Programmabegroting en beleidskaders

Transcriptie

1 DUALISME Programmabegroting en beleidskaders Welke stuurinformatie heeft de raad nodig om haar kaderstellende DRS. TIMON L. VAN ZESSEN Bestuurskundige en Beleidscontroller gemeente Gorinchem* 28

2 Vanwege het dualisme in de gemeenteraden, worden taken onderscheiden voor raadsleden: kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende. Nader belicht in dit artikel worden de kaderstellende en de controlerende taken. Een hulpmiddel daarbij is de programmabegroting. Dit is een begroting op hoofdlijnen. Nog steeds worstelen gemeenten met de vraag welke informatie moet worden opgenomen in de programmabegroting zodat de raad op een weloverwogen wijze tot een politieke afweging kan komen. Het is een actuele vraag, aangezien de gemeenten in de maand november de programmabegroting in de raad behandelen. 29

3 De stuurinformatie is informatie op basis waarvan de raad tot een politieke afweging/keuze kan komen. Deze informatie komt terug in de planning- en controldocumenten zoals de programmabegroting, het programmaverslag en de diverse beleidskaders. Bij beleidskaders kan gedacht worden aan beleidsvisies ten aanzien van de infrastructuur of welzijn. De ervaringen vanuit het verleden geven aan dat het concreet benoemen van meetindicatoren die er toe doen, lastig is en blijft. Het gevoel en de politieke achtergrond zijn minstens zo belangrijk bij de politieke besluitvorming. Oftewel: de sturing vanuit een ideologische achtergrond, vanuit politieke drijfveren kunnen van evident belang zijn bij de politieke besluitvorming. De vorenstaande vraag kan verder geconcretiseerd worden in de vraag: Op welke wijze kan de programmabegroting zodanig geoptimaliseerd en ingericht worden dat de begroting een optimale bijdrage levert aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad? De gemeente Gorinchem is al enkele jaren bezig om deze vraag te concretiseren. Een tweetal beschouwingen over dit vraagstuk heeft in het tijdschrift B&G van juli/augustus 2004 en december 2004 gestaan. 1 Vernieuwend aan de aanpak is dat de beleidskaders bepalend zijn voor de opzet van de programmabegroting. Er wordt systematisch geredeneerd vanuit de beschikbare dan wel nog op te stellen, bij te stellen beleidskaders in de richting van de programmabegroting. Het genereren van betrokkenheid van de raad, het college en het ambtelijke apparaat staat daarbij voorop. Bij bestuurlijke planning en control gaat het om het geheel van de instrumenten zoals de programmabegroting, de tussenrapportages, het programmaverslag, de onderzoeksfunctie (bijvoorbeeld collegeonderzoek) en de beleidskaders planning en control (bijvoorbeeld het afschrijvingsbeleid). De bestuurlijke kaderstelling krijgt vorm als het bestuur (= raad en college) aangeeft wat het wil bereiken met de stad. Dat kan onder andere via de bestuurlijke planning- en controlcyclus. De vraag richt zich in dit artikel op het document programmabegroting 2 omdat het een prominente plek heeft in het politieke besluitvormingsproces. Naast de programmabegroting, wordt in dit artikel onder andere ook het programmaverslag en de twee tussenrapportages bedoeld. In het proces van bestuurlijke kaderstelling wordt ook gebruik gemaakt van de zogeheten beleidskaders, de beleidsnota s. Bij de beleidskaders gaat het ook om de vraag wat men wil bereiken met het inhoudelijke beleid. Dezelfde vraag komt ook terug in de planning en controlcyclus. Een beleidskader benoemt voor een betreffend onderwerp hoe de werkelijkheid in elkaar zit, waarvan men uit kan gaan. 3 In een beleidskader staat de formulering van de beoogde doelmatigheid en doeltreffendheid centraal. In het artikel wordt daarom ook ingegaan op de zogeheten beleidskaders zoals een nota Infrastructuur of een nota minimabeleid. Dit zijn resultaten van de diverse beleidscycli. De beleidscyclus en de planning en controlcyclus kennen het zelfde doel: het genereren van stuurinformatie voor uiteindelijk de raad. De beide cycli dienen elkaar logischerwijs aan te vullen, ieder vanuit de eigen optiek. In dit artikel staat het uitgangspunt centraal dat de diverse beleidskaders leidend zijn voor de inhoudelijke vormgeving van de planning en control documenten, in het bijzonder de programmabegroting. Op deze wijze worden de randvoorwaarden gecreëerd voor de zogeheten beleidscontrol. Er is sprake van beleidscontrol als de beleidscyclus en de planning en controlcyclus voldoende handvatten bieden voor de raad om politiek te sturen en te controleren. Instrumenten voor beleidscontrol zijn de producten voortvloeien uit de beleidscyclus, de diverse beleidskaders, en de planning en controlcyclus, de programmabegroting, programmaverslag, tussenrapportages. In de Gorcumse programmabegroting en in de diverse beleidskaders wordt vooral ingegaan op de gewenste situatie. Leidende vraag in dit artikel is: welke stuurinformatie, in het bijzonder in de programmabegroting, heeft de raad nodig om de kaderstellende Om de vraag vanuit dit artikel adequaat te beantwoorden, is eerst de huidige Gorcumse situatie in beeld gebracht. Een hulpmiddel hiervoor is de enquête bestuursscan planning en control van Respons. 4 Respons is een scan voor bestuurlijke planning en control dat enkele jaren geleden in opdracht van de VNG en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties is ontwikkeld. Door het uitvoeren van de bestuursscan planning en control wordt een gemeenschappelijk inzicht op hoofdlijnen vastgesteld ten aanzien van de huidige positie en de behoefte tot verbetering. De scan is op de Gorcumse situatie losgelaten. Uit de scan is naar voren gekomen dat vooral behoefte is aan concretere beleidskaders en het nader benoemen van beleidseffecten in de vorm van meetindicatoren. De maatschappelijke effecten behoren het hart van de beleidskaders te vormen. Ook is behoefte aan gerichtere discussie in de raad en het college over beleidskaders en beleidseffecten zodat het gewenste debat gevoerd wordt over de inrichting van de stad. Voorbeeld: hoe moet de stad er over 10 jaar uitzien op het terrein van de infrastructuur en welzijn? Dit zijn abstracte discussies die uiteraard concreet vertaald dienen te worden in activiteiten. Op welke wijze kan de programmabegroting zodanig geoptimaliseerd en ingericht worden dat zij een optimale bijdrage leveren aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad? Om antwoord te geven op vorenstaande vraag, is een raadswerkgroep in het leven geroepen. In Gorinchem is in het voorjaar de raadswerkgroep programmabegroting gevormd waarin raadsleden, een collegelid en enkele ambtenaren zitting nemen. De doelstelling van de werkgroep is het verder ontwikkelen van de programmabegroting met concreet geformuleerde programmadoelen, kwantitatieve meetindicatoren en speerpunten. Nadrukkelijk is stilgestaan bij de vraag hoe een logischer samenhang tussen de maatschappelijke effecten en de speerpunten gemaakt kan worden om heldere kaders te creëren en de controlerol te optimaliseren. De raadswerkgroep programmabegroting is gesplitst in een werkgroep ten aanzien van Wonen en leven en een werkgroep Zorg en cultuur. In dit artikel worden de leermomenten van- 30

4 uit de raadswerkgroep doorontwikkeling programmabegroting verwoord die uiteindelijk een antwoord moeten geven op de vraag welke stuurinformatie de raad wenst. De raadsleden ervaren het als nuttig om in een gesprek tot een inhoudelijke verdieping te komen. De behoefte is om in de toekomst van elkaars kennis en ervaring gebruik te blijven maken. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een raadswerkgroep. Aangegeven is dat de mix van raadsleden, leden college en ambtenaren in de werkgroepen als prettig is ervaren. Het is een mooi voorbeeld van het Gorcumse samenwerkingsdualisme. In de werkgroep is aangegeven als een raadslid meer achtergrondinformatie (bijvoorbeeld statistieken, bezoekersaantallen van een vereniging) van een kadernota wil, het handigste is om een vakambtenaar te benaderen. Uitgangspunt is dat de vastgestelde beleidskaders leidend zijn voor de op te nemen beleidseffecten in de programmabegroting. De programmabegroting volgt de beleidskaders. Aangegeven is dat het wenselijk is dat de hoofdlijnen uit de ruim 50 Gorcumse beleidskaders in de 14 programma s in de begroting terugkomen. In het kader van het budgetrecht van de raad vindt bij de behandeling van de programmabegroting de integrale afweging plaats van de financiële effecten van de diverse al vastgestelde beleidskaders. Er is behoefte aan meer scherpte en concreetheid in de formulering van de streefwaarden/maatschappelijke effecten zoals deze tot uitdrukking komen in de 14 programma s uit de begroting. Ook meer inzicht in bereikte resultaten en de bijdrage van de speerpunten en activiteiten aan de maatschappelijke effecten, staat op het wensenlijstje. Er is behoefte aan inzicht in de trend in de cijfers. Deze informatie draagt verder bij de kaderstelling van nieuw beleid en de controle van bestaand beleid. De effectindicatoren als ingeschatte tendens doorstroming van de woningvoorraad en instroom starters kunnen het programma Woonvoorzieningen aanvullen, omdat behoefte is aan dergelijke stuurinformatie. In de discussie kwam naar voren dat het college selectief behoort te zijn in het bepalen van de meetindicatoren. Enkele factoren die hierbij een rol kunnen spelen zijn: de gerichte ontsluiting van meetindicatoren 5, de hoeveelheid tijd en geld dat benodigd is voor het verzamelen van gegevens en indicatoren die bedoeld voor het resultaat en het effect van beleid. De ervaringen vanuit het verleden geven aan dat het concreet benoemen van meetindicatoren die er toe doen, lastig is en blijft. Het gevoel en de politieke achtergrond zijn minstens zo belangrijk bij de politieke besluitvorming. Het gaat om het verschaffen van de informatie die past in de Gorcumse bestuurs- en organisatiecultuur. Aangegeven is dat de samenhang in de programmabegroting verbeterd dient te worden door het integreren van de informatie over de maatschappelijke effecten en de speerpunten /en activiteiten. Door het hanteren van het onderscheid in effectindicatoren en resultaatindicatoren worden de programma s uit de begroting helderder. De effecten van beleid treden pas na een paar jaar op, bijvoorbeeld een vlottere doorstroming van het verkeer door de stad. De resultaten van beleid kunnen Doel programma Woonvoorzieningen (uit de programmabegroting): De kwaliteit van de woning en woonomgeving te versterken. Op stadsdeelniveau een bijdrage te leveren aan een levensloopbestendige wooncarrière van huishoudens evenals aan een duurzaam en leefbaar woonmilieu waarin de inwoners van Gorinchem naar tevredenheid wonen. Raadsbeleidskaders (vastgesteld door de raad) Woonvisie Regionale Woonvisie Gemeentelijke structuurvisie Gorinchem Regionale structuurvisie Alblasserwaard & Vijfheerenlanden Meerjaren Ontwikkelingsprogramma Stedelijke Vernieuwing Milieubeleidsplan Hoog Dalem Kernuitgangspunten Masterbastion II Meetbare effecten Woonvisie Evenwichtige bevolkingssamenstelling per stadsdeel Goede kwaliteit Woonomgeving Meer marktconforme woningvoorraad Duurzamere woningvoorraad Speerpunt activiteit Inventarisatie woonwensen bij herstructureringsplan Evaluatie Woonvisie Effectindicator Leeftijdsopbouw per stadsdeel m2 groen per woning Verhouding koop huur Aandeel levensloopbestendige woningen Resultaatindicator Mate van tevredenheid bewoners Mate van tevredenheid bewoners De speerpunten en activiteiten worden in het afdelingsplan verder onderbouwd in uren. 31

5 na een jaar al zichtbaar zijn, bijvoorbeeld het aanleggen van rotondes. De begrippen beleidseffecten en resultaten (de prestaties) zijn dus twee verschillende grootheden. Het benoemen en actief bediscussiëren van beleidseffecten dient zich niet alleen te beperken tot het moment van de behandeling van de programmabegroting. Juist ook bij de behandeling van de diverse beleidskaders vindt er gedurende het hele jaar discussie over de vraag wat willen we bereiken. Dit is niet onlogisch. Het onderdeel beoogde effecten is een wezenlijk element van de kaderstellende en controlerende rol van een raadslid dat ook in toenemende mate tot uitdrukking komt in de raadsdiscussies over de beleidskaders. Eerder is in dit artikel aangegeven dat bestuurlijke kaderstelling loopt via zowel de planning en controlcyclus (debat over de programmabegroting en dergelijke) als de beleidscyclus (debat over beleidsnota s). Er lijkt meer behoefte te zijn aan meer evenwicht in de kaderstelling op stadsniveau en stadsdeelniveau. Binnen het programma Woonvoorzieningen als het bijvoorbeeld gaat om de verhouding koop- huur is dit wel in de programmabegroting zo verwoord. De demografische gegevens ten aanzien van de vergrijzing, de bevolkingssamenstelling en de mate van arbeidsparticipatie kunnen nieuwe inzichten verschaffen. Overigens is deze informatie vaak al beschikbaar. Kortom een pleidooi voor meer uniformiteit tussen de verschillende programma s in de begroting. Zoals eerder in dit artikel aangegeven hebben de programmabegroting en de beleidskaders hetzelfde doel. In dergelijke documenten wordt stilgestaan bij de vraag: wat willen we bereiken met de stad? Zoals gebruikelijk komen de beleidskaders terug in de programma s. Het gaat daarbij wel om de hoofdlijnen en niet om integrale samenvattingen. De in de loop van het jaar vastgestelde kaderstellende beleidsnota s zullen worden opgenomen in het onderdeel maatschappelijke effecten programmabegroting. Dit betreft namelijk een statisch deel van de programmabegroting. De lopende beleidszaken als het parkeren in de stad, het groen in de bestaande wijken en de speelruimten vallen weer onder het domein raad als ze om een politieke afweging vragen. Het is dan weer speerpunt van beleid en deze komen dan weer prominent tot uitdrukking in de programmabegroting. Bijvoorbeeld de evaluatie van het parkeerbeleid kan dan in de vorm van een speerpunt in de programmabegroting weer terugkomen. * * * In dit artikel zijn de volgende vragen geformuleerd: Welke stuurinformatie heeft de raad nodig om de kaderstellende Op welke wijze kan de programmabegroting zodanig geoptimaliseerd en ingericht worden dat de begroting een optimale bijdrage levert aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad? In het artikel is allereerst ingegaan op de bestuurlijke planning- en controlcyclus en de beleidscyclus. In de beide cycli gaat het om de vraag: welk doel wordt nagestreefd, wat willen we op de lange termijn met de stad bereiken? Zit de werkelijkheid in elkaar zoals verondersteld in een beleidskader als infrastructuur of onderwijshuisvesting en / of een programmabegroting? In het artikel is aangegeven dat de diverse raadsbeleidskaders leidend zijn voor de inhoudelijke vormgeving van de planning en control documenten, in het bijzonder de programmabegroting. De programmabegroting is volgend ten aanzien van de beleidskaders. In het kader van het budgetrecht van de raad vindt bij de behandeling van de programmabegroting de integrale afweging plaats van de financiële effecten van de diverse beleidskaders. Om antwoord te geven op de centrale vraag in dit artikel, gaat het er om het gesprek op gang te brengen tussen de raad, het college en het ambtelijke apparaat over de benodigde stuurinformatie. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een raadswerkgroep doorontwikkeling programmabegroting. In Gorinchem heeft dit proces plaatsgevonden en een aantal interessante leerpunten opgeleverd die ook bij andere gemeenten kunnen spelen. Het belangrijkste leerpunt is dat er behoefte is aan meer scherpte en concreetheid in de formulering van de streefwaarden/maatschappelijke effecten zoals deze tot uitdrukking komen in de diverse programma s. Wil men sturen en controleren, formuleer dan concrete kaders. De ervaringen vanuit het verleden geven aan dat het concreet benoemen van effectindicatoren en resultaatindicatoren die er toe doen, lastig is en blijft. Het gevoel en politieke achtergrond zijn minstens zo belangrijk bij de politieke besluitvorming. Het gaat om het verschaffen van de informatie die past in de Gorcumse bestuurs- en organisatiecultuur. Door het hanteren van het onderscheid in effectindicatoren en resultaatindicatoren worden de programma s uit de begroting helderder. De effecten van beleid treden pas na een paar jaar op, bijvoorbeeld een vlottere doorstroming van het verkeer door de stad. De resultaten van beleid kunnen na een jaar al zichtbaar zijn. De resultaatindicatoren kunnen daarbij behulpzaam zijn. Het benoemen en actief bediscussiëren van beleidseffecten dient zich niet alleen te beperken tot het moment van de behandeling van de programmabegroting. De beleidsmedewerker dient juist bij het ontwikkelen van het beleid al na te denken over de gewenste beleidseffecten en de meetindicatoren die de gewenste informatie verschaffen. Juist ook bij de behandeling van de diverse beleidskaders vindt er gedurende het hele jaar discussie over de vraag wat willen we bereiken met de stad. Het optimaliseren van de programmabegroting kan dus vooral plaatsvinden via een gesprek tussen de raad, het college en het ambtelijk apparaat waarbij de discussie erop gericht is de relevante informatie voor raad, college en ambtelijk apparaat boven tafel te krijgen. Dit is een continu proces! Noot 1 Een discussie over stuurinformatie beperkt zich vaak niet tot één moment, dat kost enkele jaren. In elke nieuwe raadsperiode is het wenselijk een dergelijke discussie te starten. Populair vertaald: Turn It On Again naar de titel van de wereldtournee 2007 van de Britse rockgroep Genesis die nu 40 jaar bestaat. 2 Een begroting geeft een heldere dwarsdoorsnede van de taken/programma s van een gemeente. 3 H. Puts, Planning en control met beleidskaders, Het is wenselijk meetindicatoren via een database systematisch en periodiek te ontsluiten voor de verdere beleidsontwikkeling en de noodzakelijke verschaffing van inzicht in de voortgang van beleid. * Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. 32