Inhoud. Voorwoord 4. Inleiding 6. Het Nederlandse Bestuursstelsel 16. Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen bestuurslagen 28

Transcriptie

1

2

3 Inhoud Voorwoord 4 Inleiding 6 Het Nederlandse Bestuursstelsel 16 Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen bestuurslagen 28 Burgerparticipatie in Nederland 36 Het bestuursstelsel in Denemarken 42 Politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen Denemarken 48 Nederland Voorstellen voor een nieuw bestuurlijk stelsel in Nederland 56 I. Verantwoordelijkheden scherper afbakenen en minder bestuurslagen 59 II. Democratische scheiding der machten 64 III. Versterking van de representatiefunctie 69 Epiloog 74 Literatuur 75 2

4

5 Voorwoord Leefbaar Rotterdam en Leefbaar Zuid-Holland zijn lokale partijen, die geen landelijke binding hebben. Toch menen we met een discussiestuk te moeten komen dat, mocht het ooit zo ver komen, voornamelijk landelijke gevolgen zal hebben. Onze grote inspirator Pim Fortuyn heeft ons voorgehouden om kritiek te onderbouwen en met alternatieven te komen. Dit rapport komt voort uit kritiek die we hebben en het biedt alternatieven. Overigens niet het alternatief dat Fortuyn voor ogen stond, want hij heeft ons ook voorgehouden nooit klakkeloos ideeën van anderen - dus ook niet de zijne - te kopiëren. Zo progressief als wij Nederlanders ons graag voordoen, zo conservatief zijn we als het om de hervorming gaat van ons, door de eeuwen heen ongehinderd uitdijende, bestuurlijk stelsel. We hebben Internet en jumbojets, maar staatsrechtelijk gebruiken we de ganzenveer en trekschuit. Daar waar andere landen de staatshervormingen ter hand nemen, daar staan wij stil. Ooit een van de eerste republieken, nu de laatste Europese monarchie waar de vorst zich daadwerkelijk met de politieke besluitvorming bemoeit. Ooit één van de eerste landen waar gewone burgers naast de adel inspraak kregen in het bestuur, nu een land waar slechts tweeënhalf procent van de bevolking zich daadwerkelijk bezig houdt met politiek. Volgens ons ligt daar ook de oorzaak van onze conservatieve opstelling. Slechts tweeëneenhalf procent van de Nederlanders is lid van een politieke partij en die leden mogen tijdens de vergaderingen stemmen over het al of niet laten bestaan van bestuursorganen waar ze een goede boterham kunnen verdienen. De Tilburgse bestuurskundige professor Tops heeft wel eens gezegd dat in ons land net zo veel actieve politieke leden zijn als er politieke functies te verdelen zijn. Logisch dat er niets verandert. Waar leidt dit in de praktijk toe? Bij het verbreden van de toegangsweg van de A13 naar wat tegenwoordig heet Rotterdam-The Hague Airport, moeten de volgende organen geraadpleegd worden: de deelgemeente Overschie, de deelgemeente Noord, de gemeente Rotterdam, de gemeente Lansingerland, de regioraad Rotterdam, het waterschap Delfland, de provincie Zuid-Holland en het Rijk! Allemaal organen die geld kosten en de besluitvorming vertragen. De kosten van het Nederlands openbaar bestuur zijn enorm en drukken steeds zwaarder op de economie. Het wordt nogal eens vergeten, maar voordat de overheid geld uitgeeft, moet zij het eerst binnenhalen. De huidige crisis drukt ons met de neus op de feiten; als de overheid de burger vraagt de buikriem aan te halen, moet zij zelf in het korset. Volgens ons wordt het tijd de kat de bel eens aan te binden of zoals u wilt de knuppel in het hoenderhok te gooien. We danken André Krouwel en zijn medewerkers voor het vele werk dat ze hebben verricht en de vruchtbare samenwerking! Ronald Sørensen & Marco Bouman 4

6

7 Inleiding

8

9 Dit rapport is een pleidooi voor democratische vernieuwing van Nederland. Het geeft argumenten waarom het aantal bestuurslagen flink moet worden verminderd. Veel burgers zijn de weg kwijt geraakt in het woud van instituties en er zijn te veel overlappende bevoegdheden. Als iedereen verantwoordelijk is voor alles, is niemand verantwoordelijk. Dit rapport is ook een pleidooi voor een herziening van de onderlinge bestuurlijke verhoudingen in de richting van meer differentiatie in bevoegdheden tussen gemeenten en regio s. Een pleidooi dus voor asymmetrisch federalisme. Niet iedere stad of regio is hetzelfde en het wordt tijd deze verschillen ook tot uitdrukking te laten komen in de vormgeving van het openbaar bestuur. Ten slotte is een democratische vernieuwing binnen de bestuurslagen noodzakelijk. Het regentendom is niet langer acceptabel voor veel burgers en zij moeten meer invloed kunnen uitoefenen op wie hen regeert. Bestuurders die je niet kent, kun je ook niet vertrouwen. Verbouwen zonder vergunning en of bouwplan. De gelaagdheid van het Nederlandse politieke stelsel is zo zeer toegenomen dat behoud van het huidige stelsel niet meer te verdedigen is. Het Huis van Thorbecke is zowel van binnen en buiten verregaand vertimmerd zodat het in de verste verte niet meer lijkt op de originele bouwtekeningen. Op de benedenverdieping - de gemeenten - zijn er allerlei kamertjes ingebouwd - de deelraden - en er is, zonder bouwvergunning, een entresol toegevoegd: de regio-besturen. Op de tweede verdieping van dit historische pand zijn twaalf kamers - de provincies - in onbruik geraakt. Alle waterleidingen van het huis - de waterschappen - zijn vernieuwd, maar het lijkt wel of de loodgieters zonder technische tekening aan de slag zijn gegaan. Op de bovenverdieping, het Rijk, is er al jaren mot over het nut van het behouden van een chambre de reflection oftewel de Eerste Kamer. Op zolder is een enorme verbouwing in volle gang, de Europese Unie, waarvan het eindresultaat onduidelijk is omdat de architecten geen besluit durven te nemen over de uiteindelijke vorm. De bewoners van het huis klagen steen en been. Door al deze veranderingen kunnen zij vaak de weg niet meer vinden en zijn er veel doodlopende gangen ontstaan. De bewoners zouden graag meedenken over alle verbouwingen, maar de verantwoordelijken hebben zich verschanst in de Tweede Kamer omdat ze geen idee hebben hoe het nieuwe huis er uiteindelijk uit moet zien. Het bestuurlijke doolhof We zien in dit rapport wat de gevolgen zijn van alle vertimmeringen en vooral hoe de fundering en het casco van het Huis van Thorbecke hebben geleden onder alle kleine, ongecoördineerde, verbouwingen. In Nederland zijn de bevoegdheden gedelegeerd naar provincies, waterschappen, regiobesturen, deelraden en allerlei andere samenwerkingsverbanden. Door deze overvloed aan bestuurslagen ontstaat ten eerste onduidelijkheid over waar de verantwoordelijkheid ligt. Ten tweede voelen burgers zich niet betrokken bij het openbaar bestuur, waardoor de legitimiteit in termen van publieke steun wordt ondermijnd. Vele burgers hebben het gevoel dat ze te weinig invloed kunnen uitoefenen op wat er in hun leefomgeving gebeurt. 8

10 In dit rapport vergelijken we het huis van Thorbecke met een situatie waarin de verbouwing wel structureel is aangepakt: Denemarken. Daar is het nut van de bestaande bestuurslagen heroverwogen en zijn bevoegdheden herverdeeld. In Denemarken is het huis van de democratie duidelijker vormgegeven. Hier is de macht meer geconcentreerd bij de twee bestuurslagen waar burgers zich wel betrokken bij voelen: de gemeenten en de nationale overheid. Dit is ten koste gegaan van allerlei tussenlagen, waardoor het voor de burger nu veel duidelijker is wie er verantwoordelijk is voor een beslissing. Gemeenten in Denemarken hebben meer autonomie gekregen. Ook zijn de Deense gemeenten versterkt tot stevige bestuursorganen met een duidelijk eigen belastinggebied. Door deze vormgeving vinden bewoners gemakkelijker de weg en is het meer comfortabel wonen. De laatste poging tot hervorming: het rapport Kalden In Nederland hebben zich al vele commissies en werkgroepen gebogen over de problemen in het openbaar bestuur. Het meest recente rapport komt van de werkgroep Kalden, één van de ambtelijke heroverwegingswerkgroepen die het kabinet-balkenende-iv in het najaar van 2009 instelde. Het rapport dat in april 2010 uitkwam, stelt dat het openbaar bestuur efficiënter en effectiever kan opereren met in de eerste plaats een toedeling van taken die maar voor één uitleg vatbaar is. In principe moeten beslissingen op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau worden genomen. De uitvoerende macht en omvang van gemeenten en provincies zou daarom vergroot moeten worden. Bovendien zou de overheid volgens Kalden efficiënter en effectiever worden als de overheid zou handelen vanuit vertrouwen. Uitgebreide regelgeving getuigd van weinig vertrouwen in de burger. Als laatste stelt Kalden dat het ontkokeren van de uitvoering veel zou besparen. Het Kalden-rapport beschrijft twee beleidsvarianten waarmee het openbaar bestuur vereenvoudigd kan worden, zodat er structureel bezuinigd kan worden. In de eerste variant, waarin gecentraliseerd wordt, bestaat er geen middenbestuur. De taken van de provincies en waterschappen worden overgeheveld naar de overige twee bestuurslagen. De 20 á 25 regiogemeenten die gevormd worden, 9

11 zullen de enige decentrale bestuurslaag vormen. Het wordt als nieuwe tussenlaag gezien tussen Europa en de gemeenten. In de tweede variant, de gedecentraliseerde versie, zullen de provincies zich vooral bezig houden met ruimtelijk-economische taken. Het aantal provincies zal tussen de vijf á acht liggen. De gemeenten, in de tweede variant 150 á 200, zijn voor burgers het eerste loket voor zorg en welzijn. De waterschappen kunnen gedeeltelijk worden ondergebracht bij gemeenten en provincies, maar kunnen ook blijven bestaan als functioneel bestuur. Iedereen ziet het al aankomen: deze tweede variant waarin bijna het gehele bestuurlijke stelsel overeind blijft zal in een sterk verwaterde versie worden ingevoerd, in fasen. Volgens Kalden is het mogelijk een gedeelte van de maatregelen al snel in te voeren om zo een structurele verandering van het openbaar bestuur in gang te zetten. Maar Kalden vergist zich: juist die kleine, incrementele stappen hebben weinig zin als er niet een duidelijk doel is waar naar toe wordt gewerkt. De kans is groot dat men wederom nieuwe structuren en overleggen in het leven roept, waardoor het doolhof nog verder uitbreidt. Het is tijd voor een fundamentele inhoudelijke heroverweging van het openbaar bestuur in Nederland. Consensus over de noodzaak van verandering, maar niet over de richting Er lijkt inmiddels brede consensus te bestaan dat er iets moet veranderen en dat het bestaande systeem zijn grenzen heeft bereikt. Maar wederom durft men niet duidelijk te kiezen. Die besluiteloosheid wordt vooral veroorzaakt doordat men binnen de bestaande structuren blijft denken. In dit rapport laten wij zien dat een fundamentele en structurele verandering noodzakelijk is in de richting van differentiatie van bestuur. Niet overal in Nederland hoeven dezelfde bestuurslagen te bestaan, want de lokale en regionale verschillen zijn te groot. Er is altijd wel en provincie, waterschap, regiobestuur, stad, dorp of deelraad die met goede argumenten kan aantonen dat de voorgestelde nationale blauwdruk voor hen onwerkzaam is. En vervolgens gaat het hele voorstel in de prullenbak. Zonder na te gaan of het elders wel zou werken. Of er komt een slap compromisvoorstel dat nergens goed werkt. Tijd dus voor een fundamentele heroverweging, waarbij de lokale en regionale behoeften voorop staan en niet de verstikkende eis van uniformiteit. Kalden is ook weinig doortastend als het gaat om een fundamentele beslissing ten aanzien van de keuze tussen meer centralisatie of meer decentralisatie. De werkgroep heeft geen duidelijk keuzen durven maken voor het verminderen van het aantal bestuurslagen. De ontsnappingsroute, in de vorm van de tweede variant, zal er toe leiden dat er maar half zal worden gekozen voor meer decentralisatie. In dit rapport wordt wel gekozen, en wel voor meer decentralisatie naar de bestuurslaag waar burgers een binding mee hebben: de gemeente waar ze wonen. Maar omdat iedere gemeente anders is en andere bestuurlijke behoeften heeft laten wij variatie toe in de bevoegdheden die gecentraliseerd worden. Dat hoeft niet hetzelfde pakket te zijn voor iedere gemeente. Omdat de lezer niet onmiddellijk overtuigd zal zijn, beschrijven we in dit rapport allereerst de drie belangrijkste problemen van de huidige Nederlandse democratie. Vervolgens nemen we de lezer mee door het doolhof van het Nederlandse bestuurlijke stelsel en laten zien waardoor die problemen worden veroorzaakt en soms zelfs versterkt. We zullen vooral op zoek gaan naar de redenen waarom burgers zo massaal afhaken in tweede orde verkiezingen, dat wil zeggen alle verkiezingen die niet gaan om zetels in de Tweede Kamer. Deze problematiek is niet puur Nederlands. In alle andere democratieën loopt men tegen dezelfde 10

12 problemen op, omdat men overal de toenemende complexiteit van problemen poogt op te lossen door ook steeds complexere bestuursvormen te creëren. Maar er zijn ook gevallen waarin een land een andere keuze maakt. Denemarken is zo n land waar een fundamenteel andere keuze is gemaakt, een keuze voor complexiteitsreductie in plaats van meer bestuurslagen. Natuurlijk is Denemarken Nederland niet, is het niet ideaal en kent het nog steeds democratische problemen, maar het is desalniettemin een belangrijke casus om nader te bestuderen door de fundamentele wijzigingen die zijn doorgevoerd in het openbaar bestuur. We zullen de Deense bestuurlijke vernieuwingen beschrijven en ook laten zien hoe deze onder druk van een nieuwe radicale politieke partij tot stand zijn gekomen. Ten slotte gaan we dromen. Dromen van een ideaal land, waar effectieve bestuurlijke vernieuwingen worden doorgevoerd en burgers uit het doolhof worden geleid door politici die duidelijk durven te kiezen. In dit Droomland worden de verworvenheden van de Nederlandse democratie behouden en de ontstane problemen zo vele mogelijk verholpen. Maar voor het dromen kan beginnen, nu eerst de harde realiteit. Drie democratische problemen: legitimiteit, representatie en verantwoording We komen in dit rapport niet zo maar tot de conclusie dat er iets mis is met het openbaar bestuur in Nederland. Ondanks veelvuldige pleidooien om maximaal twee bestuurslagen te betrekken bij ieder besluit, is de bestuurlijke spaghetti in Nederland nog steeds niet verminderd. Door de vele bestuurslagen is de bevoegdhedenstructuur zeer onduidelijk en diffuus geworden. Het complexe besluitvormingsproces maakt het voor burgers onmogelijk na te gaan wie eigenlijk verantwoordelijk is voor een besluit. Hierdoor is het moeilijk voor burgers om hun democratisch burgerschap uit te oefenen. Immers, welke verantwoordelijke machtshebbers moeten worden beloond met nog een termijn en welke moeten naar huis worden gestuurd? Als iedereen verantwoordelijk is voor alles, is uiteindelijk niemand echt verantwoordelijk. Vanzelfsprekend is dit geen typisch Nederlands probleem: alle representatieve democratieën kampen met eenzelfde paradox: hoe kun je politieke instituties en structuren creëren die zowel de volkswil accuraat kunnen vertalen en tegelijkertijd een krachtig overheidsoptreden mogelijk maken. Deze paradox leidt tot drie democratische problemen: het legitimiteitprobleem, het representatieprobleem en het probleem van controle en verantwoording. Het legitimiteitprobleem: vertrouwen van burgers Voor een democratisch politiek systeem is het essentieel dat burgers een zekere mate van vertrouwen ontwikkelen in de belangrijkste politieke instituties en gezagsdragers, dat ze begrijpen hoe het systeem ongeveer werkt en dat ze er een zekere binding mee ontwikkelen. Burgers kunnen best begrip opbrengen voor het feit dat problemen hardnekkig zijn en tijd kosten om aan te pakken. Maar wanneer burgers het gevoel hebben dat politici helemaal geen idee hebben van hun leefwereld en het niet duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de probleemaanpak, dan neemt het vertrouwen af. Een dergelijk wantrouwen is funest voor een politiek systeem, vooral wanneer het gehele stelsel als onbetrouwbaar wordt gezien. Maar vanzelfsprekend is ook blind vertrouwen in alles en iedereen slecht voor de democratie. Gelukkig bestaan er maar weinig burgers die iedereen en alles vertrouwen, want een democratie heeft kritische burgers nodig. Bij politiek vertrouwen moet onderscheid worden gemaakt tussen vertrouwen in personen en in het politieke systeem als geheel. Maar wanneer alleen 11

13 specifieke politici niet worden vertrouwd is er eigenlijk niets aan de hand. De meeste burgers vertrouwen slechts bepaalde politici, politieke instituties en organisaties en dan meestal in beperkte mate en ook nog op een specifiek terrein. Een dergelijk voorwaardelijk en gedeeltelijk vertrouwen is voldoende voor de legitimiteit (de steun) van het systeem. Burgers hebben dan een betrouwbare ingang in het politiek-bestuurlijke systeem. Als het politieke systeem dan in enige mate responsief is en er een zekere mate van overeenstemming is tussen de geleverde prestaties en de normatieve verwachtingen van burgers, dan zal men het systeem als geheel vertrouwen. Een kritische houding van burgers met een gedeeltelijk en voorwaardelijk vertrouwen is ook bevorderlijk voor de politieke participatie. Die link tussen vertrouwen en politieke deelname is complex, maar duidelijk is wel dat burgers die het systeem totaal wantrouwen veel minder de neiging hebben om aan bijvoorbeeld verkiezingen deel te nemen. Maar een beetje gezond wantrouwen blijkt juist weer bevorderlijk voor de politieke deelname. Belangrijk is dat burgers de bestaande instituties als rechtvaardig beschouwen en ze weten hoe ze zich moeten gedragen - bijvoorbeeld in het stemhokje - om gewenste uitkomsten te verkrijgen. Deze passieve aanvaarding van de juistheid van het systeem moet wil een democratie zichtbaar gedragen worden door de bevolking leiden tot daadwerkelijke politieke participatie van een groot deel van de bevolking. Naarmate burgers vaker en regelmatig actief deelnemen aan het politieke besluitvormingsproces wordt een systeem meer legitiem. Op deze plek moeten we een belangrijk punt maken: burgers zullen alleen deelnemen aan de politieke besluitvorming als zij een binding hebben met de bestuurslaag en met de politieke actoren. Als burgers niet weten waar een bestuurslaag over beslist, als ze niet weten wie de besluitvormers zijn en niet begrijpen hoe ze moeten stemmen om iets voor elkaar te krijgen of tegen te houden, dan zullen ze niet actief deelnemen. Deze lage mate van binding en gering inzicht in de werking komt natuurlijk het meest voor bij nieuwe bestuurslagen. We zagen bijvoorbeeld bij de meest recente waterschapsverkiezingen dat veel burgers niet wisten welke inhoudelijke en politieke keuzes hen werden voorgehouden. Men wist niet welke politieke groeperingen deelnamen, waar deze voor stonden en wat de consequentie van hun keuze voor de een of andere partij zou zijn voor het gevoerde beleid. Dit is de kern van het probleem van de Nederlandse democratie: er zijn te veel intermediaire bestuurslagen gecreëerd waar burgers geen of weinig binding mee hebben en waarvan zij niet weten hoe ze de besluitvorming kunnen beïnvloeden. Nog problematischer is het als bevoegdheden worden overgedragen aan bestuurslagen waar burgers helemaal geen invloed op kunnen uitoefen, zoals de regiobesturen. Wanneer bevoegdheden naar dergelijke bestuurslagen wordt overgeheveld zal het gevoel van onvermogen, onbehagen en onmacht van burgers toenemen. Het representatieprobleem Het tweede democratische probleem dat in Nederland opdoemt, is het representatietekort. Veel burgers voelen zich weinig of geheel niet gerepresenteerd door hun volksvertegenwoordigers. Dit representatiedeficit ligt in onze democratie voornamelijk binnen de politieke partijen. Er is sprake van functioneel verval van politieke partijen in termen van representatie. De binding tussen burger en politieke representanten in de wetgevende macht wordt enerzijds verzwakt omdat partijen niet langer verschillende sociale groepen vertegenwoordigen en mobiliseren, maar zich bijna zonder uitzondering richten op de brede middenklasse in Nederland. Anderzijds zijn partijen in Nederland elkaar beleidsmatig zo dicht genaderd dat burgers makkelijker kunnen wisselen van politieke voorkeur. Deze 12

14 ontwikkelingen, die sterk samenhangen met de ontzuiling, leiden tot een zwakke partijbinding bij veel Nederlandse kiezers. Daarnaast hebben politieke partijen zelf het zwaartepunt van hun activiteiten verlegd van de mobilisatie van burgers en de articulatie en aggregatie van hun belangen naar meer procedurele functies. Echter, ook in termen van procedurele functionaliteit is duidelijk sprake van een kwalitatieve vermindering: de politieke elite wordt uit een steeds smallere sociale basis gerekruteerd, voornamelijk uit de bureaucratisch-politieke sfeer. In simpele woorden: de vertegenwoordigers van de verschillende politieke partijen lijken steeds meer op elkaar, spreken dezelfde ambtelijke taal en hebben een vergelijkbare beroepsachtergrond. Door de eenzijdige samenstelling van alle parlementaire fracties is het voor burgers ook moeilijker zich duidelijk te associëren met een politieke partij. Deze ontwikkeling past in een meer algemene sociale ontworteling van partijen, waarbij partijen hun heil steeds meer zoeken door functionele en personele verknoping met de staat en hun ledenorganisatie verwaarlozen. Hierdoor wordt het voor burgers steeds moeilijker en onaantrekkelijker deel te nemen aan verkiezingen, laat staan om te participeren binnen politieke partijen. Het probleem van de politieke controle en verantwoording Het Nederlandse politieke bestel zit met een derde probleem in de vorm van verantwoording en controle, omdat het parlement de regering eigenlijk niet controleert. Ook de Provinciale Staten controleren de Gedeputeerde Staten niet wezenlijk en hetzelfde geldt voor de gemeenteraad van het college van B&W. In parlementaire stelsels, waar de uitvoerende macht rechtstreeks voortkomt uit de wetgevende macht, is sprake van een diepe verknoping van controlerende volksvertegenwoordigers en besturende ministers, Gedeputeerden of wethouders. Weliswaar is de kern van de politieke verantwoordelijkheid van ministers vastgelegd in artikel 42, paragraaf 2 van de Grondwet dat zegt: De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk. Uit dit artikel blijkt ondubbelzinnig dat ministers voluit verantwoordelijk zijn voor alles wat hun ministerie aangaat. Uiteraard leggen de ministers deze verantwoording af aan het parlement, de rechtstreeks gekozen vertegenwoordigers van het volk. Het is een cruciaal beginsel in de democratie, want wanneer dit beginsel zou worden losgelaten draagt niemand meer de verantwoordelijkheid voor wat de overheid doet. Echter, in Nederland is het beginsel van de absolute politieke ministeriele verantwoordelijkheid losgelaten en zijn verantwoordelijkheidstructuren zeer diffuus geworden. Politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheden zijn in Nederland niet goed gescheiden of worden ontlopen, omdat er vaak te veel instanties en bestuurslagen betrokken zijn bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Deels is dat natuurlijk het gevolg van de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken waar burgers om een oplossing schreeuwen, maar deels wordt de bestuurlijke wanorde willens en wetens opgebouwd. Door de politiek-bestuurlijke inrichting van ons land en de daaraan gerelateerde regentencultuur, waarbij bestuurders zelden rechtstreeks worden gekozen, ontbreekt een cultuur van publieke verantwoording door gezagsdragers. Dit gebrek aan verantwoording is zo cruciaal dat we het wat nader bekijken. Monisme In ons parlementaire stelsel zijn de politieke verantwoordelijkheden diffuus geworden omdat de grondwettelijke scheiding der machten niet langer goed functioneert. Er heeft zich een sterke monistische tendens voorgedaan waarbij de regeringsfracties zijn versmolten met de ministers die de partij aan het kabinet heeft geleverd. Hierdoor vervullen parlementariërs, leden van Provinciale Staten 13

15 en gemeenteraadsleden geen duidelijke controlerende rol. Om de meestal brede coalities overeind te houden, ons kiesstelsel genereert nu eenmaal geen parlementaire meerderheden, achten politici het wenselijk om de inhoudelijke discussies zoveel mogelijk aan het zicht van de burger te onttrekken. Openlijke conflicten kunnen immers gemakkelijk leiden tot regeringscrises. Dus schrijft men uitgebreide regeerakkoorden bij de vorming van coalities. Dit creëert geen sfeer waarin men gedwongen wordt openlijk verantwoording af te leggen, maar coalitiepartijen alle publieke debatten mijden en hun ministers, Gedeputeerden of wethouders uit de politieke wind houden. Hierdoor gunt het Nederlandse stelsel weinig ruimte aan de controlefunctie van volksvertegenwoordigers en aan publieke verantwoording van machtshebbers. Het tegenspel wordt dan ook meer verwacht vanuit het maatschappelijke middenveld, dat echter ruimhartig door de regering wordt gesubsidieerd. Veel van deze organisaties zijn niet alleen financieel afhankelijk van de overheid, maar hebben in ons corporatistische overlegdemocratie ook nog eens een geprivilegieerde positie in de beleidsvorming. Zij zullen zich dus doorgaans zeer gematigd en coöperatief opstellen tegenover de machtshebbers om hun privileges niet te verliezen. De Nederlandse representatieve democratie is begrijpelijk vanuit historisch oogpunt van een sterk verdeelde samenleving - vooral gericht op representatie. De legitimatie wordt dus vooral gezocht aan de input kant. Maar moderne burgers, met een steeds minder sterke binding aan politieke partijen, beoordelen het systeem in toenemende mate ook op basis van de output, op de geleverde resultaten. Logischerwijze moeten we dus toewerken naar een systeem waar burgers meer directe invloed kunnen uitoefenen op de personele en partij-politieke samenstelling van de uitvoerende macht, in plaats van alleen op de volksvertegenwoordigers in de wetgevende macht. Door die directe invloed krijgen burgers meer grip op het gevoerde beleid en moeten bestuurders ook duidelijker verantwoording afleggen over beleidsbeslissingen. Nederland moet dus minder parlementair worden met een monistische verwevenheid van wetgevende en uitvoerende macht, en toegroeien naar een meer presidentieel systeem waarin burgers de samenstelling van de uitvoerende macht bepalen. Dit vereist een fundamentele verandering van een benoemingscultuur (appointive culture) in een verkiezingscultuur (elective culture). Hieronder zullen we laten zien dat dit niet onmiddellijk het einde is van de consensusdemocratie en alle macht in handen komt van enkele direct gekozen personen. Er bestaan goed functionerende varianten waarin meer partijen de uitvoerende macht delen, maar wel directer verantwoording meten afleggen. Deze alternatieven zullen we aan het einde van dit rapport beschrijven. Hierboven zijn drie democratische problemen in Nederland gesignaleerd: het probleem van de legitimiteit in termen van steun, het probleem van de representatie in termen van binding tussen kiezers en gekozenen en het probleem van de democratische verantwoording en controle in termen van het monisme. Deze problematiek wordt nog versterkt door het proces van politieke eenwording in Europa. Europa trekt beleidsvorming en democratische controle uit elkaar Door het proces van Europese integratie is de democratische logica van nationale politiek dramatisch gewijzigd: een groot deel van de beleidsontwikkeling is verschoven naar Europa, terwijl het proces van politieke verantwoording op het nationale niveau is gebleven. Deze uiteenrafeling betekent dat 14

16 politieke partijen en hun leiders nog steeds politieke macht moeten verwerven in een nationale politieke context, maar hun succes steeds afhankelijker wordt van beleidsontwikkeling op het Europese niveau. Anders gezegd: politiek is nog steeds een nationaal proces, terwijl beleidsformulering steeds meer supranationaal van karakter wordt. Nationale politieke leiders maken natuurlijk dankbaar gebruik van de mogelijkheid om beleid te formuleren op Europees niveau, omdat zij zich daardoor grotendeels kunnen onttrekken aan parlementaire controle. Je kunt dus wel stellen dat door de breuk tussen de nationale arena van machtsvorming en de supranationale arena van beleidsvorming, regeringen steeds meer autonomie hebben ten opzichte van hun nationale parlementaire controleurs. Volksvertegenwoordigers hebben minder mogelijkheden voor controle over de nationale regering, die immers altijd kan claimen dat het voorgestelde beleid een Europees compromis is, dat tot stand is gekomen na moeizame onderhandelingen en er op korte termijn geen gelegenheid is om iets te wijzigen. De zeer gefragmenteerde en vaak complexe wet- en regelgeving die vanuit Brussel in Den Haag neerslaat maakt het voor nationale parlementariërs moeilijk om beleidsveranderingen tot stand te brengen, laat staan een radicale beleidswijziging. Hierdoor zijn Nederlandse politici niet alleen minder responsief ten opzichte van eisen uit de bevolking, maar ze kunnen ook geen grote veranderingen beloven. Zie hier de keerzijde van die grotere autonomie van regeringen ten opzichte van hun nationale controleurs: nationale regeringen hebben wel steeds minder bewegingsruimte. Immers, een toenemend aantal beleidsterreinen is binnen de dampkring van de EU gebracht, in het bijzonder het politiek cruciale macro-economische beleid. En het zijn juist deze landelijke sociaal-economische issues die domineren tijdens nationale verkiezingen en waarop politieke leiders worden afgerekend door burgers. Bij het bepalen van hun partijkeuze kijken veel kiezers nog steeds naar mogelijke gevolgen voor hun inkomen sociale zekerheid die de verzorgingsstaat biedt voor de zieke en oude dag. En terwijl deze economische welvaart en zekerheid in steeds grotere mate afhangt van Europese wetgeving, speelt Europa meestal geen enkele rol van betekenis in nationale verkiezingen. Sterker, zelfs de campagnes voor Europese verkiezingen hebben doorgaans een nationale focus en zijn meestal een populariteitstest voor de zittende regering. Kortom, het verlies aan controle over macro-economische sturingsmechanismen van nationale regeringen en het verlies aan controlemechanismen bij nationale volksvertegenwoordigers verdiept het gevoel van politieke onmacht bij politici en burgers. En, zoals we hierboven hebben gezien, vergroot het proces van Europese eenwording het legitimiteitsprobleem, het representatieprobleem en het probleem van de politieke controle en verantwoording. We staan dus opnieuw voor de zeer fundamentele vraag hoe we ons politieke systeem zo democratisch mogelijk kunnen maken, en toch effectief kunnen blijven besturen. Bestuurlijke vernieuwingen om de Nederlandse democratie te verdiepen en bovenstaande problematiek te verminderen is noodzakelijk. De ernst van de problematiek is voldoende aanleiding om het Nederlandse politieke en bestuurlijke stelsel grondig te herzien. Maar in welke richting? Daarvoor is eerst een korte beschrijving van het huidige bestel nodig. 15

17 Het Nederlandse bestuursstelsel

18

19 Het Nederlandse Openbaar Bestuur: een veelkoppig monster Oorspronkelijk kende het bestuurlijk stelsel van Nederland drie bestuurslagen, maar sinds het midden van de 19 e eeuw zijn daar allerlei bestuurslagen en bestuursorganen tussen en omheen gegroeid. Het stelsel is als geheel nog nauwelijks te doorgronden. Toch een poging. Formeel is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat: dat wil zeggen een eenheidsstaat met een soeverein staatshoofd, maar wel met een zekere wettelijke autonomie voor de lagere overheden. De Nederlandse Grondwet (artikelen 42 en 123) onderscheidt sinds 1848 drie lagen van algemeen, ofwel territoriaal bestuur: de rijksoverheid, de provincies en de gemeenten. Nederland kent 12 provincies en 441 gemeenten (begin 2009). Het bestuur van provincies en gemeenten is geregeld in respectievelijk de Provinciewet en de Gemeentewet. Op al deze drie bestuursniveaus staat het betreffende overheidsbestuur onder politieke controle van een direct gekozen volksvertegenwoordiging. Deze drie bestuurslagen hebben op grond van de Grondwet (art. 124) een open huishouding: ze zijn vrij om voor hun eigen grondgebied op alle beleidsterreinen initiatieven te nemen, tenzij deze in strijd zijn met hogere wet- of regelgeving. Vele bestuurslagen Behalve de drie lagen van algemeen bestuur kennen we in Nederland ook zogenaamd functioneel bestuur. De bekendste voorbeelden zijn de waterschappen en de politie, maar er zijn er veel meer. Functionele bestuursorganen hebben een beperkt, in wetten vastgelegd takenpakket. Zo mogen waterschappen zich alleen met taken op het terrein van water bezighouden en niet bijvoorbeeld jeugdzorg gaan aanbieden. Sommige waterschappen houden zich echter wel bezig met natuurbeheer en soms zelfs met hulp aan ontwikkelingslanden op het gebied van waterbeheer. De functionele bestuursorganen kennen in het algemeen elk een andere indeling en omvang: de kaart met 26 waterschappen is een andere dan die van de 25 politieregio s, en beide passen ook weer niet goed in de territoriale indeling in provincies en gemeenten. Bestuurlijk is Nederland hierdoor een zeer gelaagd bestuurlijk stelsel, waarin veel overlappende competenties voorkomen. In de loop van de tijd zijn er nog allerlei bestuurslagen en -organen bijgekomen, die een complicatie of aanvulling vormen op de simpele driedeling rijksoverheid-provincies-gemeenten. We zetten ze hier kort op een rijtje, van beneden naar boven: Stadsdelen of deelgemeenten: Sinds 1992 biedt de Gemeentewet de mogelijkheid om deelgemeenten in te stellen, een niveau onder dat van het gemeentelijk bestuur. Alleen de grote gemeenten Rotterdam en Amsterdam kennen deelgemeenten, die in Amsterdam stadsdelen worden genoemd, met een eigen volksvertegenwoordiging. Hier is dus feitelijk een nieuwe laag van algemeen, territoriaal bestuur gecreëerd. Gemeentelijke samenwerkingsverbanden: Samenwerking tussen gemeenten is niks nieuws: al in de eerste Gemeentewet van 1851 zijn voorschriften voor gemeentelijke samenwerking te vinden. In 1950 trad de eerste Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) in werking, die zowel vrijwillige als verplichte samenwerking tussen gemeenten (en eventueel provincies en waterschappen) regelt. Enkele jaren geleden zijn de intensieve samenwerkingsverbanden rondom de grote steden in Nederland ook onder de Wgr geschoven: zij heten sindsdien Wgr-plus-gebieden, maar velen kennen 18

20 ze nog onder hun vorige naam: stadsregio s. Rechtstreekse verkiezingen voor gemeentelijke samenwerkingsverbanden (stadsregio s) zijn in ons land niet mogelijk. Landsdelen: ook provincies werken samen. Zo werken de drie noordelijke provincies al vele jaren samen in het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), sinds 1992 in de vorm van een Gemeenschappelijke regeling volgens de Wgr. Ook in andere delen van het land wordt samengewerkt, maar wel minder intensief. Euregio s: Met de EU kwam ook het verschijnsel Euregio op de Europese kaart, een grensoverschrijdend samenwerkingsverband tussen regio s in twee of meer verschillende Europese landen. De regio s werken samen op een beperkt aantal terreinen, veelal sterk uitvoerend gericht. (voorbeeld?) Zelfstandige bestuursorganen (ZBO): ZBO s zijn organisaties die overheidstaken uitvoeren, maar niet direct onder het gezag van een ministerie vallen. Er zijn er honderden van in Nederland, variërend van het CBR en de Luchtverkeersleiding Nederland tot het COA en de Commissie Gelijke Behandeling. De verschillen qua status, bevoegdheden en budget zijn groot. De betreffende vakminister heeft meestal wel enkele bevoegdheden t.a.v. de ZBO, zoals het benoemen van leden van de Raad van Toezicht, en kan wel ingrijpen als er sprake is van ernstige misstanden bij het betreffende orgaan, maar doet niet de dagelijkse aansturing. Publieke ondernemingen: in de loop van de tijd zijn veel nutsbedrijven en overheidsonderdelen omgevormd tot publieke ondernemingen, dat wil zeggen verzelfstandigde organisaties met een publieke taak. Voorbeelden zijn er in ruime mate: woningcorporaties, zorginstellingen, gas- en elektriciteitsbedrijven, post, water, openbaar vervoer (NS), etc. Publieke ondernemingen worden niet aangestuurd door de overheid maar worden geacht op de vrije markt te opereren. Wel pogen ministers soms invloed uit te oefenen op de taakuitvoering, denk hierbij aan de pogingen om gelden van de woningcorporaties in te zetten in zwakke wijken (prachtwijken) in de periode Internationale instanties: ook boven het nationale niveau zijn er bestuurlijke organen bijgekomen in de naoorlogse periode. Vanaf vlak na de Tweede Wereldoorlog werkt Nederland al samen in een douane-unie met België en Luxemburg. De belangrijkste nieuwe bestuurslaag voor Nederland is natuurlijk de EU: de nationale overheden in Europa hebben sinds de jaren vijftig veel en belangrijke bevoegdheden aan deze supranationale bestuurslaag overgedragen. Van belang is hier met name de ontwikkeling van een gezamenlijk interne markt en monetaire unie, waarbij bevoegdheden op economisch terrein zijn overgedragen aan supranationale instellingen (zoals de Europese Bank in Frankfurt). Kortom: het Nederlandse bestuursstelsel is zeer gelaagd. Behalve de drie traditionele bestuurslagen zijn er allerlei tussenlagen bijgevoegd, waardoor het geheel zeer complex wordt. Een daadwerkelijke vernieuwing moet deze complexiteit van het stelsel verminderen. Voorstellen zoals de tweede variant van Kalden, waarin taken wel worden gedecentraliseerd 19