Waarom doet wie wat?

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie BerkeHand X gemeente Bronckhorst?--""-"" Loctigiii EWER Waarom doet wie wat? Overkoepelende rapportage over het onderzoek naar het beleid van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken op feiten bekeken Secretariaat Rekenkamercommissie BBLM p/a gemeente Bronckhorst Postbus 200, 7255 ZJ Hengelo tel mail: j.schreur@bronckhorst.n1 Overkoepelende rapportage 2015

2 PRO PET MAATSCHAPPELIJK RENDEMENT Totaalbeeld rekenkameronderzoek naar het beleid met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken Overkoepelende rapportage Status: eindrapport vastgesteld in de RC BBLM op maandag 31 augustus 2015 Berkelland/Bronckhorst/Lochem/Montferland, 31 augustus 2015 Public Profit B.V. is gevestigd te Sevenum, ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel Limburg onder nummer

3 Inhoud Inleiding 2 1 Overkoepelend beeld in concluderende zin 4 De cijfers laten een vergelijkbaar beeld zien met een paar opvallende verschillen 4 De gehanteerde argumentatie voor niet zelf uitvoeren is vergelijkbaar 6 Aan de kaderstellende rol van de raden is wisselend invulling gegeven 7 De raden van Lochem en Montferland willen actiever geïnformeerd worden met betrekking tot externe inhuur 7 Berkelland, Bronckhorst en Lochem hebben een richtinggevend uitvoeringskader 8 Er is sprake van een rationele, professionele aanpak binnen de organisaties 8 Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag 9 2 Overkoepelende aanbeveling Maak gebruik van elkaars resultaten! Inhoud (1)

4 Inleiding 1 De rekenkamercommissie voor de gemeente Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland (RC BBLM) wil een onderzoek (laten) uitvoeren naar de personele uitgaven van de vier gemeenten. Achtergrondinformatie: In 2005 heeft in de Achterhoek een gemeentelijke herindeling plaats gevonden, waaruit onder meer de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland zijn ontstaan. Er zijn vier gemeenten ontstaan van ongeveer gelijke omvang qua inwoneraantal en alle vier plattelandsgemeenten. 2 De RC BBLM stelt vast dat de vier gemeenten verschillende keuzes hebben gemaakt en nog steeds maken voor wat betreft zelf uitvoeren van taken, werkzaamheden uitbesteden en inhuren van personeel in welke vorm dan ook. Daarnaast vindt op steeds meer gebieden samenwerking plaats in de vorm van gemeenschappelijke regelingen of andere samenwerkingsvormen. 3 De RC BBLM heeft besloten om een onderzoek uit te voeren naar het beleid en de afwegingen die gemaakt worden met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken. Daarmee is het geen cijfermatig/rekenkundig onderzoek, maar een onderzoek met een puur beleidsmatige insteek. 4 De centrale vraagstelling voor het onderzoek luidt: Welke keuzes zijn en worden door de vier gemeenten gemaakt op het gebied van zelf uitvoeren, uitbesteden, samenwerken en inhuur, welke voor- en nadelen zijn hier aan verbonden, welke afwegingen zijn en worden gemaakt en welke kosten gaan hiermee gepaard? 5 Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden heeft de commissie de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:- (a) Welke keuzes zijn en worden er door de vier gemeenten gemaakt in het kader van zelf uitvoeren van taken, uitbesteden, samenwerken en inhuur? (b) Op basis van welk beleid en van welke overwegingen zijn en worden de keuzes gemaakt? Welke doelen worden beoogd met dit beleid? (c) Door wie is dit beleid vastgesteld en hoe wordt gerapporteerd over de uitvoering? (d) Leidt het gevoerde personeelsbeleid tot een doelmatige uitvoering van taken? (e) Zijn er vanaf 2005 andere keuzes gemaakt dan voor 2005, en waarom zijn die keuzes gemaakt? (f) Welke voor- en nadelen van de keuzes worden er in de praktijk ervaren? (g) Is bekend welke kosten de diverse keuzes met zich meebrengen en zo ja, welke? (h) Is bekend welke risico's er aan de keuzes zijn verbonden en zo ja, welke? Inleiding (2)

5 6 De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek uitgevoerd binnen de vier gemeenten, waarbij de resultaten afzonderlijk per gemeente worden gepresenteerd. Iedere gemeente krijgt daarbij een eigen rapportage. Daarnaast wordt een overkoepelende analyse gemaakt van de prestaties in onderlinge verhouding tot elkaar. Deze overkoepelende rapportage ligt thans voor. Het onderzoek richt zich op het beleid zoals dat in 2015 geldt. 7 Tijdens de interviews is ook steeds de vraag aan de orde geweest of de aard van de afwegingen die anno 2015 gemaakt worden anders zijn dan die voor de herindeling in Dit heeft echter niet tot bruikbare informatie geleid voor het onderzoek; de verstreken tijdspanne is te ruim om nog tot valide uitspraken te komen. 8 De rapportage is opgebouwd uit twee onderdelen. In het eerste hoofdstuk worden de conclusies gepresenteerd en toegelicht die getrokken kunnen worden op basis van de vergelijking van de vier individuele rapportages per gemeente. In het tweede hoofdstuk worden overkoepelende aanbevelingen geformuleerd. 9 Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Public Profit B.V.. Inleiding (3)

6 1 Overkoepelend beeld in concluderende zin 101 Op basis van de resultaten van de afzonderlijke gemeenten is het mogelijk om tot een overkoepelend beeld te komen en daar conclusies bij te trekken. Wij doen dit in afzonderlijke paragrafen per conclusie door in de titel van de respectievelijke paragrafen reeds de essentie van de conclusie te verwoorden. 102 Wij komen op basis van de eindrapportages van de vier gemeenten tot de volgende conclusies: (a) De cijfers laten een vergelijkbaar beeld zien met een paar opvallende verschillen; (b) De gehanteerde argumentatie voor niet zelf uitvoeren is vergelijkbaar; (c) Aan de kaderstellende rol van de raden is wisselend invulling gegeven; (d) De raden van Lochem en Montferland willen actiever geïnformeerd worden met betrekking tot externe inhuur; (e) Berkelland, Bronckhorst en Lochem hebben een richtinggevend uitvoeringskader; (f) Er is sprake van een rationele, professionele aanpak binnen de organisaties. 103 Deze conclusies worden hierna toegelicht. De cijfers laten een vergelijkbaar beeld zien met een paar opvallende verschillen 104 Bij de uitgevoerde beleidsschouw is uitvraag gedaan naar de verdeling van de begroting 2015 in financiële zin naar de vier categorieën zelf uitvoeren, uitbesteden, inhuur of samenwerken. Daarbij zijn de volgende definities gehanteerd bij de uitvraag: (a) Zelf uitvoeren: de werkzaamheden worden door de gemeente in eigen beheer uitgevoerd; (b) Uitbesteden: het plaatsen van een opdracht, waarbij resultaatafspraken worden gemaakt, zonder dat er door de gemeente op de inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd; (c) Inhuur: het uitvoeren van werkzaamheden middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, waarop door de gemeente mede gestuurd wordt; (d) Samenwerken: de werkzaamheden worden uitgevoerd in samenwerking met een verbonden partij. Overkoepelend beeld in concluderende zin (4)

7 105 De cijfers staan in de afzonderlijke rapportages weergegeven. Voor de onderlinge vergelijkbaarheid is het relevant om de verhouding per gemeente tussen de categorieën te bezien. Dan ontstaat het volgende beeld: Gemeente Zelf uitvoeren Uitbesteden Inhuren Samenwerken Berkelland 31% 42% 1% 26% Bronckhorst 54% 19% 2% 26% Lochem 46% 39% 5% 10% Montferland 52% 14% 2% 32% Afbeelding 1: onderlinge verhouding budgetten op basis van begroting Het beeld uit de cijfers kan als volgt worden geduid: (a) Het percentage zelf uitvoeren ligt bij 3 van de 4 gemeenten rond de 50%. Alleen Berkelland ligt verhoudingsgewijs lager; (b) Berkelland en Lochem scoren opvallend hoger dan Bronckhorst en Montferland daar waar het uitbesteden betreft. De uitbesteding bij Berkelland manifesteert zich vooral in het sociaal domein, die van Lochem vooral op het gebied van milieu & openbare werken (Bboor). Dit laatste gebied is overigens ook het budgettaire zwaartepunt bij de uitbesteding van Bronckhorst en Montferland; (c) De percentages voor inhuur liggen in elkaars nabijheid. Wat opvalt is de relatief hoge score voor de gemeente Lochem. Bij de rapportage van deze gemeente is evenwel toegelicht dat dit komt door een andere wijze van begroten door de gemeente op dit onderdeel (geen begroting inhuur, gehanteerde cijfers zijn vacaturegelden natuurlijk verloop en in afwachting van een te voeren kerntakendiscussie). Aan deze afwijking kan op basis van dit onderzoek derhalve geen materiële betekenis worden toegekend; (d) Met betrekking tot de categorie samenwerken is de score van Lochem opvallend lager dan van de andere gemeenten. 107 Met andere woorden: daar waar individuele verschillen ontstaan (Berkelland - zelf uitvoeren, Lochem > samenwerken), zijn deze te herleiden tot een hoger uitbestedingspercentage. Overkoepelend beeld in concluderende zin (5)

8 De gehanteerde argumentatie voor niet zelf uitvoeren is vergelijkbaar 108 In de afzonderlijke rapportages is aangegeven welke argumentatie wordt gehanteerd bij afwegingen met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken. Het volgende beeld ontstaat: Gemeente Berkelland Zelf uitvoeren Geen expliciete norm/uitspraak Uitbesteden Specialistisch werk Inhuren Tijdelijke capaciteit Bronckhorst Beleid en Schaalgrootte, Tijdelijke dienstverlening efficiency capaciteit zelf uitvoeren behalen Lochem Montferland Beleid en dienstverlening zelf uitvoeren Geen expliciete norm/uitspraak Schaalgrootte, efficiency behalen Specialistisch werk Tijdelijke capaciteit Tijdelijke capaciteit Samenwerken Efficiënte taakuitvoering Efficiënte taakuitvoering Efficiënte taakuitvoering Efficiënte taakuitvoering Afbeelding 2: gehanteerde argumentatie. 109 Wat geconstateerd kan worden is dat de argumentatie voor werkzaamheden die de gemeenten niet zelf grotendeels vergelijkbaar is. Bij de argumentatie om een taak zelf uit te voeren valt op dat Bronckhorst en Lochem hier een normatieve, richtinggevende uitspraak bij hanteren die dezelfde inhoud kent: beleid en publieksdienstverlening wordt in eigen hand gehouden (en er zijn op grond van dit argument ook onderdelen die waren uitbesteed weer inbesteed). 110 Wellicht dat het feit dat deze beide gemeente een uitspraak voor het zelf uitvoeren hebben gedaan ook samenhangt met het hebben van een door de raad gesteld kader. Bij de volgende conclusie blijkt namelijk dat de raden van deze gemeente wel actief invulling hebben gegeven aan hun kaderstellende rol, in tegenstelling tot beide andere gemeenten. 111 In het onderzoek is ook gekeken of argumenten met betrekking tot Social Return en de fmanciele voordelen die voor de gemeenten kunnen ontstaan bij de verbinding van het fysieke domein aan het sociale domein (lagere uitkeringslasten sociaal domein bij gelijkblijvende of beperkt hogere lasten fysieke domein) bij de afwegingen een rol spelen. Dit is niet het geval. Social Return is bij alle vier de gemeente een onderwerp op de beleidsagenda, maar dan vanuit sociaal beleid en niet met betrekking tot de sturing op de personeelslasten bij de te maken afwegingen met betrekking tot zelf uitvoeren, uitbesteden, inhuren of samenwerken. Overkoepelend beeld in concluderende zin (6)

9 Aan de kaderstellende rol van de raden is wisselend invulling gegeven 112 De gemeenteraden van Bronckhorst en Lochem hebben via Toekomstbesteding Bronckhorst TBB respectievelijk Regisserend Lochem een richtinggevend kader gesteld. Op basis hiervan zijn bestuur en organisatie tot nadere invulling gekomen voor de inrichting van het takenpakket inclusief de afweging om werkzaamheden in eigen beheer uit te voeren of 'buiten de deur' te organiseren. 113 De raden van Berkelland en Montferland hebben een dergelijk kader niet gesteld. Daarbij geldt voor de gemeente Berkelland dat de wens om tot kaderstelling te komen er zowel binnen de raad alsook binnen het college is. In de afzonderlijke rapportage van Berkelland is daarbij de relatie gelegd naar de follow up van het onlangs gepresenteerde Berenschot rapport. Ook zijn andere inhoudelijke suggesties gedaan. 114 Een dergelijke wens om tot kaderstelling te komen volgt niet uit het onderzoek bij de gemeente Montferland. Overigens is dat niet een expliciete keuze, maar een gegroeide praktijk. Bestuur en organisatie werken op een professioneel pragmatische wijze aan vraagstukken van zelf doen of uitbesteden en de raad heeft zich nooit de vraag gesteld of hij überhaupt in positie wil komen op dit thema met een nadrukkelijke bedrijfsvoeringskarakteristiek; de raad gaat immers over het WAT en het bestuur over het HOE. Vandaar dat bij de aanbevelingen in het rapport voor de gemeente Montferland vooraleerst is aangegeven om in de raad vraag expliciet te maken of kaderstelling wenselijk is. Zo nee dan kan de huidige praktijk bestendigd worden. Zo ja, dan kan het aanstaande proces van strategievorming daartoe een hanteerbare kapstok zijn. 115 Hoewel derhalve door de raden van Berkelland en Montferland tot op heden geen kader is gesteld op dit onderwerp, ligt dit bij de gemeenten wel verschillend. Berkelland kent een expliciete wens en een concrete mogelijkheid (follow up Berenschot), terwijl Montferland eerst moet/kan overwegen of een gegroeide praktijk tot expliciet beleid verheven kan worden of dat toch een kaderstellende rol van de raad wenselijk is. De raden van Lochem en Montferland willen actiever geïnformeerd worden met betrekking tot externe inhuur 116 De onderzoeksresultaten laten zien dat er bij de raden van Lochem en Montferland een expliciete wens bestaat om actiever geïnformeerd te worden over de uitvoering van beleid daar waar het de organisatie van de taakuitvoering betreft. Dit concentreert zich op het onderdeel inhuur. Uit de interviews met de raadsleden volgt dat de behoefte bestaat om scherper zicht te hebben op de redenen, de kosten en de resultaten van inhuur. Overkoepelend beeld in concluderende zin (7)

10 Berkelland, Bronckhorst en Lochem hebben een richtinggevend uitvoeringskader 117 Naast een door de raad gesteld kader is in het onderzoek ook gekeken naar al dan niet eigenstandig door het bestuur en de organisatie gehanteerd beleid op het gebied van de afwegingen met betrekking tot zelf doen, uitbesteden, inhuren of samenwerken. Bij drie van de vier gemeenten is dat nadrukkelijk het geval: (a) Berkelland: de Organisatievisie 2020 en de nota Strategisch Personeelsbeleid; (b) Bronckhorst: het Toekomstbestendig Personeelsbeleid TBP en de notitie Bronckhorst Bindt!; (c) Lochem: het Organisatieperspectief. 118 De gemeente Montferland kent een dergelijk richtinggevend uitvoeringkader niet. Wat opvalt is dat de gemeente Berkelland wel dergelijk beleid kent, zonder dat de raad een kader heeft gesteld. Bij Bronckhorst en Lochem hebben de richtinggevende uitvoeringskaders een nadrukkelijke relatie met de door de raad gestelde kaders. Er is sprake van een rationele, professionele aanpak binnen de organisaties 119 Het onderzoek laat zien dat bij de afweging van individuele cases om al dan niet tot uitbesteding, inhuur of samenwerking te komen, er sprake is van een rationele, professionele aanpak binnen de gemeentelijke organisaties. Via een business case benadering wordt gekeken vanuit invalshoeken als kosten, kwaliteit, kwetsbaarheid, klantgerichtheid en continuïteit. Ook de mogelijke risico's maken onderdeel uit van deze integrale wegingen. Op basis hiervan kunnen en worden voorstellen gewogen door de gemeenteraden. 120 Aan de hand van de onderzoeksresultaten kan een goed beeld gegeven worden vanuit een `trits' van kaderstelling door de raad -) uitvoeringskader bestuur en organisatie uitvoeringspraktijk: Gemeente Berkelland Bronckhorst Lochem Montferland Kader raad Geen, expliciet TBB Regisserend Lochem Geen, impliciet wel wens geen wens Uitvoeringskader Organisatievisie 2020 en Strategisch Personeelsbeleid TBP en Bronckhorst Bindt! Het Organisatieperspectief Geen Overkoepelend beeld in concluderende zin (8)

11 Gemeente Uitvoeringspra ktij k Berkelland Bronckhorst Loc hem Montferland Individuele cases toetsen op kosten, kwaliteit Individuele cases toetsen op kosten, Individuele cases toetsen op kosten, kwaliteit etc Individuele cases toetsen op kosten, kwaliteit etc kwaliteit etc etc Afbeelding 3: de 'trits' kaderstelling, uitvoeringskader en uitvoeringspraktijk. 121 In de bovenstaande afbeelding is via een oranje kleur aangegeven waar bezien vanuit deze trits de aandachtspunten zitten. Die komen ook tot uitdrukking in de individuele rapportages. Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag 122 De centrale onderzoeksvraag luidt: Welke keuzes zijn en worden door de vier gemeenten gemaakt op het gebied van zelf uitvoeren, uitbesteden, samenwerken en inhuur, welke voor- en nadelen zijn hier aan verbonden, welke afwegingen zijn en worden gemaakt en welke kosten gaan hiermee gepaard? 123 Kijkend naar de individuele rapportages en naar de voorliggende overkoepelende rapportage dan kan deze als volgt worden beantwoord: (a) De gemeenten maken afwegingen bij vraagstukken van zelf doen of uitbesteden, inhuren of samenwerken die te maken hebben met het al dan niet hebben van kennis voor bepaalde werkzaamheden, het beschikken over voldoende capaciteit en het organiseren van een efficiënte taakuitvoering; (b) De gemeenten hebben op individuele cases goed zicht daar waar het voor- en nadelen en kosten betreft, via de gehanteerde professionele 5K benadering (Kosten, Kwaliteit, Kwetsbaarheid, Klantgerichtheid en `K'ontinuïteit); (c) De raden geven wisselend invulling aan hun kaderstellende rol (Brockhorst en Lochem wel, Berkelland en Montferland nog niet) en willen behoudens de raad van Bronckhorst - actiever geïnformeerd worden met name daar waar het de afwegingen, kosten en opbrengsten van externe inhuur betreft. Overkoepelend beeld in concluderende zin (9)

12 2 Overkoepelende aanbeveling 201 Kijkend naar de aanbevelingen uit de vier afzonderlijke eindrapportages en naar de overkoepelende conclusies zoals weergeven in het vorige hoofdstuk, kan er een overkoepelende aanbeveling gedaan worden. Het betreft de volgende aanbeveling: Maak gebruik van elkaars resultaten! 202 Op de keper beschouwd laat het onderzoek zien, de individuele rapportages en ook deze overkoepelende, dat op uitvoeringsniveau er sprake is van een professionele bedrijfsvoering met betrekking tot afwegingen van zelf uitvoeren, uitbesteden, inhuren of samenwerken. Daar waar verbeterpotentieel zit, spitst dat zich vooral toe op de rol van de mad'. Het onderzoek reikt aan waar lacunes zitten. 203 Het mooie is dat bij het invullen van die lacunes de gemeenten gebruik kunnen maken, rechtstreeks of ter inspiratie, van de resultaten die reeds door andere gemeenten op die gebieden zijn behaald. Concreet gaat het om de volgende drie zaken: (a) De raden van Berkelland en Montferland kunnen gebruik maken van de kaderstellende activiteiten en resultaten van de raden van Bronckhorst en Lochem; (b) De raad van Lochem kan gebruik maken van de uitwerking van de rol van de raad van de gemeente Bronckhorst op dit onderwerp; (c) De raad van Montferland kan het bestuur adviseren gericht te kijken naar de bruikbaarheid (of inspiratie) voor Montferland van de concrete uitvoeringskaders van de gemeenten Berkelland, Bronckhorst en Lochem. 204 Aanbevolen wordt om in een gemeenschappelijk overleg tussen de griffiers van de vier gemeenten te bezien wat een passende vorm is om tot uitwisseling te komen. Dit kan uiteenlopen van een praktische uitwisseling van documentatie tot aan het beleggen van een werkconferentie over dit onderwerp. Daarbij kan de rekenkamercommissie ook een ondersteunende en adviserende rol vervullen. 1 En in mindere mate ook op bestuur in relatie tot een concreet uitvoeringskader bij de gemeente Montferland. Overkoepelende aanbeveling (10)