Waarom doet wie wat?

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie gemeente Berkelland 1,0*. gerneente Bronckhorst X Waarom doet wie wat? Onderzoek naar het beleid van de gemeente Lochem met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken op feiten bekeken Secretariaat Rekenkamercommissie BBLM p/a gemeente Bronckhorst Postbus 200, 7255 ZJ Hengelo tel mail: j.schreur@bronckhorst.n1 Rapport gemeente Lochem oktober 2015

2 J PROFIT MAATSCHAPPELIJK RENDEMENT Het beleid met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken op feiten bekeken Eindrapportage gemeente Lochem Status: Eindrapportage inclusiefbestiturlijke reactie college van B&W en nawoord van de rekenkarnercommissie. Lochem, 16 oktober 2015 Public Profit B.V. is gevestigd te Sevenum, ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel Limburg onder nummer

3 Inhoud Inleiding 2 1 Het normenkader als normatieve meetlat 4 2 Feitelijke prestaties gemeente Lochem 5 Beleidsschouw: gevoel bij verhoudingen en argumentatie 5 Dataverzameling onderdeel Beleid & kaderstelling 7 Dataverzameling onderdeel Uitvoering 10 Dataverzameling onderdeel Doelmatigheid 12 Samenvattend overzicht 14 3 Analyse en conclusies 15 Schaalgrootte, tijdelijke capaciteit en een efficiënte taakuitvoering zijn leidende motieven bij uitbesteden, inhuur en samenwerking 15 De raad geeft via de nota Regisserend Lochem invulling aan zijn kaderstellende rol 16 Het Organisatieperspectief is het leidend kader voor bestuur en organisatie 16 De raad heeft een nadrukkelijke concretiseringswens maar tegelijkertijd ook nog een reactieve houding 17 De raad wil beter geïnformeerd worden over behaalde resultaten 17 Individuele afwegingen worden ambtelijk professioneel uitgevoerd 18 4 Aanbevelingen 19 Concretiseer de rol van de raad binnen het regisserend concept 19 Informeer de raad periodiek over de resultaten van het Organisatieperspectief 19 Geef het college de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht 20 5 Bestuurlijke reactie college van B&W 21 6 Nawoord rekenkamercommissie 23 Inhoud (1)

4 Inleiding 1 De rekenkamercommissie voor de gemeente Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland (RC BBLM) wil een onderzoek (laten) uitvoeren naar de personele uitgaven van de vier gemeenten. Achtergrondinformatie: In 2005 heeft in de Achterhoek een gemeentelijke herindeling plaats gevonden, waaruit onder meer de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland zijn ontstaan. Er zijn vier gemeenten ontstaan van ongeveer gelijke omvang qua inwoneraantal en alle vier plattelandsgemeenten. 2 De RC BBLM stelt vast dat de vier gemeenten verschillende keuzes hebben gemaakt en nog steeds maken voor wat betreft zelf uitvoeren van taken, werkzaamheden uitbesteden en inhuren van personeel in welke vorm dan ook. Daarnaast vindt op steeds meer gebieden samenwerking plaats in de vorm van gemeenschappelijke regelingen of andere samenwerkingsvormen. 3 De RC BBLM heeft besloten om een onderzoek uit te voeren naar het beleid en de afwegingen die gemaakt worden met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken. Daarmee is het geen cijfermatig/rekenkundig onderzoek, maar een onderzoek met een puur beleidsmatige insteek. 4 De centrale vraagstelling voor het onderzoek luidt: Welke keuzes zijn en worden door de vier gemeenten gemaakt op het gebied van zelf uitvoeren, uitbesteden, samenwerken en inhuur, welke voor- en nadelen zijn hier aan verbonden, welke afwegingen zijn en worden gemaakt en welke kosten gaan hiermee gepaard? 5 Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden heeft de commissie de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:- (a) Welke keuzes zijn en worden er door de vier gemeenten gemaakt in het kader van zelf uitvoeren van taken, uitbesteden, samenwerken en inhuur? (b) Op basis van welk beleid en van welke overwegingen zijn en worden de keuzes gemaakt? Welke doelen worden beoogd met dit beleid? (c) Door wie is dit beleid vastgesteld en hoe wordt gerapporteerd over de uitvoering? (d) Leidt het gevoerde personeelsbeleid tot een doelmatige uitvoering van taken? (e) Zijn er vanaf 2005 andere keuzes gemaakt dan voor 2005, en waarom zijn die keuzes gemaakt? (f) Welke voor- en nadelen van de keuzes worden er in de praktijk ervaren? (g) Is bekend welke kosten de diverse keuzes met zich meebrengen en zo ja, welke? (h) Is bekend welke risico's er aan de keuzes zijn verbonden en zo ja, welke? Inleiding (2)

5 6 Bij het beantwoorden van de centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide onderzoeksvragen werkt de rekenkamercommissie vanuit een normenkader. In dit kader wordt per onderzoeksvraag een norm geformuleerd, welke als maatstaf dient voor het uit te voeren onderzoek. Door vervolgens per onderzoeksvraag de gevonden feiten te confronteren met de geformuleerde norm, kan een analyse gemaakt en de onderzoeksvragen beantwoord worden. 7 De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek uitgevoerd binnen de vier gemeenten, waarbij de resultaten afzonderlijk per gemeente worden gepresenteerd. Iedere gemeente krijgt daarbij een eigen rapportage. Daarnaast wordt een overkoepelende analyse gemaakt van de prestaties in onderlinge verhouding tot elkaar. Het onderzoek richt zich op het beleid zoals dat in 2015 geldt. 8 Voor dat tot analyse kan worden overgegaan is het noodzakelijk om de feitelijke prestaties van de gemeente te verzamelen. Daartoe is een feitenonderzoek uitgevoerd, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in een nota van bevindingen. Op deze nota is een ambtelijke reactie verkregen die is verwerkt in de voorliggende rapportage. Hierdoor is een onbetwiste basis verkregen voor het maken van een analyse in termen van conclusies en aanbevelingen. 9 De rapportage is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding wordt in het eerste hoofdstuk het normenkader weergegeven, gevolgd door de feitelijke score van de gemeente Lochem op dit kader in hoofdstuk twee. Hoofdstuk drie analyseert de bevindingen en bevat conclusies. Het rapport wordt in hoofdstuk vier afgerond met aanbevelingen. 10 Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Public Profit B.V.. Inleiding (3)

6 1 Het normenkader als normatieve meetlat 101 In de opbouw van het nouiienkader wordt een onderscheid gemaakt in drie onderdelen, die zijn af te leiden uit de aard van de vraagstelling van de rekenkamercommissie. Dit onderscheid bestaat uit beleid & kaderstelling, uitvoering en doelmatigheid. 102 Het volgende normenkader is bij het onderzoek gehanteerd: Norm Beleid & kaderstelling 1. Er is door de gemeenteraad vastgesteld beleid voor de afweging om taken zelf te doen, samen te werken, uit te besteden of er voor in te huren 2. De raad wordt actief geïnformeerd over de toepassing en resultaten van dit beleid 3. De raad heeft een actieve houding op het onderwerp zelf uitvoeren van taken, uitbesteden, samenwerken en inhuur Uitvoering 4. Er wordt voorafgaand aan structurele keuzes in het kader van zelf uitvoeren, uitbesteden, samenwerken of inhuur een duidelijke en heldere analyse uitgevoerd op grond waarvan de keuzes worden gemaakt 5. De voor- en nadelen van de keuzes zijn en worden in beeld gebracht 6. Er vindt een risicoanalyse plaats van de verschillende keuzemogelijkheden 7. De kosten verbonden aan de verschillende keuzemogelijkheden zijn en worden inzichtelijk gemaakt Doelmatigheid 8. Er is een actueel en op doelmatigheid gericht beleid voor de uitvoering van de gemeentelijke taken 9. Bij de afweging of taken al dan niet in eigen beheer worden uitgevoerd is doelmatigheid een leidend uitgangspunt 10. In het gemeentelijk (personeels)beleid zijn expliciete doelstellingen geformuleerd met betrekking tot doelmatigheid en over de uitvoering ervan wordt de raad actief geïnformeerd Afbeelding 1: normenkader voor het onderzoek. 103 Dit kader wordt gehanteerd als nonnatieve meetlat voor het kunnen beantwoorden van de onderzoeksvragen en daarmee van de centrale vraagstelling. In het volgende hoofdstuk wordt de feitelijke score op deze normen van de gemeente Lochem gepresenteerd. Het normenkader als normatieve meetlat (4)

7 2 Feitelijke prestaties gemeente Lochem 201 In dit hoofdstuk worden de gevonden feitelijke prestaties van de gemeente Lochem op de normen uit het normenkader gepresenteerd. Dit betreft een weergave van de feitelijke score, op basis van documentanalyse en interviews met ambtelijke medewerkers, met de verantwoordelijk portefeuillehouder en met een afvaardiging vanuit de gemeenteraad van Lochem. 202 Dit betreft derhalve nog geen analyse en/of oordeelsvorming omtrent de gevonden informatie, maar uitsluitend een weergave van de verzamelde onderzoeksdata. De presentatie van de gevonden feitelijke score volgt de opbouw van het normenkader, dat wil zeggen via de onderdelen beleid & kaderstelling, uitvoering en doelmatigheid. In dit hoofdstuk is de ambtelijke reactiel op de nota van bevindingen, die strekt tot controle op de feitelijke juistheid van de gehanteerde onderzoeksgegevens, verwerkt. 203 Dit wordt voorafgegaan door een weergave van de resultaten van de gehouden beleidsschouw, waarbij via een enquête inzichtelijk is gemaakt wat de verhouding is tussen zelf doen, uitbesteden, inhuren en samenwerken in financiële zin, kijkend naar de lasten zoals opgenomen in de programmabegroting Daarbij is ook geïnventariseerd wat voor type afweging wordt gemaakt c.q. wat de argumentatie is om werkzaamheden zelf uit te voeren of 'buiten de deur' te organiseren via uitbesteding, inhuur of samenwerking. Beleidsschouw: gevoel bij verhoudingen en argumentatie 204 De programmabegroting is opgedeeld in acht programma's. De totale lasten bedragen ruim 57 miljoen euro. Kijkend naar de verdeling van de lasten over de programma's vanuit een vraagstelling van zelf uitvoeren, uitbesteden, inhuren of samenwerken, dan ontstaat het volgende beeld: (a) Omvang lasten zelf uitvoeren: 10,8 miljoen euro; (b) Omvang lasten uitbesteden: 9,3 miljoen euro; (c) Omvang lasten inhuur: 1,3 miljoen euro; (d) Omvang lasten samenwerken: 2,3 miljoen euro. 1 Memo d.d. 8 juli 2015, verkregen via mevrouw Cora de Graaf, controller a.i.. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (5)

8 ZELF UITBESTEDEN SAMENWERKEN INHUUR Afbeelding 2: verdeling van de lasten over de categorieën. 205 Dit telt op tot een bedrag van bijna 24 miljoen euro. Het overige deel van de begroting bestaat uit bedragen die niet toe te rekenen zijn aan zelf doen, uitbesteden, samenwerken of inhuur. Het gaat hierbij bij voorbeeld om rente en afschrijving, verstrekte uitkeringen, verzekeringen, belastingen, studiekosten, aankoop van materialen (zout, verkeersborden, etc, etc.), energie en subsidies. 206 Met betrekking tot het aangegeven bedrag voor inhuur geldt dat dit het (afgeronde) gemiddelde is van de gerealiseerde uitgaven over 2013 en Lochem hanteert in de Programmabegroting geen bedrag voor inhuur. De begroting wordt gemaakt aan de hand van het formatieoverzicht en de daarin toegestane formatie. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat alle vacatures in het begrotingsjaar worden ingevuld. Als dit in het begrotingsjaar niet gebeurd dan worden de vrijvallende loonkosten gebruikt voor inhuur van personeel. Op basis van de begroting 2015 zat bij het samenstellen van de begroting voor ca. e aan vacatures in de begroting. 207 Binnen het bedrag van 24 miljoen euro bestaat ruim 45% van de begroting uit werkzaamheden die in eigen beheer worden uitgevoerd. De argumentatie die wordt gehanteerd en afwegingen die gemaakt worden om tot uitbesteden, inhuur of samenwerking te komen, kan als volgt worden samengevat: (a) Bij uitbesteden gaat het hoofdzakelijk om schaalgrootte, waarmee een efficiencyvoordeel behaald kan worden. Dit manifesteert zich vooral in programma 3 Natuur en Milieu, met 2,7 miljoen alleen al voor het huishoudelijk afval en in programma 4 Verkeer, Vervoer en Wegen, waar voor 2,9 miljoen euro aan werkzaamheden wordt uitbesteed. Daarnaast laten de cijfers zien dat er voor een bedrag van 3,7 miljoen aan werkzaamheden wordt uitgevoerd aan Bboor, het gezamenlijke bedrijf van de gemeente Lochem en Berkel Milieu. De Bboor uitgaven bedragen daarmee bijna 40% van het bedrag aan uitbestede werkzaamheden door de gemeente op totaalbasis; Feitelijke prestaties gemeente Lochem (6)

9 (b) (c) Inhuur betreft de inhuur van personeel binnen de reguliere bedrijfsvoering en heeft betrekking op de vacaturegelden door natuurlijk verloop van het personeel en de vacaturegelden in afwachting van de kerntakendiscussie. Zie ook alinea 206; Bij samenwerken dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de verplichte samenwerkingsverbanden en de overige. De verplichte samenwerkingsverbanden (regionale brandweer, GGD) op grond van de WGR betreffen alleen al een bedrag in orde grootte van 1,9 miljoen euro op een totaal van 2,3 miljoen euro voor samenwerking. Gelet op het verplichtende karakter van de samenwerking worden verder geen afwegingen gemaakt in termen van argumentatie om te gaan samenwerken; het is 'verplichte kost'. Bij de overige samenwerkingsverbanden wordt hoofdzakelijk het argument gebruikt om via bundeling van krachten tot een efficiënte taakuitvoering te komen. Dit speelt vooral op sociaal gebied, bijvoorbeeld de verbonden partij GR Het Plein (samenwerkingsverband tussen de gemeente Lochem en Zutphen op het gebied van de WWB en participatiewet). 208 Samengevat gaat het derhalve bij inhuur om tijdelijke capaciteit- en expertisevraagstukken, bij uitbesteding om schaalgrootte omwille van een efficiënte taakuitvoering. Ook bij samenwerken is bundeling van krachten om tot een efficiënte taakuitvoering te komen het leidende motief. 209 Tot zover de toelichting op de resultaten van de beleidsschouw. Hierna worden de feitelijke prestaties van de gemeente Lochem op het normenkader weergegeven. Dataverzameling onderdeel Beleid & kaderstelling 210 De dataverzameling voor het onderdeel Beleid & kaderstelling laat de volgende feitelijke resultaten zien. Norm 1: Er is door de gemeenteraad vastgesteld beleid voor de afweging om taken zelf te doen, samen te werken, uit te besteden of er voor in te huren Feitelijke prestaties gemeente Lochem (7)

10 211 De nota Regisserend Lochem is het centrale kader met betrekking tot de vraag of een taak in eigen beheer wordt uitgevoerd of buiten de organisatie wordt geplaatst. Deze nota is door de gemeenteraad vastgesteld in november De kern van de nota is dat de gemeente regie zet op beleid en dat het de uitvoering wil faciliteren/aansturen, maar niet zelf hoeft te doen. Dit betekent een compacte organisatie met primaire taken op sociaal, ruimtelijk en publiekscontacten domein, ondersteund door het bedrijfsvoeringsdomein. En als het dan gaat om beheervraagstukken dan wordt nadrukkelijk gekeken of die zelf uitgevoerd moeten blijven worden of 'buiten de deur' worden geplaatst. Dit leidt tot een kleinere gemeente (nu reeds van 225 naar 164 fte) die regisserend en sturend is, maar waar de taakuitvoering voor een aanzienlijk deel buiten de eigen organisatie staat. 212 De nota Regisserend Lochem kent twee belangrijke uitgangspunten, 1) de interactie met de omgeving vormgeven, de participatie en 2) de gemeente is van beleid en de beleidsfacilitering, minder van de uitvoering. Via professioneel opdrachtgeverschap wordt regie gevoerd op de uitvoering. Dit is verder uitgewerkt in het organisatieperspectief met 2017 als tijdshorizon. 'Temeer omdat regisserend Lochem ook gaat over het op afstand zetten van uitvoerende taken zodat de gemeente zich kan concentreren op haar kernactiviteit: het helder maken van maatschappelijke doelen en het proces invullen dat nodig is om deze doelen te realiseren,2 213 In het organisatieperspectief wordt een doorkijk gemaakt voor de periode , waarbij een opsomming wordt gegeven van taken die mogelijk in de toekomst niet meer binnen de gemeentelijke organisatie zelf worden uitgevoerd. De volgende taken worden daarbij genoemd: Bboor buitendienst (per 1 januari 2014), zorgloket (2014), belastingen(2014), Branding Lochem 3.0 (2014), beheer en exploitatie De Beemd (2014), afvalwaterplan Afvalwaterketen Lochem-Zutphen (2014), decentralisatie sociaal domein (2015), WABO-breed naar ODA (2016), uitvoeringsbeleid openbare werken (Bboor, 2016), inkoop (2014), I&A (2016), P&O (2016) en bedrijfsvoeringstaken in bredere zin. Het uitplaatsen van deze taken past binnen Regisserend Lochem (`Manoeuvres in de markt'). 214 Het organisatieperspectief is geen reorganisatie maar een organische aanpassing. Bij uitplaatsing moet ook een partner gevonden zien te vinden en de ene keer lukt dat beter/sneller dan de andere keer. Als er dan om die reden vertraging ontstaat dan wordt dat ook geaccepteerd. Zoals aangegeven is er inmiddels een beweging gemaakt van 225 naar 164 fte. Dat heeft zich vooral afgespeeld met betrekking tot de ODA en de buitendienst (Bboor) en de belastingsamenwerking die per 1 januari 2016 start. Het onderzoek naar P&O en ICT wordt uitgevoerd maar is vertraagd. 2 Citaat uit het voorwoord van het Organisatieperspectief. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (8)

11 Norm 2: De raad wordt actief geïnformeerd over de toepassing en resultaten van dit beleid 215 Uit het interview met de raadsleden ontstaat het beeld dat 'de regisserende gemeente' nog wel een redelijk containerbegrip is. De ene vindt het een bezuinigingsoperatie, terwijl de andere toch vooral kijkt naar de kwaliteit van de dienstverlening. De concretisering die ambtelijk wordt voorgestaan is nog niet 'geland' bij de raadsleden. Het gedachtengoed zal verder concreet gemaakt moeten worden op inhoudsniveau (wat betekent het per taak) en ook met betrekking tot de rolverdeling tussen raad, college en organisatie. Hoe wordt er bijvoorbeeld omgegaan met de interne capaciteitsvraag als je fors meer wil gaan werken met bewonersinitiatieven? De vraag is wat het betekent als de maatschappij echt actief wordt met betrekking tot gemeentelijke vraagstukken, kun je als organisatie het dan ook echt waarmaken om los te laten en prioriteiten te stellen met het oog op de beschikbare middelen? 216 De raad heeft de behoefte aan een volgende, meer concretiserende stap, van het regisserende concept. Om hierop door te pakken, zeker ook met het oog op de betekenis voor de rol en werkwijze van de raad, is de rol van de nieuwe griffier belangrijk. 217 De geïnterviewde raadsleden geven aan dat de raad tussentijds geïnformeerd moet worden of doelen al dan niet gehaald worden om te kunnen bijsturen. Feitelijk draait het om het budgetrecht: de raad stelt de begroting vast en als in de uitvoering zaken anders lopen dan moet de raad daarover geïnformeerd worden om bij te kunnen sturen. De prioritering staat in principe benoemd in tijd en uitvoering in de kadernota en begroting, de wens bestaat om ook over de voortgang actiever geïnformeerd te worden via de Burap en daarmee dus ook over de uitkomsten c.q. over de toepassing van het concept van Regisserend Lochem. Norm 3: De raad heeft een actieve houding op het onderwerp zelf uitvoeren van taken, uitbesteden, samenwerken en inhuur 218 Daar waar Regisserend Lochem en het organisatieperspectief vooral ingaan op de organisatie en de taakuitvoering, heeft de raad nog meer de behoefte aan een verdere invulling van de eigen rol binnen dit concept, zoals ook aangegeven bij norm 2. De vorige raad heeft via een brief aan de toekomst dit ook bij de huidige raad onder de aandacht gebracht. De rollen van de raad zullen vanuit dit concept nog verder ingevuld moeten worden en ook de rolverdeling tussen raad, college en organisatie binnen dit regisserend concept. De raad zal duiding moeten geven aan wat voor type gemeente Lochem wil zijn. Dergelijke noties zijn bijvoorbeeld ook betrokken bij de functieprofielen voor de nieuwe burgemeester en griffier. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (9)

12 219 Binnen de kaders van het regisserend concept heeft er bijvoorbeeld besluitvorming plaatsgevonden om de buitendienst op afstand te zetten (Bboor). Daar was de raad uiteindelijk best sceptisch over en het was op voorhand niet duidelijk hoe de besluitvorming zou verlopen. De raad is wat dat betreft nog niet altijd consistent in de redenering. Dat heeft met rolinvulling te maken, de raad moet in zijn eigen positie komen binnen het regisserend concept en ook 'mentaal' groeien in deze rol. 220 Regisserend Lochem raakt ook de positiebepaling ten opzichte van verbonden partijen. In een zoektocht naar verantwoordelijkheid en betrokkenheid van de raad kan het (toch) van toegevoegde waarde zijn om een bepaalde taak onder te brengen bij een verbonden partij. Welke rol moet de raad dan hebben daar waar het gaat over de organisatie en besturing van de verbonden partij? Dat vraagt om visie, om een opvatting, om te voorkomen dat je van incident naar incident hobbelt. Dit zal een plaats moeten krijgen in de verdere rolverduidelijking van de raad binnen het regisserend concept. 221 De raad is zich ervan bewust dat een volgende stap wenselijk en noodzakelijk is en ze zoekt daarbij ook naar de eigen rolinvulling Het vraagstuk leeft bij de raad en heeft de aandacht. Tegelijkertijd is er sprake van een reactieve houding in die zin, dat de raad zich casusgewijs laat 'voeden' door het college en de behoefte heeft aan een frequentere informatieverstrekking over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering, ook onder de vlag van Regisserend Lochem. Dit heeft echter nog niet geleid tot een raadsmeerderheid die zich actief opstelt, binnen het regisserend concept, over vraagstukken van zelf doen of uitbesteden/samenwerken/inhuren. Dataverzameling onderdeel Uitvoering 222 De dataverzameling voor het onderdeel Uitvoering laat de volgende feitelijke resultaten zien. Norm 4: Er wordt voorafgaand aan structurele keuzes in het kader van zelf uitvoeren, uitbesteden, samenwerken of inhuur een duidelijke en heldere analyse uitgevoerd op grond waarvan de keuzes worden gemaakt 223 De insteek van de raad is om zoveel mogelijk uit te besteden, maar dan wel getoetst aan de K's van kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid etc. Daarbij zit een natuurlijke neiging om vooral naar de kosten te kijken, maar er wordt ook wel goed gekeken naar wat dorpsraden en inwonersinitiatieven aanreiken. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (10)

13 224 De keuzes bij welke bestaande taken het concept van Regisserend Lochem wordt toegepast is aan de politiek. Er is geen 'schema' aan de hand waarvan het gehele gemeentelijke takenpakket wordt aangepast aan dit concept. Dat is casusgewijs en mede afhankelijk van kansen die zich aandienen zoals bijvoorbeeld pensionering of verloop. En daarbij zal altijd bij de afweging van een case gekeken worden naar aspecten als kosten, kwaliteit, continuïteit, kennis en kansen voor de medewerkers, de 5K benadering voor Lochem. De vormgeving van de uitvoering van de nieuwe 3D taken is helemaal conform het regisserend concept gedaan, waarbij de uitvoering op afstand is gezet. Norm 5: De voor- en nadelen van de keuzes zijn en worden in beeld gebracht 225 Bij de afweging worden de voor- en de nadelen van keuzes goed in beeld gebracht en gewogen. Dit is bijvoorbeeld gedaan met betrekking tot de buitendienst (Bboor) en ook bij de afweging met betrekking tot de samenwerking op het gebied van belastingen. Het zij gesteld, dit wordt onderwerpsafhankelijk gedaan, zonder een gespecificeerd kader vanuit het college. Maar wel met toepassing van de 5K benadering en vanuit de 'trits' kerntaken uitvoeren op afstand regie. 226 Bij de afwegingen rondom zelf doen of uitbesteden/inhuren/samenwerken wordt daar waar mogelijk ook gekeken naar het beleid met betrekking tot Social Return, de inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het gaat daarbij ook om de voorbeeldfunctie van de gemeente. De insteek is dan vanuit sociaal beleid, niet primair vanuit een afweging van zelf doen of uitbesteden. Norm 6: Er vindt een risicoanalyse plaats van de verschillende keuzemogelijkheden 227 Een beoordeling van de risico's maakt deel uit van de analyses die per onderwerp gemaakt worden. Soms impliciet, maar veelal expliciet. Norm 7: De kosten verbonden aan de verschillende keuzemogelijkheden zijn en worden inzichtelijk gemaakt 228 In voorstellen voor zelf uitvoeren of uitbesteden/samenwerken/inhuren worden de kosten inzichtelijk gemaakt. Het kostenaspect vormt een belangrijk aspect in de weging. Feitelijke prestaties gemeente Lochem

14 Dataverzameling onderdeel Doelmatigheid 229 De dataverzameling voor het onderdeel Doelmatigheid laat de volgende feitelijke resultaten zien, waarbij de brede betekenis van het begrip wordt gehanteerd: de financiele doelmatigheid mede in relatie tot de doeltreffendheid van beleid en uitvoering. Dit laatste wordt ook aangeduid als kosteneffectiviteit en wordt voor dit onderzoek als betekenis van doelmatigheid gehanteerd. Norm 8: Er is een actueel en op doelmatigheid gericht beleid voor de uitvoering van de gemeentelijke taken 230 Er is een actueel beleid voor de uitvoering van de gemeentelijke taken. Dit is opgesteld vanuit het concept van de regisserende gemeente en vanuit de overtuiging dat vanuit die rolopvatting de inwoners en overige belanghebbenden van de gemeente Lochem het beste bediend worden. Met veel ruimte voor eigen initiatief en een gemeente die regisseert in plaats van dirigeert. Regisseren is de kern van beleid, in de volle overtuiging dat er daarmee ook een doelmatig, kosteneffectief resultaat wordt behaald. Norm 9: Bij de afweging of taken al dan niet in eigen beheer worden uitgevoerd is doelmatigheid een leidend uitgangspunt 231 Bij de invulling van het regisserende concept is de dynamiek van en de aanwezige kwaliteiten in de samenleving het uitgangspunt en daar past de gemeente Lochem zijn taakorganisatie en uitvoering op aan. Daarbij houdt zij het beleid, waarbij rekening wordt gehouden met de partcipatieladder, en de publieksdienstverlening in eigen hand en zet ze daar waar dit meerwaarde biedt de uitvoering buiten de eigen organisatie. In die zin is doelmatigheid c.q. kosteneffectiviteit een leidend uitganspunt: ruimte aan actieve partners, een gemeente die voor regie zorgt: samenwerking aanjaagt en ondersteunt, lokale daadkracht mobiliseert, partijen als gelijkwaardig ziet, randvoorwaarden geeft en een vangnet is voor hen die dat nodig hebben. Aldus de nota Regisserend Lochem. Norm 10: In het gemeentelijk (personeels)beleid zijn expliciete doelstellingen geformuleerd met betrekking tot doelmatigheid en over de uitvoering ervan wordt de raad actief geïnformeerd 232 Het organisatieperspectief bevat een doorkijk naar de inrichting, omvang en werkwijze van de organisatie met de toepassing van het regisserend concept op het takenpakket van de gemeente. Het zijn niet zo zeer expliciete doelstellingen, maar een nadere concretisering van het regisserend concept op de organisatie. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (12)

15 233 Wat gerapporteerd is als bevinding bij norm 2 met betrekking tot het actief informeren van de raad is hier onverkort van toepassing: de geïnterviewde raadsleden geven aan dat de raad tussentijds geïnformeerd moet worden of doelen al dan niet gehaald worden om te kunnen bijsturen. De prioritering staat in principe benoemd in tijd en uitvoering in de kadernota en begroting, de wens bestaat om ook over de voortgang actiever geïnformeerd te worden via de Burap en daarmee dus ook over de uitkomsten c.q. over de toepassing van het concept van Regisserend Lochem. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (13)

16 Samenvattend overzicht 234 In de onderstaande tabel is de feitelijke 'score' van de gemeente Lochem op het normenkader weergegeven. Dit door per norm aan de te geven of er wel (ja), gedeeltelijk (ged.) of niet (nee) aan voldaan wordt. Norm Voldaan aan norm? Beleid & kaderstelling Ja Nee Ged. I. Er is door de gemeenteraad vastgesteld beleid voor de afweging om taken zelf te doen, samen te werken, uit te besteden of er voor in te huren Regisserend Lochem 2. De raad wordt actief geïnformeerd over de toepassing en resultaten van dit beleid Verbeterwens van de raad 3. De raad heeft een actieve houding op het onderwerp zelf uitvoeren van taken, uitbesteden, samenwerken en inhuur Uitwerking eigen rol Uitvoering 4. Er wordt voorafgaand aan structurele keuzes in het kader van zelf uitvoeren, uitbesteden, samenwerken of inhuur een duidelijke en heldere analyse uitgevoerd op grond waarvan de keuzes worden gemaakt 5 De voor- en nadelen van de keuzes zijn en worden in beeld gebracht 6. Er vindt een risicoanalyse plaats van de verschillende keuzemogelijkheden 7. De kosten verbonden aan de verschillende keuzemogelijkheden zijn en worden inzichtelijk gemaakt Doelmatigheid 8. Er is een actueel en op doelmatigheid gericht beleid voor de uitvoering van de gemeentelijke taken 9. Bij de afweging of taken al dan niet in eigen beheer worden uitgevoerd is doelmatigheid een leidend uitgangspunt Regisserend Lochem uitgangspunt 10. In het gemeentelijk (personeels)beleid zijn expliciete doelstellingen geformuleerd met betrekking tot doelmatigheid en over de uitvoering ervan wordt de raad actief geïnformeerd Regisserend Lochem leidend Afbeelding 3: samenvattend overzicht score op normenkader. Feitelijke prestaties gemeente Lochem (14)

17 3 Analyse en conclusies 301 Op grond van de verkregen feitelijke resultaten omtrent de uitvoeringspraktijk in de gemeente Lochem kan een analyse gemaakt worden die leidt tot conclusies. De resultaten ervan staan in dit hoofdstuk weergegeven. 302 De conclusies kennen een 1-op-1 relatie met de gerapporteerde feiten uit het vorige hoofdstuk en bij de onderbouwing is getracht hierbij zo volledig mogelijk aan te sluiten. 303 De volgende conclusies worden getrokken: (a) Schaalgrootte, tijdelijke capaciteit en een efficiënte taakuitvoering zijn leidende motieven bij uitbesteden, inhuur en samenwerking; (b) De raad geeft via de nota Regisserend Lochem invulling aan zijn kaderstellende rol; (c) Het Organisatieperspectief is het leidend kader voor bestuur en organisatie; (d) De raad heeft een nadrukkelijke concretiseringswens maar tegelijkertijd ook nog een reactieve houding; (e) De raad wil beter geïnformeerd worden over behaalde resultaten; (f) Individuele afwegingen worden ambtelijk professioneel uitgevoerd. 304 Hierna worden deze conclusies afzonderlijk toegelicht. Schaalgrootte, tijdelijke capaciteit en een efficiënte taakuitvoering zijn leidende motieven bij uitbesteden, inhuur en samenwerking 305 De argumentatie die wordt gehanteerd en afwegingen die gemaakt worden om tot uitbesteden, inhuren of samenwerking te komen, kan als volgt worden samengevat: (a) Bij uitbesteden gaat het hoofdzakelijk om schaalgrootte, waarmee een efficiencyvoordeel behaald kan worden; (b) Inhuur betreft de inhuur van personeel binnen de reguliere bedrijfsvoering om redenen als vervanging bij natuurlijk verloop en in afwachting van de kerntakendiscussie; (c) Bij samenwerken dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de verplichte samenwerkingsverbanden en de overige. Gelet op het verplichtende karakter van de samenwerking worden verder geen afwegingen gemaakt in termen van argumentatie om te gaan samenwerken. Bij de overige samenwerkingsverbanden wordt hoofdzakelijk het argument gebruikt om via bundeling van krachten tot een efficiënte taakuitvoering te komen. Analyse en conclusies (15)

18 306 Bij de afwegingen rondom zelf doen of uitbesteden/inhuren/samenwerken wordt daar waar mogelijk ook gekeken naar het beleid met betrekking tot Social Return, de inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het gaat daarbij ook om de voorbeeldfunctie van de gemeente. De insteek is dan vanuit sociaal beleid, niet primair vanuit een afweging van zelf doen of uitbesteden. De raad geeft via de nota Regisserend Lochem invulling aan zijn kaderstellende rol 307 De nota Regisserend Lochem is het centrale kader met betrekking tot de vraag of een taak in eigen beheer wordt uitgevoerd of buiten de organisatie wordt geplaatst. Deze nota is door de gemeenteraad vastgesteld in november De kern van de nota is dat de gemeente regie zet op beleid en dat het de uitvoering wil faciliteren/aansturen, maar niet zelf hoeft te doen. Dit betekent een compacte organisatie met primaire taken op sociaal, ruimtelijk en publiekscontacten domein, ondersteund door het bedrijfsvoeringsdomein. En als het dan gaat om beheervraagstukken dan wordt nadrukkelijk gekeken of die zelf uitgevoerd moeten blijven worden of 'buiten de deur' worden geplaatst. Dit leidt tot een kleinere gemeente (nu reeds van 225 naar 164 fte) die regisserend en sturend is, maar waar de taakuitvoering voor een aanzienlijk deel buiten de eigen organisatie staat. Het Organisatieperspectief is het leidend kader voor bestuur en organisatie 308 De nota Regisserend Lochem kent twee belangrijke uitgangspunten, 1) de interactie met de omgeving volingeven, de participatie en 2) de gemeente is van beleid en de beleidsfacilitering, minder van de uitvoering. Via professioneel opdrachtgeverschap wordt regie gevoerd op de uitvoering. Dit is verder uitgewerkt in het organisatieperspectief met 2017 als tijdshorizon. In het organisatieperspectief wordt een doorkijk gemaakt, waarbij een opsomming wordt gegeven van taken die mogelijk in de toekomst niet meer binnen de gemeentelijke organisatie zelf worden uitgevoerd. Het uitplaatsen van deze taken past binnen Regisserend Lochem ('Manoeuvres in de markt'). 309 Het organisatieperspectief is geen reorganisatie maar een organische aanpassing. Bij uitplaatsing moet ook een partner gevonden zien te vinden en de ene keer lukt dat beter/sneller dan de andere keer. Als er dan om die reden vertraging ontstaat dan wordt dat ook geaccepteerd. Er is inmiddels een beweging gemaakt van 225 naar 164 fte. Dat heeft zich vooral afgespeeld met betrekking tot de ODA en de buitendienst (Bboor) en de belastingsamenwerking die per 1 januari 2016 start. Analyse en conclusies (16)

19 De raad heeft een nadrukkelijke concretiseringswens maar tegelijkertijd ook nog een reactieve houding 310 Uit het interview met de raadsleden ontstaat het beeld dat 'de regisserende gemeente' nog wel een redelijk containerbegrip is. De ene vindt het een bezuinigingsoperatie, terwijl de andere toch vooral kijkt naar de kwaliteit van de dienstverlening. De concretisering die ambtelijk wordt voorgestaan is nog niet 'geland' bij de raadsleden. Het gedachtengoed zal verder concreet gemaakt moeten worden op inhoudsniveau (wat betekent het per taak) en ook met betrekking tot de rolverdeling tussen raad, college en organisatie. De rollen van de raad zullen vanuit dit concept nog verder ingevuld moeten worden en ook de rolverdeling tussen raad, college en organisatie binnen dit regisserend concept. De raad zal duiding moeten geven aan wat voor type gemeente Lochem wil zijn. 311 De raad is zich ervan bewust dat een volgende stap wenselijk en noodzakelijk is en ze zoekt daarbij ook naar de eigen rolinvulling. Het vraagstuk leeft bij de raad en heeft de aandacht. Tegelijkertijd is er sprake van een reactieve houding in die zin, dat de raad zich casusgewijs laat 'voeden' door het college en de behoefte heeft aan een frequentere informatieverstrekking over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering, ook onder de vlag van Regisserend Lochem. Dit heeft echter nog niet geleid tot een raadsmeerderheid die zich actief opstelt, binnen het regisserend concept, over vraagstukken van zelf doen of uitbesteden/samenwerken/inhuren. De raad wil beter geïnformeerd worden over behaalde resultaten 312 De geïnterviewde raadsleden geven aan dat de raad tussentijds geïnformeerd moet worden of doelen al dan niet gehaald worden om te kunnen bijsturen. Feitelijk draait het om het budgetrecht: de raad stelt de begroting vast en als in de uitvoering zaken anders lopen dan moet de raad daarover geïnformeerd worden om bij te kunnen sturen. De prioritering staat in principe benoemd in tijd en uitvoering in de kadernota en begroting, de wens bestaat om ook over de voortgang actiever geïnformeerd te worden via de Burap en daarmee dus ook over de uitkomsten c.q. over de toepassing van het concept van Regisserend Lochem. Analyse en conclusies (17)

20 Individuele afwegingen worden ambtelijk professioneel uitgevoerd 313 De keuzes bij welke bestaande taken het concept van Regisserend Lochem wordt toegepast is aan de politiek. Er is geen 'schema' aan de hand waarvan het gehele gemeentelijke takenpakket wordt aangepast aan dit concept. Dat is casusgewijs en mede afhankelijk van kansen die zich aandienen zoals bijvoorbeeld pensionering of verloop. En daarbij zal altijd bij de afweging van een case gekeken worden naar aspecten als kosten, kwaliteit, continuïteit, kennis en kansen voor de medewerkers, de 5K benadering voor Lochem. 314 De insteek van de raad is om zoveel mogelijk uit te besteden, maar dan wel getoetst aan de K's van kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid etc. Daarbij zit een natuurlijke neiging om vooral naar de kosten te kijken, maar er wordt ook wel goed gekeken naar wat dorpsraden en inwonersinitiatieven aanreiken. Analyse en conclusies (18)

21 4 Aanbevelingen 401 Op basis van de in het vorige hoofdstuk getrokken conclusies kan een aantal aanbevelingen worden geformuleerd. Deze luiden: (a) Concretiseer de rol van de raad binnen het regisserend concept; (b) Informeer de raad periodiek over de resultaten van het Organisatieperspectief; (c) Geef het college de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht. 402 Deze aanbevelingen worden hierna toegelicht. Concretiseer de rol van de raad binnen het regisserend concept 403 De komst van de nieuwe griffier is een praktische aanleiding om de gewenste concretisering van de rol van de raad binnen het regisserend concept op te pakken. Het gaat daarbij om de rol van de raad zelf inclusief hun interne `werkorganisatie'(besturingsmodel, rol presidium etc etc), maar ook om de verdeling van rollen tussen raad, college en organisatie. Overwogen kan worden om als werkvorm te opteren voor een werkgroep van raadsleden, college en organisatie, die wordt ondersteund vanuit de organisatie. Aanbevolen wordt dat het college het initiatief neemt voor de samenstelling en start van de werkgroep, in overleg met het presidium. Informeer de raad periodiek over de resultaten van het Organisatieperspectief 404 Geconstateerd is dat in de kadernota en begroting de voorgenomen activiteiten in het kader van het regisserend concept staan benoemd. De raadsleden geven echter aan de terugkoppeling over de behaalde resultaten te missen. Voor een volwassen controlerende rol van de raad is een dergelijke informatievoorziening van belang. Aanbevolen wordt om de raad periodiek te gaan informeren over de behaalde resultaten binnen het regisserend concept c.q. die behaald zijn met de toepassing van het Organisatieperspectief. Daarbij kan wellicht de aansluiting gevonden worden met de reguliere planning & control documenten voor de raad. Aanbevelingen (19)

22 Geef het college de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht 405 Om het effect van dit rekenkameronderzoek te borgen bevelen wij aan om aan het college van B&W de opdracht te geven de gegeven aanbevelingen uit te voeren. De feitelijke uitvoering ervan en de in de praktijk behaalde resultaten kunnen dan vervolgens na een jaar geëvalueerd worden. Daarmee wordt de doorwerking van ons advies gemonitord. Aanbevelingen (20)

23 5 Bestuurlijke reactie college van B&W Secretariaat Rekenkamercommissie BBLM p/a gemeente Montferland Postbus BA DIEM EN Lrir kenmerk damm verzending 8 oktober 2015 ons kenmerk documentnurerner ondemerp Bestuurlijke reactie eindrapportage datum besluit behandeld door Yvon Didden telefoonnummer: (0573) Geachte leden van de rekenkamercommissie BBLM. Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van de eindrapportage gemeente Lochem "Het beleid met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken op feiten bekeken". In deze brief geven wij onze reactie op uw aanbevelingen. Uw aanbeveling: concretiseer de rol van de raad binnen het regisserend concept. De betekenis van de nota Regisserend Lochem heeft de raad aan het denken gebracht over haar eigen rol. De oude raad heeft kort voor de verkiezingen voor de gemeenteraad 2014 in de "Brief aan de toekomst haar aanbevelingen gedaan voor de nieuwe raad. Deze is hiermee in een raadswerkgroep aan de slag gegaan met vertegenwoordigers uit de raad. het college en de organisatie. Het resultaat van deze werkgroep is een verbeter- en experimenteeragenda voor 2015 en voor 2016 en verder. Middels diverse werkvormen en instrumenten wil de raad actuele onderwerpen en initiatieven behandelen en zo onder begeleiding van de werkgroep haar nieuwe rol verkennen en invulling geven. In haar nieuwe rol beweegt de raad van kaderstellend naar inspirerend, en van controlerend representant naar procesarchitect naar de samenleving. Kern hierbij is dat de raad dichter op initiatieven van burgers acteert, gericht is op gezamenlijk leiderschap en meer bescheiden is in haar politieke profilering. Gaandeweg deze experimenteeragenda's zal de rol van de raad zich verder uitkristalliseren en de vorm krijgen die past bij regisserend Lochem. Uw aanbeveling: informeer de raad periodiek over de resultaten van het Organisatieperspectief Zoals ook in uw onderzoek naar voren is gekomen moet het Organisatieperspectief gezien worden als een organische aanpassing en niet als een reorganisatie. Inherent hieraan is dat resultaten niet volgens een harde planning te verwachten zijn. Laat onverlet dat wij de raad informeren via de reguliere planning en control documenten. Uw aanbeveling: geef het college de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht. Uit voorgaande mag blijken dat inmiddels uw aanbevelingen worden uitgevoerd. Daar kan aan toegevoegd worden dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de verbeter- en Bestuurlijke reactie college van B&W (21)

24 experimenteeragenda 2015 is belegd bij de griffier. De raadswerkgroep komt periodiek bijeen om (tussen)producten te toetsen en door te leiden voor bespreking in het presidium dan wel de raad. In deze bijeenkomsten worden ook de voortgang en resultaten, al dan niet in de vorm van een evaluatie, gevolgd en waar nodig bijgestuurd. Wij danken u voor uw onderzoek en bijbehorende rapportage en hopen met deze brief onze reactie op uw bevindingen en aanbevelingen voldoende te hebben toegelicht. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Lochem, R. Starke Secretaris S.W. van 't Erve burgemeester Bestuurlijke reactie college van B&W (22)

25 6 Nawoord rekenkamercommissie 601 Dank voor uw uitvoerige reactie d.d. 8 oktober 2015 in het kader van het bestuurlijk wederhoor op ons onderzoeksrapport rond het beleid met betrekking tot het zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken. 602 Wij menen uit uw reactie op te moeten maken dat u onze aanbevelingen onderschrijft, omdat u aangeeft dat diverse geledingen van uw organisatie reeds bezig zijn de aanbevelingen uit te voeren. 603 Het verheugt ons dat onze aanbevelingen worden herkend en opgepakt. We wensen u bij de verdere concretisering veel succes! Nawoord rekenkamercommissie (23)