ziekteverzuim, onderwijstijd, gemiddelde groepsgrootte en dergelijke. Strategisch beleid heeft meer te maken met de verbreding van het onderwijsaanbod, de schaal van de aangesloten scholen, het aantal vestigingen en dergelijke. Hieruit kunnen aanbevelingen volgen die betrekking hebben op fusies van onderwijsinstellingen, het afstoten van vestigingen en creëren van nieuwbouw. Het onderzoek kent drie hoofdvragen: 1. Zijn er empirische aanwijzingen dat de productiviteit van onderwijsinstellingen verbeterd kan worden? 2. Welke instrumenten in de bedrijfsvoering kunnen bijdragen aan een verbetering van de productiviteit van een onderwijsinstelling? 3. Welke strategische factoren kunnen bijdragen aan een verbetering van de productiviteit van een onderwijsinstelling? Deze hoofdvragen zijn te vertalen in vijf concrete onderzoeksvragen: 1. Hoe groot is de kostendoelmatigheid van instellingen? 2. Welke instrumenten van bedrijfsvoering dragen bij aan de kostendoelmatigheid? 3. Wat is het besparingspotentieel als een groot deel van de kostenondoelmatigheid van onderwijsinstellingen kan worden weggewerkt? 4. Zijn er schaalvoordelen te benutten op het niveau van de onderwijsinstelling? 5. Wat is de optimale schaal van een onderwijsinstelling?

17 15 Kader 1 Definitie Onderwijsinstelling Om begripsverwarring te voorkomen is het belangrijk om een paar begrippen helder te definiëren. In dit hoofdstuk spreken we over een onderwijsinstelling als een school of een verzameling scholen die gezamenlijk onder één bevoegd gezag (bestuur) vallen. Het gaat hier dus om een juridische entiteit die uiteindelijk de financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt voor alle bij deze entiteit aangesloten scholen. Deze entiteit moet worden onderscheiden van een school (onderwijsinhoudelijk en -organisatorische entiteit, aangeduid met een BRIN-nummer), vestiging (dikwijls een deel van de onderwijsinhoudelijk en -organisatorische entiteit) en gebouw (fysieke locatie). De onderwijsinstelling (het schoolbestuur) wordt in dit hoofdstuk als analyse-eenheid gehanteerd. Scholen, vestigingen en eventueel gebouwen worden wel als mogelijk verklarende factoren voor de productiviteit van de onderwijsinstelling meegenomen in de analyses. De onderwijsinstelling als de centrale beslissingsbevoegdheid is echter de centrale meeteenheid. De gepresenteerde resultaten zijn gebaseerd op statistische analyses van gegevens van onderwijsinstellingen, verkregen uit de gegevensbestanden van DUO en het management deel van Vensters voor Verantwoording. De cijfers hebben betrekking op de jaren Voor de analyses wordt gebruik gemaakt van zogenoemde kostenfuncties, waarbij kosten worden verklaard uit een groot aantal variabelen, zoals omvang en samenstelling van de leerlingpopulatie, het rendement van het onderwijs en de salarissen van personeel. Bij de statistische vaststelling van de kostenfunctie wordt gebruik gemaakt van grensanalyses. Dit is een techniek waarbij de beste praktijk instellingen als referenties worden gehanteerd. Vergelijkbare technieken zijn eerder toegepast in onderzoeken naar bijvoorbeeld Nederlandse ziekenhuizen (Blank et al., 2011), maar ook in het voortgezet onderwijs is een deel van de methodiek eerder beproefd (Blank et al., 2007). Voor alle technische details van het onderzoek verwijzen we de lezer naar het bijbehorende technische rapport (zie Urlings en Blank, 2012). Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Het begint met een statistische beschrijving van de belangrijkste kenmerken van onderwijsinstellingen. De daarop volgende paragraaf geeft de belangrijkste resultaten weer van het onderzoek, zoals de kostendoelmatigheid, verklaringen voor de kostendoelmatigheid, schaaldoelmatigheid en productiviteitsontwikkelingen door de tijd. Het hoofdstuk besluit met een aantal conclusies en beschouwingen.

18 16 Rapport project bedrijfsvoering VO Statistische beschrijving voortgezet onderwijs Tabel 1 bevat een statistische beschrijving van de gehanteerde gegevens in Deze tabel geeft een globaal cijfermatig inzicht in het landschap van de onderwijsinstellingen in het voortgezet onderwijs. Zo laat de tabel zien wat de gemiddelde grootte is van een onderwijsinstelling, in termen van het aantal leerlingen of het personeel, maar geeft het ook aan wat de kleinste en de grootste waarde is van een bepaald kenmerk. Voor de andere onderzochte jaren ontstaat een vergelijkbaar beeld. Tabel 1 Statistische beschrijving analysebestand, 2010 Aantal Gemiddeld Standaard afwijking productie Min. Max. leerlingen brugklas leerlingen vmbo leerlingen havo leerlingen vwo leerlingen praktijk leerlingen primair leerlingen beroeps leerlingen totaal rendement onderbouw rendement vmbo rendement havo/vwo kosten onderwijzend pers. (x1.000) administratief pers. (x1.000) directie/management (x1.000) huisvestingskosten (x1.000) materiaalkosten (x1.000) totale kosten (x1.000)

19 17 voltijdbanen onderwijzwnd personeel administratief personeel directie/management prijzen prijs onderwijzend pers prijs administratief pers prijs directie/management prijs huisvesting prijs materiaal verklarende variabelen gemiddeld ziekteverzuim 177 4,8 2,1 0,0 18,7 meldfrequentie 177 1,4 0,5 0,0 2,5 scholen per instelling 271 2,0 2,9 1,0 34,0 vestigingen per instelling 271 4,0 6,5 1,0 71,0 gemiddelde schaal school gemiddelde schaal vestiging herfindahl-index ,9 0,3 0,0 1,0 gemiddelde onderwijstijd deel meer dan 1000 uur 44 0,6 0,2 0,0 1,0 leeftijd gebouwen ict-kosten totaal (x1.000) ict-kosten onderw. (x1.000) ict-kosten bedrijfv. (x1.000) Bron: DUO/OCW, Vensters voor Verantwoording bij de onderbouw is het rendement gecorrigeerd voor het advies van de basisschool 2 de prijzen voor personeel zijn op provincieniveau vastgesteld 3 de prijzen voor huisvesting en materiaal zijn op landelijk niveau vastgesteld 4 de herfindahl-index wordt op p.16 nader toegelicht

20 18 Rapport project bedrijfsvoering VO Onderwijsinstellingen kennen een grote diversiteit. Zo heeft de kleinste onderwijsinstelling in 2010 één school en slechts 35 leerlingen, terwijl de grootste in datzelfde jaar ruim 62 duizend leerlingen heeft, verdeeld over 34 scholen. Het onvertraagde rendement is een maat om de kwaliteit van de school weer te geven. De Onderwijsinspectie verzamelt gegevens over zittenblijven, doorstroom en diplomering en leidt hier een aantal kwaliteitsmaten uit af. Het onvertraagde rendement geeft het percentage leerlingen weer dat zonder zittenblijven een bepaald deel van het onderwijs doorloopt. Dit percentage kan voor de onderbouw tot boven de 100% oplopen als leerlingen na twee jaar boven hun schooladvies uit zijn gekomen (Inspectie van het Onderwijs, 2011). De onvertraagde rendementen geven ook een grote variatie te zien. In de onderbouw varieert deze bijvoorbeeld tussen 85% en 123%. In figuur 1 zijn de gemiddelden voor een vijftal kostenposten af te lezen, waarvan drie betrekking hebben op het personeel. De functies die horen bij de verschillende personeels categorieën zijn weergegeven in tabel 2.

21 19 Tabel 2 Indeling personeelscategorieën categorie functies onderwijzend personeel 1. groepsleerkracht 2. vakleraar 3. leraar in opleiding 4. overig onderwijzend personeel 5. assisterende functies (technisch onderwijsassistent, docent-assistent, e.d.) 6. therapeutische en zorgfuncties (logopedist, schoolmaatschappelijk werker, e.d.) 7. instructeur 8. overig onderwijsondersteunend personeel administratief personeel 9. beheerfuncties (conciërge, schoonmaker, beheerder ICT, e.d.) 10. administratieve functies (personeelszaken, salaris- of leerlingenadministratie, e.d.) 11. overig beheer- en administratief personeel directie/management 12. leden van het College van Bestuur 13. (bovenschoolse) directeur 14. adjunct- of waarnemend directeur 15. overig management in directie en bestuur 16. staffunctionaris (bijvoorbeeld hoofd facilitaire dienstverlening) 17. onderwijscoördinator 18. overig middenmanagement Er is bewust gekozen de huur van gebouwen en afschrijving op gebouwen buiten beschouwing te laten, omdat het niet zinvol is de kosten van doorgedecentraliseerde gebouwen te vergelijken met die van niet doorgedecentraliseerde gebouwen. In het eerste geval worden de kosten immers door de onderwijsinstelling gedragen (daarvoor gecompenseerd door de gemeente), terwijl in het tweede geval de gemeente de kosten draagt. De overgebleven kosten in verband met materiaal en huisvesting zijn onder te verdelen in de posten in tabel 3.

22 20 Rapport project bedrijfsvoering VO Tabel 3 Indeling overige kostencategorieën categorie posten huisvesting verzekeringen (klein) onderhoud energie en water schoonmaak heffingen overige dotatie voorziening groot onderhoud materiaal afschrijvingen immateriële vaste activa afschrijvingen materiële vaste activa, exclusief afschrijvingen gebouwen en terreinen administratie en beheerlasten inventaris, apparatuur en leermiddelen dotatie overige voorzieningen overige In figuur 1 is te zien hoe de totale kosten in 2010 gemiddeld genomen over de sector verdeeld zijn over de verschillende categorieën. Bijna 80% van de kosten bestaat uit personeelskosten. Ongeveer 65% van de totale kosten heeft betrekking op het onderwijzend personeel. Figuur 1 Gemiddelde kostenaandelen in het jaar O Onderwijzend personeel O Administratief personeel O Directie/management O Huisvestingskosten O Materiaalkosten Totale kosten

23 21 Op een aantal kenmerken van de onderwijsinstellingen gaan we hier nog nader in. Het gaat hier om de schaal, het onderwijsaanbod en de samenstelling van de kosten in onderwijsinstellingen. Schaal van onderwijsinstellingen Zoals al eerder aangegeven, loopt de omvang van de onderwijsinstellingen sterk uiteen. Als we de schaal afmeten aan de totale exploitatiekosten dan ontstaat het volgende beeld. In figuur 2 is een frequentieverdeling weergegeven van de totale kosten in 2010 (in miljoenen euro s). Op de horizontale as staan de instellingen weergegeven en op de verticale as de kosten. De instellingen zijn naar oplopende grootte gesorteerd. Uit figuur 2 blijkt dat het grootste deel van de onderwijsinstellingen relatief klein is ten opzichte van de 10% grootste. Ongeveer 90% van de onderwijsinstellingen heeft te maken met kosten lager dan 50 miljoen euro. In termen van leerlingen komt dit ongeveer overeen met een aantal van De helft van het aantal onderwijsinstellingen heeft een kostenniveau van minder dan 17,5 miljoen euro (ongeveer leerlingen). De grootste onderwijsinstelling heeft een kostenniveau van 482 miljoen euro (meer dan leerlingen). Figuur 2 Verdeling van de totale kosten over de onderwijsinstellingen, 2010 (in miljoenen )

24 22 Rapport project bedrijfsvoering VO Onderwijsaanbod Figuur 3 bevat een overzicht van de onderwijsinstellingen naar type. Uit figuur 3 blijkt duidelijk dat ruim de helft van de onderwijsinstellingen alle reguliere onderwijssoorten aanbiedt, exclusief praktijkonderwijs. Een kwart van de onderwijsinstellingen biedt daarnaast óók praktijkonderwijs aan. De overige 24% is verdeeld onder smallere onderwijsinstellingen. Figuur 4 geeft aan wat het aandeel leerlingen is in de verschillende typen onderwijs. Merk op dat er scholengemeenschappen zijn die voortgezet onderwijs combineren met primair onderwijs en/of beroepsonderwijs. Overigens kan de verdeling van leerlingen over de verschillende typen onderwijs tussen onderwijsinstellingen sterk verschillen. Resultaten Deze paragraaf presenteert achtereenvolgens de resultaten van de kostendoelmatigheid, schaaldoelmatigheid en productiviteitsontwikkeling in de tijd. Bij de bespreking van de kostendoelmatigheid gaan we ook nog nader in op een aantal belangrijke determinanten: overhead, ziekteverzuim, spreiding van leerlingen over de scholen onder een bestuur, onderwijstijd en huisvesting. Kostendoelmatigheid De kostendoelmatigheid geeft aan hoe een onderwijsinstelling presteert ten opzichte van de beste praktijk instellingen, waarbij 100% staat voor een score die overeenkomt Figuur 3 Aantal onderwijsinstellingen naar type onderwijs, % 5% 3% 7% 1% 1% O Alle soorten 25% 51% O Brede scholengemeenschap O Praktijk O vmbo O vwo O havo/vwo O vmbo/praktijk havo (0%) vmbo/havo (0%) O Brugklas

25 23 met de beste praktijk onderwijsinstelling. De kostendoelmatigheid is weergegeven in figuur 5. Op de horizontale as staan weer de instellingen weergegeven en op de verticale as de bijbehorende kostendoelmatigheidsscore. De gemiddelde kostendoelmatigheid is gelijk aan 91%. Dit betekent dat een onderwijsinstelling gemiddeld 9% lager zit dan het theoretisch maximaal haalbare. Een gemiddelde kostendoelmatigheid van 91% lijkt op zichzelf redelijk. Hier dient wel opgemerkt te worden dat bij het bepalen van de kostendoelmatigheid een tamelijk robuuste methode is gehanteerd, waarbij op voorhand een hoge score verwacht mag worden. Bij gebruik van dezelfde robuuste methode wordt voor bijvoorbeeld de Nederlandse ziekenhuizen een gemiddelde kostendoelmatigheid van boven de 91% gevonden. Bij een gemiddelde van 91% lijken er bij een aantal onderwijsinstellingen nog wel mogelijkheden tot verbetering, vooral bij het kwart van de onderwijsinstellingen dat een score van 88% of minder behaalt. In praktijk is het onmogelijk dat iedereen op het theoretisch optimum zit, omdat er altijd onverwachte of uitzonderlijke omstandigheden zijn die bijdragen aan de gemeten kosten ondoelmatigheden. De gemiddelde kostendoelmatigheid van de sector vertelt slechts een deel van het verhaal. Er bestaan grote verschillen tussen de instellingen. Een kwart van de onderwijsinstellingen heeft een score van 96% of meer, en driekwart van de onderwijsinstellingen heeft een score van 88% of meer. Zoals eerder vermeld lijken vooral bij het kwart onderwijsinstellingen dat minder dan een score van 88% behaalt, Figuur 4 Spreiding leerlingen over typen onderwijs, % 1% 18% 38% O Brugklas O Praktijk O vmbo O havo O vwo O Primair onderwijs O Mbo 16% 19% 2%

26 24 Rapport project bedrijfsvoering VO mogelijke verbeterpunten te bestaan. Deze verbeterpunten zijn af te leiden uit de individuele instellingsrapporten, die in het managementdeel van Vensters voor Verantwoording zijn opgenomen. Iedere school kan hier zijn score afleiden en zien op welke punten zijn school afwijkt van de optimale school. Naast een mogelijke doelmatigheidswinst voor de slechtst scorende instellingen, kan een andere verklaring voor de lage scores zijn dat er activiteiten plaatsvinden die niet tot uitdrukking komen in de productie-indicatoren. De vorm van de figuur, waarbij een groot aantal instellingen optimaal of bijna optimaal presteert, en de lagere scores steeds minder vaak voorkomen, is standaard in dit soort analyses. Uit figuur 5 is af te leiden dat er kostenbesparingen mogelijk zijn zonder dat de kwaliteit van het onderwijs wordt aangetast (voor zover die tot uitdrukking komt in de rendementsgegevens). Voor een minderheid van de onderwijsinstellingen is er zelfs een substantiële besparing te realiseren. Een relativering van de gepresenteerde cijfers is op zijn plaats. Hier gaat het slechts om een indicatie van potentiële besparingen. Het is goed denkbaar dat sommige individuele kostendoelmatigheidsscores sterk beïnvloed worden door toevallige of lokale omstandigheden die zich moeilijk laten beïnvloeden door het management. Het is daarom van belang meer zicht te krijgen op verklaringen voor de verschillen in kostendoelmatigheid. Een aantal mogelijke verklaringen passeert hier de revue. Figuur 5 Verdeling kostendoelmatigheid over de onderwijsinstellingen, ,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1

27 25 Determinanten van kostendoelmatigheid Samenstelling ingezette middelen De verdeling van het beschikbare budget over de verschillende ingezette middelen kan een belangrijke bron zijn voor kostenondoelmatigheden. Het management moet een keuze maken over de hoeveelheid geld dat zij bijvoorbeeld wil besteden aan het onder wijzend personeel of aan huisvesting. Een bekende discussie in dit verband is of onderwijsinstellingen te veel geld uitgeven aan overhead (management en beheer). Op basis van de beste praktijk-instellingen is een indicatie te geven wat een optimale samenstelling is van de ingezette middelen voor een onderwijsinstelling. Het optimale kostenaandeel voor management bedraagt gemiddeld 6,0%. Overigens moet hierbij worden opgemerkt dat er niet één vast getal is voor het optimum. Het optimum is mede afhankelijk van de kenmerken van een onderwijsinstelling. Zo zal een kleine instelling relatief meer management nodig hebben. Voor een verdere uiteenzetting over dit variabele optimum wordt verwezen naar Blank et al. (2007). Voor de instellingen in 2010 varieert het optimale aandeel van 3,8% tot 9,8%. Door het feitelijke kostenaandeel van een bepaald ingezet middel te vergelijken met het door het model geschatte optimale kostenaandeel is het mogelijk aan te geven of er sprake is van een onder- of overbenutting van dat middel. Overbenutting betekent hier dat een onderwijsinstelling relatief te veel geld uitgeeft aan het betreffende middel. Om het een en ander te illustreren presenteren we in figuur 6 en 7 de onder- en over benutting van directie en management en van beheer en administratie. Als een instelling hier een nul scoort dan zit de betreffende instelling dus precies op het optimum. Figuur 6 Onder- en overbenutting management, 2010 (in %-punten)

28 26 Rapport project bedrijfsvoering VO Figuur 7 Onder- en overbenutting beheer en administratie, 2010 (in %-punten) 15,0 12,5 10,0 7,5 5,0 2,5 0,0-2,5-5,0-7,5-10, Een groot deel van de scholen ligt binnen een redelijke bandbreedte van hun eigen optimum. Zo bedragen de afwijkingen van de 50% middelste instellingen tussen -2,3% en 1,1%. Zowel in het onderste als bovenste kwart van de instellingen komen relatief grote afwijkingen voor. Deze instellingen dienen hun management serieus tegen het licht te houden. Uit individuele managementrapportages zijn deze gegevens rechtstreeks af te leiden. Verder valt op dat meer dan de helft van de onderwijsinstellingen te maken heeft met een onderbenutting van management. Er is dus een lichte tendens naar een te geringe inzet van management. Figuur 8 Onder- en overbenutting onderwijzend personeel, 2010 (in %-punten) 12,5 10,0 7,5 5,0 2,5 0,0-2,5-5,0-7,5-10,

29 27 Figuur 9 Onder- en overbenutting huisvesting, 2010 (in %-punten) 15,0 12,5 10,0 7,5 5,0 2,5 0,0-2,5-5, Het optimale kostenaandeel voor beheer en administratie bedraagt gemiddeld 8,8%. Voor de instellingen in 2010 varieert het optimale aandeel van 5,7% tot 10,2%. Een redelijk deel van de scholen ligt binnen een redelijke bandbreedte van hun eigen optimum. Zo bedragen de afwijkingen van de 50% middelste instellingen tussen -1,0% en 3,6%. Zowel in het onderste als bovenste kwart van de instellingen komen relatief grote afwijkingen voor. Opvallend is dat de afwijkingen in het onderste kwart direct zo groot zijn. Er treden hier snel tekorten op van meer dan 5%-punt. Deze onderwijsinstellingen hebben blijkbaar vergaand bezuinigd op hun beheer en Figuur 10 Onder- en overbenutting materiaal, 2010 (in %-punten) 15,0 12,5 10,0 7,5 5,0 2,5 0,0-2,5-5,0-7,

30 28 Rapport project bedrijfsvoering VO administratie of uitbesteed. Deze instellingen dienen hun beheer en administratie serieus tegen het licht te houden. Ook hier geldt dat deze gegevens rechtstreeks zijn af te leiden uit individuele managementrapportages. Verder valt op dat een ruime meerder heid van de onderwijsinstellingen te maken heeft met een overbenutting van beheer en administratie. Globaal gesproken zou je kunnen zeggen dat er een lichte tendens is naar een te ruime inzet van beheer en administratie. Ook voor de andere ingezette middelen zijn vergelijkbare berekeningen te maken. Zo vinden we voor deze middelen voor de 50% middelste instellingen de volgende bandbreedtes voor de niet-optimale verdeling van het budget: onderwijzend personeel (4,8% tot 2,5%, figuur 8), huisvesting (-0,8% tot 1,4%, figuur 9) en materiaal (-1,4% tot 1,8%, figuur 10). Kwaliteit/anciënniteit van personeel De inzet van personeel kan niet alleen verschillen naar omvang en samenstelling, maar ook naar kwaliteit. Hoewel er geen gegevens beschikbaar zijn over de kwaliteit van het personeel is wel na te gaan of ervaring een effect heeft op de kostendoelmatigheid. Aan de ene kant hangt er aan personeel met een hoge anciënniteit een prijskaartje, maar aan de andere kant kan de ruime ervaring van dit personeel bijdragen aan hogere prestaties. Ervaring wordt hier uitgedrukt als de verhouding tussen de feitelijke loonkosten per voltijdbaan en de gemiddelde loonkosten per voltijdbaan (de prijs van personeel). Deze verhouding is voor iedere personeelscategorie afzonderlijk afgeleid. Aantal vestigingen Het aantal vestigingen kan medebepalend zijn voor de kostendoelmatigheid. Het is voorstelbaar dat het hebben van meerdere vestigingen leidt tot doublures in functies (denk aan conciërges), verminderd toezicht vanuit het bestuur of tot extra reistijd voor pendelend onderwijzend personeel. Een andere hypothese is dat meer vestigingen leidt tot meer inzicht en goede praktijkvoorbeelden vanwege verschillen in aanpak en bedrijfscultuur tussen vestigingen. Er zou ook sprake kunnen zijn van een soort interne maatstafconcurrentie, waarbij verschillende vestigingen van elkaar kunnen leren. Vestigingsgrootte Vestigingsgrootte betreft het aantal leerlingen op een vestiging. Het idee is dat zich per vestiging ook een vorm van schaaleffecten kan voordoen. Grotere vestigingen leiden tot een betere benutting van ruimte en een betere benutting van personeel en van verschillende faciliteiten (denk aan speciale praktijkruimtes met uitrusting) et

31 29 cetera. Een hogere vestigingsgrootte zou in dat geval tot een hogere kostendoelmatigheid moeten leiden. Schaal van scholen en concentratie van leerlingen De schaal van de onderwijsstelling wordt impliciet in het model meegenomen. Het betreft hier dus de schaal van de gehele organisatie. Daarnaast kan ook de schaal van de school nog een rol spelen. De schaal van een school bepaalt immers de omgeving waarin een leerling zijn onderwijs ontvangt en de omgeving waarin een docent zijn lessen geeft. Het gemiddeld aantal leerlingen per school onder een bestuur nemen we als maat voor de schoolgrootte. Omdat niet alle scholen onder een bestuur even groot zijn, nemen we ook nog de spreiding in de gemiddelde schoolgrootte mee als verklarende variabele. De spreiding drukken we uit in een speciale maat, de zogenoemde Herfindahl-index. Deze is hoog bij een sterke concentratie leerlingen op een klein aantal scholen, zoals in geval van een bestuur met een hele grote en nog een paar kleine scholen. Neemt het aantal scholen toe, of is de spreiding over de scholen gelijkmatiger verdeeld, dan krijgt de Herfindahl-index een lagere waarde. Ziekteverzuim Uit veel onderzoek blijkt dat een bedrijf of instelling door een gericht verzuim- en preventiebeleid voor een deel invloed kan uitoefenen op het ziekteverzuim. Het ziekteverzuim heeft waarschijnlijk invloed op de productiviteit van een onderwijsinstelling. Lesuitval door verzuim kan leiden tot een daling van de kwaliteit van onderwijs (daling van rendement) en bij adequate vervanging is er sprake van extra kosten. Voor het ziekteverzuim bestaan verschillende indicatoren, zoals de meldingsfrequentie, het ziekteverzuimpercentage, de gemiddelde verzuimduur en het ziekteverzuimkosten-percentage. Vanwege de geschikte definitie en de beschikbaar heid van gegevens wordt het ziekteverzuimpercentage (ZVP) gebruikt in de analyse. Onderwijstijd De hoeveelheid onderwijs die een school verzorgt, is afgelopen tijd onderwerp van discussie geweest in de politiek en als gevolg daarvan ook in de sector zelf. Scholen zijn verplicht ervoor te zorgen dat een klas een minimaal aantal uren onderwijs per jaar krijgt, afhankelijk van de schoolsoort en het leerjaar. Momenteel ligt de norm voor het gros van de schoolsoorten en leerjaren op minstens 1000 uur per jaar. Voor eindexamenjaren ligt de norm beduidend lager. Dit komt overeen met het advies van de Commissie Onderwijstijd (2008).

32 30 Rapport project bedrijfsvoering VO Groepsgrootte bezettingsgraad Het is aannemelijk dat de groepsgrootte een grote invloed heeft op de kostendoelmatigheid van een school. Door meer leerlingen in een groep onder te brengen, neemt het aantal benodigd onderwijzend personeel af. Het is duidelijk dat het aanbod van onderwijs hierbij van belang is. In het technisch onderwijs of in de onderbouw zullen andere groepsgroottes gelden dan in de bovenbouw van het algemeen voortgezet onderwijs. Om hieraan recht te doen wordt hier niet direct het effect gemeten van de gemiddelde groepsgrootte op de kostendoelmatigheid, maar het effect van een bezettingsgraad. De bezettingsgraad is de verhouding tussen de feitelijke groepsgrootte en een plafond, waarbij het plafond afhankelijk is van de samenstelling van de leerlingpopulatie. Voor een instelling met relatief veel vmbo-leerlingen geldt een lager plafond dan voor een instelling met veel havo/vwo-leerlingen. Technische details hierover zijn terug te vinden in het technisch rapport (zie Urlings en Blank, 2012). Huisvesting Op het gebied van huisvesting van scholen bestaan veel verschillen. Sinds enige jaren bestaat de mogelijkheid om schoolgebouwen in eigen beheer te hebben. Het zou interessant zijn om het effect hiervan te meten. In de beschikbare gegevens is hierover echter geen informatie opgenomen. De kosten die direct met de huur van of de afschrijvingen op het gebouw te maken hebben worden dan ook noodgedwongen buiten beschouwing gelaten. Wel houden we rekening met het effect van huisvesting op andere kosten, zoals die voor schoonmaak, onderhoud en energie. Hiervoor maken we gebruik van gegevens over de leeftijd van een gebouw. Deze zijn wel beschikbaar. Informatie- en communicatietechnologie De rol van ICT wordt steeds belangrijker in het voortgezet onderwijs. Smartboards, tablets, beamers, en geavanceerde software zorgen niet alleen voor vooruitgang in het onderwijs; ze brengen ook kosten met zich mee. Dit gaat ook op buiten het onderwijs, in de bedrijfsvoering van scholen en besturen. Aan de hand van een enquête zijn gegevens verzameld over de kosten van ICT, en waar deze kosten voor zijn ingezet.

33 31 Investeringen in ICT kunnen gecompenseerd worden door lage personeelskosten als het proces er efficiënter van wordt. Bovendien kan het de studierendementen positief beïnvloeden als het bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijs. De invloed van meer ICT op de kostenefficiëntie van een instelling is dus niet triviaal. In dit hoofdstuk worden de kosten van ICT en de kostenefficiëntie met elkaar in verband gebracht. Voor een meer gedetailleerde beschrijving van de resultaten van de enquête, zie hoofdstuk 5. Geschatte effecten Tabel 4 geeft de geschatte effecten weer van de verschillende kenmerken op de kostendoelmatigheid van onderwijsinstellingen. De resultaten zijn gebaseerd op een zogenoemde Tobit-analyse (voor details zie Urlings en Blank, 2012). Een positief getal wijst op een hogere kostendoelmatigheid en een negatief getal op een lagere kostendoelmatigheid. Ook is op basis van de grootte van het getal de sterkte van het effect weer te geven. In de tweede kolom staat de meeteenheid weergegeven, bijvoorbeeld in %-punten en daarachter het effect. De groei van het ziekteverzuim met 1%-punt leidt tot een daling van de kostendoelmatigheid met 0,9%-punt. In de tabel staat achter sommige kenmerken alleen een 0 of niet-robuust aangegeven. Als er alleen een 0 staat dan is het effect erg klein en bovendien statistisch niet van nul te onderscheiden. De 0 wordt gebruikt als blijkt dat het geringe effect in alle schattingen consistent naar voren komt. We spreken van niet-robuust als de schattingen bij wijzigingen in de specificatie van het model of in de steekproef sterk variëren. In de definitieve schattingen zijn alle variabelen aangeduid met 0 of niet-robuust uit de analyse weggelaten.

34 32 Rapport project bedrijfsvoering VO Tabel 4 Effecten van kenmerken op kostendoelmatigheid, Kenmerk Meeteenheid Effect (in %-punten) 5 Gemiddelde schoolgrootte 1000 leerlingen 0 Concentratie leerlingen 0<c<=1 niet-robuust Over- of onderbezetting management 1%-punt -0,9 Over- of onderbezetting beheer en administratie 1%-punt -0,5 Over- of onderbezetting onderwijzend personeel 1%-punt 0 Over- of onderbezetting huisvesting 1%-punt -0,9 Over- of onderbezetting materiaal 1%-punt niet-robuust Anciënniteit management 10% 1,0 Anciënniteit beheer en administratie 10% 0 Anciënniteit onderwijzend personeel 10% -4,0 Vestigingsgrootte 1000 leerlingen 2,1 Aantal vestigingen 1 vestiging 0,3 Gemiddeld verzuim 1%-punt -0, urennorm 10%-punten -0,4 Onderwijstijd uren niet-robuust Bezettingsgraad groepen 10%-punt 3,5 Leeftijd gebouwen jaar 0 Deel van de totale kosten aan ICT onderwijs 1%-punt 0 6 Deel van de totale kosten aan ICT bedrijfsvoering 1%-punt 0 6 Verklaarde deel van de variantie 39% 56 5 toelichting: 0 = klein effect, niet significant, maar wel robuust bij verschillende schattingen; nietrobuust = sterk fluctuerende schattingen, hoge standaardafwijkingen in verschillende schattingen. 6 geschat zonder verzuim, 1000-uren, onderwijstijd en leeftijd gebouwen, vanwege gebrek aan waarnemingen.

35 33 Bovenstaande gemeten effecten verklaren voor bijna 40% de totale variantie in kostendoelmatigheid. In vergelijking tot modellen geschat voor andere sectoren is dit relatief hoog. De overige 60% is voor een deel te achterhalen door meer gegevens te verzamelen over de bedrijfsvoering en de effecten hiervan te meten. Een deel zal echter nooit zichtbaar te maken zijn vanwege incidentele factoren en lastig meetbare factoren als de sfeer en de wil tot samenwerken. Het effect van de gemiddelde schoolgrootte, over- of onderbezetting van onderwijzend personeel, anciënniteit beheer en administratie, leeftijd gebouwen en kostenaandeel onderwijs-ict en bedrijfsvoering-ict op de kostendoelmatigheid is te verwaarlozen. Voor de kenmerken concentratie van leerlingen, over- of onderbezetting van materiaal, en onderwijstijd is het niet mogelijk betrouwbare effecten vast te stellen. Deze blijken sterk afhankelijk van de specificaties van het model en de gehanteerde steekproef. Voor de andere kenmerken gelden wel significante en robuuste effecten. Iedere 1%-punt onder- of overbezetting leidt tot een daling van de kostendoelmatigheid van respectievelijk 0,9%-punt voor management, 0,5% voor beheer en administratie en 0,9% voor huisvesting. Als we in gedachten nemen dat voor een substantieel deel van de scholen de onder- of overbenutting meer dan 5%-punt bedraagt, dan is alleen hier al voor de betreffende scholen een doelmatigheidswinst te realiseren van ongeveer 2,5%-punt. Iedere 10% hogere loonkosten per voltijdbaan management gaat gepaard met een winst van de kostendoelmatigheid van 1%. Dit is een opvallend resultaat. Duurder management betaalt zich dus uit. Uit eerder onderzoek is al gebleken dat de hogere loonkosten per voltijdbaan voor management samenhangt met minder management (Blank et al., 2007). Tegenover het gunstige effect bij management staat het negatieve effect van de loonkosten per voltijdbaan voor onderwijzend personeel. Iedere 10% hogere loonkosten per voltijdbaan leidt tot een daling van de kostendoelmatigheid met 4%. Merk op dat ervaren onderwijzend personeel wel degelijk productiever is dan onervaren personeel. Als dit namelijk niet het geval was dan zouden de kosten met ongeveer 7 à 8% moeten zijn gegroeid. Scholen met veel ervaren personeel kunnen dus blijkbaar met minder personeel toe, zonder dat dit gevolgen heeft voor de kwaliteit. De laatste toevoeging is te maken doordat een eenvoudige statistische analyse laat zien dat er geen relatie is tussen rendement onderbouw, rendement

36 34 Rapport project bedrijfsvoering VO bovenbouw vmbo en rendement bovenbouw havo/vwo en de anciënniteit van onderwijzend personeel. De schaal van de vestiging heeft een positief effect op de kostendoelmatigheid. Duizend leerlingen extra per vestiging leidt tot een verbetering van de kostendoelmatig heid van 2,1%. Er zijn dus duidelijk schaalvoordelen per vestiging te realiseren. Iedere extra vestiging heeft een effect van 0,3%-punt op de kostendoelmatigheid. Dit betekent niet dat het verdelen van de leerlingen over meer vestigingen gunstig is (het tegenovergestelde blijkt uit de schaal van vestigingen), maar dat het overnemen of starten van nieuwe vestigingen met nieuwe leerlingen voor een bestuur van gemiddeld formaat de kostendoelmatigheid vergroot. Daarbij is ook belangrijk dat zo n vestiging een bepaalde minimum omvang heeft. Hieruit blijkt nogmaals dat relatief grotere onderwijsinstellingen voordelen realiseren ten opzichte van die instellingen die bestaan uit maar één school met één vestiging. De resultaten voor de verschillende steekproeven en specificaties zijn overigens zeer robuust. Iedere 1%-punt daling van het ziekteverzuim levert een verbetering van de kostendoelmatigheid op van 0,9%. Er komt in het bestand een onderwijsinstelling voor met een gemiddeld verzuim van 18%. Deze instelling heeft dan ook een kostendoelmatigheid van slechts 76%. Terugdringing van het verzuimcijfer naar het gemiddelde (5%) levert voor deze instelling een verbetering in de kostendoelmatigheid op van 13x0,8%-punt=10,4%-punt. Voor de 1000-urennorm geldt dat een toename van het percentage met 10% dat aan deze norm voldoet, leidt tot een daling van de kostendoelmatigheid met 0,4%. Dat is een redelijk bescheiden effect, maar wel significant. Blijkbaar gaat het handhaven van de uren-norm gepaard met wat extra kosten. Merk op dat bij de berekening van de effecten rekening wordt gehouden met eventuele gevolgen voor het onderwijs rendement. Een aparte analyse van rendement op het percentage dat de uren-norm realiseert laat overigens niet zien dat er een statistisch significant verband bestaat tussen beide. Dit geldt zowel voor de onderbouw als voor de groepen vmbo en havo/vwo. Een toename van de bezettingsgraad van groepen met 10% gaat gepaard met een groei van de kostendoelmatigheid van 3,5%. Ook dit is dus een substantieel effect.

37 35 Schaaleffecten Naast kostenondoelmatigheden kunnen er ook nog ondoelmatigheden optreden door de schaal van de onderwijsinstelling. Schaaleffecten verwijzen naar de samenhang tussen de grootte van een instelling en de kosten per eenheid van een product of dienst. Er is sprake van schaalvoordelen als de kosten per eenheid product dalen bij een toenemende grootte. Er is sprake van schaalnadelen als de kosten per eenheid product stijgen bij een toenemende grootte. Schaalvoordelen worden dikwijls in verband gebracht met een betere benutting van kapitaal of een goede arbeidsdeling. In het onderwijs komen de schaalvoordelen bijvoorbeeld voort uit de hogere groepsgrootte. Bij een bepaalde schaal is dat voordeel uitgewerkt. Schaalnadelen worden dikwijls in verband gebracht met verdergaande bureaucratisering in een instelling of bedrijf. Dikwijls voert men hiervoor ook argumenten aan van meer sociaalpsychologische aard. Te denken valt hierbij aan een gebrek aan sociale cohesie, sociale controle en betrokkenheid. In deze context is het verder belangrijk op te merken dat de schaaleffecten hier betrekking hebben op de onderwijsinstelling (=bevoegd gezag) en niet op de school. Het effect van schoolgrootte is in de vorige subparagraaf al aan de orde gekomen. Schaaleffecten zijn rechtstreeks af te leiden uit de resultaten van de analyses. De eenvoudigste manier om schaaleffecten weer te geven is in een figuur waarin de kosten per eenheid product worden afgezet tegen de grootte van de instelling. In figuur 11 staat op de horizontale as de grootte van de instelling weergegeven met een indexcijfer. Een instelling met indexcijfer 1 stemt precies overeen met een instelling van gemiddelde grootte in ons gegevensbestand; oftewel een instelling met een budget in 2010 van 25,8 miljoen euro. Een instelling met indexcijfer 2 is precies twee keer zo groot. Op de verticale as staan de kosten per eenheid product weergegeven, ook in een indexcijfer. Het indexcijfer 1 spoort hier precies met de kosten per eenheid product van de gemiddelde instelling. Een waarde van bijvoorbeeld 1,30 betekent dat de kosten per eenheid product 30% hoger zijn dan die van de gemiddelde instelling. We spreken hier nadrukkelijk over de kosten per eenheid product en niet over de kosten per leerling. In de afgeleide maat wordt immers rekening gehouden met de samenstelling van de leerlingenpopulatie naar onderwijstype en met het rendement van de onderscheiden onderwijstypen. Samenstelling en kwaliteit zijn in de figuur dus impliciet verwerkt.