Pilot informatievoorziening

Transcriptie

1 PARTNERS + PRÖPPER Verslag (conclusies) Pilot informatievoorziening Aan Provincie Noord-Brabant, de commissie RVL, gedeputeerde en de heer F. Koldewee Van Deanneke Steenbeek en Rob Paulussen Vught, 15 december 2002 Partners+Pröpper, bestuurskundig onderzoek en advies Postbus 115, 5260 AC Vught Telefoon , Fax: info@partnersenpropper.nl / Internet :

2 Inhoud 0 De pilot Informatievoorziening Analyse van beleidsstukken a Ondersteuning van de drie kernrollen b Conclusies over twee dossiers c Aanbevelingen Actieve informatieplicht: ondersteuning van de staten met behulp van het format beleidsstukken! a Uitgangspunten van de actieve informatieplicht b Actieve informatieplicht ter ondersteuning van de drie kernrollen... 5

3 0 De pilot Informatievoorziening PARTNERS+PRÖPPER Informatie speelt een belangrijke rol in de werkwijze van de staten. Schriftelijke informatie wordt over het algemeen in de vorm van beleidsstukken verstrekt door het college en opgesteld door de ambtelijke organisatie. De informatie in een dualistische bestuurspraktijk is van een geheel andere aard dan die in een monistische bestuurspraktijk. In een dualistische bestuurspraktijk zijn de volgende vragen van belang: Ondersteunt de informatie aan de staten de drie kernrollen? Stimuleert de informatie aan de staten een meebesturende / uitvoerende rol? Hebben de staten zelf regie op de informatievoorziening? Hoe kan de actieve informatieplicht de drie kernrollen van de staten ondersteunen? Deze vragen heeft de commissie RVL nader onderzocht in de Pilot informatievoorziening. 1 Analyse van beleidsstukken Commissie RVL, Pilot informatievoorziening, vroeg Partners+Pröpper een analyse uit te voeren van twee beleidsstukken (beleidsnota Glastuinbouw en notitie Toepassing compensatiebeginsel) die reeds behandeld zijn door provinciale staten. Doel van deze analyse is na te gaan in hoeverre de huidige informatievoorziening op monistische dan wel dualistische leest is geschoeid. Een belangrijke vraag hierbij is wat we hiervan kunnen leren voor het proces van dualisering in provincie Noord-Brabant en in bijzonder voor de invulling van de informatievoorziening richting provinciale staten. Een beleidsstukken-analyse is behulpzaam bij het bepalen van een gemeenschappelijke taakopvatting van statenleden: waar willen statenleden wel en niet hun aandacht, tijd en capaciteit aan spenderen? Een belangrijk baken voor de beantwoording van deze vraag is het criterium van politieke relevantie. Uitgangspunt in een duale bestuurspraktijk is dat de staten selectief zijn en zaken over laten aan het college. Tegelijkertijd gaan de staten dieper in op de zaken waar zij bewust voor kiezen: minder is meer en alles is niets zijn hierbij leitmotiv. 1

4 Sommige statenleden blijven denken dat dualisme hen dwingt zich te beperken tot de hoofdlijnen en dat het college over de details gaat. Hierdoor zou de relatie met het veld verslechteren. Mensen uit het veld komen immers bijna altijd met details! In de pilot hebben we echter gewerkt met het begrip politieke relevantie. In de zoektocht naar een basis voor de taakverdeling tussen staten en college is boven komen drijven dat de staten over de politiek zouden moeten gaan en het college over besturen/uitvoeren. Ook een detail kan politiek relevant zijn: als het speelt in de samenleving, als de staten er bij uitstek over gaan, als er keuzes zijn en als politieke partijen zich op dit detail kunnen profileren. 1a Ondersteuning van de drie kernrollen In een duale bestuurspraktijk ondersteunt de informatievoorziening de drie kernrollen van de staten (vertegenwoordiging, kaderstelling en controleren). Bij het opstellen van de beleidsstukken moet het leidende principe zijn: de politieke behandeling ten behoeve van vertegenwoordiging, kaderstelling en controle door de staten. De beleidsstukken richten zich dan uitsluitend op de politieke relevantie van een onderwerp en laten uitvoering/bestuur buiten beschouwing. In een monistische bestuurspraktijk zijn politieke besluitvorming en uitvoering echter met elkaar verweven. Beleidsstukken kunnen de kernrollen door de staten stimuleren maar ook saboteren. Enkele voorbeelden zijn: Vroegtijdig aanleveren van informatie over maatschappelijke tegenstellingen en keuzevraagstukken. De staten worden op de hoogte gehouden over wat er speelt in de samenleving en waar zich in de maatschappelijke omgeving concurrerende belangen voordoen. Dit versterkt de mogelijkheid van fracties om eigenstandig problemen te signaleren en daarop een politieke lijn te formuleren. Het gaat dan om informatie waarmee de staten beter in staat zijn de volksvertegenwoordigende rol te vervullen. Het aanleveren van informatie over verschillende beleidsalternatieven vergroot de keuzeruimte voor de staten. Hiermee wordt een zorgvuldiger afweging van de in het geding zijnde belangen mogelijk. Informatie ondersteunt in dat geval het vervullen van de kaderstellende rol door de staten. Het bieden van informatie over eerder door de staten geformuleerde doelen en evaluatiecriteria versterkt het vervullen van de controlerende rol door de staten. Het verstrekken van uitsluitend informatie over politiek relevante aspecten maakt dat statenleden in de voorbereiding beter in staat zijn zich te richten op de wezenlijke keuzes die voorliggen. Aangeleverde informatie richt zich dan in eerste aanleg op politieke besluitvorming. Met dergelijke informatie zijn de staten beter in staat meebesturen los te laten. 1b Conclusies over twee dossiers Het meest opvallende aan beide notities is dat de politieke keuzeruimte in de onderwerpen is dichtgetimmerd. Het college verkondigt v0oral de keuzes die het zelf 2

5 heeft gemaakt. De staten worden op deze manier vooral uitgenodigd om eventuele gaten te schieten of op detailpunten in te gaan. Een manier van doen die past in een monistische bestuurspraktijk. Het college biedt geen ondersteuning voor de vertegenwoordigende rol: geeft geen overzicht van de belangen die spelen (of eenzijdig); geeft geen informatie die de kaderstellende rol van de staten zou kunnen voeden (door middel van alternatieven) en geen handvatten waarmee de staten controle zouden kunnen uitoefenen. In de beleidsnota Glastuinbouw is het college zelf een interactief proces aangegaan via een stuur- en werkgroep en heeft het deze aanbevelingen op eigen wijze verwerkt in deze nota. Ook ten behoeve van de notitie Toepassing compensatiebeginsel zegt het college bepaalde, goede ervaringen met een bestaand kader te hebben opgedaan. Alleen de aard en omvang van de compensatie worden ter discussie gesteld. Er worden echter geen keuzes met onderbouwing aangegeven, maar er wordt een kader gesteld. 1c Aanbevelingen Kernvraag is welke informatie de staten nodig hebben om hun kernrollen beter te vervullen. 1. In een duale bestuurspraktijk hebben de staten informatie/beleidsstukken nodig die inspelen op politieke keuzes en maatschappelijke tegenstellingen waarover de staten bij uitstek uitsluitsel moeten, kunnen en willen geven. 2. In het licht van het ondersteunen van de drie kernrollen met behulp van beleidsstukken, kan de ambtelijke organisatie een format gebruiken waarin (afhankelijk van de fase in de besluitvorming) de een aantal vaste onderdelen zijn opgenomen. 3. Belangrijk is dat in het besluitvormingsproces helder is welke stap nu moet worden gezet (bijvoorbeeld voorbereiden kaderstelling of kaderstellen ). Ook duidelijk is dan welke informatie daarbij hoort. Bij elk stuk kan bijvoorbeeld ook een klein overzichtje worden opgenomen van de reeds gepasseerde processtappen en nog te nemen stappen. 3

6 Format voor de opstelling van beleidsstukken aan provinciale staten Oriëntatie en voorbereiding (vertegenwoordigende rol) Overzicht van relevante omgevingsfactoren. De belangen die in het geding zijn en de mate waarin die strijdig zijn. Relevante wettelijke kaders en andere regels waarop het bestuur géén invloed heeft. De beleidsruimte die overblijft (waarop de staten dus wél invloed kunnen hebben). De kaders die de staten eerder op dit onderwerp hebben geformuleerd. De kernkeuzen die op dit moment voorliggen. Kaderstelling De keuzes die voorliggen uitgewerkt in beleidsalternatieven met heldere en meetbare doelen en criteria. Per alternatief: de te verwachte maatschappelijke en bestuurlijke consequenties (inclusief de te verwachten gevolgen voor de in het geding zijnde belangen). De financiële consequenties van ieder alternatief. Controle / evaluatie De doelbereiking aan de hand van de in het kader geformuleerde doelen. De onvoorziene / onbedoelde gevolgen die bij uitvoering zijn opgetreden. De nieuwe kernkeuzen die voorliggen (input voor vertegenwoordigende rol). 2 Actieve informatieplicht: ondersteuning van de staten met behulp van het format beleidsstukken! Met de wet in de hand kan de provincie nauwelijks concreet invulling geven aan de actieve informatieplicht. De provincie moet dus zelf zoeken naar een invulling die past bij haar visie op dualisme. Provincie Noord-Brabant (college en VID) zien mogelijkheden in een boedelscheiding: de staten gaan over de politieke keuzes en het college voert uit. Het college ondersteunt de staten in het maken van politieke keuzes en de staten geven het college het vertrouwen voor besturen. Dit zijn richtinggevende uitgangspunten voor een invulling van de actieve informatieplicht. 2a Uitgangspunten van de actieve informatieplicht 1 Het college van GS en de commissie VID gaan er van uit dat samenwerkingsdualisme de beste mogelijkheden biedt voor de verbetering van de provinciale democratie. Dit betekent: heldere maatstaven voor de taakverdeling tussen staten en college; ondersteuning van de politieke leiding vanuit de staten ten behoeve van slagvaardig en betrouwbaar besturen; 4

7 staten die het college ruimte en vertrouwen geven voor slagvaardig en betrouwbaar te besturen; staten die controleren en college die verantwoording aflegt in dienst van de kwaliteit van politieke kaders en van besturen. 2 De staten laten besturen/uitvoeren radicaal los. De actieve informatieplicht van het college draagt bij aan het samenwerkingsdualisme en aan de boedelscheiding tussen politiek bedrijven en besturen/uitvoeren, waardoor de staten zich niet snel zullen laten verleiden tot bemoeienis met besturen/uitvoeren. 3 Het kader is het richt- en oriëntatiepunt van de actieve informatieplicht. Alle informatie van het college gaat over de voorbereiding of over de wijziging van kader(s). Dit brengt ons op de volgende definitie: Actieve informatieplicht betekent dat het college ongevraagd en gevraagd, tijdig en adequaat informatie verstrekt ter ondersteuning van de invulling van de drie kernrollen door de staten. 2b Actieve informatieplicht ter ondersteuning van de drie kernrollen Het college van GS kan op de volgende manier invulling geven aan de actieve informatieplicht. Ondersteuning van de vertegenwoordigende rol Het college speelt informatie (signalen uit de samenleving) naar de staten door die volgens het college betrekking heeft op (potentieel) politiek-relevante onderwerpen: onderzoeksgegevens (bestaand onderzoek, nog te verrichten onderzoek); verslagen van bijeenkomsten met externe partijen (andere overheden, brancheorganisaties, maatschappelijke instellingen, actiegroepen, burgers etc.). Ondersteuning van de kaderstellende rol Het college verstrekt aan de staten alle politiek-relevante informatie die hen ondersteunt bij hun politieke afweging (informatie over belangentegenstellingen, dilemma s en keuzen): beleidsnota s met een eerste screening op mogelijke belangentegenstellingen, dilemma s en keuzes (zie ook format voor beleidsstukken); bestaande beleidskaders, wettelijke, financiële kaders; nieuwe informatie vanuit de invulling van de rol besturen/uitvoeren; het college verstrekt aan de staten alle informatie ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het kader (bijvoorbeeld een overzicht van de kosten of van consequenties voor andere kaders). Voor de vaststelling van het kader, tijdens het kaderstellend debat, onthoudt het college zich van richtinggevende informatie. Op die manier kan het debat in alle vrijheid plaatshebben. 5

8 Tijdens de vaststelling van het kader vormen PS en GS zich een precies beeld van de uitvoerbaarheid van de kaders (consistentie met andere kaders, uitvoerbaarheid van de doelen enzovoort) en gaat het college de confrontatie met de staten aan over de bedrijfsmatige consequenties (formatie en budget). Ondersteuning controlerende rol Het college verstrekt aan de staten alle politiek-relevante informatie ten behoeve van een adequate (tussentijdse) controle of evaluatie vanuit de staten indien dit van te voren is afgesproken. informatie waaruit duidelijk wordt hoever het college is met de uitvoering (tijdplanning, zet middelen volgens afspraak); informatie over hoe het kader functioneert (in hoeverre zijn de doelen bereikt?). Het college verstrekt voor het overige alleen informatie tijdens de uitvoeringsfase indien bestaande kaders niet toereikend of onhoudbaar zijn. 6